1. 교육분야 부패에 대한 학부모 인식조사

가. 조사의 개요

□조 사 목 적	:	학부모가 가장 많이 접하는 교육분야 부패와 교육부패 시정의 걸림돌 등을 조사하여 교육부패를 근절하기 위한 학부모 참여방안 마련의 자료를 수집한다.

□조 사 내 용	:	- 교육부패 정도에 대한 인식

- 교육부패의 원인

- 교육부패 시정 경험과 반응에 대한 조사

- 경험한 교육부패의 주요 내용

- 교육부패 예방을 위한 방안

□조 사 대 상	:	전국의 학부모

□조 사 일 시	:	2004년 11월 1일~11월 30일

□조 사 방 법	:	설문지 조사법

□표본의  크기	:	전국으로 배포된 조사 설문지에서 분석 가능한 342매를 추려서 분석을 하였음

	사 례 수	백 분 율
전 체	342	100
성 별
남 자	64	18.7
여 자	278	81.3
연령별
39세 이하	136	39.8
40세∼50세	196	57.3
51세	10	2.9
학부모회 경력
경험 있음	188	55
경험 없음	154	45

나. 조사의 결과

1문항 : 우리 사회의 일반적인 수준에 비하여 교육부문의 부패·비리가 많다고 생각하십니까?

매우 많다	많은 편	적은 편	매우 적다
22.8%	49.1%	23.4%	4.7%

교육부문의 부패와 비리의 수준은 어느 정도라고 생각하는지에 대한 질문에서 응답자의 71.9%가 많은 편이라고 응답했다. 이러한 응답은 학부모들은 교육비리나 부패가 심각하다고 느끼고 있음을 나타내고 있는 것이다.

교육부문에 대한 부패와 비리를 매우 적다고 응답한 학부모는 4.7%에 지나지 않았다.

2문항 : 다음 중에서 어느 곳에서 부패가 가장 많다고 생각하십니까?

교육부패가 가장 심한 곳에 대한 질문에서 응답자들의 33.9%가 사립학교를 꼽았고, 다음으로는 교육청으로 22.8%를 지적했다.

		교육부	교육청	초등학교	공립중등	사립학교	자생단체
전 체		9.4	22.8	18.1	3.5	33.9	12.3
성 별	남 자	6.3	28.1	6.3	6.3	53.1	0
	여 자	10.1	21.6	20.9	2.9	29.5	15.1
학부모회 활동경험	경험 있음	10.6	23.4	18.1	3.2	29.8	14.9
	경험 없음	7.8	22.1	18.2	3.9	29.0	9.1

남자응답자들은 여자응답자에 비하여 사립학교의 부패와 비리에 대한 지적이 많았으며 여성응답자는 자모회 등 자생단체의 부패와 비리에 대하여 남성응답자에 비해서 더 많은 응답을 했다.

학부모회 활동의 경험이 있는 학부모 역시 자생단체의 부패와 비리에 대해서 그렇지 않은 학부모보다 더 많은 지적을 했다.

3문항 : 교육부문의 부패가 없어지지 않는 이유를 표시해 주십시오.

부패와 비리가 근절되지 않는 이유에 대한 설문에서 행정의 내용이 공개되지 않기 때문이라는 응답이 가장 많았으며, 이어서 감사체제에 문제가 있다는 응답이 그 뒤를 이었다. 세 번째로는 처벌이 약해서 그렇다는 응답이 많았다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
행정의 비공개 때문	50.9	50.0	51.1	48.8	42.9
감사체제의 문제점	49.7	56.3	48.2	56.4	41.6
처벌이 약해서	39.8	53.1	36.7	36.2	44.2
행정당국의 의지 부족	33.3	37.5	32.4	30.9	36.3
학부모회가 없어서	26.9	31.3	25.9	23.4	31.2
학운위의 형식적 운영	24.0	31.3	22.3	26.6	20.8
교육단체의 미온적 대응	19.9	12.5	21.6	17.0	23.4

학부모회 활동경험이 있거나 남자 학부모의 경우에는 감사체제의 문제점을 가장 크게 꼽고 있다.

4문항 : 학부모께서 직접 경험했거나 목격 또는 들었던 것이 있다면 있는 대로 모두 골라주십시오.

학교에서 경험했던 부패와 비리의 사례를 묻는 질문에 가장 많은 응답은 □자모회를 통한 부당찬조금 요구□가 나왔다. 그 다음으로는 □사립학교 재단 비리□에 많은 응답이 나왔다. 자모회에 의한 부당찬조금 요구가 많이 나왔던 것은 그 동안 학부모들이 학교 자생단체를 통한 부당 찬조금에 시달렸음을 나타내는 것이다.

교원의 의한 촌지나 접대 요구는 학부모회 활동 경험이 있는 학부모에게서 상대적으로 높게 나왔다. 각종 납품비리, 시설·설비 관련 비리, 사립학교 비리에 대해서는 남자 학부모가 여자 학부모에 비해서 월등하게 많은 응답을 하였다.

