「공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안」
공개토론회 개최 계획

공개토론회 개요

주    제 : ‘공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 마련’

※ 토의과제 – 측정 대상기관 및 업무, 측정 모형, 결과 활용 등 제도 전반

목    적 : 전문가, 시민단체, 유관기관 등이 폭넓게 참여하는 공개토론회를 통해 청렴도 측정 제도 발전방향 모색

일    시 : ’18. 2. 21(수) 14:00 ~ 16:30 (2시간 30분)

장    소 : 서울포스트타워 10층 대회의실(서울 중구 소재)

공개토론회 참석자 현황

좌    장 : 최병대(한양대 행정학과 교수)

발 제 자 : 오정택(청렴조사평가과장), 윤태범(한국지방행정연구원장)

지정토론 : 학계, 시민단체, 공공기관 감사관, 용역수행업체 등 9명

구분	성명	소속 및 직위
학계, 시민단체	박중훈 문숙경 유한범	한국행정연구원 행정관리연구부 선임연구위원 목원대학교 정보컨설팅학과 교수 한국투명성기구 사무총장
공공기관	김인환 강만관 이일권 이호태	병무청 감사담당관 제주특별자치도 청렴감찰관 부산광역시교육청 감사관 한국중부발전 감사실장
용역수행업체	최원석 오세종	닐슨컴퍼니코리아 전무 한국능률협회컨설팅 본부장

자유토론 : 토론자 및 참여자

※ 한국행정학회 등 관련 전문가, 청렴도 측정 대상기관 담당자, 한국투명성기구 등 반부패에 관심 있는 시민단체 등 300명 참석

진행순서

구 분		주요내용	비고
개회식 (14:00~14:10)	10‘	￭ 개회식 및 국민의례
		￭ 인사말씀	박은정 (국민권익위원회 위원장)
참석자 소개 (14:10~14:15)	5‘	￭ 발제자 및 토론자 소개	최병대 (한양대학교 교수)
발 제 (14:15~14:45)	30‘	￭ 청렴도 측정제도의 발전적 개선을 위한검토과제	오정택 (권익위 청렴조사평가과장)
		￭ 청렴도 측정 : 의미, 쟁점, 그리고 개선방향	윤태범 (한국지방행정연구원장)
지정토론 (14:45~15:45)	60‘	￭ 학계, 시민단체 (3) - 박중훈(한국행정연구원 행정관리연구부 선임연구위원) - 문숙경(목원대학교 정보컨설팅학과 교수) - 유한범(한국투명성기구 사무총장) ￭ 공공기관 (4) - 김인환(병무청 감사담당관) - 강만관(제주특별자치도 청렴감찰관) - 이일권(부산광역시교육청 감사관) - 이호태(한국중부발전 감사실장) ￭ 용역수행업체 (2) - 최원석(닐슨컴퍼니 코리아 전무) - 오세종(한국능률협회컨설팅 본부장)
자유토론 (15:45~16:15)	30‘	￭ 토론자 및 일반 참석자 자유 질의․응답
폐 회 (16:15~16:30)	15‘	￭ 토론내용 종합 및 폐회

	목 차 □ 청렴도 측정 제도의 발전적 개선을 위한 검토 과제 1 국민권익위원회 청렴조사평가과장 오정택 □ 청렴도 측정 : 의미, 쟁점, 그리고 개선방향 19 한국지방행정연구원장 윤태범 □ 청렴도측정 제도 개선방안 35 한국행정연구원 행정관리연구부 선임연구위원 박중훈 □ 공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회 41 목원대학교 정보컨설팅학과 교수 문숙경 □ 공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 토론문 47 한국투명성기구 사무총장 유한범 □ 공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회 자료 51 병무청 감사담당관 김인환 □ 청렴도 측정 개선과제 및 대안 59 제주특별자치도 청렴감찰관 강만관 □ ｢공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회｣ 개선 의견 65 부산광역시교육청 감사관 이일권 □ “청렴 connected!” 73 한국중부발전 감사실장 이호태 □ 모형타당성 및 활용도 제고를 위한 과제 79 닐슨컴퍼니코리아 전무 최원석 □ 공공기관 청렴도 측정 개선방안 87 한국능률협회컨설팅 본부장 오세종

청렴도 측정 제도의 발전적 개선을 위한 검토 과제

▮국민권익위원회 청렴조사평가과장

오정택

발제문

청렴도 측정 제도의 발전적 개선을 위한 검토 과제

Ⅰ		토론 배경

우리사회의 청렴 수준

❍ 우리나라의 부패인식지수(CPI)는 10년째 정체상태에서 ’16년 52위로 크게 하락하여, ’95년 조사가 시작된 이래 최저 순위를 기록

❍ 공직사회에 대한 부패인식 수준을 조사한 결과, 10점 만점에 3.6점으로 저조한 수준이었으며, 특히 ‘공직사회가 부패하다고 생각하느냐?’는 질문을 받은 국민 중 52.0%가 부패하다고 응답(’17년 부패인식도 조사 결과)

부패인식지수(국제투명성기구)	부패인식도 조사(국민권익위)

⇒ 공직사회의 부패 척결 및 청렴수준 제고를 위한 적극적인 노력 필요

청렴도 측정의 개선 검토 배경

❍ 청렴도 측정은 공공기관별 부패 취약 분야를 파악하고 청렴수준을 진단함으로써 반부패 정책의 수립·추진의 효과성을 높이고자 함. 즉, 청렴도 측정은 사후 처방보다 사전적인 부패 예방 및 진단으로서 기능함

❍ 행정환경·인식의 변화에 따라 부패 또한 수단과 영역이 새로워지고 있으므로 환경 변화에 적절히 대응하고 청렴도 측정결과의 정확성을 제고하고자 측정체계 전반에 대해 개선 검토하고자 함

Ⅱ		청렴도 측정의 주요 내용

청렴도 측정의 의의

❍ 청렴도 측정은 공공서비스 유경험자 설문조사와 부패발생 현황자료를 기초로 공공기관의 청렴수준 및 부패유발요인을 진단하는 것

❍ 공공기관 청렴도는 ‘행정서비스 고객’의 입장에서 “공직자가 부패행위를 하지 않고 투명하고 공정하게 내‧외부 업무 및 정책을 처리한 정도”

	￭ ‘부패행위’의 정의 (부패방지권익위법 제2조) ① 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 ② 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 ③ ①과 ②에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

청렴도 측정의 목적

❍ 공공기관의 청렴수준과 부패유발요인을 체계적으로 진단하여, 측정결과 나타난 부패취약분야에 대한 각급 기관들의 자율적 개선노력을 유도하고 공공분야의 투명성·청렴성을 제고하고자 함

	￭ 세부 목표 ▸공공기관의 청렴 수준과 부패유발요인을 진단하여 효과적인 반부패 활동을 위한 기초자료를 제공함 ▸부문별 청렴수준을 진단하여 기관별 우선 개선 필요영역을 파악함 ▸기관별 자율적 개선 노력을 유도하여 공공분야의 공정성·투명성을 제고 ▸부패방지와 청렴의 중요성에 대한 사회적 공감대를 민간부문까지 확산

측정 연혁

연 도	측정 모형	측정 기관
’02년	▴ 대민･대기관 청렴도(외부청렴도) : 체감청렴도 + 잠재청렴도 ∙ 체감청렴도 : 부패경험(제공빈도와 규모) 및 인식 ∙ 잠재청렴도 : 업무환경, 행정제도, 부패통제	71개
’03년		77개
’04년		313개
’05년		325개
’06년		304개
’07년	▴ 내부청렴도 도입	333개
모형 개편
’08년	▴ 종합청렴도 : 외부청렴도 + 내부청렴도 ∙ 외부청렴도 : 부패지수, 투명성지수, 책임성지수 ∙ 내부청렴도 : 청렴문화지수, 업무청렴지수(인사․예산․업무지시)	381개
’09년		478개
’10년		711개
’11년	▴ 부패사건 발생현황 감점 일부 도입 ▴ 정책고객평가 시범 도입	684개
모형 개편
’12년	▴ 종합청렴도 : 외부청렴도 + 내부청렴도 + 정책고객 + 감점 ∙ 외부청렴도 : 부패지수, 부패위험지수 ∙ 내부청렴도 : 청렴문화지수, 업무청렴지수(인사․예산․업무지시) ∙ 정책고객평가 : 부패인식지수, 부패통제지수, 부패경험지수 ∙ 감점 : 부패사건 발생현황, 신뢰도 저해행위	662개
‘13년		699개
‘14년		721개
'15년		760개
'16년		733개
'17년		702개

측정모형

❍ 기관별 종합청렴도는 외부청렴도․내부청렴도․정책고객평가 설문조사 결과에 감점사항을 반영하여 도출(전체 10점 만점)

- 초기 대민･대국민 외부청렴도 측정에서 내부청렴도(’07년), 계량적 감점지표(’11년), 정책고객 평가 도입(’12년)

					종합청렴도(100%)
외부청렴도 (60%)					내부청렴도 (25%)					정책고객평가 (15%)					부패사건 감점 (7%)
민원인이 자신이 경험한 업무의 청렴도를 평가					소속직원이 해당 기관의 내부업무 청렴도를 평가					전문가･업무관계자가 해당기관의 정책 등 업무 전반의 청렴도를 평가					측정기간에 발생한 부패사건에 대한 감점

❍ (외부 청렴도) 총 17개 설문항목으로 구성되어 있으며, 부패위험지수* 4개 항목, 부패지수** 13개 항목으로 구성

* 업무처리의 투명성 및 책임성 정도

** 금품･향응･편의 수수, 특혜 제공, 부정 청탁 등에 대한 직･간접적 부패 경험 및 부패 인식 정도

❍ (내부 청렴도) 총 33개 설문항목으로 구성되어 있으며, 청렴문화지수* 9개 항목, 업무청렴지수** 24개 항목으로 구성

* 업무처리의 투명성, 부정청탁 등 조직문화, 부패방지 제도 운영의 실효성 정도

** 인사, 예산집행, 업무지시에 있어서 투명하고 공정하게 업무 처리한 정도

❍ (정책고객 평가) 총 13개 설문항목으로 구성되어 있으며, 부패인식 9개 항목, 부패통제 3개 항목, 부패경험 1개 항목으로 구성

❍ (부패사건 감점) 측정기간(전년도 7월~당해연도 6월)에 발생한 부패사건을 점수화하여 종합청렴도 점수에 감점지표로 반영

측정 방법 및 절차

< 측정대상 기관 결정 >

❍ ｢부패방지권익위법｣ 제2조에 따른 공공기관은 모두 청렴도 측정 대상이 됨

- ’17년 702개 공공기관을 대상으로 청렴도 측정 및 결과 발표

※ 중앙행정(42), 지자체(243), 시도교육청(17) 및 교육지원청(73), 공직유관단체(198), 지방의회(47), 국공립대학(36), 공공의료기관(46)

❍ 부패사건이 발생하지 않았고 소규모 기관인 기초지자체 산하 공사･공단을 측정에서 제외한 반면, 부패개연성이 크고 인력･예산집행 규모가 큰 기관은 새로 추가

※ ‘17년 신규 추가기관(4개) : 강원랜드, 그랜드레저코리아, 기초과학연구원, 한국보훈복지의료공단

< 측정대상 업무 선정 >

❍ 공공기관의 모든 업무를 측정하는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 측정대상기관의 대민･대기관 업무 중 부패개연성이 있는 업무를 선정

- 외부청렴도 점수가 높고, 부패경험 응답이 없는 업무는 제외하고, 부패사건이 발생하거나, 관련 예산규모가 큰 업무는 유지･추가

※ ‘17년 총 573개 기관(지방의회, 국공립대학, 공공의료기관 제외) 2,300개 업무를 측정하며, 중앙부처는 평균 5개의 업무를 측정

- 중앙부처와 공직유관단체는 기관별로 측정 업무가 상이하나, 지방자치단체 및 교육청은 기관유형별 측정업무가 동일함

< 측정대상자 명부 작성 >

❍ (외부청렴도) 측정기간(전년도 7월~당해 6월) 동안 측정업무와 관련하여 해당기관 또는 담당자와 업무경험이 있는 국민

❍ (내부청렴도) 당해연도 6월말 현재 측정대상 기관에 근무하고 있는 소속직원 모두(소속기관, 지방관서 등 포함)

