국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 건축허가 반려처분 취소
  

결정요지

• 신청인은 택지개발지구 내 도시지원시설용지를 분양받아 도시형공장을 신축하고자 지구단위계획 지침에 적법하게 건축허가를 신청하였으나, 인근 아파트 주민이 반대하고 인접한 초등학교의 일조권을 침해한다는 이유로 해당 교육지원청교육장이 ‘부동의’로 회신하자 피신청인이 건축허가를 반려하여 민원발생.
  이 민원 건축물은 공해발생 정도가 낮아 도시내에 건축을 허용하는 도시형공장이고, 이 민원 부지가 택지개발을 위한 지구단위계획지침에 도시지원시설용지로 지정되어 있어 도시형공장 신축이 가능한 부지인 점, 도시형공장이 학교보건법 제6조에서 정화구역내에 건축허가를 금지하는 시설이 아닌 점, 이 민원 건축물의 설계상 높이가 일조권 규정에 적합한 점, 학교보건법 제6조는 학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 및 시설에 대한 규정이지 일조권에 대한 제한 규정이 아닌 점, 지구단위계획지침과 관련법에 적합함에도 교육장이 층수를 낮추도록 강요할 수 없는 점, 그리고, 인근 주민의 반대를 이유로 건축허가를 반려할 수 없는 점 등을 근거로 시정권고 함
  

참조법령

• ｢건축법｣ 제11조(건축허가), 같은법 제12조(건축복합민원일괄협의회), ｢학교보건법｣ 제5조(학교환경위생 정화구역의 설정), 같은법 제6조(학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등), 같은법 시행령 제6조(그밖의 금지행위 및 시설), ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제28조(도시형공장)
  

주문

• 피신청인 1에게 신청인이 경기 고양시 ○○구 ○○동 1098 도시형공장 건축허가 신청에 대하여 피신청인 2의 부동의를 근거로 반려한 처분을 취소할 것을 시정권고 한다.
  
  

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 2009. 7. 31. 준공된 ○○2지구 택지개발지구 내 도시지원시설용지인 경기 고양시 ○○구 ○○동 1098(이하 ‘이 신청부지’라 한다)에 도시형공장의 건축허가를 신청하였는데, 인근 주민들의 건축허가 반대와 인접한 초등학교의 일조량 및 조망권 피해를 이유로 피신청인 2가 부동의 회신하자, 건축허가를 반려한 것은 위법・부당하니, 이를 시정하도록 도와 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. 경기도 고양시장
  위 건축허가 신청에 대하여 ｢건축법｣제12조 규정에 따라 ｢학교보건법｣제6조 에 따른 허가 가능여부를 피신청인 2에게 협의 요청한 결과, 피신청인 2가 신청부지 인근의 ○○초등학교(이하 `이 초등학교`라 한다)가 일조권 및 조망권 침해를 이유로 층수를 낮출 것을 요구하여 신청인에게 보완요구 하였는데, 신청인이 기간 내 보완하지 않아 이 민원 건축허가를 반려함.
  
  나. 경기도 고양교육지원청교육장
  초등학교 앞에 40m이상 되는 도시형공장을 설립할 경우 학습권(일조량 및 조망권) 침해가 우려되어 부동의 한 것이며, 초등학교 앞 부지가 이 민원 건축허가 외 2개 부지가 도시형공장이 건축협의 중에 있어 향후 3개의 도시형공장이 완성될 경우 고층건물로 인하여 학습 환경에 많은 지장을 초래할 것으로 판단되어 부동의 하였으며, 향후 초등학교장이 수인하는 한도 이내로 공장설립을 계획하여 재협의를 요청한다면, 재검토 할 예정임
  

사실관계

• 가. 이 신청 부지는 대한주택공사(현, 한국토지주택공사, 이하 `주공`이라 한다)가 시행하는 ○○○○2택지개발지구 내 부지로 2003. 6. 13. 고시되었으며, 피신청인 1은 이 신청부지에 여성취업전문센터를 건립하고자 하였으나, 계획이 취소되어, 도시지원시설용지(구 산업용지)로 환원된 후, 2009. 7. 31. 택지개발사업이 준공되었다.
  나. 피신청인 1은 벤처기업인 신청인을 이 신청 부지 매입대상자로 주공에 추천하여, 2009. 10. 16. 토지매입계약을 체결하였으며, 2010. 5. 12. 지하2층, 지상8층, 연면적 7,979㎡, 건폐율 14.42%, 용적률 84.98%로 건축허가를 신청하였고, 이 민원 발생 경위는 다음과 같다.
  
