국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 이 민원 관련 건물 2층에 의료기관과 약국 이외에 화장품가게(3.16㎡, 현 네일아트점)가 같이 영업한다고 하여 처방전의 집중도, 의료기관 이용자 중 약국 이용자 비율 등을 무시하고 이 약국과 의료기관이 ‘전용통로’로 연결되지 않는다며 피신청인이 약국 개설등록처분한 것이 적법한지 여부
  

결정요지

• 
  OO약국 약사가 피신청인에게 2009. 11월 중순 최초로 약국 개설등록 신청을 하였을 때 피신청인은 의료기관과 약국이 ‘전용통로’로 연결되는 점을 들어 개설 불가하다고 안내하였음에도 이 약사는 약국과 소규모 화장품 가게의 인테리어 공사를 진행하고 2009. 12. 4. 화장품가게가 함께 입점한다는 설계도면을 피신청인에게 제시하며 다시 약국 개설등록을 신청하여 피신청인은 약국개설등록 처분을 하였는데 이는 ｢의료기관과 약국의 담합금지 대책(보건복지부, 2001. 8. 6.)｣이 규정하고 있는 바와 같이 관련 규정을 면탈할 목적으로 점포 일부를 개・보수하거나 타 점포를 구입・임차하여 위장 점포・사무실 등을 설치하는 행위에 준하는 것이고, 보건복지부의 유권해석상 ‘전용의 통로’라 함은 의료기관과 약국 이용자만 독점적으로 이용하는 통로뿐만 아니라 의료기관의 이용자가 특정 약국의 주된 이용자로 될 수 있도록 해당 의료기관과 약국 사이에 통로가 나 있고 당해 통로의 주된 이용자가 의료기관 및 약국 이용자인 경우에는 해당 통로를 전용의 통로로 볼 수 있을 것이라고 한 점과 이 의료기관 처방전 중 2009. 12.에는 37퍼센트가, 2010. 1.에는 66.7퍼센트가 OO약국에서 조제되었고 이는 해당 약국 조제의 95퍼센트에 이르는 점은 독점적으로 처방전을 유치하는 담합의 소지가 높다는 것이므로 피신청인이 이 약국과 의료기관이 ‘전용통로’로 연결되지 않는다며 약국 개설등록을 해 준 것은 ｢약사법｣의 취지를 무색하게 하는 위법부당한 처분이라고 보아야 한다.
  
  

참조법령

• ｢약사법｣ 제20조(약국 개설등록)
  

주문

• 피신청인에게 2009. 12. 8. 행한 ○○○에 대한 ○○약국의 개설등록처분을 취소할 것을 시정권고한다.
  
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 수년 전부터 내과의원이 영업을 하고 있는 상가건물 2층에 약국이 개설될 것이라는 소문이 돌아 문의한 결과, 피신청인은 이 위치는 의료기관과 약국이 전용통로로 연결되므로 개설이 불가하다는 답변을 하였으나 며칠 후 약국이 개설되었으니, 그 위법성을 조사하여 개설등록처분을 취소하여 달라.
  
  

피신청인의 주장

• 이 약국은 의료기관과 같은 층인 2층에 위치하고 건물의 계단을 출입구로 사용하고 있으나 다른 업종인 화장품가게(현 네일아트점)가 영업 중이므로 ｢약사법｣제20조 제5항 제4호에 의한 ‘의료기관과 약국 사이에 전용 복도・계단・승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치’되어 있는 경우로 보기 곤란하고, 개인의 재산권이 침해되지 않도록 협의하여 운영하도록 한 ｢의료기관과 약국의 담합금지대책(2001. 8. 6., 보건복지부)｣의 기본취지를 고려할 때 개설등록 자체를 막는 것은 무리가 있을 것으로 판단하여 개설등록처분을 하였다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 관련 건물(○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 63-5)은 3층 건물로, 1층에는 귀금속, 미장원, 휴대폰 매장이 영업 중이고, 3층은 주택으로 사용하고, 2층에는 계단 좌우로 내과의원(2003년도 개설)과 주점(20.16㎡)이 있다가 주점은 폐업되었다.
  
  나. 2009. 11. 중순쯤 약사 ○○○은 피신청인에게 이 건물 2층의 주점하던 자리에 약국 개설이 가능하냐고 문의하였고, 피신청인은 이 위치는 ｢약사법｣제20조 제5항 제4호의 의료기관과 약국이 ‘전용 통로’로 연결되어 약국개설이 불가하다고 안내하였다.
  