학부모회 활동의 경험이 있는 학부모의 경우에, 자모회 등 찬조금 요구와 수학여행·교복·앨범관련 비리, 그리고 교원의 촌지와 접대요구 등에 대한 응답이 다른 학부모에 비해서 높았다. 이것은 학교 학부모단체 활동에 참여하면서 찬조금과 촌지요구에 더 많이 노출되었으며, 수학여행이나 교복·앨범과 관련하여 문제점에 더 많이 접촉한 것을 나타내고 있다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
자모회서 부당찬조금 요구	47.4	31.3	51.5	52.1	41.6
사립학교 재단 비리	42.1	65.6	36.7	38.3	46.8
수학여행, 교복, 앨범 관련	40.4	56.3	36.7	45.7	33.8
각종 납품 비리	40.4	68.8	33.8	41.5	39.0
특정학생에 대한 부당대우	35.7	21.9	38.8	41.5	28.6
학교 시설, 설비 관려	35.7	56.3	30.9	33.0	39.0
교원의 촌지, 접대 요구	35.1	28.1	36.7	40.4	28.6
학교 재정운영 비리	30.4	46.9	26.6	35.1	24.7
학교에서 부당찬조금 요구	29.8	28.1	30.2	31.9	27.3
학운위, 학부모회 관련	29.8	21.9	31.7	31.9	27.3
학부모 정당한 요구묵살	28.7	18.8	30.9	31.9	24.7
교육감, 교육위원 선거비리	28.1	40.6	25.2	28.7	27.3
교육공무원 인사비리	26.3	46.9	21.6	26.6	26.0
매점·급식관련 비리	24.6	34.4	32.3	23.4	26.0
입시, 성적 비리	24.6	28.1	23.7	27.7	20.8

5문항 : 부패·비리 또는 부당한 사례에 대해서 시정을 요구한 적이 있습니까?

		시정요구 해봤다
전 체		42.3%
학부모회 참여 경험	있 다	59.1%
	없 다	21.3%

비리·부패 시정 요구를 해 본적이 있는지에 대한 설문에서 응답자의 42.3%가 □그렇다□는 응답을 하였다.

시정요구는 학부모회 참여경험이 있는 학부모쪽에서 그렇지 않은 학부모보다 훨씬 많은 응답이 나왔다. 이는 학부모회 등에 참여한 적극적인 학부모들이 학교의 부패나 비리에 대해서 시정요구의 경험도 더 많다는 것을 나타내고 있는 것이다.

5-1문항 : 위에서 요구한 적이 있다면 그 결과는 어떻게 되었나요?

시정요구 해당 설문응답자 336명중에서 그렇다고 응답한 응답자 중에서 120명이 그 결과에 대해서 답변을 하였는데, 응답자의 11.7% 만이 만족할 만한 응답을 얻었다는 답변을 하였다. 또 해결되었느나 불이익이 있었다는 응답이 30%, 해결되 되지 않고, 그저 불이익만 받았다는 응답이 58.3%를 차지하였다.

5-2문항 : 부패·비리 해결 요구에 대한 학교장 또는 교사 및 교육공무원의 태도는 어떠하였습니까?

시정요구에 대한 학교장, 교사 및 교육공무원의 태도에 대한 설문에서 □적극적이고 친절하게 해결을 위해 노력했다□는 응답은 4.4%에 지나지 않았다. 이는 학부모들의 부패·비리 시정요구에 대한 교원과 교육공무원의 태도가 지극히 소극적이라는 것을 나타내는 것이다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
자녀의 불이익 걱정	63.2	50.0	66.2	64.9	61.0
상급기관도 한편이라는 생각	61.4	62.5	61.2	63.8	58.4
시정요구해도 고쳐지지 않음	50.3	34.4	54	56.4	42.9
학부모 사이 왕따 걱정	22.8	18.8	23.7	21.3	24.7
학교, 교육청에 접수창구 없다	21.1	9.4	23.7	22.3	19.5
비리, 부패 어느 곳에나 있다	21.1	28.1	19.4	17.0	26.0
시정요구 방법을 모른다	12.9	9.4	13.7	11.7	14.3

위 설문결과를 보면 전체 응답자의 52.9%가 관련 공무원이나 교원이 은폐하거나 축소하려 시도하였다는 응답을 하였다. 이러한 태도는 부패와 비리가 끊임없이 재생산되는 이유를 잘 설명해준다.

한편 남자 학부모가 문제를 제기한 경우에는 은폐축소의 비율이 33.3%에 그친 반면 여자 학부모의 경우에는 57.1%나 되는 것은 여자 학부모에 대하여 관련 공무원들이 무시하는 태도를 보이고 있음을 알 수 있다.

6문항 : 부패나 비리에 대해서 시정을 요구하기 어려운 이유를 있는 대로 모두 골라주세요.

부패나 비리의 시정이 어려운 이유에 대한 질문에서 응답자들의 응답은 다음과 같았다.

		적극 해결 노력	나름대로 노력	소극대응	은폐·축소
전 체		4.4	14.7	27.9	52.9
성 별	남 자	8.3	16.7	41.7	33.3
	여 자	3.6	14.3	25.0	57.1
학부모회 활동	경험 있음	5.8	13.5	26.6	51.9
	경험 없음	0	18.8	25.0	56.3

응답을 분석해보면, 부패나 비리의 시정을 요구하지 못하는 가장 큰 이유로 자녀에게 불이익을 줄 가능성이 있다는 것을 가장 많이 꼽았다. 그리고 나서 상급기관도 한편이라서 시정을 요구해봐야 별 성과가 없을 것이라는 판단, 그래서 시정해도 고쳐지지 않을 것이라는 생각에서 부패나 비리에 대한 시정요구를 하지 않는 것으로 나타났다.

이러한 응답을 보면 학부모들은 교육부나 교육청 등이 부패나 비리에 있어서 고치려는 의지가 없다는 판단을 하고 있음을 알 수 있다. 괜히 시정요구 사실이 알려져서 자녀에게 불이익만 가해지지 않을까 하는 불안감도 갖고 있는 것으로 조사되었다.

7문항 : 부패나 비리를 막기 위해서 필요한 것이 있다면 있는 대로 모두 골라주세요.

