국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 진입로가 도시계획예정도로인 경우, 건축물사용승인 조건으로 진입로 토지소유자의 사용승낙서를 제출해야하는 지 여부

결정요지

• 이 진입도로는 2003. 6. 23. 국토계획법에 따라 도시계획시설로 결정․고시된 건축법 제2조 제1항 제11호 가목의 도로로서 일반인의 통행에 제공되어 있으므로 건축법상의 접도 의무를 충족하고 있고, 1972. 2.경 당시부터 이 민원 토지상에 건축물이 존재하고 이미 진입도로 등 기반시설이 존재하고 있으며, 신축한 이 민원 건축물은 규모가 크지 않은 개인 건축물로서 이 민원 진입 도로의 경우 인근 다른 주민들에 의하여도 광범위하게 사용되고 있는 점 등을 감안하면 이 진입도로 시설 설치가 이 민원 토지에 대한 개발행위 허가에 따른 것이라고 볼 수 없는바, 개발행위 허가 시 진입도로 등 기반시설의 설치를 위해 해당 토지소유자로부터 별도의 토지사용승낙을 요구하거나 기반시설(진입도로)이 완료되기 전까지는 건축물사용승인이 불가하다는 조건을 부여한 것은 법률적 근거가 없는 지나친 부관(부담)으로서 위법하다고 보이는 점, 피신청인은 도시계획시설도로를 개설하여 기부채납 하라는 조건을 부여하고 있으나 개발행위 허가에 조건을 붙일 경우 국토계획법 제54조 제2항에 따라 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어 예측가능성을 부여하여야 함에도 이러한 절차를 이행하지 않고 조건을 부여한 점, 신청인은 건축허가라는 행정처분을 신뢰하여 공사를 완료하였음에도 사용승인 시점에 이르러 진입도로 부지 소유자의 민원 등을 이유로 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축물 사용승인 반려 처분을 함으로써 신청인의 재산권 행사에 불합리한 제한을 가한 점, 피신청인은 해당 기반시설 사업의 시행자로서 이를 개설해야 할 의무가 있음에도 건축허가 및 개발행위 허가 시 국토계획법 관계 법령에 따라 이 진입도로 개설을 위한 사업 시행자로 지정되지도 아니한 신청인에게 진입도로의 개설 및 기부채납을 부당하게 요구하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 국토계획법 제86조 제5항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항 제4호에 따른 ‘기반시설의 설치 및 기부 등’ 개발행위허가 조건을 이행하지 않았다는 이유로 신청인의 건축물사용승인 신청을 반려한 피신청인의 처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법‧부당하다고 판단된다.

참조법령

• <건축법> [ 2009. 04. 01. 법률 제9594호로 개정되어 시행된 것] 제2조, 제44조, <국토의 계획 및 이용에 관한 법률> [ 2008. 5. 26. 법률 제20791호로 개정되어 시행되기 이전의 것] 제53조, 제86조, 제96조 등

주문

• 피신청인은 2009. 7. 22. 개발행위 허가 조건을 이행할 것을 조건으로 신청인에게 행한 ○○시 ○○구 ○○동 110-34 지상 건축물 사용승인 반려처분을 취소할 것을 시정권고 한다.

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 신청인은 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 110-34 지상(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 1972. 2.경부터 존재한 단독주택을 철거하고, 2008. 5. 20. 다세대주택을 신축하고자 건축허가를 받아 2009. 5. 13. 건축물 사용승인 신청을 하였으나, 피신청인은 개발행위 허가를 근거로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 시행자로 지정받아 기반시설을 설치할 것을 요구하며 사용승인신청을 반려한 것은 부당하니, 도와 달라.

피신청인의 주장

• 이 민원 토지상 건축허가는 도시계획예정도로를 이용하여 건축허가 처리된 사항으로 건축물 사용승인 신청 시 국토계획법 제86조 제5항 및 같은 법 시행령(2008. 5. 26. 제20791호로 개정 전의 것, 이하 같다) 제96조 제2항 제4호에 따라 건축주가 사업시행자로 지정받아 도시계획시설 사업을 시행하여 건축허가 조건을 충족하여야 건축물 사용승인이 가능하나, 이를 보완기간 내 이행하지 않아 사용승인을 반려 처분한 것이다.