  다. 피신청인이 약국 개설이 불가능한 위치라고 안내하였음에도 ○○○은 그 뒤 약국 인테리어 공사(17평방미터)를 추진하였고, 이때 한쪽 부분을 나누어 화장품가게 인테리어 공사(3.16평방미터)도 병행 추진되었다.
  
  라. 2009. 12. 4. ○○○은 피신청인에게 ‘이 건물 2층은 의료기관과 약국만 있는 것이 아니라 다중이 이용하는 화장품가게도 같이 있으므로 의료기관과 약국이 전용 통로로 연결된다고 볼 수 없다’는 논리를 펴면서 건물 도면을 첨부하여 약국 개설등록을 다시 강력히 요청하였다.
  
  마. 2009. 12. 8. 담당공무원은 이 약국 개설등록신청과 관련하여 시설조사를 실시하여, ‘이 개설 약국은 의료기관과 같은 층인 2층에 위치하여 건물의 계단을 출입구로 사용하고 있으나 다른 업종이 영업 중에 있으므로 ｢약사법｣ 제20조 제5항 제4호에 의한 ‘의료기관과 전용 복도 또는 계단 설치’를 적용하기는 곤란할 것으로 사료됨. 다만, 이 개설약국은 ｢의료기관과 약국의 담합금지 대책(보건복지부 약식 65601-1712, 2001. 8. 7.)｣의 ‘담합소지가 높은 처방집중도의 기준’에 해당되어 처방전의 집중 여부에 따른 지도점검 대상 기관으로 관리하여야 할 것으로 사료됨. 이 약국을 개설하지 않도록 수차례 권유하였으나, ○○약국 약사는 개설등록을 해주지 않을 경우 행정소송도 불사하겠다고 함. 개인의 재산권이 침해되지 않도록 협의로 운영토록 한 보건복지부의 「의료기관과 약국의 담합금지대책(2001. 8. 6.)」의 기본방향을 고려할 때 개설등록 자체를 막는 것은 다소 무리가 있는 것으로 판단됨.’이라고 보고하였고, 피신청인은 이 날짜로 ○○약국 개설등록처분을 하였다.
  
  바. 2009. 12. 30. 신청인은 피신청인이 그동안 약국개설이 불가하다고 설명하였던 이 위치에 ○○약국이 개설된 것은 부당하다며 위법한 이 약국의 개설등록처분을 취소하여 달라는 민원을 피신청인에게 제기하였고, 2010. 2. 12. 피신청인은 신청인에게 위의 ○○약국에 대한 시설조사 결과보고와 같은 취지로 약국개설등록이 적법하다고 회신하였다.
  