부패나 비리를 막기 위해서 필요한 것에 대한 설문에 대한 응답은 다음과 같다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
학교, 교육청 행정의 공개	63.7	65.6	63.3	61.7	66.2
처벌의 강화	63.2	50.0	66.2	55.3	72.7
내부고발자의 신분보장	60.8	46.9	64.0	63.8	57.1
학부모, 교사 감사청구 가능	57.9	59.4	57.6	62.8	51.9
납품, 계약 정보 홈에 게시	53.8	62.5	51.8	51.1	57.1
학운위 정상운영	53.2	59.4	51.8	55.3	50.6
학부모회 법제화	53.2	62.5	51.1	58.5	46.8
감사기관의 독립	38.6	43.8	37.4	43.0	44.2
교원단체의 자정기능	28.7	43.8	25.2	29.8	27.3

이 설문에서 응답자들이 가장 많이 선택한 항목은 학교와 교육청의 행정정보를 공개할 것, 비리 연루자에 대한 처벌을 강화할 것, 그리고 학부모 등 내부고발자에 대한 신분을 보호해줄 것 등이다.

처벌의 강화와 학부모 등 내부고발자에 대한 신분보호에 대한 응답은 여자 학부모 응답자에서 특히 많이 나왔다.

상대적으로 남자 학부모는 교원단체의 자정기능이 필요하다는 응답에 대해서 여자 학부모보다 훨씬 많은 선택을 하였다.

2. 조사에서 나타난 학부모의 인식

가. 부패와 비리의 정도

학부모들은 교육부문의 비리가 많다고 인식하고 있다. 조사결과에도 나타나듯이 응답자의 71.9%가 교육부문에 비리가 많다는 응답을 하였고, 그중 22.8%는 매우 많다는 응답을 하였다.

학부모들이 사립학교가 교육비리가 많다는 인식을 하고 있다. 사립학교서 그동안 터져 나왔던 재단비리로 인한 것으로 보인다. 그런데 두 번째로 지적받은 곳이 □교육청□이라는 점은 매우 이례적이다.

교육비리와 부패를 단속하고 예방하는 일을 해야 할 교육청을 교육비리의 온상으로 생각하고 있다는 것이다. 이는 이후 교육비리의 시정요구를 하지 않는 이유로 □상급관청인 교육청도 같은 편□이기 때문이라는 응답과 일치한다.

한편 학교에서 활동을 해본 경험이 있는 학부모의 경우에는 자생단체의 비리에 대해서도 응답자가 적지 않게 나왔다.

나. 부패·비리의 원인과 내용

학부모들이 교육부패와 비리의 원인으로 생각하는 것은 □교육행정의 비공개□, □감사체제의 문제점□, 그리고 □비리공직자에 대한 처벌 미흡□등을 우선 꼽고 있다.

학교의 예산서나 결산서가 학교 홈페이지 등에 공개되도록 정해놓고도 이를 지키지 않는 것에서 볼 수 있듯이 교육행정의 비공개성은 아주 심각한 상황이다. 일반 학부모가 학교에 가서 예결산서를 열람·복사하거나, 학교운영위원회 회의록을 열람하는 것이 그리 쉽지 않은 일인 것이다.

학부모들이 교육부에 감사요청을 하면 교육부에서는 시도교육청으로 이첩시키는 것이 고작이고, 시도교육청에서는 시군구교육청으로 이첩시켜 결국 유야무야 되는 경우가 허다하다. 게다가 행정직원들이 돌아가면서 맡게 되는 감사직은 서로 보호하는 역할을 할 뿐이다. 이같은 상황에 대해서 학부모들이 지적하고 있는 것이다.

학부모들은 부패·비리에서 가장 크게 꼽고 있는 것은 □찬조금 요구□와 □사학재단 비리□, 그리고 □수학여행, 교복, 앨범 등의 계약비리□와 □납품비리□를 꼽고 있다.

□자모회 등 자생단체의 찬조금 요구□에 대해서는 여러 차례 학부모들의 문제제기가 있을 만큼 일상화되어 있는 상황이다. 아울러 각종 계약과 납품에 얽힌 비리 역시 학부모들에게는 불만사항으로 인식되고 있다.

다. 학부모들의 시정요구와 그 결과

학부모들은 부패와 비리에 대해서 시정을 요구하고 만족스러운 결과를 얻지 못했다는 것이 일반적인 인식이다. 특히, 학부모들은 자녀 또는 본인에 대한 유형 무형의 불이익을 각오하고 문제제기를 하게 된다. 따라서 일의 해결과 불이익 여부가 함께 고려되어야 하는 것이다.

응답자의 대부분은 일이 해결되지 않았으며, 해결된 경우에도 불이익을 받았다고 인식하고 있다. 시정요구자 중에서 11% 만이 일이 제대로 해결되면서 불이익을 받지 않았다고 응답하고, 나머지의 경우에는 일이 해결되지 않거나 불이익을 받았다는 응답을 하였다.

학부모들의 시정요구에 대한 공무원의 태도를 살펴보면 우리 교육계가 부패와 비리문제에 아직도 은폐와 축소를 시도하고 있음을 알 수 있다. 학부모들이 느낀 공직자들의 태도는 대부분 은폐하거나 축소를 시도(52.9%)하였고, 소극적으로 대응(27.9%)하였다.

공직자가 적극적으로 해결하고자 노력했다는 응답은 4.4%에 지나지 않았다.

라. 학부모가 생각하는 부패와 비리를 줄이기 위한 방안

학부모들이 부패와 비리에 대해서 적극적으로 시정을 요구하지 못하는 이유가 무엇일까? 학부모는 자녀를 학교에 맡겨놓은 특수한 상황에서 부패와 비리문제를 직면하고 있다. 따라서 부패와 비리 당사자에 대한 항의나 시정요구가 바로 자녀에 대한 부당한 대우로 이어지지나 않을까 하는 불안감을 갖게 된다.

많은 학부모들이 □자녀에 대한 불이익□을 걱정해서 부패나 비리에 대한 문제제기를 못하고 있다는 응답을 했다. 게다가 앞에서 지적했듯이 교육청에 비리가 많다는 인식을 하고 있으므로, 결국 교육청 등 상급관청에 문제제기를 해봐도 부패와 비리의 문제에서는 교육청도 □한통속□이므로 시정되지 않을 것이라는 인식을 하고 있으므로 시정요구를 하지 않는 것이다.