❍ (정책고객) 당해연도 6월말 현재 측정대상 기관을 평가할 수 있는 전문가(출입기자, 보좌관, 학계 등), 업무관계자(이익단체, 시민단체) 등

< 청렴도 측정 실시 >

❍ 외부청렴도는 기관 및 민원인 규모, 내부청렴도는 정원, 정책고객평가는 세부 정책고객 유형 등을 고려하여 조사표본 규모 결정

<중앙행정기관 표본 할당 기준>

외부청렴도	내부 청렴도	정책고객 평가
기관별 최대 500 (업무별 100)	기관 정원규모에 따라 30~200 (소속별, 직급별 할당)	90 (학계 30, 출입기자 10, 국회보좌관 10, 유관기관 10, 이익단체 10 등)

❍ (외부청렴도) 측정대상자는 CATI(Computer Aided Telephone Inter- view)시스템에 의해 자동으로 추출되며, 전화조사 위주로 진행

❍ (내부청렴도) 측정대상자를 본부･소속기관별, 직급별 구성비에 따라 우선할당 후 표본 추출하여 온라인(이메일, 모바일) 조사 진행

❍ (정책고객) 측정대상자를 유형별로 할당한 후 표본 추출하여 전화조사 및 온라인 조사로 진행

< 결과 집계 및 발표 >

❍ 종합청렴도 점수는 외부･내부･정책고객 평가 설문점수에서 부패사건 발생현황, 신뢰도 저해행위 감점을 적용하여 10점 만점으로 산출

❍ 기관 유형별로 1~5등급 구간을 구분하여 결과를 발표하고 있으며, 기관별 종합청렴도 및 각 영역별 점수도 공표

Ⅲ		청렴도 측정의 성과

공공기관 청렴 수준 향상

❍ 2017년 종합청렴도는 10점 만점에 평균 7.94점으로, 모형개편 이후 점진적으로 상승하는 추세

< 청렴도 점수 변동 >

※ ’08년, ’12년은 모형개편으로 인해 전년도와 시계열 단절

❍ 공공기관 업무처리 경험 있는 국민이 응답한 금품․향응․편의 제공 경험률 또한 평균 1.0%로 ’02년(4.1%) 대비 큰 폭으로 감소

❍ 청렴도 측정 제도가 청렴수준 개선에 기여하였다는 평가*가 주를 이룸

※ 긍정적 영향 인식 : 전문가(79%), 공직자(69%), 감사관(53%), 민원인(50%), 일반국민(41%)

청렴에 대한 사회적 관심 제고

❍ 청렴도 측정 결과는 매년 언론을 통해 대국민에게 공개됨으로써 사회 전반에 청렴의 중요성을 인식하게 하고, 청렴수준 향상이라는 목표를 공유하게 하는 기능을 수행

UN 공공행정상 대상 수상

❍ ‘청렴도 측정’ 제도는 국제적으로도 그 성과를 인정받아 2012년 UN 공공행정상 ‘공공행정의 부패방지 및 척결’ 부분에서 대상을 수상함

- 대상을 수상할 당시 UN은 공공부문과 접촉하여 생긴 실제의 경험이 반영되며, 측정체계가 복합적이라는 점에서 과학적 모형이라고 평가

Ⅳ		개선 방안 검토

1. 측정대상기관

채용비리, 대형부패 발생 기관을 측정대상에 신규로 포함

❍ (현행) ’17년에는 중앙부처·지자체·공직유관단체 등 702개 기관 측정

- 공공기관 채용비리 특별점검 결과, 수사 의뢰된 42개 기관 중 14개 기관은 ’17년 청렴도 측정에 기 포함(중앙 산하 공공기관, 공직유관단체 기준)

❍ (검토) 채용비리 적발, 부패사건 발생기관은 신규 측정대상기관에 추가

- 채용비리가 적발된 기관 중 청렴도 미측정 기관 최우선 반영

※ 수사 의뢰된 미측정 기관 : 한국건설관리공사, 한국법무보호복지공단, 한국장애인개발원, 국립해양생물자원관, 한국직업능력개발원, 한국청소년정책연구원 등 28개 기관

- 응답 표본 부족 등으로 제외되었던 원자력안전위원회, 새만금개발청을 측정대상에 포함하여 기관 간 형평성 제고

사립대학･사립대학병원 등 민간영역의 청렴수준 측정

❍ (현행) 36개 국·공립대학교와 46개 공공의료기관만 측정

- 사립대학의 인사‧학사 비리와 연구비 횡령, 사립대학병원의 리베이트 수수 등이 여전히 빈번한 반면, 이에 대한 체계적인 진단 수단 부재

❍ (검토) 사립대학 등 공공성이 큰 민간부문에 대한 청렴 진단 필요성

- 부패방지권익위법 개정을 통해 청렴도 측정대상 ‘공공기관’ 범위를 확대하여 사립대 인사·학사비리, 병원 리베이트 수수 등 부패문제를 체계적 진단

※ 청렴도 측정은 ｢부패방지권익위법｣ 상 제2조의 공공기관을 대상으로 하며, 현행법 상 사립대학은 ‘부패행위 등의 신고 및 신고자 등 보호’에 한해서만 공공기관에 해당

2. 유형 분류기준

기관 규모 VS 업무 특성

❍ (현행) 정원 규모에 따라 기관 유형을 분류하고 있으며, 유형별 평균· 표준편차는 종합청렴도 등급 구분 기준에 영향

- 기관 규모가 클수록 반부패 시책추진이 어려워 청렴도와 역(-)의 상관관계가 있으므로 기관규모를 반영해 달라는 요구 빈번

※ 중앙Ⅰ유형 평균청렴도(7.53점)에 비해 중앙Ⅱ유형 평균청렴도(7.84점)가 높음

※ 유형 분류기준 변동(중앙행정기관의 경우)

법제 기준		기관 및 업무특성 기준		기관 규모 기준
∘ ‘부·처·위원회’와 ‘청’으로 분류 (시기 : ’02~’10)	⇨	∘ ‘수사·단속·규제기관’과 ‘일반행정기관’으로 분류 (시기 : ’11~’13)	⇨	∘ 정원 2,000명 이상(1유형)과 2,000명 미만(2유형)으로 분류 (시기 : ’14~’17)

❍ (검토) 업무특성에 대한 고려 없이 수사‧단속･규제 기관과 지원 기관을 동일유형으로 분류하는 것은 불합리하다는 문제 제기

- 방법① ‘부‧처‧위원회’와 ‘청’으로 분류

▸ 장점 : 정책기능 중심 ‘부‧처‧위원회’와 집행기능 중 ‘청’이 구분되며,
정부조직법에 근거하여 운영하므로 가장 명확하고 안정적

▸ 단점 : 수사‧단속 및 지원 등 개별 기관의 업무 특성은 반영 곤란

- 방법② ‘수사·단속·규제기관*’과 ‘일반행정기관’으로 분류

* 금융·경제 분야(공정위·관세청·국세청·금융위), 수사·단속(검찰청·경찰청), 사회분야(고용부·국토부·농림부·식약처·방통위·병무청·환경부·해수부 등) 등

▸ 장점 : 기관 및 업무 특성 반영 가능

▸ 단점 : 다양한 기능을 수행하는 복합적 기관은 유형 분류가 어렵고, 직제개편, 청렴도 측정업무 조정 등에 따라 기관 업무특성이 변동될 경우 매년 기관유형이 변경되어 불안정적

3. 측정 업무

측정대상 업무 선정의 타당성 확보

❍ (현행) 민원인이 수익을 얻거나, 부담을 완화하기 위해 부패를 일으킬 개연성이 높은 인･허가 및 심사업무 등 부패 개연성이 인정되는 총 2,295개 대민·대기관 업무 측정(기관당 평균 5개 내외)

❍ (검토) 청렴도 측정대상 업무 선정의 타당성 제고 필요성 제기

- (제외) 부패사건 발생이 없거나 외부 청렴도 점수가 높은 업무 제외

- (추가) 행정환경 변화에 따라 신설된 예산규모가 큰 업무, 부패사건 발생으로 국민적 관심이 높은 업무, 현행 기관별 측정대상이 아닌 업무 중 부패취약요인이 있는 업무를 추가하여 청렴수준 진단 실시

	측정업무 선정 기준
	① 대민·대기관 업무일 것 ② 충분한 수의 측정대상자 확보가 가능할 것 ③ 해당 기관과 측정대상자간 업무 접촉이 있을 것 ④ 기관의 대표적 업무, 부패개연성이 있는 업무일 것 ⑤ 단순 반복적 업무가 아닐 것

‘국민안전’ 관련 업무 추가 발굴

❍ (현행) 화재·선박사고 등 대형 안전사고가 빈발하고 있으며, 검사·점검 업무 소홀 등이 원인으로 지적

❍ (검토) 화재, 산재, 교통 등 국민 안전과 직결된 업무에 대한 부패취약분야 진단 강화

- 검사·점검 업무담당자와 사업자 간 유착관계 등 안전사고 이면의 부패실태를 파악하고 청렴도 제고 유인을 부여하여 국민안전 문제 해결에 기여

4. 설문대상자

채용비리 관련 측정 대상자 확대

❍ (현행) 채용·승진·전보·성과평가 등 인사업무의 청렴수준에 대해 내부 직원 대상 설문을 통해 진단

※ ’17년 인사업무 청렴수준 관련 문항

	[문10] 귀 기관에서 채용·승진·전보·성과평가 등 인사업무와 관련하여 금품, 향응, 편의, 또는 특혜 제공이 얼마나 이루어지고 있다고 생각하십니까? [문15] 지난 1년간 귀 기관의 동료, 상사 또는 하급자가 채용·승진·전보·성과평가 등 인사업무와 관련하여 금품·향응·편의를 제공한 적이 있습니까? 관련자의 배우자에게 제공한 경우도 포함해 응답해 주십시오.

❍ (검토) 설문대상자 및 설문 변경을 통해 채용 업무 부패실태 진단 강화

- 정책고객평가 설문대상자에 면접위원, 심사위원 등을 포함시켜 채용업무 실태에 대해 설문

불이익 처분자에 대한 설문 비율 조정

❍ (현행) 불이익 처분자의 비율 등 업무 특성을 고려하지 않고 공통 기준으로 설문대상 표본을 추출하고 있어 업무 처리결과에 따라 악의적으로 응답하는 민원인이 있을 것이라는 문제 제기

※ 단, 측정대상기관과 소송 중인 민원인, 징계처분 받은 내부 직원 등 악의적 평가가 우려되는 설문대상자의 경우 설문조사에서 제외

❍ (검토) 조사표본 중 업무별 불이익 처분자의 비율을 일정 수준 이하로 기준을 설정하여 업무별 형평성 제고

- 인･허가, 인증, 승인, 시험, 지원 사업 등 신청자-탈락자가 구별되는 업무를 중심으로 현황 분석 및 할당기준 마련 검토

5. 측정 모형

설문항목 간소화 및 타당도 제고

❍ (현행) 민원인 대상 17개, 직원 대상 33개, 정책고객 대상 13개 항목

※ 정책고객 : 교수, 출입기자, 국회보좌관, 이직·퇴직자, 이익단체, 시민단체 등

- 전화 설문은 8~10분 소요되어 설문응답자의 심적･시간적 부담이 크며, 이메일 설문은 문항 수가 많아 설문 중도포기 유인이 있음

❍ (검토) 설문 전반에 대한 검토･보완을 통해 측정의 타당도‧신뢰도 제고

- 부패 현황과 직접 관련 있는 문항 위주로 재편하는 방안, 의미가 유사·중복되는 문항 간 통·폐합 등 기존 설문분석 및 보완 추진

설문 척도 변경

❍ (현행) 7점 리커트 척도에 대해 번거롭거나 추상적이라는 평가 증가

※ 전화설문시 2단계로 진행: 1단계(그렇다, 보통, 그렇지 않다), 2단계(전혀, 거의, 별로)

※ 부패인식항목 점수화 방식 : 변별력을 높이기 위하여 7점 리커트 척도를 활용
(예시) 업무를 처리하는 기준이나 절차가 투명하게 잘 공개되어 있다고 생각하십니까?

전혀 그렇지 않다	거의 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	보통	다소 그런 편이다	상당히 그렇다	매우 그렇다
①	②	③	④	⑤	⑥	⑦

❍ (검토) ①5점 척도 또는 ②0~10점 사이에서 점수를 부여하도록 변경

- 선택지 간소화를 통해 설문 소요시간 및 설문응답자의 혼란을 줄일 수 있으나, 5점 척도로 전환하는 경우 변별력이 약화됨

※ 5점 척도 예시 : 매우 그렇다 – 그렇다 – 보통이다 – 그렇지 않다 – 전혀 그렇지 않다

※ 10점 척도 예시(전화설문) : ‘0에서 10점 중 몇 점이라고 생각하십니까? 10점에 가까울수록 청렴하다고 평가됩니다.’