  사. 신청인은 ○○군 감사실로 다시 민원을 제기하였고, 감사실은 보건복지가족부에 ｢약사법｣제20조에 대한 유권해석을 요청하여, 보건복지가족부는 “가. 갑설：2층에는 의료기관, 약국 그리고 네일아트점 영업장이 있어 건물의 계단이 의료기관과 약국 이용자만의 독점적 통로로 보기는 어려우며, 의료기관 처방전의 37퍼센트 정도만 해당 약국에서 조제되고 있는 상황을 고려할 때 보건복지가족부의 ‘의료기관과 약국의 담합금지대책(2001. 8. 6.)’에서 ‘담합소지가 높은 개설사례’에는 해당되나 ｢약사법｣제20조 제5항에 규정된 ‘전용통로’로는 볼 수 없음. 나. 을설：현재 약국에서 조제되는 총 조제건수의 95퍼센트가 같은 층의 의원에서 처방되고 있으며 약국 옆의 네일아트점 영업장의 규모(약 1평)나 영업형태를 감안할 때 이용하는 손님이 소수인 점과 3층에는 주택인 상황을 고려할 때 2층 계단을 이용하는 사람은 대부분 의료기관과 약국 이용자이므로 ｢약사법｣제20조 제5항의 ‘전용통로’에 해당됨을 제시하면서, ‘전용의 통로’라 함은 의료기관과 약국 이용자만 독점적으로 이용하는 통로뿐만 아니라 의료기관의 이용자가 특정약국의 주된 이용자로 될 수 있도록 해당 의료기관과 약국 사이에 통로가 나 있고 당해 통로의 주된 이용자가 의료기관 및 약국 이용자인 경우에는 해당 통로의 전용의 통로로 볼 수 있을 것임. 귀 시의 질의에서 제출된 자료를 토대로 검토한 결과, 현재 의료기관과 약국의 동일 층에 있는 네일아트점 매장이 정상 영업을 하고 있다면 ‘다중이용시설’에 해당되고, 의료기관과 약국사이의 동일 층의 복도는 의료기관과 약국 이용자만의 전용통로로 보기에는 어려울 것으로 사료되나, 건물의 출입관계 및 의료기관 이용 환자의 이동경로 등 여러 가지 제반사항을 종합적으로 고려하여 최종적으로 결정해야 할 사항임을 알려드림.”이라고 회신하였다. 2010. 2. 24. ○○시는 보건복지가족부의 유권해석에 대해 ○○시와 ○○군은 ‘을설’이 타당하다고 본다는 것을 각 보건소에 공문으로 시행하였다.
  아. 건강보험심사평가원의 2009. 12. 처방전 집중률 확인 자료에 따르면 같은 층 의료기관의 1일평균 처방건수(95건)의 37%가 ○○약국에서 조제되었고, 이는 약국 총 조제 건수의 95%에 해당된다. 2010. 1.에는 이 의료기관 처방건수의 66.7%가 이 약국에서 조제되어 처방전 집중현상이 심화되고 있음이 확인되었다.
  자. ○○약국과 함께 사업자 등록하고 영업을 시작한 화장품 가게는 개업 후 보름정도 지난 2009. 12월 중순 네일아트점으로 업종을 바꾸었고, 이 네일아트점의 일일 이용객은 3~4명 정도이고, 손님 한 명만 겨우 앉을 수 있는 가게 사정 상 예약제로만 운영하고 있으며, 네일아트점을 이용한 손님이 카드로 결제하고자 할 경우에는 ○○약국의 카드결제기를 같이 사용하고 있다.
  차. 2010. 3. 16. 우리 위원회의 이해관계인 의견제출 요청에 대해 ○○약국은 ‘의원과 가게뿐이므로 약국허가가 불가하다는 것을 알고 건물 주인의 협조 하에 복합 상가를 만들기로 승낙 받고 건축물 관리 대장과 약국 도면을 그려 ○○군 보건소로 갔습니다.’라고 기술하였고, 첨부 자료로 제출한 약국 임대차계약서에는 보증금 일천만원에 월세 삼십만원이라고 되어 있고, 네일아트점 임대차 계약서에는 보증금 일십만원이라고만 기재되어 있을 뿐 월세를 얼마 준다고는 기재되어 있지 않다. 또한 공인중개사 없이 당사자 간 직접 작성한 약국과 네일아트점의 임대차 계약서에는 임대인, 임차인이 같은 필체로 되어 있다.
  
  카. 한편 피신청인은 2010. 3. 4. 자문변호사 2인에게 ○○약국과 의료기관이 “전용통로”를 갖고 있는 것으로 보아야 하는 지에 대하여 자문 의뢰하였고, ○○○변호사(○○법무법인 ○○사무소)는 “이 사건의 쟁점은 약국과 의료기관 간의 복도를 관련 규정 상의 ‘전용통로’로 볼 수 있는가의 문제로 귀결된다고 할 것이며, 약사법 제20조 제5항 제5호의 입법취지, 이 사건 복도의 이용현황(실제로는 이 사건 네일아트점의 1일 이용인원수와 약국의 1일 이용인원수를 현장 조사하여 그 정확성을 기하여야 할 것이나, 네일아트점의 크기와 업종의 성격에 비추어 1일 이용인원은 그리 많지 않을 것으로 보여짐.) 등을 고려할 때, 이 사건 복도는 개념정의상의 전용통로에는 해당하지 아니하나, 위 규정 소정의 ‘전용통로’에는 해당한다고 보여짐(만약, 이 사전의 복도를 약사법 소정의 ‘전용통로’에 해당하지 않는다고 풀이할 경우에는 1평 정도의 다른 점포를 개설하여 약국을 개설할 경우에도 이를 제재하지 못한다고 할 것이어서, 약사법의 규정취지를 무색하게 할 것이기 때문임.)”이라고 회신하였고, ○○○변호사(법무법인 ○○)는 ‘주된 이용자’는 말 그대로 주로 이용하는 사람으로서 특정 약국을 이용하는 사람의 대부분이 특정 의료기관의 이용자인 경우를 말하는 것으로 해석할 수 있고, 이 사건의 경우 특정 약국 총 조제 건수의 95%가 특정 의료기관의 처방에 의한 것이라면 특정 의료기관의 이용자가 특정 약국의 주된 이용자로 되어 있다고 판단되며, 이와 같은 관점에서 이 사건을 검토해 보면, 동일 층에 다중이용시설인 네일아트점이 따로 있기는 하나, 의료기관, 약국, 네일아트점 부분의 구조나 면적, 네일아

판단

• 가. ｢약사법｣제20조 제5항은 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개설등록을 받지 아니한다. 1. 제76조에 따라 개설등록이 취소된 날부터 6개월이 지나지 아니한 자인 경우 2. 약국을 개설하려는 장소가 의료기관의 시설 안 또는 구내인 경우 3. 의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할・변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우 4. 의료기관과 약국 사이에 전용(專用) 복도・계단・승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이를 설치하는 경우’라고 규정하고 있다.
  