때문에 학부모들은 □시정요구를 해도 고쳐지지 않을 것□이므로 구태어 시정요구를 할 필요가 없다고 생각하고 있다.

그럼 부패와 비리를 줄이기 위한 방안에 대해서 어떻게 생각하고 있을까? 학부모들은 □교육행정이 공개□되어야 한다고 생각하고 있다. 앞에서 문제점으로 지적한 □비공개성□과 같은 맥락이다. 그리고 행정당국이 미온적 대응을 하고 있는 것에 대해서 □부패비리 공직자에 대한 처벌강화□를 요구하고 있다. 그리고 앞에서 지적한 것처럼 □자녀에 대한 불이익□을 고려해서 □학부모 등 내부고발자에 대한 신분보호□를 강력하게 요구하고 있다.

아울러 앞에서 지적했던 □감사체제의 문제□를 고치기 위해서 □학부모와 교사의 감사청구제도□를 제안하고 있다.

제 3 장

교육분야 부패방지에 있어 학부모참여 이론적 배경

1. 교육지배구조 문제의 이론적 배경

가. 교육지배구조의 개념

학교지배구조의 개념과 관련해서 천세영 등은 국가교육제도와 사회교육제도로 구분하고 부패구조는 어떤 사회적 재화의 공급과 소비의 불균형에서 배출된다고 볼 때, 결국 교육서비스를 공급하는 국가와 사학이 충분한 기회와 양질의 기회를 공급하지 못할 때 교육부패의 근원적인 요인이 발생한다고 보아야 한다고 하면서 학교지배구조를 국가와 사학이 제공하는 양질의 교육서어비스의 공급과 수요의 문제로 파악하고 있다. (천세영외 2001 ; 64)

천세영 등의 연구와는 학교의 지배구조가 부패의 근원적인 원인이 된다고 보는 점은 동일 하지만 본 연구에서 우리가 말하는 학교지배구조는 교육관료, 교사, 학생, 학부모로 이어지는 관료제 하에서의 수직적 지배구조의 문제를 말하는 것이다.

이러한 수직적 지배구조에 교육전문가, 교사의 권위 등의 수사와 군사부 일체 등의 사회적 이데올로기 체제가 교육관료, 교사 등의 사적 이익체제를 옹호하고 있는 양상을 드러내고 있다.

학교의 지배구조는 교육 서비스의 독점으로 볼 수도 있지만 오히려 학교 내 지배 권력의 독점으로 보는 것이 타당하다고 생각된다. 실제로 우리 학교는 독점적으로라도 양질의 교육서어비스를 제공하고 있지 못하면서도 다만 교육에서의 지배 권력을 가지고 있을 뿐이다.

이러한 지배 권력이 어떻게 학교 내에서 갖은 잡부금과 촌지 등의 부패를 유발하고 예컨대 운동부 등의 운영에 있어서도 얼마나 파행적인 일들이 계속되게 하는가 하는 것은 제 4장에서 생생한 사례들이 보여주고 있다.

나. 수직적인 지배 구조 하에서의 학부모의 반응

교육수요자의 위치에 있다고 볼 수도 있지만 오히려 수직적인 구조에서 피지배의 지위를 가지고 있는 학부모들은 간혹 자신의 이익을 극대화하기 위해서 학교나 교사에 잡부금 공여, 뇌물(촌지)공여 등이 방식으로 학교와 교사들의 독점적 권력과 연대하려고 시도하고 있다. 피지배의 위치에 있는 학부모들의 이러한 행위는 곧잘 이기적인, 치맛바람, 교양 없는, 맹목적인, 극성맞은, 등의 수사로 지탄의 대상이 되고 열등한 존재로 취급된다. 이러한 부패의 문제가 학부모들의 과도한 교육열 등으로 개념화되면서 학부모의 사적인 일로 되고 만다.

이러한 지배 구조 하에서 학부모 본연의 역할을 하고자 하는 많은 학부모들은 엄청난 부담을 안게 되며, 유무형의 불이익을 감수하고 때로는 좌절한다.

2. 투명성, 정보의 공개

가. 투명성의 개념

부패와 반비례 관계에 있는 투명성(transparency)은 정보를 액면 그대로 공개하는 것을 의미한다. 투명성이란 □정보가 균등하게 공유되며, 모든 일을 공개적으로, 정직하게, 합리적인 규칙에 따라 행해지는 것□을 지칭하는 개념이다.(이은영 외 2002 ; 22)

부패는 투명성을 통한 신뢰의 확보가 전제되어야 감소하거나 소멸되는 속성을 지니고 있다.

나. 정보독점의 문제

전자정부, 정보화 시대의 가장 큰 특징은 정보가치의 극대화이다. 정보화 이전의 사회에서도 물론 정보가 중요한 의미를 담고 있었지만, 부가가치를 직접 창출하지는 못하였다. 그러나 지금과 같은 정보화 사회에서의 정보는 그 자체로서의 부가가치를 창출하기 때문에 정보 자체의 소유를 위한 활동이 활발하게 이루어진다. 따라서 남궁근 등은 이러한 자원으로서의 정보 소유를 둘러싼 부당한 권력의 행사가 이루어질 가능성이 커 졌으며 이러한 행위가 공공부분에서 이루어질 때 부패의 개연성은 높아진다고 본다(경상대학교 사회과학 연구소 2000 ; 17).

특히 정보화 사회에서의 정부, 즉 공공부문에 의한 정보의 독점 현상은 더욱 더 증가하는 경향이 있다는 점에서 정보를 둘러싼 부패의 가능성은 과거에 비해서 증대될 수밖에 없다. 따라서 정보공개의 요구를 강화하고 정보공유의 증가가 일어나야 한다. 익명성을 가진 공공부문에 대한 투명성의 증가는 행정이 공공의 직접적 감시에 노출됨을 의미하며, 이것은 행정 환경을 부패에 반 친화적으로 작용하도록 하는 것을 뜻한다.(남궁근 외 2002 ; 17)

다. 현행 행정정보 공개제도의 문제

현행의 행정정보공개의 문제를 남궁근 등의 연구에 의하면 다음과 같다.