사실관계

• 가. 이 민원 토지의 지상 건축물대장 등에 따르면, 1972. 2.경 세멘 블럭 구조의 단독주택이 등재된 사실이 확인되고, 당시부터 ○○리 110-23(이하 ‘이 진입도로’라 한다)은 사실상 도로로 이용되고 있었다. 또한 이 진입도로 부분은「2016년 용인도시기본계획」및 「도시관리계획(재정비)」의 수립으로 구 국토이용관리법에 따른 ○○취락지구 개발계획 내용을 반영하여 2003. 6. 23. ○○시 고시 제2003-155호에 따라 도시계획시설(○○ 소로 3-32호선)로 결정․고시된 도로이다.
  나. 신청인은 이 민원 토지에 다세대주택(연면적 650.34㎡, 1동 5층)을 신축하고자 1972. 2.경부터 존재한 기존주택을 2008. 2. 4. 멸실하고 2008. 3. 15. 건축허가 신청을 하였으며, 피신청인은 2008. 4. 14. 생활폐기물 제거 및 구체적인 부지조성계획서 제출 등 개발행위허가 보완 사항을 요구한 후, 관련 부서 협의를 거쳐 2008. 5. 20. 건축 허가하였다. 한편 건축허가서에 따르면 건축허가 조건 중 “건축물의 사용승인신청은 진입도로에 대한 시설이 완료(포장 및 지목변경 이후)된 이후에 가능합니다.”라고 하고 있고, 개발행위허가 조건 중 “기반시설이 완료되기 전까지는 개발행위 준공 및 건축물 사용승인 등이 불가하며, … ”라고 하고 있다.
  다. 건축허가 이후 건축물 사용승인신청 반려 시까지의 주요 경과는 다음과 같다.
  ○ 2009. 3. 2. : 이미 이 민원 건축물이 거의 완공된 상태에서 이 진입도로 부지 소유자의 민원 신청(피신청인에게 자신의 토지에 대한 사용승낙 등을 거친 후 신청인에게 건축허가나 사용승인을 내주도록 요구)
  ○ 2009. 3. 9. : 피신청인 협조 공문 발송(신청인에게 건축물 사용승인 신청 시 소유자의 사용승낙을 득하여 기부채납을 통한 도로를 개설하도록 요구)
  ○ 2009. 3. 12. : 신청인 질의에 대한 피신청인 회신(국토계획법 제86조 제5항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항 제4호에 따라 시장 이외의 자가 도시계획시설사업을 시행할 경우 기부를 조건으로 시행자로 지정받아 시행해야 함)
  ○ 2009. 5. 13. : 건축물 사용승인 신청
  ○ 2009. 5. 24. : 보완 요구(기반시설이 완료되기 전까지는 준공 및 건축물 사용승인 등이 불가하며, 진입도로 미확보 시 대체도로 마련 등 개발행위 협의조건 이행)
  ○ 2009. 6. 22. : 보완 촉구
  ○ 2009. 7. 20. : 농지보전부담금 환급 통보(이 민원 토지는 1972. 2.부터 건축물이 존재한 토지로 농지보전부담금 부과대상 토지가 아님)
  ○ 2009. 7. 22. : 사용승인신청 반려처분 통지(‘개발행위 협의조건 등’을 이행하지 않았음을 이유로 사용승인신청 반려)

