발간등록번호

11-1610000-000026-01

교육분야 부패방지를 위한

학부모 실천방안 연구

2004. 12

부패방지위원회

연구용역보고서

제  출  문

본 보고서를 “교육분야부패방지를 위한 학부모 실천방안” 연구

용역의 최종보고서로 제출합니다.

2004. 12

단체 대표자  박  경  양

연구진

책임연구원	김정금(참교육학부모회 부회장)

참여연구원	진옥경(참교육학부모회 부회장)

안선회(참교육학부모회 정책위원)

박범이(참교육학부모회 교육자치위원장)

송대헌(참교육학부모회 상담자문위원)

박인옥(참교육학부모회 전 사무처장)

자문진

이재분(KEDI 연구원 / 참교육학부모회 자문위원)

허원기(인천광역시교육위원회 교육위원)

조영옥(교육혁신위원회 위원 / 상주중학교 교사)

김거성(반부패국민연대 사무총장)

문혜선(참교육학부모회 대구지부장)

김정숙(참교육학부모회 부산지부장)

노원재(참교육학부모회 상담부장)

박경숙(참교육학부모회 대구상담원)

CONTENTS

목 차

제 1 장  서  론

제 1 절  연구의 필요성과 목적	13

제 2 절 연구의 방법과 범위

1. 연구의 범위	15

2. 연구의 방법	15

3. 연구추진일정계획	16

제 2 장  교육 분야 부패의 이해

제 1 절  교육 분야 부패의 의미

1. 교육분야 부패의 개념	19

2. 교육분야 부패의 의미와 성격	20

제 2 절  교육분야 부패에 대한 인식

1. 교육분야 부패에 대한 학부모의 인식 조사	23

2. 조사에서 나타난 학부모의 인식	29

제 3 장  교육분야 부패방지에 있어 학부모참여 이론적 배경

제 1 절  교육부패발생구조의 문제

1. 교육지배구조 문제의 이론적 배경	35

2. 투명성, 정보의 공개	36

3. 관련기관의 감사체계의 문제	38

4. 교육비리 내부고발자의 문제	38

5. 교육부패를 문화로 보는 관점의 오류	41

6. 부패와 관련한 강령제정과 부패관련 교육	41

제 2 절  교육부패발생구조에 대한 제도의 점검

1. 지배구조에 있어 제도적 점검	43

2. 투명성제고를 위한 정보공개의 제도적 점검	44

3. 관련기관의 감사체계의 점검	45

제 4 장  교육분야 부패의 유형별 실태와 대책

제 1 절  찬조금, 촌지, 채택료 관련 비리

1. 부패의 양상	49

2. 부패의 원인	60

3. 부패방지를 위한 제도적 방안	62

4. 부패방지를 위한 학부모 실천 방안	64

제 2 절  납품, 계약, 교육소비재 관련 부패

1. 부패의 양상	71

2. 부패의 원인	82

3. 부패방지를 위한 제도적 방안	88

4. 부패방지를 위한 학부모 실천 방안	94

제 3 절  학교운동부 운영관련 부패

1. 부패의 양상	97

2. 부패의 원인	108

3. 부패방지를 위한 제도적 방안	108

제 4 절  교육감․교육위원 선거 및 교육청 인사 관련 부패

1. 부패의 양상	113

2. 부패의 원인	126

3. 부패방지를 위한 제도적 방안	139

4. 학부모 실천 방안	146

제 5 절  교육위원 활동직위남용 관련 부패

1. 부패의 양상	155

2. 부패의 원인	160

3. 부패방지를 위한 학부모 실천 방안	161

4. 조직문화 차원의 부패방지 방안	163

제 5 장  교육분야 부패방지를 위한 학부모참여 제도적 접근

제 1 절  감사제도의 개선과 학부모의 제도적 참여방안

1. 학부모 감사청구제

가. 현행 감사청구 도입의 의미	168