정보공개 거부 등에 대한 청구자의 대응이 쉽지 않다. 정보공개는 거의 정부기관의 재량에 맡겨져 있어 부패정보와 같은 민감한 정보의 공개를 정보공개제도로부터 기대할 수 없다.

□행정기관의 정보공개의 제도적 장치가 불충분하다.

□행정정보공개제도에 대한 이해 부족으로 소극적 이용에 그치고 있다.

□행정정보에 대한 접근이 여전히 용이하지 않다.

□정보공개, 미공개 규정이 불명확, 애매하다.

□공공기관에 제출하는 정보공개청구를 전자 청구제도로 바꾸어 편리성과 신속성을 높일 필요가 있다. (남궁근 외 2002 ; 22)

라. 인사 관련 정보의 공개

교육청 인사 관련 정보들이 공개되지 않음으로서 각종 인사 관련 비리가 발생하고 있음을 보여주고 있다.

교육청 인사 관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다. 교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 도교육청 전문직 임용 시험 출제위원 명단(초·중등 구분), 도교육청 전문직 임용 면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정(전형요강, 문제 출제위원 선정기준, 시험문제 유출 대비책과 시행내용, 응시자 필기시험성적 및 순위, 응시자 면접시험성적 및 순위, 종합점수 성적 및 순위, 답안지관리) 등이 반드시 공개되어야 할 인사 관련 정보들이다.

3. 관련기관의 감사체계의 문제

가. 부실한 감사체계의 문제

해마다 각종 교육부패에 대한 민원 제기를 하여도 솜방망이 조치로 마무리 되었다는 것이 제4장에서 잘 나타나 있다.

해마다 불법찬조금과 개인교사의 촌지 민원을 감사요구 하지만 학부모들의 공익을 위한 민원제보라는 정신에 전혀 부합되지 않는 경고, 주의 조치 등의 솜방망이 조치에 그친다. 이러한 솜방망이 처벌은 교육부패를 온존하게 하는 중요한 요인이다. 이러한 감사체계의 문제는 각종 납품비리, 불법찬조금 비리, 촌지비리, 학교운동부 비리 등이 드러났을 경우 관련 감사기관에서 어떻게 대처하였는가 하는 것이 사례를 통해서 잘 드러나 있다.

이러한 감사체계의 문제는 □내 사람 봐주기□, □지연·학연□ 이라는 공직 사회 가운데에서도 가장 고질적이라는 교육계의 병폐 때문이다. 즉, 감사기관과 피감기관이 같은 학교 혹은 같은 교육청 근무경력, 학교동창, 선후배 이러한 개인적 친분 관계에 연루되어 있어 서로 봐주기를 하는 것이다.

이를 해소하기 위해서는 교육공무원 임용에 대한 제도 개선도 필요하고 징계규정도 강화되어야 한다. 현행 교원징계재심위원회가 외부 인사의 구속력이 없다는 것도 지적할 수 있다.

교육청의 감사담당자는 인사이동을 통해서 도교육청이나 지역교육청, 학교의 행정실 등으로 순환 전보된다. 일선교육청이나 학교에서 근무하면서 여러 가지 부패에 연루될 수 있다. 그리고 그 때 같이 근무했던 직원들과 상하 또는 동료의 관계를 형성하고 있다.

때문에 감사체계에 대한 근본적인 개선 없이는 교육청의 감사기능을 통한 자정은 불가능하다고 볼 수 있다.

4. 교육비리 내부고발자의 문제

가. 교육 영역 부패에서 내부고발자의 문제

교육부패는 일반부패의 경우와는 다르게 학생이나 학부모가 조직 내 공적인 지위는 갖지 않으면서도 조직 내의 부패정보에 매우 근접해 있는 실질적인 내부자의 지위를 가진다. 실질적으로 조직 내부자이면서 동시에 부패의 당사자이기도 하다.

따라서 학부모의 민원 제시가 자녀들의 불이익을 감수할 경우가 많다는 점에서 일반적인 내부고발자의 보호보다 고발자나 학생의 보호문제는 더욱 중요하게 고려되어야 한다.

제4장 사례에서처럼 학부모가 불법적인 기금 조성에 대한 민원을 제기하는 것은 모진 결단이 필요하다. 최소한 학교 내에서 학부모와 교사들 사이에 따돌림 받는 것은 물론 아예 전학·이사를 하는 예가 적지 않으며 제보한 사람이 전혀 보호되지 않는다. 오히려 2003년 경북 교육청 경우 교육청 홈페이지에 학교 불법찬조금 조성 사례를 제보한 학부모를 교육청에서 해당 학교에서 공개하여 학부모를 괴롭힌 사례조차 있다.

대부분 민원이 발생한 학교는 문제 발생의 원인을 찾고 자정노력을 하기보다는 제보자가 누구인가를 찾는데 혈안이 되고 있다.

교사의 촌지 수수 경우 제보하기는 더욱 어려운 처지이다. 만일 제보를 하는 경우 해당 학생에 대한 노골적 괴롭힘은 촌지수수의 관행을 해결할 수 없게 하고 있다. 이러한 일은 운동부 관련 부패사례에서도 잘 지적되고 있다. 교육당국의 엄중한 조치가 따르지 않는 한 학생의 입장에서는 당해 학교에서 훈련을 계속하는 것은 거의 불가능하다고 지적하고 있다.