  나. ｢의료기관과 약국의 담합금지 대책(보건복지부, 2001. 8. 6.)｣은 약국의 개설 장소 제한과 관련하여 ‘해당 약국이 관련 규정을 면탈할 목적으로 점포 일부를 개・보수하거나 타 점포를 구입・임차하여 위장 점포・사무실 등을 설치하는 행위에 대해서는 특별 단속을 실시할 것’이라고 규정하고 있다.
  
  다. 판단하건대, ○○약국 약사가 피신청인에게 2009. 11월 중순 최초로 약국 개설등록을 하였을 때 피신청인은 의료기관과 약국이 ‘전용통로’로 연결되는 점을 들어 개설 불가하다고 안내하였음에도 약국과 소규모 화장품 가게의 인테리어 공사를 진행하였고, 2009. 12. 4. 화장품가게가 함께 입점한다는 설계도면을 피신청인에게 제시하며 의료기관과 약국이 전용통로로 연결되는 것이 아니니 약국 개설등록을 해 달라고 요구한 것은 ｢의료기관과 약국의 담합금지 대책(보건복지부, 2001. 8. 6.)｣의 관련 규정을 면탈할 목적으로 점포 일부를 개・보수하거나 타 점포를 구입・임차하여 위장 점포・사무실 등을 설치하는 행위에 준하는 것으로 보이고, 2009. 12월 중순 이 화장품가게가 네일아트점으로 업종을 변경한 것은 구석진 위치와 1평도 채 안 되는 면적 때문에 실질적인 영업이 어려웠던 것으로 보아야 하고 네일아트점의 하루 방문객이 3~4명뿐이고 1명만 겨우 앉을 수 있는 협소한 장소 때문에 예약제로 운영되는 점은 네일아트점을 다중이 이용하는 시설로 볼 근거가 약하다 할 것이며, 보건복지부의 ‘전용의 통로’라 함은 의료기관과 약국 이용자만 독점적으로 이용하는 통로뿐만 아니라 의료기관의 이용자가 특정 약국의 주된 이용자로 될 수 있도록 해당 의료기관과 약국 사이에 통로가 나 있고 당해 통로의 주된 이용자가 의료기관 및 약국 이용자인 경우에는 해당 통로를 전용의 통로로 볼 수 있을 것이라고 유권해석한 점에 비추어 보아도 이 약국과 의료기관은 전용통로로 연결된다고 보아야 하며, 이 의료기관 처방전 중 2009. 12.에는 37퍼센트가, 2010. 1.에는 66.7퍼센트가 ○○약국에서 조제되었고 이는 해당 약국 조제의 95퍼센트와 94.5퍼센트에 이르는 점은 독점적으로 처방전을 유치하는 담합의 소지가 높은 것으로 보아야 하고, 네일아트점 이용객이 카드로 결제하고자 할 경우 ○○약국의 카드결제기를 사용하고 있는 점과 네일아트점 임대차 계약서 상에 보증금 일십만원만 기재되어 있고 월세는 기재되어 있지 않은 점을 볼 때 네일아트점이 실질적인 영업점인가 하는 데 의구심이 들고, 3층은 가정집으로 2층에서 3층으로 올라가는 계단 부분부터 철문이 설치되어 있는 계단구조 상 2층에 의료기관과 약국이 마주보며 3.6미터 밖에 떨어져 있지 않아 의료기관 이용자들이 출구로 나왔을 때 한 두 걸음이면 약국으로 바로 들어가도록 되어 있는 점과 네일아트점이 있다고는 하나 약국 왼쪽으로 1미터 들어간 위치에 있어 의료기관에서 나온 이용자에게 보이지도 않는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인이 이 건물 2층에 의료기관과 약국 이외에 화장품가게(현 네일아트점)가 같이 영업하므로 약국과 의료기관이 ‘전용통로’로 연결되지 않는다며 약국 개설등록처분한 것은｢약사법｣의 취지를 무색하게 하는 위법부당한 처분이라고 보아야 한다.
  

결론

• 그러므로 ○○약국 개설등록처분을 취소하여 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고