나. 학부모 감사청구 도입의 필요성	169

다. 학부모 감사청구 방안	170

라. 학부모 감사청구제 입법근거	174

2. 교원징계재심위원회에 학부모 참여 방안

가. 현행 교원징계재심제도의 문제점	176

나. 교원징계재심위원회 구성에 학부모 참여방안	179

3. 교육당사자 고충처리위원회

가. 현행 민원처리방식의 문제점	181

나. 교육민원처리의 중요성	181

다. 교육민원의 분류	182

라. 교육당사자 고충청구제도의 도입

⑴ 고충청구제도의 필요성	183

⑵ 고충청구 창구의 개설	183

⑶ 고충의 처리와 심사	184

마. 기대효과	184

제 2 절  행정정보의 공개와 학부모의 참여

1. 교육위원회 활동의 공개와 학부모 참여

가. 홈페이지 활성화를 통한 정보공개	187

나. 학부모 참관단 구성	188

2. 교육청과 학교의 행정정보공개와 학부모 참여

가. 정보공개심의회의 학부모 참여	191

나. 각종위원회 회의록 공개	191

다. 비공개기관의 감사청구	192

제 3 절  교육현장에서 부패와 비리를 근절하기 위한 또 하나의 제안

1. 학부모 교육의 강화

가. 학부모 교육의 필요성과 배경	193

나. 학부모교육강사교육과정의 개설	193

2. 학부모단체와 교육행정당국의 상시적 대화

가. 교육청 산하 각 위원회기능과 역할의 재검토, 평가단 구성	194

나. 교육감, 교육위원 활동보고 정례화	195

다. 지역교육발전협의회 구성	195

참 고 문 헌	197

표  목  차

< 표 1 >	연구추진일정계획	16

< 표 2 >	각 반 학부모 임원이 낸 금액	52

< 표 3 >	행사관련 학부모 부담	53

< 표 4 >	○○초등학교 기금 조성 현황	53

< 표 5 >	악기구입과다 비용액	72

< 표 6 >	각 시도교육청별 코치평균보수액	105

< 표 7 >	학교운동부의 연중 경기대회 참가회수	106

< 표 8 >	전국코치현황	110

< 표 9 >	시도별 교육위원 선출현황	133

< 표 10 >	감사청구비교	175

< 표 11 >	국민감사청구, 학부모 감사청구비교	175

< 표 12 >	감사제도의 비교	180

부 침 목 차

< 부침 1 >	학교발전기금제도의 취지와 조성 근거	65

< 부침 2 >	교사촌지 학생, 학부모 직접 인터뷰	66

< 부침 3 >	최순영 국회의원(민주노동당)의 보고서	78

그 림 목 차

< 그림 1 >	감사청구 및 심의과정	91

< 그림 2 >	교육청 인사비리구조도	122

< 그림 3 >	학교에 대한 감사청구진행절차	174

< 그림 4 >	고충청구처리 절차	185

제 1 장

서 론

제 1 장  서  론

제 1 절  연구의 필요성과 목적

이 연구는 교육부패를 방지하기 위한 대안 마련을 위하여 수행되었다. 이 연구는 이론적인 논의를 통한 논리적인 결과로서 대안을 제시하기보다는 학부모들의 관점으로 경험적이고 실제적인 사례를 중심으로 연구를 진행하였다.

학부모의 관점이란 ‘주류의 교육논의에서 소외된 구성원의 시각’ 혹은 ‘지금’ ‘여기’라는 현장성에 대한 강조의 의미로 쓰인다. 따라서 이번 연구는 주로 교육부패의 사례들을 면밀히 분석하고, 학부모들의 경험적 사례들을 중요하게 다루고 있다. 또한 실천적인 경험을 중심으로 교육부패를 존속시키는 원인들에 대해 논의한다. 또한 현재 교육 부패 방지를 위한 방안들이 왜 실제적으로 작동하지 않는가하는 문제와 이에 대한 대안, 그리고 학부모들이 실제로 어떻게 할 수 있는 가에 대한 실천방안을 모색한다.