김영재 등은 부패저지와 그 제도화는 크게 두 가지 방법에서 가능하다고 하면서 □하나는 부정한 활동이 드러나면, 그 대가가 가혹한 것이 될 수 있도록 강력한 처벌 규정을 두는 것이고, 다른 하나는 부정한 활동에 가담하면 누구든 절대적으로 들통 날 수밖에 없는 사회를 디자인 하는 것이다.□ 김영재 외, 1997 ; 2) 후자의 방법을 위해서 내부고발자를 보호하는 장치는 매우 중요하다. 부패의 정보에 가장 접근해 있는 내부고발자를 철저하게 보호하는 장치를 마련함으로서 근본적으로 인간의 심리적 단계에서 부정한 활동을 억제하는 효과가 있을 수 있을 것이다.

미국은 국민을 속이는 정부, 정부를 속이는 기업의 부정한 활동을 차단하기 위하여 내부고발자를 보호하는 법률을 제정, 운영하고 있다.(김영재 외, 1997 ; 2)

일반부패의 경우 내부고발자를 위한 연구들이 많이 수행되어 왔고 나라에 따라 내부고발자 보호를 위한 규정이 제정되어 있기도 하다.

영국정부는 공무원을 위한 새로운 규정을 공표하였다. 그것은 소속 부서에서 발생하는 부패에 대해 내부고발을 하고 양심에 위배되는 지시를 거부할 권리를 처음으로 규정하고 있다.(Pope, 121)

한형서 등은 내부고발자의 신분보장과 신변보호가 강화되어야 하고 , 부패 공직자의 고발 시 부정부패의 액수에 따라 그에 상응하여 2-3배로 보상하는 보상제도의 도입과 인사 및 승진 상 혜택을 부여하도록 해야 할 것이다. 고발 자에 대한 비밀이 유지되도록 법 제도적 장치가 구축되어야 한다. 고발 자가 원한다면, 본인이 원하는 다른 기관에서 근무하도록 해야 한다고 지적한다.(한형서, 168 참조)

내부고발자 보호법을 제정하고나 내부고발 창구의 운영하는 것도 한 방법이다. 내부 핫라인 개설, 사이버 공간의 이용도 내부고발자 보호를 위한 한 방법이 될 수 있을 것이다. 내부비리를 신고한 사람의 신원보호는 매우 중요하며 감사기관은 제보자가 누군지 결코 공개해서는 안 될 것이다.

나. 내부고발의 진행과정

(1) 내부고발의 일반적 진행과정

개인이 부패 감지 - 직속상관에게 보고하나 수용하지 않음-조직의 고위층에게 의사 전달하지만 적절한 반응을 얻는데 실패-각종기관에 보고하거나 언론에 공개 - 조직에서 배척, 추방, 소외당하고 동료들이 회피- 당사자는 추방, 해고 또는 사퇴 (김영재 외, 1997 ; 10 조)

(2) 학부모의 내부고발의 경로

개인이 부패 감지-담임교사에게 문제제기 - 교장에게 문제제기 - 교육청이나 언론, 시민 단체 등에 공개 - 교육청과 학교의 협력 - 비공식적인 사과와 화해요청, 아동에 대한 불이익 압력, 합의나 문제제기의 번복 종용 - 협박 - 학생 동료나 학부모들로 하여금 당사자에게 압력- 문제제기 철회 - 조직으로부터의 따돌림 - 당사자의 약점을 들어 공격함 - 불이익 - 전학 등

(3) 조직의 반응

폭로자와 폭로내용의 성실성, 진실성, 정확성에 대하여 의문을 제기한다. 폭로자를 무능력한 험담자, 배은망덕한 이기주의자, 위계의 모해자등으로 매도 비난하고 - 다양한 형태의 불이익 처분과 압력, 위협을 가하며 - 폭로된 비리내용을 즉각 부인하거나 변명, 은폐를 시도한다.

동료들의 반응 - 폭로자를 부담스러워하거나 피하고 배척한다.(김영재 외, 1997 ; 11 참조)

(4) 학교의 반응

폭로자의 폭로동기의 순수성에 대해 의심한다. 폭로자를 정신이상, 치맛바람, 불성실, 아무튼 이상한 학생, 학부모로 매도한다.

학생일 경우 동료학생으로 하여금 폭로자를 험담하게 하고 학부모일 경우 동료 학부모로 하여금 폭로자를 험담하고 매도하게 한다.

학교 내의 문제를 밖으로 가지고 갔다는데 대해 배신 혹은 사려 깊지 못한 일로 비난한다.

폭로자 이외의 학교의 다른 구성원들은 방관하거나 오히려 부패를 저지를 편에 협력하고 당사자를 배척한다. 불이익을 떠맡게 한다.

내부 고발자를 보호하는 것은 내부고발로 하여금 비리에 관한 정보를 밖으로 나오게 할 수 있고, 잠재적 범죄자로 하여금 밖으로 알려질 가능성을 높게 함으로서 부정을 예방하는 효과가 있다.

그러나 교육부패가 학생이나 학부모를 대상으로 이루어질 경우 내부고발자를 보호할 방법이 마땅치 않다는 점이 교육부패의 예방을 위해 해결해야할 가장 큰 고민거리이다.

5. 교육부패를 문화로 보는 관점의 오류

일반부패의 경우도 마찬가지이지만 특히 교육부패의 경우 많은 부패관행에 대해 문화적 접근을 하면서 교육부패의 심각성을 은폐하려고 시도한다.

촌지가 예의로, 향응제공이 교육자에 대한 대접으로 강변한다.