판단

• 가.「건축법」제12조 제1항은 “허가권자는 건축허가를 하려면 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고 개발행위 허가 등 제11조 제5항 각 호의 사항을 처리하기 위해서는 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다.”라고 하고 있고, 같은 법 제11조 제5항은 ‘건축허가를 받으면 개발행위허가 등 각 호의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.’라고 하고 있다. 한편 같은 법 제44조 제1항은 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 다만 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 등에는 그러하지 아니하다.”라고 하고 있고, 같은 법 제2조 제1항 제11호 가목은 “건축법상 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로나 예정도로”라고 하고 있다.
  나. 개발행위와 관련하여 국토계획법 제56조 제1항은 “건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 대통령령으로 정하는 행위(이하 ’개발행위‘라 한다)를 하려는 자는 시장의 허가(이하 ’개발행위허가‘라 한다)를 받아야 한다.”라고 하고 있으나, 같은 법 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제53조 제3호는 “조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하고 할 수 있다.”라고 하고 있으며, 같은 법 시행령 제54조 제2항은 “시장은 개발행위 허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다.”라고 하고 있다. 한편 도시계획사업 시행자 지정과 관련하여 같은 법 제86조 제1항은 “시장은 관할 구역의 도시계획시설사업을 시행한다.’라고 하고 있으나, 같은 법 같은 조 제5항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항 제4호는 ‘기부를 조건으로 시설물을 설치하려는 자는 시장으로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다.”라고 하고 있다.
  다. 법원은 ‘건축 허가권자는 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이고, 건축 허가된 대로 건축물이 신축된 경우 건축물에 대한 사용승인을 거부할 수 없다.’라고 판시(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두 1227 판결 참조)하고 있고, ‘개발행위 허가에 있어서 행정목적을 달성하기 위하여 부관을 붙일 경우, 그 부관의 내용은 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하여야 한다.’라고 판시(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 참조)하고 있다.
  라. 살피건대, 이 진입도로는 2003. 6. 23. 국토계획법에 따라 도시계획시설로 결정․고시된 건축법 제2조 제1항 제11호 가목의 도로로서 일반인의 통행에 제공되어 있으므로 건축법상의 접도 의무를 충족하고 있고, 1972. 2.경 당시부터 이 민원 토지상에 건축물이 존재하고 이미 진입도로 등 기반시설이 존재하고 있으며, 신축한 이 민원 건축물은 규모가 크지 않은 개인 건축물로서 이 민원 진입 도로의 경우 인근 다른 주민들에 의하여도 광범위하게 사용되고 있는 점 등을 감안하면 이 진입도로 시설 설치가 이 민원 토지에 대한 개발행위 허가에 따른 것이라고 볼 수 없는바, 개발행위 허가 시 진입도로 등 기반시설의 설치를 위해 해당 토지소유자로부터 별도의 토지사용승낙을 요구하거나 기반시설(진입도로)이 완료되기 전까지는 건축물사용승인이 불가하다는 조건을 부여한 것은 법률적 근거가 없는 지나친 부관(부담)으로서 위법하다고 보이는 점, 피신청인은 도시계획시설도로를 개설하여 기부채납 하라는 조건을 부여하고 있으나 개발행위 허가에 조건을 붙일 경우 국토계획법 제54조 제2항에 따라 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어 예측가능성을 부여하여야 함에도 이러한 절차를 이행하지 않고 조건을 부여한 점, 신청인은 건축허가라는 행정처분을 신뢰하여 공사를 완료하였음에도 사용승인 시점에 이르러 진입도로 부지 소유자의 민원 등을 이유로 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축물 사용승인 반려 처분을 함으로써 신청인의 재산권 행사에 불합리한 제한을 가한 점, 피신청인은 해당 기반시설 사업의 시행자로서 이를 개설해야 할 의무가 있음에도 건축허가 및 개발행위 허가 시 국토계획법 관계 법령에 따라 이 진입도로 개설을 위한 사업 시행자로 지정되지도 아니한 신청인에게 진입도로의 개설 및 기부채납을 부당하게 요구하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 국토계획법 제86조 제5항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항 제4호에 따른 ‘기반시설의 설치 및 기부 등’ 개발행위허가 조건을 이행하지 않았다는 이유로 신청인의 건축물사용승인 신청을 반려한 피신청인의 처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법‧부당하다고 판단된다.

결론

• 그렇다면 국토계획법에 따른 기반시설의 설치 등의 조건을 이행할 것을 전제로 피신청인이 행한 사용승인 반려 처분을 취소할 것을 요구하는 신청인의 신청은 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고