지금까지 교육부패에 관한 여러 선행연구들이 있다. 부패방지위원회는 교육 분야 부패방지 가이드(2004)를 제작하여 교육 분야 부패방지를 위한 실무적인 교육 자료로 활용하기 위한 시도를 하고 있다. 그러나 대부분의 선행연구들은 이론적인 접근에 치중되어 있다.

천영세, 이종태 등은 교육 분야의 원인구조와 유형별 탐색(천세영 외 2001 )이라는 논문에서 우리나라 교육 분야 부패의 원인구조를 탐색하고 그에 따른 부패의 유형별 특징에 대해 논의하고 있다. 이러한 논의를 바탕으로 방지대책을 위한 이론적 연구를 시도하고 있다.

이 연구에서 교육부패의 개념으로 공직부패와 공익부패를 포괄하고 있으며, 부패유형별 원인구조를 밝히고 있으며, 이러한 원인구조에 따라 교육부패를 유형화 하고 유형별로 방지 대책 탐색을 위한 방향을 설정하고 있다.

이계학은 한국 교육의 부정부패 원인과 전망(2002)이라는 논문에서 한국교육의 부정부패의 원인으로 입신출세주의 교육관의 대두와 정착으로 진단하고 그 처방책으로 인간성 함양 창의성 개발 등의 교육개혁조치, 인격을 중시하는 인사 등을 제시하고 있다.

이병준은 한국교육의 부조리 현상에 대한 윤리적 분석(1998)에서 교사의 윤리의식, 교사의 사회적 처우 , 학부모 의식, 이기주의, 교육열 등을 문제로 지적하면서 윤리적 관점에서 교육부조리 문제에 접근하고 있다.

이번 연구는 부패방지위원회가 연구한 ‘교육분야 부패방지 가이드’와는 대안을 마련한다는 점에서 유사하다. 본 연구는 학부모들의 시각으로 교육현장의 경험적 사례들을 중심으로 교육현장의 부패를 좀 더 미시적으로 바라본다고 할 수 있다. 또한 좀 더 실천적인 대안을 모색한다고 볼 수 있다.

이 연구는

첫째, 교육 분야 부패의 전반적인 이해를 위해서 일반적인 부패의 개념과 함께 교육부패의 특징, 의미 등에 대해 논의하고, 설문을 통하여 교육 분야 부패에 대한 교사, 학부모의 인식정도조사, 학부모 참여의 이론적 배경을 통해 교육부패를 존속하게 하는 요인을 살펴볼 것이며, 현재의 단기적인 부패방지 노력이 왜 실패하였는가하는 점을 살펴본다.

둘째, 교육 분야 부패사례 종류를 중심으로 유형화하여 논의하면서, 각각의 사례에 따른 원인과 대책들을 살펴본다.

셋째, 교육부패의 일반적인 원인과 방안을 범주화하여 논의하기 위해서는 현재 이루어지고 있는 부패방지대책의 문제를 검토하고 이의 보완책은 무엇인지 살펴본다. 또한 실제에서 작동할 수 있는 부패 방지 방안과 구체적인 학부모실천방안이 제시될 것이다.

제 2 절  연구의 범위 및 방법

1. 연구의 범위

이 연구에서 다루는 교육부패는 우리나라 교육부패를 총체적으로 다루었다기보다는 학부모 입장에서 중대하다고 생각되는 초․중․고 교육부패영역을 우선적으로 다루었다. 또한 부패의 정도가 심각하나 학부모로서 정보접근이 용이하지 않는 부문은 다루어지지 못하였다.

따라서 예컨대 교사전보발령과 관련한 부패, 교육관청과 학원과의 관계에서의 부패, 대학의 교원임용과정의 부패, 사립재단의 부패 등은 제외되었다.