Pope는 먼저 부패가 문화적인 문제라는 잘못된 생각을 없애는 것이 필요하다고 말한다. 그는 □대부분 국가의 문화적 맥락에서 공식적인 선물은 공개적이고 투명하게 이루어진다. 또한 스위스 은행 비밀계좌를 갖는 것은 어느 나라에서도 전통문화의 한 부분이 아니며, 부패가 하나의 삶의 방식으로 간주되는 사회에서도 대부분의 시민들은 이러한 부패 관행을 혐오한다. 마지막으로 뇌물 수수는 어떤 나라의 문화에서도 법적으로 불법이며 범죄행위이다.□라고 말한다.(Pope, 김찬곤 옮김, 2000 ; 22-23)

교사에게 주는 촌지가 오랜 관행이고 인사치례이고 예의라고 말하는 어느 학부모도 교사에게 촌지를 공개적으로 주지 않는다. □문화와 역사는 설명들이지 변명들은 아니다□(수잔 로스 엑커먼, 장동진 외 옮김, 2000 ; 22)

교육부패를 문화현상으로 보는 관점은 교육부패를 온존하게 하는 중요한 기제가 될 수 있다.

6. 부패와 관련한 강령과 부패관련 교육

다자간 죄수들의 갈등(multi-prisoners dilemmas)이란 부패의 수준이 복수의 안정적 균형 가운데 열등균형을 이루고 있는 것으로 대다수가 사익을 위해 공익의 잠식에 탐닉하는 사회함정이다.(박재완, 2001 ; 134 참조)

박재완은 이 □사회함정에서는 상대방이 전략을 바꾸지 않는 한 누구도 먼저 전략을 바꾸려고 하지 않는다. 보편적으로 정착된 관행을 어길 경우 자신만 손해를 보기 때문이다. 이처럼 부패가 만연한 상황에서는 부패에 대한 심리적 불안과 죄의식도 이완되므로 좀처럼 상황을 반전시키기 어렵다.□(박재완, 2001 ; 134)

제4장에서 자세히 다루고 있는 것처럼 교육계의 수장을 뽑는다는 교육감 선거가 부패로 얼룩지고 있는 상황이고 이에 연루된 사람들이 거의 교장과 교사 등의 교육자들이 대다수를 차지하고 있다는 점에서 우리나라 교육부패의 경우 부패의 수준이 열등균형을 이루고 있는 사회함정이라고 볼 수 있을 것이다.

부패수준이 사회함정에 귀착되어 있다는 사실은 반부패의 또 다른 전략을 시사한다. 이른바 □낮은 길□(low road)전략이다. □□낮은 길□은 규칙과 외부의 강제에 치중하는 반면에 □높은 길□(high road)은 열망과 자율적인 준수를 지향한다.□(박재완, 2001 ; 137) 어느 방식을 선택할 것인 가하는 것은 전통과 환경에 따라 가변적이지만 신뢰의 전통이 강하면 높은 길을 불신의 문화에서 견제와 균형의 원칙을 중시하면 낮은 길 정책에 의존한다.

친교적 연계망을 중시하고 부패수준이 사회함정에 귀착되어 있다면 높은 길은 효과적인 전략이 될 수 없다. □사회함정에서 당사자는 □인지의 불화□(cognitive dissonance)에 의해 자신의 규범을 중성화시키므로, 심리적 불안과 죄의식이 이완되는 경향이 있다.□(박재완, 2001 ; 137)

지금까지 교육부패를 방지하기 위하여 구호성 주장을 하거나, 교육공직자의 개인적 도덕성 또는 윤리의식에 호소하는 수준을 벗어나지 못하였다.

교육자적 양식에 호소하는 것 보다 구성원들이 할 수 있는 행동의 준거를 구체적으로 제시할 필요가 있다. 교육 공직자의 행동 강령을 구체화할 필요가 있다. 교육계에서, 뇌물(촌지), 선물, 부조금, 커미션(채택료), 접대와 향응, 청탁과 문의 등에 대한 구분을 하는 기준이나 강령을 만들 필요가 있다. 교육계의 부패방지를 위한 기준 혹은 강령은 교육부패의 특수성에 비추어 일반 공무원 윤리강령과는 다르게 다루어져야 한다.

또한 부패억제를 위한 교육 방안이 필요하다. 이는 엄연히 존재하고 있는 교육 부패 문제를 정면으로 다루어야 한다는 것을 의미한다.

교육 공무원들에게 윤리적 행동규범을 내면화시키려는 노력은 행정의 책임성을 확보하고 부정부패를 사전에 예방하자는데 목적이 있다.

1. 지배구조에 있어 제도적 점검

가. 학교단위 책임경영은 대안이 아니다.

독점적 권력의 보유가 결여되어 있으며, 반면에 자율성과 적절한 재량을 보유한 정치구조는 부패로부터 상대적으로 자유로울 수 있다. 왜냐하면 부패의 강도와 범위 그리고 위치는 정책의 내용과 각 사회에서의 의사결정권의 집중과 분산의 정도 등에 의존하기 때문이다. (김영재, 1997 ; 5)

2000년부터 학교장 책임경영제 표방하여 학교회계제도가 시행된 시점과 연동되었다. 즉, 단위 학교장의 자율성을 확대하고 학교별 특색 사업을 할 수 있도록 학교예결산 집행의 자율과 권한을 부여하는 새로운 회계제도 도입과 맥을 같이하는 것이다. 이 학교회계제도 도입 이후 확장된 권한과 자율을 교육과정 혁신 등 교육본래의 목적을 위해 적용하기보다는 교장의 권위 확대로 인식하는 경향을 볼 수 있다.

관료제 내부에서 이와 같은 재량권을 행사함으로써 부패가 만연하게 되면 고도의 분권화된 행정체제는 집권화된 행정체제보다 관료부패를 배가시킨다고 할 수 있다. 즉 관료의 집권화는 부패의 집권화를 , 관료의 분권화는 부패의 분권화를 야기한다고 할 수 있다.(김영종, 1990 ; 23, 김영재, 1997 ; 6에서 재인용)

나. 학교 내 운영 시스템 개혁을 위한 초중등교육법 개정

학교운영위원회 의결기구화, 그리고 학부모들의 조직적 대표성을 부여하는 학부모회 법제화와 교사회 법제화, 교육주권의 당사자인 학생회의 법제화이다. 이 교육 3주체의 법제화를 통해 각 주체의 의견을 광범위하게 수렴하고 학교 재정 집행에 대한 민주적 의사소통이 이루어진다면 불법적인 찬조금 조성은 실현될 수 없다.