정책고객평가 시 설문대상자간 편차 보완

❍ (현행) 정책고객평가 설문대상자에 따른 평가결과 편차가 커 기관 특성에 따라 정책고객평가의 유·불리가 정해질 우려

- 평균적으로 학계 및 자문위원에 비해 출입기자, 국회 관계자의 평가가 저조한 것으로 나타남

※ 정책고객평가 설문대상자 구성 예시

전문가	학계 및 자문위원, 출입기자, 국회 관계자, 퇴직공직자, 시민감사관
업무관계자	유관공공기관, 이익단체, 시민단체, 지역민(광역), 학부모(교육청)

❍ (검토) 기관 특성에 따른 정책고객평가 편향성 여부 및 보완방안 모색

- 방법① 기관의 부패실태를 정확하고 객관적으로 진단할 수 있는지를 기준으로 설문대상자 유형을 재선정

- 방법② 현행 설문대상자별 표본구성비를 달성하기 어려운 기관에 대한 보완 방안 마련

부패경험 측정 방안의 타당도 제고 검토

❍ (현행) 부패행위 관련 법령이 지속적으로 강화되고 있어 금품 등 제공여부에 대한 설문이 응답자들에게 심리적 부담으로 작용

※ 부패경험항목 점수화 : 개인 응답별로 점수화하지 않고 기관 전체의 응답값(경험률, 제공빈도, 제공규모)을 전체기관 평균 대비 상대적 수준을 고려한 산식에 따라 점수화

❍ (검토) 금품 등 제공 경험 대신 요구받은 경험에 대해 설문하거나 현행 감점지표인 부패사건 발생현황을 점수 지표로 활용하는 등 측정방식 전환

- 방법① 경험문항의 질문 내용을 금품 등을 ‘제공한 적이 있습니까?’에서 ‘요구받은 적이 있습니까?’로 대체하여 응답 부담 완화

- 방법② 자체적발 사건 등록을 강화하고 부패통계 시스템을 정비하여 기관별 부패발생에 따른 징계자료를 점수화

6. 결과 활용

등급별 결과 발표

❍ (현행) 측정의 오차범위가 존재함에도 기관별 점수가 발표되어 순위 위주의 보도 양산

- 순위 발표방식으로 인해 각급 기관에서는 부패취약분야 분석 및 청렴수준 향상보다는 단순 점수·순위 상승에 집중

❍ (검토) 결과발표 방식을 변경하여 순위 집착에 따른 부작용 완화

- 방법① 종합청렴도 등급(1~5등급)만 발표하여 순위 경쟁 완화

※ 부패방지시책평가의 경우, 전체 등급을 공개하되 순위‧점수는 비공개

- 방법② 영역별(종합·외부·내부·정책고객) 우수기관 리스트만 발표하고, 기관별로는 상세자료를 제공

※ 교육부 시·도교육청 평가의 경우, ’17년부터 평가영역별로 우수 교육청 6개만 발표하는 방식으로 전환(종합·영역별·지표별 취득점수는 교육청별 개별 통보)

- 방법③ 국민들이 기관 청렴 수준을 쉽게 파악할 수 있도록 조사 결과를 지도로 도식화하는 등 시각적 효과를 극대화

※ 지역별 표시가 가능한 광역․기초지자체 및 혁신도시 이전 기관을 대상으로 구현

결과의 심층 분석 및 활용

❍ (현행) 시계열, 상관관계 분석 등 추세 위주의 분석

※ 현행 주요 분석 틀 : 청렴도 점수 변동 추이, 부패경험률 변동 추이, 영역별·항목별 단년도 점수 비교 분석, 항목 점수와 청렴도 점수 간 상관관계 분석 등

❍ (검토) 청렴도 결과와 부패사건 발생현황 간 교차분석 등 기관별･업무별 심층 분석

기관별 자체청렴도 조사 활성화를 통한 조직진단 강화

❍ (현행) 자체청렴도 설문내용 및 방식에 대한 규제로 인해 기관 자체 조직진단 기능 약화

※ ’17년 자체청렴도 가이드라인 주요 내용

	▸연 1회 또는 상·하반기 각 1회 조사로 제한 ▸외부청렴도의 경우, 부패경험항목은 경험 여부에 대한 1개 질문만 가능 - ‘부패금액 및 빈도, 구체적 내용’ 등 부패 경험 관련 세부사항 질문 금지 ▸내부청렴도의 경우, 문제점 진단 및 개선의견 수렴을 위한 설문만 허용 - 분야별 청렴 수준에 대한 척도형 질문 금지 ▸자체 정책고객평가 실시 금지

❍ (검토) 자체청렴도 시행기준을 완화하여 기관의 자체적인 부패취약분야 진단 및 개선방안 모색을 위한 자체청렴도 독려

- 경험응답 표본 누락 등 청렴도 측정의 공정성을 저해할 경우에는 엄격히 제재

면접조사를 통한 심층 진단자료 확보

❍ (현행) 현 결과자료만으로는 취약분야 진단 및 개선대책 마련 등 기관별 부패방지 시책 수립이 어렵다는 의견 제기

- 설문조사의 익명성 보호를 위해 생성·제공되지 않는 부패취약분야 관련 상세 자료(세부 업무, 책임부서 등), 취약분야에 대한 개선방향 및 구체적 정책제안 등에 대한 측정대상기관의 요구 증가

❍ (검토) 청렴도 하위권 기관, 부진 원인 분석이 필요한 기관을 선정하여 심층 진단자료를 확보·분석하기 위한 면접조사 실시

- 부패취약업무 담당자 및 설문대상자 표본 추출을 통해 업무 추진과정 상의 부패취약요인 진단과 개선방안에 대한 정책제안 등 수렴

< 요약 > 공공기관 청렴도 측정 토론 사항

현행

검토 및 개선 방안

측정

대상

기관

▸ ‘17년 총 702개 기관 측정
(사업예산 총 2,071백만원)

▸국공립대학(36개)과  공공의료기관(46개)만 측정

▸채용비리, 대형부패 발생 기관을 측정대상에 신규로 포함

▸사립대학･사립대학병원 등 민간영역의 청렴수준 측정

유형

분류

기준

▸ 기관 유형 분류(규모기준)

￭  중앙행정기관 Ⅰ유형(2,000명 이상),

Ⅱ유형(2,000명 미만)

￭ 공직유관단체

정원규모에 따라 Ⅰ～Ⅴ유형으로 분류

▸기관 규모 VS 업무 특성

- 업무특성에 대한 고려 없이 단속･규제 기관과 지원 기관을 동일유형으로 분류하는 것은 불합리하다는 문제 제기

측정업무

▸ 총 2,295개 업무 측정

- 부패 개연성이 있고 측정 대상자 확보가 가능한 대민･대기관 업무

▸ 측정대상 업무 선정의 타당성 확보

-  행정환경 변화에 따라 신규업무가 생기고 많은 예산이 집중되므로 청렴도 진단 필요

▸ ‘국민안전’ 관련 업무 추가 발굴

- 화재, 산재, 교통 등 국민 안전과 직결된 업무에 대한 부패취약 진단 강화

설문

대상

▸ 인사업무의 청렴수준에 대해 내부 직원 대상 설문을 통해 진단

▸ 업무 특성을 고려하지 않고 공통 기준으로 설문대상 표본을 추출

▸ 채용비리 관련 측정 대상자 확대

-  면접위원, 심사위원 대상 설문 실시

▸ 불이익처분자에 대한 설문비율 조정

측정 모형

▸ 설문 문항

-  민원인 대상 17개, 직원 대상 33개, 정책고객 대상 13개 항목

-  전화설문의 경우 8~10분 소요

▸ 7점 리커트척도에 대한 불만 제기

▸ 일정 규모 이상의 중앙, 광역, 교육청, 공직유관 대상 정책고객평가 실시

▸ 부패 경험  응답의 신뢰성

-  응답에 대한 진위 확인이 곤란하고 경험률 하락에 따른 경험 응답 영향력 확대

▸ 설문항목 간소화 및 타당도 제고

-  기존 설문 전반적으로 검토･보완을 통해 측정의 타당도‧신뢰도 제고

▸ 설문 척도 변경 검토

▸ 정책고객평가 전면 검토･보완

- 기관 특성에 따른 정책고객평가 편향성 여부 검토

▸ 부패경험 응답을 실제 부패사건 발생으로 대체

-  현재 감점지표로 활용하고 있는 부패사건을 모형 내 점수 지표로 활용

결과 활용

▸ 기관별 점수·등급 발표

- 측정의 오차범위가 존재함에도 기관별 점수가 발표되어 순위 위주의 보도 양산

※ 하위기관의 분발을 자극하는 효과는 있음

▸ 자료 분석

-  시계열, 상관관계 분석 등 추세 위주 분석

▸ 자체청렴도 제재로 인한 기관 자체 조직진단 기능 약화

▸ 부패취약분야 등 수준 진단자료만 제공되어 기관별 개선대책 수립 곤란

▸ 점수를 제외하고 등급별 결과만 발표

-  1~5등급으로 구분하여 결과를 발표하여 순위 집착에 따른 부작용 완화

▸ 결과의 심층 분석 및 활용

-  청렴도 결과와 부패사건 발생 간 교차분석 등 기관별･업무별 심층분석

▸ 기관별 자체청렴도 조사 활성화를 통한 조직진단 강화

-  자체청렴도 제재 완화 추진

▸ 면접조사를 통한 심층 진단자료 확보

청렴도 측정 : 의미, 쟁점,
그리고 개선방향

▮한국지방행정연구원장

윤태범

발제문

청렴도 측정 : 의미, 쟁점, 그리고 개선방향

청렴도측정 제도 개선방안

▮한국행정연구원 행정관리연구부 선임연구위원

박중훈

토론문

청렴도측정 제도 개선방안

	청렴도측정 제도 개선방안

박중훈(한국행정연구원 행정관리연구부 선임연구위원)

1. 도입배경과 현황

청렴도 조사의 취지

- 부패를 중심으로 한 청렴도 조사를 통해 기관(업무)을 단위로 한 부패관련 문제의 실태를 파악

- 부패발생실태와 함께 기관(업무)을 단위로 한 부패문제의 유발요인을 파악하여 기관관련 부패문제의 실태와 더불어 취약요소 등을 규명함으로써 부패문제에 대한 합리적인 대응을 도모

- 기관단위 청렴도 지수에 입각하여 유사기관간 비교를 통한 부패문제 해소에 있어서의 경쟁체제 구축과 그에 기초한 자발적이고 적극적인 반부패 활동 유인

2000년 도입과 중간과정에서의 모형수정을 통한 지속된 조사 실시

- 대민업무 관련 청렴도 조사

- 이후 기관내부 차원 청렴도 조사 및 전문가 조사로 확대

- 조사대상기관의 지속적 확대 : 행정기관, 공공기관, 교육기관, 지방의회 등

공공기관을 대상으로 한 부패실태를 포함한 광범위한 청렴실태 조사

- 부패발생실태와 부패유발요인의 작용실태 포함한 실태조사

- 부패발생실태는 부패경험과 부패발생실태에 대한 인식을 조사

청렴도 조사 외 부패문제 해소를 위한 평가 확대

- 반부패시책평가를 통한 광범위한 반부패 활동의 별도 평가

- 부패영향평가 및 정책투명성 평가 등 관련 평가

2. 청렴도 조사의 기여와 한계(공과)

청렴도 조사의 기여와 가치

- 공공기관을 중심으로 범 정부차원에서 부패문제의 실태에 대한 객관적이고 지속적인 파악과 공개로 인해 범 정부차원에서의 부패문제 인식의 기반이자 반부패 활동 전개의 출발점이 됨

∙ 개별기관 및 기관유형, 그리고 범 공공부문 차원에서의 부패문제 실태와 추세에 대한 지속적인 파악과 관리 도모

∙ 개별공공기관은 물론 범 정부차원에서 부패문제와 그 해소에 대한 광범위한 관심 집중

- 기관상호간 비교와 경쟁체제를 통해 개별 기관들로 하여금 기관내 부패문제에 대한 관심의 집중과 부패문제 해소를 위한 자발적이고 적극적인 접근과 활동유인

- 부패문제를 단순히 적발과 처벌이라는 통제측면에 한정/의존되지 않고 보다 적극적으로 개별 기관차원에서의 부패유발요인을 규명하고 개선하는 사전적이고 예방적인 반부패 활동으로 전환/확대하는 계기가 됨

정부의 청렴도 개선 의지에도 불구하고 부패문제에 대한 일반적이고 종합적인 인식과 더불어 국제적 평가에서 제시되고 있는 청렴수준에서 개선이 이루어지지 않고 있음