이를 제외한 교육분야의 부패연구는 부패의 특성과 성격, 부패발생의 구조적 문제, 부패방지를 위해 지금까지 학부모들이 자발적으로 실천한 학부모 참여실태를 중심으로 살펴보고, 법적쪾제도적으로 교육당국과 함께 추진할 수 있는 학부모의 실천방안을 제안한다.

2. 연구의 방법

이 연구는 사례연구와 문헌연구를 동시에 수행하고 있으며, 구체적인 방법들은 다음과 같다.

가. 관련 문헌 연구

부패 혹은 교육부패와 관련한 문헌들을 중심으로 부패에 관한 이론적 배경을 탐색한다.

나. 사례연구(부패 사례 수집쪾분석)

교육청 차원의 각종 감사 결과와 학부모 민원 자료, 언론자료 분석을 통해 교육계 전반에 존재하는 여러 분야의 비리와 부정에 대하여 그 실태를 조사하고 분석한다.

다. 교육부패에 대한 인식 조사와 요구분석 및 의견수렴(설문조사, 전문가면접, 간담회)

각급학교와 교육청 구성원들의 비리 사안과 정도, 그 영향에 관한 의식과 비리 개선을 위한 의견과 요구에 대한 학부모 대상 설문조사를 실시하여 그 결과를 분석한다.

설문 조사로 확인하기 어려운 비리의 원인에 대해서는 관련 인사들과의 면접을 통하여 비리의 직접적인 원인과 비리가 개선되기 어려운 이유를 파악한다.

비리 실태에 대한 원인 분석과 대책 마련을 위하여 교육청의 감사 담당 공무원, 학계 전문가, 학교현장의 교사와 학부모를 중심으로 전문가 인터뷰 등을 통해 의견을 수렴한다. 전문가와의 간담회 운영을 통해 본 연구의 타당성, 신뢰성 및 실용성을 확보하도록 하고자 한다. 교육부문 비리 개선방안에 대한 교육 주체를 대상으로 한 요구조사 및 의견수렴의 결과 분석을 토대로 마련된 종합적인 대책이 마련될 수 있도록 교육당국에 건의한다.

3. 연구추진일정계획

연 구 기 간 연 구 내 용	9	10	11	12	기 타
연구추진 기본방향회의
기초자료수집
설문지 작성 및 배포
교육분야부패 사례수집 및 분석
교육분야부패의 원인 및 대안검토
교육분야부패방지 학부모 실천사례인터뷰
교육분야 전문가 개별 인터뷰
설문지 수거 및 분석
제도적, 법적 실천방안 제시
최종보고회 및 인쇄, 제출

<표 1> 연구기간(2004.9.1부터 2004.12.31까지)

제 2 장

교육 분야 부패의 이해

제 2 장  교육 분야 부패의 이해

제 1 절  교육분야 부패의 의미

1. 부패의 개념

Heidenheimer는 부패의 개념을 크게 3가지 범주로 분류하여 파악하였다

첫째는 공직 중심적 정의이다. 이는 공직중심적인 관점에서 정의이다. 금전이나 지위획득 혹은 영향력의 확대나 사적 이득을 위해 법적 공공의 의무규범에서 일탈하는 것이다.

둘째는 시장 중심의 정의이다.

관료제가 경제에 대하여 광범위한 조정자의 역할을 수행하면서 공공의 이익을 분배함에 있어서 공무원이 자신의 지위를 개인의 이익을 극대화하는 수단으로 생각할 때 부패가 발생한다고 본다.

셋째 공익중심의 개념으로 적어도 공공 질서체제에 대한 책임을 위반한 것이고 특수 이익을 공동이익에 우선시킴으로서 실제로 그러한 체제와 양립할 수 없게 한다. 관료자신의 이익을 국가의 공적 임무보다 우선시하여 이득을 탐하는 행위라고 볼 수 있다(김택,1997 ; 194-195 참조)

부패란 공공생활에서 차지하는 특수한 지위나 공직과 관계있는 영향력이나 권력을 이기적으로 또는 부당하게 행사하는 행태, 수뢰행위의 모든 행태(Myrdal. 김택 21에서 재인용)로 정의되기도 한다.