  <민원 발생 경위>
  ○ 2010. 5. 12. 건축허가신청서 접수(신청인→피신청인 1)
  ○ 2010. 5. 13. 건축허가 신청에 따른 26개 관련기관(부서) 협의
  ○ 2010. 5. 20. 피신청인 2 협의 회신(보완요구)
  ：일조권 침해우려(일조량시뮬레이션 및 학부모공청회개최 요구)
  ○ 2010. 5. 28. 이 민원 건축허가 반대 민원 접수(인근 아파트 주민)
  ○ 2010. 6. 8. 1차 협의의견 회신(피신청인 2 →피신청인 1)
  ：층수 조정요구(층수 조정 불가시 건축허가 불가 회신)
  ○ 2010. 6. 22. 신청인이 제출한 보완의견서 통보(피신청인 1→피신청인 2)
  ：일조분석 결과 적합, 건축주 층수조정 불가의견 회신
  ○ 2010. 6. 29. 2차 협의의견 회신(피신청인 2 →피신청인 1)
  ：일조권, 학습권 침해 우려, 체육문화시설 설치가 바람직함
  ○ 2010. 8. 25. 협의의견 재검토 요구(피신청인 1 →피신청인 2)
  ：일조권 등은 법적 근거가 없어, 법에 근거한 협의의견 요청
  ○ 2010. 8. 27. 3차 협의 의견 회신(피신청인 2 →피신청인 1)
  ：교육환경 보호를 위해 부동의함, 허가여부는 허가권자가 판단할 것.
  ○ 2010. 9. 1. 건축허가 반려 통보(피신청인 1→신청인)
  ：피신청인2의 보완요구(층수조정)를 이행하지 않아 반려함
  
  다. 한편, 도시지원시설용지는 자족기능향상을 위해 택지개발지구 내에 아파트와 상가, 공공시설과 더불어 기업을 위한 공간을 조성해 직주근접의 복합도시개발을 유도하고자 택지개발계획에 반영된 것이며, 도시지원시설 용지는 주로 중소 IT・벤처기업 등을 위한 시설로서 아파트형공장 등의 건립이 가능하며, 토지를 공급 받은 자는 ｢택지개발촉진법｣제19조에 따라 택지개발실시계획에서 정한 용도로 이용하도록 하고 있다.
  
  라. 이 신청 부지는 학교경계선으로부터 직선거리 200m 이내에 위치하며, 2008. 5. 22. 상대정화구역으로 설정・고시되었고, 피신청인 1은 이 민원 건축허가에 대하여 ｢건축법｣제12조에 따라 피신청인 2에게 협의를 요청하자, 피신청인 2는 건축물의 높이가 40m를 초과하여 일조권 침해가 우려된다며, 층수를 조정할 것을 요구하였으나, 신청인이 층수조정이 불가하다고 하자, 2010. 8. 27. 피신청인 2는 교육환경보호를 위해 ‘부동의’하면서, “건축허가는 기속행위로서 건축관계법령 요건에 맞는지 여부에 따라 허가권자가 최종결정할 사항”이라고 회신하였다.
  
  마. 이에 피신청인 1은 피신청인 2의 협의 의견인 “일조량 및 조망권 침해가 예상되므로 학교측에서 층수를 낮추는 방법을 검토하고, 이행이 불가한 경우, 건축허가에 대하여 불허가 처리를 요구함”에 따라 신청인에게 층수를 조정할 것을 보완요구하였으나, 이를 이행하지 않았다는 이유로 2010. 9. 1. 이 민원 건축허가를 반려하였다.
  