- 정부와 연구원 등 다양하게 이루어지고 있는 공공부문에서의 부패문제의 심각성에 대한 조사결과와의 괴리 지속

- TI CPI에 기초한 비교대상국가들에 비해 낮은 상태로의 장기간 지속

개별 기관에 대한 부패문제 개선을 위한 정책지렛대로의 활용에 한계
(불신과 불만제기)

- 개별 기관단위에서의 청렴도는 전반적으로 높게 나타나고 있어 부패문제를 제기하고 개선을 도모하도록 유도하는데 한계

- 비교대상 기관간 미미한 점수차이에도 불구하고 상대적 순위에서 크게 변화가 이루어지는 등 조사결과에 대한 불만 초래

- 개별 기관단위에서의 청렴도가 측정연도별로 크게 다르게 측정되는 경우가 많아 내외로부터 조사결과에 대한 불신 초래

- 부패에 대한 실제경험은 전반적으로 거의 없거나 현저하게 낮음에도 불구하고 부패에 대한 인식과 부패유발여건(부패위험), 전문가의 인식 등이 지속적이고 상대적으로 낮게 나타남

기타 청렴도 조사의 가치에 대한 위협요소

- 청렴도 평가 외 반부패시책평가 등 다양한 부패관련 평가의 확대로 인한 관심의 분산과 업무부담

- 고위공직자 비리수사처 신설 및 청탁금지법 실시 등으로 인한 청렴도 조사에 대한 관심과 가치의 축소

∙ 공직자 비리사건에 대한 수사와 기소의 전담화와 청탁금지법 위반여부 등 범 정부차원에서의 실질적 비리사건이나 법위반 여부를 중심으로 한 통제적 접근의 활성화와 관심의 집중 (예방적 수단에 대한 관심과 활용가치의 저조)

3. 청렴도 측정제도 개선방안

1) 청렴도 조사제도 개선

청렴도 조사의 신뢰와 안정성 확보를 위한 조사 및 접근방식 개선

- 청렴도 관련 환경과 실태의 변화 어려움을 고려하여 청렴도 산정방식을 측정대상 연도기준 전후연도를 차등화된 가중치에 입각하여 반영하는 형태로 전환하여 안정화 도모

- 설문문항 구성의 통합과 단순화 도모(특히 외부청렴도상 부패인식과 부패위험지수 관련 문항)

- 내부청렴도 및 전문가 평가의 배제 또는 구분 (필요시 기관단위 자체수행)

- 기관차원 연계된 고객기관을 외부청렴도 조사대상에 확대반영

- 민원대장에 기록되는 일반민원인 외 입찰, 채용, 점검대상 등 기록되지 않는 관계자(업체 또는 개인)의 조사대상에의 반영확대

- 부패경험과 부패발생자료의 통합 반영 및 산출방식 수정 : 부패경험 및 발생자료 점수산정 기준을 부패인식 점수의 평균에 기반

기관단위 청렴지수에 기초한 기관간 상대적 비교방법과 활용상의 개선

- 청렴도 조사결과의 오차범위 및 편차를 고려하여 기존의 절대 점수방식을 절대점수에 근거한 등급형태로 운영

- 청렴도 조사결과로서의 등급을 공공기관 종합평가상 내부관리 차원에 높은 가중치로 반영

청렴도 조사결과를 기관단위 청렴도 개선계획 수립과 활동으로 강조/유도

- 청렴도 조사결과의 공표 및 기관단위 제공에 기초하여 평가대상 기관으로 하여금 조사결과에 기초한 부패문제 분석과 청렴도 향상계획 수립과 수행이 되도록 제도화

- 반부패시책평가는 청렴도 평가결과에 기초한 기관별 청렴개선계획의 수립과 이행에 대한 자문과 점검형태로 전환하여 활용

2) 범 정부차원 종합적 접근상의 개선

기관단위 청렴도 조사와 별도로 범 국가적 차원에서의 청렴도(부패관련 실태) 파악과 개선을 위한 활동을 활성화

- TI CPI 등 국제적 평가에의 대응할 수 있도록 기존의 기관단위 접근과는 별도로 범 국가적 내지는 공공부문을 포괄하는 부패관련 실태에 대한 조사와 개선이 이루어질 수 있도록 접근

부패문제 관련 범 정부차원에서의 연계와 조율을 위한 접근의 필요

- 국민권익위원회의 예방적 차원의 접근/활동(청렴도 측정 등)과 부패통제기관을 비롯한 부패통제 차원의 접근/활동과의 연계화 및 협력관계 제도화 필요

공공기관 청렴도 측정 제도
발전방안 공개토론회

▮목원대학교 정보컨설팅학과 교수

문숙경

토론문

공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회

	공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회

문숙경(목원대학교 정보컨설팅학과 교수)

쟁점들 ☞ 청렴도 조사의 목적, 범위, 방향성( WHAT, HOW, WHY)

Ⅰ. WHAT

1. 제도 명칭과 측정 내용

: 측정하고자 하는 것은 주로 부패수준 관련, 청렴도 개념이 포괄하고 있는 요소들은 미포함. 청렴도 개념과 측정목적, 측정 항목간 일치 확립

	○ 법률상 청렴의 속성 - 법령 준수, 친절, 공정성, 부패행위 금지, 품위손상의 금지 - 반부패 ≠ 청렴

측정모형의 구성체계(현)

☞

	외부청렴도 ==> 외부인(민원인/정책고객) 청렴도평가 정책고객 평가 ==> 내부청렴도 ==> 내부인(소속직원) 청렴도평가

* 자체 청렴도 평가 시엔(청렴도 향상을 위한 노력) 가산점

☞

	부패지수(0.638) ==>부패 인식/경험 지수 부패위험지수(0.362) ==> 청렴 업무 지수 부패인식(0.427) ==> 부패 인식/경험 지수 부패경험(0.279) ==> 부패 인식/경험 지수 청렴문화지수(0.433) ==> 청렴 문화 지수 부패통제(0.294) ==> 청렴 제도 지수

2. 측정 대상 기관

1) 채용비리 적발, 부패사건 발생기관은 신규 측정대상기관에 추가
702(현) ☞ 채용비리 같은 경우는 대상 기관수만 증가하는 것이 아니라 적용하는 기관과 제외해도 되는 기관 등 기관 선정문제 및 문항도 수정, 추가하여야할 것임.

2) 사립대학･사립대학병원 등 민간영역의 청렴수준 측정
36개 국·공립대학교, 46개 공공의료기관(현) ☞ 사립대학･사립대학병원뿐만 아니라 국공립유치원(국고지원받는 곳)도 포함하여야할 것임

3) ‘국민안전’ 관련 업무 추가 발굴 ☞ 관련 업무 정의 후 관련 기관 추가

3. 측정 기관 유형 분류

기관 규모 (2000명 기준)나 업무 특성에 따라 그룹을 나누어 평가하는 것은 바람직함.

Ⅱ. HOW ☞ 정확성 향상 (객관성, 공정성 확보)

1. 측정대상 업무 선정

1) 측정대상 업무에 ‘국민안전’ 관련 업무 추가 발굴

2) 측정대상 업무 선정의 타당성 확보 : 업무 유형이나 기관 특성에 따라  아래 선정기준이 달라질 수 있음

	측정업무 선정 기준
	① 대민·대기관 업무일 것 ② 충분한 수의 측정대상자 확보가 가능할 것 ③ 해당 기관과 측정대상자간 업무 접촉이 있을 것 ④ 기관의 대표적 업무, 부패개연성이 있는 업무일 것 ⑤ 단순 반복적 업무가 아닐 것

☞ ②, ⑤ : 선정 기준에서 재고 요망

2. 표본 추출 ☞ 객관성 공정성 시비가 가장 많이 일어남

1) 불이익 처분자에 대한 설문 비율 조정 : 측정대상기관과 소송 중인 민원인, 징계처분 받은 내부 직원 등 악의적 평가가 우려되는 설문대상자의 경우 설문조사에서 제외 ☞ 상, 하 3%~10% ? 절삭하는 방법

2) 정책고객평가 설문대상자에 따른 평가결과 평균적으로 학계 및 자문위원에 비해 출입기자, 국회 관계자의 평가가 저조, 편차가 커 기관 특성에 따라 정책고객평가의 유·불리가 정해질 우려 ☞ 현 15% 비중을 낮추는 방안 고려

3. 설문지 항목 ☞ 응답자 입장에서 고려해야함

1) 민원인 대상 17개(전화조사), 직원 대상 33개(이메일), 정책고객 대상 13개 항목(현) : 전화 설문은 8~10분 소요, 부패 현황과 직접 관련 있는 문항 위주로 재편하는 방안, 의미가 유사·중복되는 문항 간 통·폐합 등 기존 설문분석 및 보완 추진
☞ 문항의 질문 내용을 간결 명확하게 해야 함.

2) 7점 리커트 척도(현)에 대해 번거롭거나 추상적이라는 평가 증가
☞ 전화 설문 시 상당히 번거롭고 혼란스러움

전혀 그렇지 않다	거의 그렇지 않다	별로 그렇지 않다	보통	다소 그런 편이다	상당히 그렇다	매우 그렇다
①	②	③	④	⑤	⑥	⑦

☞ 5점 척도 보다는 0~10점 사이에서 점수를 부여하도록 변경

※ 5점 척도 예시 : 매우 그렇다 – 그렇다 – 보통이다 – 그렇지 않다 – 전혀 그렇지 않다 ☞ 보통이다 대답할 확률이 높음

※ 10점 척도 예시(전화설문) : ‘0에서 10점 중 몇 점이라고 생각하십니까? 10점에 가까울수록 청렴하다고 평가됩니다

Ⅲ. WHY ☞ 각 기관의 청렴도 향상

1. 결과 활용

1) 결과발표 방식을 변경하여 순위 집착에 따른 부작용 완화 : 종합청렴도 등급(1~5등급)만 발표하여 순위･점수는 비공개 경쟁 완화

2) 결과의 심층 분석 및 활용 : 청렴도 점수 변동 추이, 부패경험률 변동 추이, 영역별·항목별 다년도 점수 비교 분석, 항목 점수와 청렴도 점수 간 상관관계 분석 등(현) 청렴도 결과와 부패사건 발생현황 간 교차분석 등 기관별･업무별 심층 분석도 도입 가능

3) 청렴도 하위권 기관, 부진 원인 분석이 필요한 기관을 선정하여 심층 진단자료를 확보·분석하기 위한 면접조사 실시(부패취약업무 담당자 및 설문대상자 표본 추출을 통해 업무 추진과정 상의 부패취약요인 진단과 개선방안에 대한 정책제안 등 수렴) ☞ 상당히 어려운 작업이며 나아가 긴 시간으로 볼 때, 응답에 대한 진실된 답을 해피할 여지를 만들것으로 유추됨. 기관 스스로 문제점들을 해결할 수 있도록 유도하는 것이 바람직함.

2. 기관별 자체청렴도 조사 활성화를 통한 조직진단 강화
☞ 강력히 권고함(가산점을 주는 방안)

자체청렴도 시행기준을 완화하여 기관의 자체적인 부패취약분야 진단 및 개선방안 모색을 위한 자체청렴도 독려(단, 권익위 유사설문 등 청렴도 측정의 효과를 저해할 경우에는 엄격히 제재)

공공기관 청렴도 측정 제도
발전방안 토론문

▮한국투명성기구 사무총장

유한범

토론문

공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 토론문

	공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 토론문

유한범(한국투명성기구 사무총장)

1. 공공기관 청렴도 측정의 성과

- 1993년 출범한 국제투명성기구는 1995년부터 국가별 부패인식지수(CPI)를 발표하였음. 최초의 문제의식은 “어떻게 하면 여러 나라들이 부패문제에 관심을 가지고 개선에 나서게 할 것인가”였는데 성공하였고 지금은 세계에서 가장 권위 있는 지표가 되었음

- 2002년 시작된 우리나라의 공공기관 청렴도 측정도 발제문에서 제시한 대로 청렴에 대한 사회적 관심을 제고하고 공공기관 청렴수준 향상에 기여하였으며 2012년에는 UN공공행정상을 수상하였음

2. 공공기관 청렴도의 개념문제

- 부패방지권익위법의 부패행위 : 제2조(정의) 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 등

- 국제투명성기구의 부패행위 정의 : “the abuse of entrusted power for private gain”(사적이익을 위하여 위임된 권한의 남용)

- 부패방지권익위법의 청렴 : 제7조(공직자의 청렴의무) 공직자는 법령을 준수하고 친절하고 공정하게 집무하여야 하며 일체의 부패행위와 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다.