다. 교사, 교장 평가에 학생 학부모의 참여

현행의 학교 체제하에서 학교 내의 부패문제를 지적하는 것은 매우 힘든 일이며, 지적한다고 하더라도 대부분 문제를 지적하는 사람이 불이익을 당하는 경우가 많고 대부분 얼버무려 진다.

이러한 문제를 해결하기 위해 학교의 지배구조를 바꾸어내는 것이 중요하며 이를 위해서는 학생이나 학부모가 교원에 대한 평가권을 가질 필요가 있다.

라. 학부모 감사청구제 운영

학부모감사청구제가 도입될 예정이다. 그러나 교육인적자원부에서 청구인 수를 300명 이상의 학부모로 지정한 것은 학교 현장을 고려하지 못한 한계가 있다. 청구인 수는 학교 규모에 따라 10명∼30명 내외로 하고 그 사안도 부패를 유발할 개연성이 있는 경우로 확대하도록 한다.

마. 교육위원 피선거권 제한규정 삭제 또는 대폭 완화

교육위원 피선거권 제한하면, 교육정책의 심의·의결권을 일반 주민이나 학부모가 아니라 교육(행정) 경력자, 즉 교육(전문가)집단이 장악하게 되는 결과가 뚜렷하게 나타난다.

바. 교장 임용 제도의 개선

교장 승진과 임용을 둘러싼 인사잡음이 교육청마다 끊이질 않고 있다. 이는 교장이 학교의 수직적 구조에서 정점의 위치에 있고 이를 유지하는 가장 중요한 직책이기 때문이다. 따라서 기존 교장승진제도를 전면 폐지하고 새로운 교장임용제도를 도입해야 한다. 그리고 그 방향은 교장임용 방법의 다양화가 되어야 한다. 다양한 교장임용제도로는 교장선 출제, 교장공모제, 교장초빙제 등을 들 수 있다.

사. 교육감·교육위원 주민 직선제의 도입

학교운영위원으로 선거 권자를 제한하는 현행 교육감·교육위원 선거제도가 수많은 선거 관련 부패를 양산하고, 교육정책 결정과정에서 교육전문가집단의 독점을 용인하고 있기에 교육위원 주민 직선제는 반드시 도입되어야만 한다. 주민 직선제이다. 교육감, 교육위원 주민 직선제를 통해서만이 교육정책의 진정한 민주성이 실현될 수 있다.

2. 투명성 제고를 위한 정보공개의 제도적 점검

가. 물품구매, 각종 계약, 업체선정과 관련된 정보의 공개

제4장에서 교육청 물품구매 등이 특정업자와의 유착관계에서 비밀스러운 수의계약에 의해 이루어지면서 부패가 일어나고 있음을 지적하고 있다. 또한 학교단위에서 매점, 식당 등의 수의계약과정이 불투명하게 이루어지고 있으며, 특히 학생들의 급식업체선정과정이 투명하지 못함으로서 불량급식의 원인이 됨을 지적하고 있다.

따라서 학교나 교육청에 물품구매계획, 업체선정계획이 사전에 공개되고, 경쟁에 의한 납품이 제도화되어야 한다. 이를 위해서 교육청이나 학교에서 구매 계획이 있는 물품의 수량과 품질 등을 교육청 홈페이지에 공개하여 공급업자들로 하여금 입찰토록 하며, 이러한 정보공개를 통해서 학부모와 교사들이 물품구매현황을 감시할 수 있도록 할 필요가 있다.

교육용기자재 물품구입일 경우 직접 교수학습활동을 할 교사가 모르는 상태에서 교육기자재가 학교로 배부되는 사례를 막기 위해서는 이러한 일상적인 정보공개가 필요하다.

나. 인사관련 정보의 공개

교육청 인사과련 정보들이 공개되지 않음으로써 각종 인사관련 비리가 발생하고 있음을 보여주고 있다. 교육청 인사관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다.

교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선전기준, 도교육청 전무직 임용시험 출제위원 명단(초중등 구분) 도교육청 전문직 임용면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정(전형요강, 문제 출제위원 선정기준, 시험문제유출대비책과 시행내용, 응시자 필기 시험성적 및 순위, 응시자 면접시험성적 및 순위, 종합점수 성적 및 순위 답안지 관리) 등이 반드시 공개되어야 할 인사관련 정보이다.

3. 관련기관의 감사체계의 점검

가. 교육청의 감사체계에 대한 근본적인 개선 필요.

정기 감사보다는 문제의 소지가 있는 것으로 추정되는 곳에 대한 집중적인 감사가 일상화될 필요가 있다. 교육부나 교육청은 문제가 불거져서 학부모나 교사들이 문제를 크게 제기하고 이것이 언론에 보도된 경우에 한해서 특별감사를 실시한다. 이런 경우 대부분 감사 대상의 문제들은 학부모나 교사들에 의해서 밝혀진 상황에서 감사에 착수해서 제기된 문제를 점검하는 형식을 거치거나, 심지어 제기된 문제를 덮어버리는 감사도 있다.

감사 착수에 대한 교원과 학부모, 지역사회의 요구가 수렴되는 절차가 필요하다. 학부모나 교사의 일정수가 감사의 필요성을 지적하여 감사를 청구할 경우 감사에 착수하도록 하는 학부모·교원 감사청구제도가 시급하다.

아울러 교육청이나 교육부의 감사현황을 감시할 감사위원회를 설치하고, 학부모단체와 교원노조, 교원단체의 추천인사가 참여하도록 할 필요가 있다.

나. 내부고발자의 보호

교육 분야 특수성을 고려해서 내부고발자 보호에 대한 규정이 마련되어야 한다.