판단

• 가. ｢택지개발촉진법｣제19조는 “택지를 공급받은 자 또는 그로부터 당해 택지를 취득한 자는 실시계획에서 정한 용도에 따라 주택 등을 건설하여야 한다.”라고 하고 있고, ｢건축법｣제12조 제1항은 “허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도․규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제86조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고 ...중략... 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다.”라고 규정 하고 있다. 한편 같은법 시행령 제10조 제1항은 “법 제12조제1항에서 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정이란 다음 각호의 규정을 말한다. 7. ｢학교보건법｣제6조”라고 하고 있다. 한편 ｢학교보건법｣제5조 제1항은 “학교의 보건・위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정・고시하여야 한다. 이 경우 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200미터를 넘을 수 없다.”라고 하고, 같은 법 제6조 제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다.”라고 하고, 각 호 제1호 내지 제20호와 같은 법 시행령 제6조에는 도시형공장에 대한 금지 또는 제한규정은 있지 아니하며, ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣제28조는 “지식경제부장관은 첨단산업의 공장, 공해발생정도가 낮은 공장 및 도시민생활과 밀접한 관계가 있는 공장 등을 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시형공장으로 지정할 수 있다.”라고 하고 있고, ｢행정규제기본법｣제4조 제1항 및 제3항은 ‘규제는 법률에 근거하여야 하며, 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다.’고 규정하고 있다.
  
  나. ○○○○(2)지구 택지개발사업 지구단위계획지침에는, 이 신청 부지는 도시지원시설용지로 되어 있고, 허용용도는 “택지개발촉진법 시행령 제2조 제3호 가목 내지 다목으로서 불허용도외의 용도”와 “건축법 시행령 별표1 제24호의 방송통신시설”이며, 불허용도는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 고양시 도시계획조례에 의거 용도지역내에서 건축할 수 있는 건축물 외의 용도”와 “학교보건법 등 기타 법령에 의해 당해 토지에 불허되는 용도”라고, 건폐율은 60%이하, 용적율 230%이하, 최고 층수는 8층 이하로 규정하고 있다.
  
  다. 대법원은, 건축허가는 일반적인 금지를 특정한 경우에 해제하여 적법한 행위를 할 수 있게 하는 행정행위이고 허가요건에 맞는 경우에는 반드시 허가를 하여야 하는 기속행위로서 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다고 판시했다.(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946판결)
  
  라. 살피건대, 피신청인 1은 관련법에 따라 피신청인 2와 협의한 결과, 학습권 침해를 이유로 층수를 조정할 것을 요청하였으나, 신청인이 기한 내에 보완사항을 이행하지 않아 반려한 것이므로 적법하다고 주장하나, 이 민원 건축허가 신청 건축물의 용도는 도시형공장 용도로서 공해발생정도가 낮은 첨단형 공장으로 도시민의 생활과도 밀접하여 도시내 설치가 가능하여, ｢학교보건법｣ 제6조에서 금지하는 시설대상이 아닌 점, 피신청인 2가 일조권 및 조망권 침해가 우려된다고 하나, 이 민원 건축허가 신청내용은 일조권 규정을 위반하지 아니하였고, 학교보건법 제6조는 학교환경위생 정화구역에서의 행위 및 시설에 대한 금지행위에 대한 규정으로 일조권에 대한 제한 규정이 아닌 점, 지구단위계획지침에 따라 도시형공장용도의 신축이 가능하고, 건축물의 층수를 8층까지 허용하고 있으며, 피신청인 2는 이 지구단위계획지침에 대하여 층수를 조정할 것을 강요할 수 없는 점, 택지개발계획시 이 신청 부지를 자족기능을 위한 도시지원시설용지로 지정하고 피신청인 1이 벤쳐기업인 신청인을 적격자로 추천하여, 신청인이 토지를 매입하고 건축허가를 신청하였음에도 인근 주민의 반대민원을 이유로 허가를 지연한 것은 부작위에 해당하는 점 등을 종합적으로 볼 때, 피신청인 1이 반대민원을 이유로 건축허가를 지연하고, 관련법상 제한 규정이 없는 피신청인 2의 협의 의견을 근거로 층수를 낮출 것을 보완 요구한 것은 부당하다 할 것이며, 이를 보완하지 않는다는 이유로 반려한 처분은 위법․부당하다 할 것이다.
  

결론

• 그러므로, 이 민원 건축허가 반려 처분을 취소해 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인 1에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결 한다.
  

처리결과

• 시정권고