- 발제문의 공공기관 청렴도 정의 : ‘행정서비스 고객’의 입장에서 “공직자가 부패행위를 하지 않고 투명하고 공정하게 내･외부 업무 및 정책을 처리한 정도”

- 발제문의 청렴도 측정의 목적 : 공공기관의 청렴수준과 부패유발요인을 체계적으로 진단하여, 측정결과 나타난 부패취약분야에 대한 각급 기관들의 자율적 개선노력을 유도하고 공공분야의 투명성·청렴성을 제고하고자 함

- 국제투명성기구의 부패인식지수 : CPI(Corruption Perceptions Index)

- 청렴과 반부패가 일치하는 개념은 아니지만 공공기관 청렴도 측정은 부패실태에 대한 이해당사자, 객관적 평가가능자의 인식과 경험을 바탕으로 공공분야의 투명성, 책임성, 청렴성을 증진하기 위한 평가방법으로 이해할 수 있을 것임. ‘공공기관 부패도 측정’이라고 했을 때의 부정적 이미지도 고려한 명칭으로 보임

3. 몇 가지 의견

- 전체적으로 발제문의 문제의식 및 개선방향, 방안에 동의하며 몇 가지 의견을 드리고자 함

- 정책고객평가는 외부청렴도에 포함시켰으면 함. 정책고객이 주로 전문가, 업무관계자, 주민 등인데 모두 해당 공공기관을 평가할 수 있는 위치에 있는 외부인들이므로 외부청렴도에 포함시킬 수 있을 것임. 평가모델은 가급적 단순한 것이 좋으며 정책고객평가가 왜 15% 정도를 차지하는지에 대한 설명도 없음

- 대상기관 간 형평성 문제는 여러 피평가기관에서 지적하고 있는 상황임. 지역특성 등 ‘드러나지 않는 차이’는 현실적으로 반영하기 어렵다고 하더라도 기관의 규모, 인구와 같은 객관적 지표는 최대한 반영하였으면 함. 예를 들어 부패사건 감점의 경우 일률적으로 감점하기보다는 조직구성원의 수에 따라 감점비율이 정해지는 것이 타당하다고 판단함

- 신뢰도 저해행위에 의한 감점도 설문대상자의 응답보다는 부패사건 감점처럼 신뢰도 저해행위가 실제로 적발되었을 때 감점하는 것이 타당하다고 생각함. 설문대상자가 악의가 없더라도 청렴성증진을 위한 자체설문이나 여러 활동을 오염행위로 인식하는 경우가 있을 수 있고 공공기관의 청렴도 증진활동을 위축시킬 수 있다고 봄. 대상 공공기관에 신뢰도 저해행위에 대한 가이드라인을 주고 위반 시 구성원 등이 신고할 수 있도록 시스템을 갖추면 좋겠음

- 피평가 공공기관에 최대한 많은 정보를 제공하여 관련기관이 청렴도 증진을 위해 최대한 활용할 수 있게 하였으면 함

- 기업 등 민간분야가 벤치마킹할 수 있도록 지원하였으면 함. 현재 공공기관 중심으로 되어 있는 측정모형을 민간기업에 그대로 적용하기는 어려울 것으로 보이며 기업의 투명도와 반부패정책을 평가할 수 있도록 보완하여 제공하면 좋겠음

공공기관 청렴도 측정 제도
발전방안 공개토론회 자료

▮병무청 감사담당관

김인환

토론문

공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회 자료

	공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회 자료

1. 제도명칭과 측정 내용

(쟁점) 청렴도를 측정하고 있지만 실제 측정하는 것은 ‘부패수준’으로 청렴도가 포함하고 있는 요소들은 포함되어 있지 않은데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- ‘청렴도=부패수준’이라는 공식으로 단순히 정의할 수는 없으나 ‘부패수준’을 진단하기 위한 불가피한 선택으로 현행 측정방식에 이견 없음.

2. 측정모형의 변화

(쟁점) 2002년 도입 초기에는 외부민원대상, 이후 내부구성원의견, 부패사건을 반영하는 등 지속적 모형변화가 있었으나 ‘최적의 청렴도 모형’에 대한 논의는 부족한데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 외부청렴도는 민원인이 바라본 청렴도 지표로서 각 기관에 대한 상대적 비교지표로 사용하기는 용이하나 민원인의 관점과 실제 청렴도는 다름. - 내부청렴도는 소속 직원들의 주관적 부패가능성이 반영되어 해당 기관의 실제 부패수준과는 다름. * 내부직원들이 보기에는 부패한 것처럼 보이지만 실제는 청렴한 기관이 있을 수 있고, 반대의 경우도 존재할 수 있음. - 특히 정책고객의 경우 해당기관의 지엽적 측면만을 경험한 그룹임에도 객관성·정확성이 높을것이라는 전제로 대상에 포함, 비중 조절 필요. ∴ ‘청렴도’라는 개념을 확장하다 보면 당초 측정취지에 위배되어 단순히 “줄세우기”도구로 퇴색 될 가능성이 있으므로 현행 측정모형으로 갈 경우 비율 조정 필요.

3. ‘종합청렴도’의 의미

(쟁점) ‘종합청렴도’는 외부청렴도와 내부청렴도로 구성되어 있는데 ‘종합청렴도’라는 개념자체가 모호, 각각 측정대상이 상이하고 외부청렴도와 정책고객 중복가능성이 있는 등 전반적으로 부패수준인식으로 구성되어 있어 청렴도 의미와 상이한데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- ‘종합청렴도’라는 의미가 측정구조상 외부+내부청렴도를 의미하는 것으로 보이지만 문구상으로 보면 외부와 내부청렴도만이 그 기관의 종합청렴도인지는 개념이 모호한 것이 사실. - 어떤 기관의 부패가 지속적으로 발생하지 않았다는 것은 그 기관이 청렴하다고 볼 수 있고, 내부직원 인식이 부정적이라고 해서 청렴도가 떨어지는 기관으로 단정할 수는 없음. - 한편, 청탁금지법 시행이후 부정청탁 및 금품수수에 관해서는 구성원들의 인식의 변화가 있었고 민원인에게 금품·향응 등을 요구하는 행태는 거의 사라진 것으로 사료됨. - 따라서 ‘외부+내부+정책-감점‘으로 구성된 현행 종합청렴도에 대한 종합적 재검토가 필요함.

4. 내부청렴도 구성 항목

(쟁점) ‘청렴문화지수’와 ‘업무청렴지수’ 개념의 모호성, 청렴문화의 포괄성 등 대체로 중복되어 범위재설정이 필요하다고 보이는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- ‘청렴문화지수’에서의 ‘업무’와 ‘업무청렴지수’에서의 ‘업무’에 대한 구분이 불명확, 조직문화에서 언급하고 있는 업무의 범위에 인사업무, 예산집행 등의 내용이 포함된다고 볼 수 있음. - 상대적으로 포괄적인 ‘청렴문화지수’에 대한 범위 재설정 필요.

5. 정책고객평가의 의미

(쟁점) 전문가, 업무관계자에 의한 내부 업무관련 부패 등에 대한 평가, 그러나 외부 이해관계자로서 내부 부패문제에 대한 인식에는 한계가 있다고 보이는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 정책고객평가 설문대상에 따른 평가결과 편차(학계 및 자문위원에 비해 출입기자, 국회관계자의 평가 저조) 발생 - 기관 특성에 따른 정책고객 그룹을 선정하고 기관의 부패실태를 정확하고 객관적으로 진단할 수 있는 대상자를 모집단으로 선택할 필요 있음.

6. 징계사례의 감점처리

(쟁점) 징계의 불확실성, 부패행위 발생시점과 징계처분 시점과의 시차에 따른 처리의 한계가 있는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 부패행위 발생시점과 징계처분 시점의 차이는 측정대상 기관의 청렴도 측정 결과에 대한 신뢰도 저하 위험. - 징계처분 시점 또는 부패행위 발생시점에 대한 명확한 기준 제시가 어려우므로 징계부분에 계량화하여 별도 지표로 관리하는 것도 좋겠음. (매년 별도지수로 발표)

7. 부패사건에 따른 ‘감점’의 활용

(쟁점) 청렴도와 부패사건의 연계성, 대형 부패사건에 대한 국민들의 비판적 인식 반영 필요, 감점을 통한 청렴도 수준 조정이 필요하다고 생각되는데 의견은?

	병무청 의견
	- 어디까지를 ‘대형’으로 볼것인지에 대한 범위설정의 문제가 어려울 것으로 판단됨. - 부패사건에 대해서는 청렴도 측정시 일부를 반영하고 징계사례와 합산하여 별도의 지표로 관리 매년 공개할 필요성이 있음.

8. 측정 대상기관

(쟁점) 2002년 71개에서 2017년 702개로 대상기관 확대됨에 따른 비용 및 측정결과의 활용 효용성에 대한 문제가 제기 되고 있는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 청렴도 측정은 다소간 비용이 들더라도 측정할 수 있는 대상을 확대할 필요가 있으며, 공공부분에 청렴만으로 국가전체의 청렴을 담보할 수는 없음. - 특히 사립대학·사립대학병원 등 민간영역에서의 비리는 여전히 빈번한 반면 이에 대한 체계적 진단 수준은 미약함. - 따라서 사립대학 등 공공성이 큰 민간부문에 대한 청렴도 진단을 통해 청렴도 저조기관에 대해서는 예산삭감 등 실질적 불이익 부여 방안 필요.

9. 측정 대상업무

(쟁점) 부패개연성이 높은 업무를 선정 조사, 부패사건이 없는 경우는 제외, 기관별 선정된 업무 특성과 청렴도 측정결과의 차이가 발생하는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 부패사건 발생이 없거나 외부청렴도가 높은 업무는 대상에서 제외. - 행정환경 변화에 따라 신설된 예산규모가 큰 업무, 부패사건 발생으로 국민적 관심이 높은 업무, 현행 기관별 측정대상이 아닌 업무 중 부패취약요인이 있는 업무를 추가하여 청렴수준 진단 필요.

10. 기관특성과 청렴도 모형

(쟁점) 중앙행정기관 등 다양한 형태와 속성의 공공기관이 대상, 기관특성을 고려하지 않은 측정결과에 대한 형평성 논란이 있는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 최근 청렴도 상위기관을 보면 대체로 민원업무가 적은 부서가 계속하여 상위등급을 유지하고 있고 상대적으로 부담을 주는 행정은 낮은 청렴도를 보이고 있음. - 1등급기관이 5등급기관에 비해 실제로도 청렴하다고 할 수 있을지는 의문임. - 규모만으로 기관별 유형을 분류하는 것은 객관성이 결여된 것으로 청렴도 상위기관은 특별한 노력없이도 계속하여 청렴도 상위기관으로, 저조기관은 아무리 노력해도 상위등급으로 평가받을 수 없는 구조로 되어 있음. - 따라서 금융·경제, 수사·단속, 사회분야 등 기관 및 업무특성을 반영하여 유형을 구분하고 평가할 필요 있음. - 청렴도 측정의 목적이 청렴도측정결과 나타난 부패취약분야에 대한 각급 기관들의 자율적 개선노력을 유도하고 공공분야의 투명성·청렴성을 제고하고자 한 것으로 볼 때 그룹이동에 대한 부분은 문제가 되지 않을 것으로 판단됨.

11. 평가영역과 응답자 특성

(쟁점) 외부청렴도, 내부청렴도, 정책고객으로 구성, 영역별 응답자의 차별적 구성, 응답자별 부패인식에 대한 차이, 외부민원중심의 청렴도 평가가 되고 있는데 이에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 응답자별 부패에 대한 인지, 이해의 차이에 따라 결과가 상이하고 청렴도에 대한 외부민원중심의 평가가 이루어지고 있음. - (불이익처분자 설문비율 조정) 불이익처분자의 비율 및 업무특성을 고려하지 않고 공통기준으로 설문표본 추출, 실제 불이익처분자는 이익처분자에 비해 상대적으로 부정적 답변을 과장하여 할 가능성 있음. - 현행 외부민원중심의 평가는 다른 대안이 없는 경우 기관의 청렴도 지표로 현행을 유지하는 것이 합리적인 것으로 판단됨. - 다만 설문문항 구성에서 개인의 견해 및 인지의 정도에 따른 응답결과에 의한 청렴도 왜곡현상 대한 대책이 필요할 것으로 사료됨.

12. 설문조사의 활용

(쟁점) 응답자의 대표성, 응답의 성향, 응답시간 및 설문조사의 효율성에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 설문문항이 너무 많아 응답도중 포기자가 다수 발생하고 있는 점을 고려, 문항수는 줄이고 질문의 질을 높이는 한편, 인센티브제공(기념품 제공 등)을 통한 설문응답의 정확성 제고 필요함.

13. 측정결과의 활용

(쟁점) 측정결과의 연도별 급변 문제, 측정결과 점수가 청렴수준인지 부패수준인지, 또한 측정결과에 대한 기관의 수용성에 대한 의견은?

	병무청 의견
	- 측정의 오차범위가 존재함에도 기관별 점수가 발표되어 순위위주의 보도 양산 - 중앙행정기관의 경우 그룹Ⅰ유형이 상대적으로 점수가 낮아 그룹Ⅱ기관이 인원조정등의 방법으로 Ⅰ그룹으로 이동, 높은 등급을 받는 기현상 발생 - 청렴도 측정결과에 대하여는 종합청렴도 등급만을 발표하여 순위경쟁 완화시킬 필요 있음.

청렴도 측정 개선과제 및 대안

▮제주특별자치도 청렴감찰관

강만관

토론문

청렴도 측정 개선과제 및 대안

	청렴도 측정 개선과제 및 대안

강만관(제주특별자치도 청렴감찰관)

Ⅰ. 청렴도 측정이 미치는 영향

지역사회에 미치는 영향

❍ 지역의 청렴도는 그 지역 주민의 자긍심으로 이어지고, 기관의 업무추진에 대한 신뢰도 향상으로 이어져, 민·관이 협력하는 청렴한 사회 조성에 중요한 지표로 작용함

❍ 청렴도 측정 결과는 그 지역의 브랜드 가치 상승과도 연계되어 지역경제 활성화, 지역주민의 소득증가, 삶의 만족도 향상 등 지역의 경쟁력 제고에 기여하고 있음

공직내부에 미치는 영향

❍ 매년 권익위에서 측정 발표하는 청렴도 평가결과는 곧 기관의 신뢰도로 연계되고, 정책을 추진함에 있어 지역사회에 미치는 영향이 매우 높음

❍ 공직자 개개인이 부패와 연관된 행위, 업무추진 과정 등 모든 것이 기관의 청렴도와 연계되어 있다는 사실을 인식하고 부패없는 공직사회, 업무추진 만족도를 높이기 위해 청렴도 향상 노력을 청렴업무 담당부서만이 아닌, 전 부서·공직자가 협력 추진하고 있음

Ⅱ. 청렴도 측정 개선과제 및 대안

측정 모형 및 방법

❍ 청렴도 측정결과 반영비율 조정

- 현재 청렴도 측정반영 비율이 외부고객 60%, 내부고객 25%, 정책고객 15%로 되어 있으나

- 정책고객의 경우, 실질적인 행정서비스 경험자가 아니고, 전문가, 업무관계자, 무작위 불특정 지역주민 등으로

- 부패 간접경험 설문에 대해 언론을 통해 접하고 확인되지 않은 사실 등에 대해 답변하는 등 부정확한 답변 확률이 높음

- 직접적인 행정서비스 대상이 아닌 정책고객의 경우 측정비율을 낮추는 방안 필요

❍ 부패공직자 징계지수 감점비율 년도별 차등화 및 대상 조정

- 각 기관에서 청렴도 향상을 위해 다양한 청렴시책 추진과 노력을 통해 청렴도가 점차 상승하고 있는 시점에서

- 과거에 발생한 부패사건 등이 적발이 되어 감점요인으로 작용 청렴도 평가결과에 크게 영향을 미치고 있음

- 이런 경우, 발생 시기에 따라 연도별 감점비율을 차등화하여 적용하는 것이 필요함

- 또한, 부패공직자 처분유형을 주의, 경고, 훈계 등 경미한 사항은 제외하고 징계공직자에 대해서만 적용하는 것으로 조정 필요

❍ 청렴도 측정 설문문항 및 설문척도 간소화

- 현재 설문문항이 많아 시간이 오래 소요되어 설문에 대한 정확한 답변 및 응답률이 낮아 정확한 데이터 산정이 어려울 수 있음

- 부패현황과 직접 관련있는 문항 위주로 통합하여 문항수를 줄여 응답률을 높이고 응답자의 부담 최소화

- 또한, 응답자가 주관적 판단에 의해 답변할 소지가 있는 설문문항 수정 필요

예) : (외부청렴도) 과도하거가 부적절한 강연료 제공 여부 → 주관적 판단 우려 (내부청렴도) 업무추진비의 위법·부당한 집행사례 여부(참고사례 – 부서회식비) → 부서운영업무추진비는 가능한데 오해의 소지가 있음

- 설문척도는 5점 척도로 전환하는데 동의함. 10점 척도로 점수를 응답자가 선택하도록 할 경우 설문시간이 길어지고, 주관적인 기준으로 설문점수를 산정하게 되어 정확한 데이터를 도출하는데 한계가 있을 것으로 판단됨

❍ 부패간접경험 문항 제외

- 부패간접경험의 경우 언론보도를 통해 알게 된 경우는 제외하고 답변토록 설문문항에는 되어 있으나

- 사실상 언론보도를 통해 알게 되고, 정확히 확인이 안된 경우에도 간접경험으로 답변할 개연성이 많음

- 부패 직접경험 및 부패인식에 대한 설문문항이 있으므로, 부패 간접경험 문항은 제외하는 것이 타당

측정 대상

❍ 정책고객 대상 조정

- 정책고객 설문대상을 지방의 경우 출입기자, 의회의원, 각종 위원회 위원, 업무관계자, 지역주민 등으로 이루어지고 있으나

- 특히, 출입기자·의회의원의 경우 기관을 견제하고 잘못된 정책에 대한 비판, 지역주민의 소리를 대변하는 역할을 수행하고 있고

- 자치단체의 소속 정당, 정책 방향에 따라 선호도가 확연히 달라지기 때문에 정책고객 대상에서 출입기자, 의회의원을 제외하는 방안 필요

❍ 업무별 불이익 처분자 평가대상에서 비율 최소화

- 업무별 불이익 처분자의 경우 고의적으로 부정적인 응답사례가 많을 것으로 판단되므로 설문대상에서 제외 또는 비율 최소화 바람직

결과 활용

❍ 청렴도 측정결과 발표 방법 개선

- 청렴도측정 결과발표를 등급별, 순위별로 하고 있어 기관간 부패 예방을 통한 동반 상승 분위기보다는, 기관간 서열화 등 경쟁 분위기가 더 강한 것이 현실임

- 기관 간 협력활동도 지속적으로 전개하고 있지만, 기본적으로 경쟁 분위기 때문에 우수사례의 공유가 잘 안 되고 있음

- 매년 청렴도 측정결과 발표 시 부패방지시책평가 방식대로 순위와 점수는 제외하고, 등급만 발표하는 방안으로 개선 필요

❍ 자체 청렴 만족도 조사 자율성 강화 및 정책고객 포함

- 현재 청렴도 향상을 위해 자체 청렴만족도 조사를 실시하고 있는 기관들이 있으나, 최소한의 설문항목 등으로 금지하고 있어

- 기관 자체 특성에 맞는 설문항목, 조사방법 등을 통해 부패취약 분야 분석, 개선책 마련 등 청렴도 향상을 위한 조사에 어려움

- 권익위 청렴도 측정의 효과를 저해하지 않는 범위 내에서 최대한 기관 자율적으로 청렴만족도 조사계획을 수립하고, 진행할 수 있도록 개선 필요

- 또한, 현재 자체 정책고객평가에 대한 만족도 조사는 금지하고 있는데, 정책고객에 대한 청렴도 향상을 위해 자체 만족도 조사대상에 포함 필요

❍ 청렴도측정 결과분석 자료 세부적으로 공개

- 청렴도 측정의 목적이 청렴도 향상에 있는데 구체적인 청렴도 측정 결과를 세부적으로 파악할 수 있어야 맞춤형 개선이 가능

- 반면, 현재 기관별 청렴도 측정결과(권익위 제공)만 가지고는 세부적인 결과분석이 어려움

- 구체적으로 어떤 분야에, 어떤 부패취약 요인이 있는지, 어느 사업분야에 개선을 우선 해야하는지 등에 대해 좀 더 세분화된 결과 제공 필요

「공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회」 개선 의견

▮부산광역시교육청 감사관

이일권

토론문

「공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회」 개선 의견

	「공공기관 청렴도 측정 제도 발전방안 공개토론회」 개선 의견

이일권(부산광역시교육청 감사관)

Ⅰ. 청렴도 측정대상 업무

‘국민안전’ 관련 업무 추가 발굴

❍ 화재·선박사고 등 대형 안전사고가 빈발하고 있어 국민 안전과 직결된 업무에 대한 부패취약분야 진단 강화 필요성 대두

	검토의견
	▶ 교육청 업무 중 학생 및 교직원의 안전과 직결된 업무인 ‘공사 관리･감독’, ‘현장학습･수학여행･수련회 관리’가 부패취약분야로 관리되어 청렴도 측정이 추진되고 있으며, 향후 ‘안전’과 관련한 질문 문항이 추가되면 안전사고 예방의 목적을 달성할 수 있을 것임

Ⅱ. 청렴도 측정 설문대상자

채용비리 관련 측정 대상자 확대

❍ 공공기관의 채용비리가 사회문제로 대두됨에 따라 정책고객평가 설문대상자에 채용 관련 면접위원, 심사위원 등을 포함시켜 채용 업무 부패실태 진단 강화

	검토의견
	▶ 공공기관의 경우 채용비리 근절을 위해 정책고객평가 설문대상자에 면접위원, 심사위원 등을 포함시켜 채용 업무 실태에 대한 설문 진행이 가능하다고 보여지나, ▶ 교육청의 경우 공무원 채용이 대부분을 차지하고 있고, 일부 전입 및 승진대상 공무원에 한해 면접이 이루어지므로 설문대상자별 표본구성비를 달성하기 어려울 것으로 생각됨

입찰 탈락자 설문대상 제외

❍ ‘공사 관리･감독’, ‘방과후학교 운영’의 경우, 계약금액 기준 상위 10건의 계약건에 대해 입찰 탈락자를 대상으로 청렴도 설문 시행

	검토의견
	▶ 입찰 탈락자는 누구나 해당 입찰건에 대해 불만을 가질 수밖에 없어 부정적 응답이 많을 것으로 판단되므로 공정한 평가를 위해 입찰 탈락자는 평가대상에서 제외 검토 필요

Ⅲ. 청렴도 측정 모형

설문항목 간소화 및 타당도 제고

❍ 설문 문항 조정, 중복 문항 통･폐합 등 기존 설문에 대한 분석 및 보완을 통해 설문응답자의 중도포기 유인을 없애고, 심적･시간적 부담 완화

	검토의견
	▶ 전화 설문의 경우 조사자의 질문속도가 빠르고 설문 문항수가 많아 설문응답자가 설문내용을 정확하게 이해하고 답변하는데 어려움이 많음 ▶ 설문문항 대폭 축소․조정, 이메일․휴대전화 모바일을 이용한 조사 확대 필요

설문 척도 변경

❍ 7점 리커트 척도에 대해 번거롭거나 추상적이라는 평가 증가

	검토의견
	▶ 설문응답자의 혼란을 줄이기 위해 선택지 간소화는 반드시 필요하며, 5점 척도의 경우 변별력 약화의 우려가 있으므로 응답자 스스로가 0~10점 사이에 점수를 부여하는 방법으로 변경 필요

부패경험 응답을 실제 부패사건 발생으로 대체

❍ 부패경험 응답에 대한 진위 확인이 곤란하므로 현행 부패사건 발생현황 감점자료를 활용하여 점수화하는 방안 추진

	검토의견
	▶ 부패경험 지표는 청렴도 측정에서 큰 비중을 차지하고 있으며, 직․간접경험 응답에 따라 종합청렴도 점수가 크게 하락하고 기관의 대외적 이미지가 떨어짐에도 진위여부 확인을 위한 추가 자료가 제공되지 않아 해당분야 소속직원의 사기 저하 및 조직내 불신을 초래하고 있음 ▶ 부패 직･간접경험에 대한 가중치를 낮추고 외부적발 부패사건 발생 현황을 점수화하여 반영

부패사건 발생현황 감점 적용 개선

점수산출 방식이  직위, 부패금액, 기관규모를 반영하되, 각 항목별 중요도를 고려하여 기관별 부패공직자징계지수 산출

❍ 부패사건 발생 시 부패행위 발생시점이 아닌 처분일 기준으로 감점 처리됨에 따른 불이익 완화 필요

	검토의견
	▶ 부패행위(금품향응 수수, 횡령)의 징계시효 도과 시기는 5년임 청렴도 측정대상 기관에서는 최근 2~3년간 노력으로 해당 부패행위가 근절되는 등 청렴도가 개선되었음에도 불구하고, 4~5년전 부패행위 사건이 적발될 경우 현 시점의 청렴도에 직접 영향을 주어 그 결과 청렴의지를 약화시키는 결과 초래 ▶ 부패행위 발생 감점지표의 순기능을 계속 살리면서, 과거 부패행위가 현재의 청렴도 측정에 과도하게 영향을 주지 않는 방안 마련 필요 ▶ 점수산출 방식에 처분일 뿐만 아니라 발생시점 기준으로 반영률을 조정하는 것이 필요함 (예) 발생시기가 당해연도 × 1 발생시기가 (당해연도-1년)×0.9 발생시기가 (당해연도-2년)×0.8

시도교육청 규모 특성에 대한 측정모형 반영

❍ 시･도교육청 규모가 작을수록 청렴도가 높은 경향을, 규모가 클수록 낮은 경향을 보이고 있음

※ 시도교육청별 학교 및 학생 현황

구분	경기		서울		…	제주		세종
	학교	학생	학교	학생		학교	학생	학교	학생
현황	2,348	1,552,987	1,322	975,129		187	80,121	69	31,882

	검토의견
	▶ ‘운동부 운영’의 경우 대도시에 운동부가 집중되어 서울, 경기도 등 대도시가 타시도에 비해 상대적으로 불리할 수 있으므로 이에 대한 정확한 분석 및 분석결과에 대한 반영이 필요함 ※ 2013년∼2014년도 국민권익위원회 보고서에서 동사안을 반영한 것으로 나타나 있으나, 시도교육청 규모에 따른 청렴도 특성에 변화가 없다는 의견

Ⅳ. 청렴도 측정 결과 활용

등급별 결과 발표

❍ 순위 발표방식으로 인해 각급 기관에서는 부패취약분야 분석 및 청렴수준 향상보다는 단순 점수·순위 상승에 집중

	검토의견
	▶ 기관별 점수가 발표되는 현행방식에서는 실질적인 청렴수준 향상보다는 단순 점수･순위 상승에 집중하게 되어 명부조작 등 신뢰도 저해행위에 대한 우려가 큼 ▶ 실질적인 청렴수준 향상을 기할 수 있도록 공공기관 유형별로 영역별(종합･외부･내부･정책고객) 우수기관 리스트만 발표하는 방식으로 변경 필요

Ⅴ. 기타 의견

종합적인 기관 청렴도 평가 실시

❍ 부패방지 시책평가와 청렴도 측정을 통합하여 기관 청렴도를 평가하는 방안 제시

	(예시) ▶ 기관 청렴도 = 청렴도 측정(설문조사 50%) + 부패방지 시책평가(40%) + 부패사건 발생 및 징계(10%)

설문문항에 구체적 사례 제시

❍ ‘부당한 업무지시 경험’ 과 같은 주관적 판단여지가 많은 설문의 경우는 ‘구체적 사례’를 제시하여 객관적이고 정확한 답변 유도

“청렴 connected!”

▮한국중부발전 감사실장

이호태

토론문

“청렴 connected!”

	“청렴 connected!”

이호태(한국중부발전 감사실장)

1. 피측정기관이 바라보는 청렴도 측정제도

❍ 청렴도 측정제도는 공공부문의 윤리경영 수준을 가늠하는 공신력 있는 제도로써 그 필요성에 대해 공감하며, 매년 발표되는 청렴도 측정 결과를 통해 윤리경영활동을 성찰하는 계기가 됨은 물론, 환류를 통해 청렴 ･반부패정책 추진에 기여한다고 봄

❍ 향후 제도 내적으로는 제도에 대한 기관의 수용도 제고를(제도의 정교화), 대외적으로는 제도의 신뢰성을 보다 확보(홍보 등)하여 명실상부 대한민국 공공기관의 ‘글로벌 표준 윤리경영 지수’로 자리잡기를 기대함

2. 청렴도 측정제도 수용도 제고 방안과 제도의 한계점

가. 수용도 제고 방안

❍ 금번 공개 토론회는 ‘청렴도 측정 제도’를 평가하는 즉, 평가 제도를 평가하는 ‘메타(meta) 평가’의 일환이라고 봄. 2002년 첫 측정 이후 제도가 정착됨에 따라 청렴도 측정제도의 유효성에 대해 다수의 피측정기관이 공감하는 바이나, 제도의 지속적인 발전을 위해서는 피측정기관의 수용도를 모니터링함과 동시에 적절한 환류가 병행되어야 하겠음

❍ 일례로 모 공공기관을 대상으로 한 연구결과에 따르면 청렴도 측정항목의 타당도, 조직내부의 청렴문화 정착 여부와 성과보상 체계 등이 제도의 수용성에 큰 영향을 미치는 것으로 조사됨

<※참고1> 「공공기관 청렴도 측정제도의 수용성에 대한 영향요인 연구 中」(2015, 서울대 대학원 김임정)

구분(영향요인)	연구 결과 및 함의
제도적 정당성 인식	▫ 측정의 필요성과 유용성에 대한 공감대를 넓히기 위한 노력 필요
측정항목 타당도	▫ 일부항목 측정타당도에 대해 부정적 인식이 높음 ☞ 청렴도 항목에 대한 재설계 필요
기관 내부정책 (청렴제도 및 문화)	▫ 청렴문화와 수용성과의 상관관계는 통계적으로 유의함
기관장	▫ CEO의 미래비전, 조직 융화, 소통, 직원들과의 관계, 경영에 대한 전문성, 변화주도력 등 중요
성과보상 체계	▫ 업무실적에 따른 승진 및 보수, 무임 승차자에 대한 제재 등을 통해 수용도 제고 가능

❍ (제언) 연구결과에 비추어, 수용도 제고 주요 요인중 ① 제도적 정당성 인식을 위해서는 청렴도 측정제도의 지속적 대국민 홍보 노력을, ② 측정항목의 타당도는 모형의 정교화로, ③ 기관내부 요인(기관장, 성과보상 체계, 조직･직무 특성)에 대해서는 청렴도 측정시 평가화(설문에 반영)하는 방안 모색 필요

- 기관장의 의지와 노력 및 조직·직무 특성, 성과보상 체계가 선순환을 이룰 때 청렴도 측정제도 수용성이 높아지고 나아가 조직구성원의 청렴활동에 대한 유인이 생긴다고 판단함. ‘기관장 요인’의 경우 현행 부패방지 시책평가 내 ‘청렴리더십 강화’ 지표로 활용하는 것처럼 다른 요인들에 대해서도 청렴도 측정 평가영역(예, 청렴문화지수)에 아우르는 방향으로 항목을 구성하는 것이 바람직함

나. 공기업이 체감하는 청렴도 측정 제도의 한계

❍ 「공공기관 청렴도 수준이 재무적·비재무적 경영성과에 미치는 영향」이라는 연구결과에 따르면 청렴도 수준이 높을수록 재무적 성과인 ‘기업성’에는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타남

<※참고2> 「공공기관 청렴도수준이 재무적·비재무적 경영성과에 미치는 영향」(2017, 연세대 대학원 반대용)

	《 연구 결과 분석 내용 中 》 ▪ 공공기관의 비재무적 성과인 ‘공익성’에는 긍정적인 영향을 미치나 재무적 성과인 ‘기업성’에는 부정적인 영향(고객만족도와 종합청렴도는 양의 관계, 외부청렴도와 노동 생산성은 음의 관계) ※ 기관의 청렴한 문화는 기업내부의 업무절차와 직원에 대하여 청렴성을 강조하기 때문에 업무 효율성 및 노동생산성이 상대적으로 낮아질 수 있고 이로 인해 재무 예산 성과가 낮아지는 것으로 추정

- 행정기관 및 지자체 외 공공기관의 경우, 위 연구결과와 같이 현장에서는 청렴도 측정 제도를 통한 윤리경영 추구가 기업의 가시적인 경영성과로 이어지는지에 대해서는 다소 회의적임

❍ (제언) 기업성을 추구하는 공공기관의 경우 청렴정책 준수부담 (피로도) 경감을 위해 부패사건 발생이 없는 경우, 청렴도 측정 주기를 연장(필요시 일정기간 면제)하는 방안 검토 필요

3. 타 공공기관(청렴파트너 7개사) 의견수렴 결과

❍ (심층 분석) 다년간 축적된(빅데이터) 청렴도 측정결과를 활용, 기관 또는 업무 특성별 추세분석을 통해 공공기관별 맞춤형 청렴도 측정 구현(예, 내부, 외부 청렴도 결과에 대해 가중치를 차등 부여하여 종합청렴도 산출 필요)

	< 기관 및 업무 특성별 청렴도 점수 경향 > ▪ 내부 결속력 높고, 민원업무 중심 기관 ➠ 내부청렴도 > 외부청렴도 ▪ 내부 결속력 낮고, 관리업무 중심 기관 ➠ 내부청렴도 < 외부청렴도

❍ (운영 방법) 청렴도 최상위 기관의 경우 청렴도 향상 유인이 없으므로 우수등급 달성 연수에 따라 일정기간 청렴도 측정을 면제하고, 다년간 청렴도 최저등급 기관에 대해서는 ‘청렴 컨설팅’ 운영시 신청이 아닌 강제사항으로 정하는 등의 권익위 정책 필요

❍ (평가 주기) 내부청렴도 수준에 대한 관리는 조직의 문화적인 측면에서 장기적 관점에서 접근하는 것이 바람직하므로, 기관장 책임과 역할 강화를 위해서라도 재임기간과 연계하는 등 청렴도 측정 주기를 현행 1년에서 분야별로 다르게 추진할 필요가 있음

예) 내부청렴도(3년), 외부청렴도 및 정책고객(매년)

❍ (평가 항목) 현재 부패 직간접 경험 위주의 감점 평가방식이 아닌 청렴체감도 또는 기관별 다양한 개선노력을 반영할 수 있는 긍정적 경험에 대한 가점 문항을 추가하는 것도 검토할 필요가 있음. 또한, 외부청렴도 부패위험지수의 하위항목인 ‘권한남용’의 경우 현재 사회적 적폐청산 노력에 비추어 볼 때, 부패로 간주하여 부패지수 하위항목으로 포함하는 것이 바람직

❍ (명부 작성) 측정 대상명부 작성시 부정당 제재기업 및 지체 상금 부과기업, 검사･검증･심사･평가시 불이익을 받은 자처럼 악성 민원인의 경우 청렴도 설문 응답시 신뢰도를 저해하므로 최소한의 비율 내에서 권익위와 사전 협의 후 제외 필요.

끝.

차간 거리 유지는 최고의 ‘에어백’

부패와 거리 두기는 최고의 ‘청렴’

모형타당성 및 활용도 제고를
위한 과제

▮닐슨컴퍼니코리아 전무

최원석

토론문

모형타당성 및 활용도 제고를 위한 과제

	모형타당성 및 활용도 제고를 위한 과제

최원석(닐슨컴퍼니코리아 전무)

초청에 대한 감사

먼저, 공공기관청렴도 측정제도 발전방안 공개토론회라는 의미 있는 자리에 참여할 수 있게 되어 감사드립니다. 저는 공공기관청렴도 조사를 담당하는 조사회사의 일원으로 제도시행 초기부터 20여년을 관여해왔던 입장으로 더 감회가 깊습니다. 발제자의 발표내용에 대한 의견개진 뿐만 아니라 공공기관청렴도 제도의 발전을 위해 평소 생각해오던 점들을 정리해 말씀드리고자 노력했습니다. 우선 공공기관청렴도 제도와 관련된 사항을 말씀드리고 측정시스템과 측정모형에 대한 제 생각을 개진하고자 합니다.

Ⅰ		공공기관 청렴도 측정 제도 관련

TI의 부패인식지수와의 연계성 강화

❍ 우리나라의 부패인식지수(CPI)는 10년째 정체상태에서 ’16년 52위로 크게 하락하여, ’95년 조사가 시작된 이래 최저 순위를 기록

❍ 반면 공공기관청렴도 점수는 2017년 7.94점으로 지속적인 상승세를 보이고 있어 두 지수 간 차이가 더욱 커지고 있어 혼란이 초래되는 상황임

❍ 이러한 차이의 원인을 파악하고 공공기관 청렴도가 다루지 못하는 영역에 대한 집중적인 관심과 청렴도 제고노력이 요청됨

❍ 국제투명성기구의 부패인식지수(CPI)가 낮은 이유는 문화의 차이와 고위층에서 벌어지는 권력형 부패 문제에서 기인하는 것으로 볼 수 있음. 첫째, CPI의 경우 주로 외국인이 바라보는 한국의 부패수준을 측정하고 있으며 외국계 기업인 등의 의견이 반영되고 있음. 법인카드를 사용하는 문화에 대해서도 한국과 외국의 스탠다드가 상당히 큰 차이가 있음. 한국의 경우 법인카드를 가지고 고객과 식사하거나 술자리를 가지는 것이 일반화되어 있으나 글로벌 스탠다드에서는 부패로 간주되는 측면이 있음. 그동안 공공기관 청렴도 제도는 한국 내부에서의 청렴도를 강화하는데 초점이 있었으나 이제는 글로벌 스탠다드에 부합하는 청렴수준을 갖추는 것으로 목표를 수정하고 관리할 필요가 있음

❍ 둘째, 공공기관청렴도조사에서 측정하고 있는 한국의 부패수준은 주로 중하위직 공직자에 대한 청렴도이기 때문에 고위직과 권력형 부패의 이슈에 대해서는 상대적으로 포괄하지 못하는 측면이 있음. 외국인의 입장에서 바라보는 한국의 부패는 여전히 고위층이나 권력형 부패의 이슈가 언론에 오르내리고 있기 때문에 중하위직 청렴도가 개선된다 하더라도 체감도는 상대적으로 떨어지는 측면이 있음

❍ 국민권익위원회 차원에서도 CPI와 공공기관청렴도 조사결과의 격차를 줄이기 위한 다양한 노력이 요청되는 상황임. 한국에 근무하는 외국인들이 생각하는 글로벌 스탠다드에 대해 이해하고 이를 수용하기 위한 노력이 필요하며 고위직 청렴도와 권력형 부패 이슈를 해소하기 위한 다양한 방안이 마련되어야 함

청렴도 환류시스템 강화

❍ 공공기관청렴도 측정은 공공기관별 부패 취약 분야를 파악하고 청렴수준을 진단함으로써 반부패 정책의 수립·추진의 효과성을 높이는데 있음. 즉, 청렴도 측정은 사후 처방보다 사전적인 부패 예방 및 진단으로서 기능함

❍ 공공기관청렴도가 진단 기능에 초점을 두고 있으나 공직사회 전반의 청렴도를 향상시키기 위해서는 ‘청렴도 환류시스템’을 현행보다 더욱 강화해서 운영할 필요가 있음

❍ 진단을 했다면 그에 따른 치료가 있어야 하고 치료를 위해 활용된 제도가 어느 정도 효과를 거두었는지 다시 진단하는 환류시스템이 체계적으로 구축되고 하나의 시스템으로 운영될 필요가 있음

❍ 해마다 국민들의 관심사가 되고 부패가 발생한 이슈에 대해서는 공공기관청렴도 측정체계에 포함해 진단하고 진단요소별로 문제를 해결하기 위한 부패방지 시책과 정책들의 효과를 검증해 보고 부패위험성이 현저히 약해졌다고 판단되면 해당 업무를 측정에서 제외하는 방식의 환류시스템이 체계적으로 구축되어 운영될 필요가 있음

Ⅱ		공공기관 청렴도 측정 체계 관련

청렴도 측정 대상 확대 : 대상기관 및 민간영역

❍ 발제문에서 밝혔듯이 채용비리와 대형부패 발생기관을 청렴도 측정에 포함하고 사립대학과 사립대학병원 등 민간영역의 청렴수준을 측정하는 등 청렴도 측정대상 기관을 확대하는 방향에 대해서는 큰 의미와 효과가 있을 것으로 기대함

❍ 채용비리의 경우 사회전반의 공정성 문제를 흔들고 있는 핵심적인 이슈이며 그 파급력이나 영향을 미치는 기간이 상당한 점을 미루어볼 때 공공기관 청렴도 측정에 반드시 포함되어야 할 분야임. 다만 민간영역 청렴수준을 측정하는 문제와 관련해서는 측정의 용이성이나 협조의 용이성이 기준이 되기보다는 국민의 삶과의 영향력이 기준이 되는 것이 더 적절해 보임

❍ 민간영역 청렴도의 경우 원칙적으로 국민권익위원회가 관여할 수 있는 부분이 많지 않지만 국민의 삶에 영향력이 큰 영역의 경우엔 민간영역과의 협업방식을 통해 시도는 해 볼 수 있음. 시민단체와 연계하거나 민간협회 등과 협업해 국민의 삶과 연관성이 큰 민간부패 영역의 청렴도 측정을 지원하는 작업은 충분히 가능할 것으로 보임

청렴도 측정 업무 선정시스템

❍ 공공기관청렴도조사는 2017년 현재 총 2,295개의 업무를 측정하고 있지만 새로운 측정업무를 발굴하고 측정업무를 관리하는 시스템을 체계적으로 개선할 필요가 있음

❍ 공공기관청렴도 측정결과를 분석해 보면 공직사회의 부패양상이 빠른 속도로 변화하고 있는 것으로 판단됨. 기존의 금품위주와 short term 부패유형에서 각종 업무편의와 채용비리 등 비금전적이고 long term 부패유형으로 빠르게 변화하고 있음

❍ 또한 행정환경의 변화에 따라 새로운 형태의 이권과 권한을 포함한 다양한 신규업무가 생기고 있음. 이러한 급속한 변화에 보다 원활하게 대응하기 위해서는 청렴도 측정업무를 선정하고 관리하는데 ‘시스템’적인 접근이 필요함

❍ 예를 들어 빅데이터 접근법을 통해 국민들의 목소리를 직접 들어서 부패업무를 발굴하거나 국민권익위원회나 타 정부부처의 VOC 라인을 통해 수집되는 국민의 부패관련 정보를 통합해 부패와 연관된 업무를 발굴하는 것도 좋은 방법임

❍ 또한, 업무의 발굴과 더불어 측정된 업무 중 일정한 성과가 지속적으로 발생한 업무의 경우 측정업무에서 제외하는 등 업무의 발굴과 제외가 시스템적으로 이루어질 수 있도록 내부기준을 마련하고 지속적으로 해당 시스템을 개선할 필요가 있음

기관유형 분류

❍ 현재는 업무특성의 고려 없이 공공기관의 정원규모에 따라 기관유형을 분류하고 순위를 매기고 있는데 향후에 업무유형을 반영하자는 주장이 지속적으로 제기되고 있음

❍ 기관유형분류가 민감해진 이유는 해당 유형별로 순위를 발표하는 점수발표 방식에서 기인함. 정원규모별로는 몇 등인데 업무특성으로 분류하면 몇 등이 올라가고 내려가기 때문에 피평가기관에서는 유형분류에 민감할 수밖에 없음

❍ 발제문에서 제안하고 있듯이 결과 공표방식을 순위에 민감하지 않도록 발표한다는 전제가 성립된다면 기본적으로는 업무의 특성별로 기관을 분류하는 것이 적절하다고 판단됨

❍ 측정 대상기관 간 이권과 권한의 정도에 따라 부패개연성이 차별적이라는  조건에서 기관의 유불리를 중심에 두고 기관유형 분류를 할 필요는 없으나, 개별적인 기관의 반부패 노력이 어느 정도 반영되어 자율적인 반부패 의지를 높일 수 있도록 기관유형 분류를 재편할 필요가 있음

Ⅲ		공공기관 청렴도 측정 모형 관련

설문항목 및 측정방법의 개선

❍ 현재 외부청렴도의 경우 총 17개 설문항목(부패위험지수 4개, 부패지수 13개), 내부청렴도의 경우 총 33개 설문항목(청렴문화지수 9개, 업무청렴지수 24개), 정책고객 총 13개 설문항목(부패인식 9개, 부패통제 3개, 부패경험 1개)으로 측정되고 있음

❍ 해마다 측정항목을 개선하고 있으나 행정환경의 변화와 부패양상의 변화를 반영할 수 있도록 설문항목을 개선할 필요가 있음. 채용비리 등 새로운 유형의 부패유형을 포괄하는 대신 현재 행정환경에 상대적으로 적합도가 떨어지는 설문항목을 제외하는 등 설문항목의 개선이 필요함

❍ 청렴도 측정방법 측면에서도 모바일 서베이를 더욱 활성화할 필요가 있음. 현재는 전화조사 위주로 측정되고 있는데 민원고객이 편한 시간에 충분한 시간을 가지고 생각해서 응답할 수 있도록 모바일 서베이를 늘린다면 보다 효과적인 측정이 이루어지리라 판단됨. 특히, 내부직원의 경우 주변 간부나 다른 직원들에게 방해받지 않고 객관적인 평가를 하는데 모바일 서베이가 더 적절할 것으로 판단됨

정책고객청렴도 측정방식 개선

❍ 정책고객평가의 취지는 외부 민원인과 접점 단계에서 관찰 가능한 부패를 넘어 보다 정책결정과 가까운 단계에서 관찰될 수 있는 부패를 측정하는데 있음. 다시 말해 외부청렴도가 포괄하는 중하위직 대상의 부패를 넘어 보다 권력형 부패에 가까운 대상들이 평가체계에 포괄되는 의의를 가짐

❍ 그럼에도 발제문에서 지적하듯이 설문대상자 선정에 따른 유불리라는 한계로 본래의 취지를 훼손하는 측면이 있는 것은 사실임

❍ 그러나 모집단의 여부에 따라 평가여부를 달리 적용(발제문 방법② 현행 설문대상자별 표본구성비를 달성하기 어려운 기관에 대한 정책고객평가 면제)하는 것은 오히려 유불리를 강화시킬 우려가 있음

❍ 정책고객평가의 2017년 평균 점수는 7.29점으로 외부청렴도(8.13점) 및 내부청렴도(7.66점) 대비 낮은 수준을 보였으며, 이러한 경향성은 정책고객평가를 실시한 이래 지속적인 현상임

❍ 즉, 평가대상이 충분치 않다고 하여 평가를 면제하는 것은 면제기관에 대한 혜택(advantage)으로 작용할 수 있으며, 이는 정책고객평가 명부 제출을 담당하는 기관들의 성실도 저하로 이어질 수 있음. 결국 정책고객평가 전체의 타당도에 대한 위협이 될 수 있을 것으로 보임

❍ 정책고객평가의 취지를 살리면서 한계를 보완하기 위해서는 방법①에서 제시한 대로 설문대상자 유형을 재선정하고 발굴하는 것이 더욱 적절할 것으로 판단되며, 평가유형별 점수의 편차(학계 및 자문위원 대비 기자 및 국회관계자의 낮은 점수)의 문제는 가중치 적용 등의 문제로 접근하는 것이 타당할 것으로 판단됨

부패경험을 부패사건으로 대체

❍ 공공기관 청렴도 측정체계에서 부패경험 응답이 차지하는 역할은 개별기관에서 발생한 부패 발생 수준을 측정하는 것 이외에, 기관 대비 열위의 입장에 있는 민원인들이 부패발생을 용이하게 고발할 수 있다는 측면에서 매우 중요한 역할을 하고 있음

❍ 민원들의 응답이 진위(true)가 아닐 가능성(possibility) 때문에 부패경험을 측정하지 않는다면, 청렴도 측정체계가 갖는 고발 창구로서의 기능을 차단하게 되며, 예방적인 기능을 저해할 우려가 있음

❍ 한편, 10여년 간 부패경험 응답과 부패사건 발생 수준의 상관성을 통계적으로 분석해 보면 두 개의 변수는 통계적으로 유의미하고 높은 상관성을 보여준 바 있으며, 이는 응답자들의 응답의 타당성(진실일 가능성)을 보여주고 있는 것으로 판단됨

❍ 또한, 대안으로 제시된 징계 등 부패사건 자료의 완결성 또한 적용의 제약요인이 될 것으로 보임. 부패사건 자료는 적발에 의해 나타난 자료인 만큼, 감시체계가 놓치고 있는 사각지대를 포괄하지 못하는 한계가 있음. 실제 지난해 기준 감점 대상 사건이 발생한 기관은 행정기관의 경우 전체 기관의 절반(49.0%), 공직유관단체의 경우 27.3%에 불과했으며, 특히 사회적 관심도가 낮아 감사나 언론노출 등의 기회가 적은 기관들은 체계적으로 측정에서 제외될 우려가 있음

❍ 이상 부패경험 응답의 역할과 응답 타당도를 고려할 때 현행대로 부패경험을 측정하되 경험률 하락에 따른 경험 응답 영향력 확대에 대해서는 적용 가중치의 조정 등으로 접근하는 것이 타당할 것으로 보임

공공기관 청렴도 측정 개선방안

▮한국능률협회컨설팅 본부장

오세종

토론문

공공기관 청렴도 측정 개선방안