넓은 범위의 부패의 개념으로는 자기 또는 제 3자의 부당한 이익을 위하여 자기에게 부여된 권한 또는 권위를 오용하는 일체의 행위(윤광제 8)로 규정하기도 하지만 좁은 의미로는 공직자가 직무상의 의무에 반하여 사익을 추구하거나 공익을 침해하는 일체의 행위로 보기도 한다.

일반적으로 직무수행을 위해 부여된 권한을 개인 또는 자기가 원하는 사람이나 집단의 사적 이익을 위해 부당하게 행사하는 행위로 규정하기도 한다.

김영재 등은 부패의 의미를 정의하기란 어렵지만 누구나 부패의 의미를 알고 있다고 지적한다.(김영재 1997 ; 3) 부패가 본질적으로 공동체적 정의나 도덕적 가치에 기초하여 판단될 수 있는 까닭이다. 따라서 구체적 상황에 놓이게 되면 누구나 무엇이 부패인가를 알 수 있고 그것이 나쁘다는 것과 심각성을 느낄 수 있다고 보고 있다.(김종술, 1993 ; 23 김영재 1997 ; 3에서 재인용)

천세영 등(2001)의 연구와 부패방지위원회의 연구(2004)는 교육부패에 관한 그들의 연구에서 교육부패를 Heidenheimer가 규정한 부패의 범주 중 공직중심의 부패와 공익중심의 부패를 중심으로 다루고 있다.

본 연구에서 다루는 부패개념도 공직중심과 공익중심의 범주의 부패의 개념과 다르지 않을 것이다. 이 연구에서는 이러한 범주의 부패의 개념과 덧붙여서 김영재 등이 서술하는 부패의 의미 즉 ‘누구나 부패의 의미를 알고 있다’ ‘구체적 상황에 놓이게 되면 누구나 무엇이 부패인가를 알 수 있고...’ 등의 의미의 누구나 알 수 있는 개념으로서의 부패를 다루게 될 것이다.

2. 교육 분야 부패의 의미와 성격

가. 교육 분야 부패의 의미

교육 분야의 부패가 일반부패와 다른 점을 살펴보면 먼저 교육부패는 일반부패에 비해 해당분야 자체에 미치는 영향이 훨씬 더 치명적이라는 점이다. 일반 사회가 도덕성을 존립기반으로 하고 있다고 볼 수는 없는 반면에 교육은 도덕성을 그 존립기반으로 하고 있다. 교육이 도덕적인 인간을 육성하는 활동이라면 교육부패는 교육활동 자체를 부정하는 매우 치명적인 것이다. 이런 점에서 교육부패는 다른 영역의 부패와 다르게 더욱 중대하게 취급되어야 한다.

도덕적이고 정의로운 인간 육성을 위한 가장 효율적인 교육은 인간을 둘러싸고 있는 환경을 도덕적으로 만드는 일이다. L.Kohlberg 등을 비롯한 도덕교육자들은 학생들을 정의로운 인간으로 발달하도록 돕는 일은 그 무엇보다도 교육환경을 도덕적으로 유지하는 것이라고 지적하고 있다. 이러한 의미에서 교육계의 비리를 방지하는 하는 것은 단순한 비리문제의 해결이 아니라 교육의 내용과 목적중의 하나이며 또한 교육의 방법의 하나가 될 것이다.

중고생의 90%이상은 한국 사회가 부패했다고 인식하고 있다.(반부패 국민연대, 2002 ; 256)

한 설문조사의 중복 응답에서 중고생의 49.0%가 교육계를 부패한 집단으로 대답하였다. 중고생의 거의 절반에 해당하는 47.3%는 보는 사람이 없으면 법을 지킬 필요가 없다고 생각하고 있으며, 27.3%의 학생들은 뇌물을 써서라도 문제를 기꺼이 해결할 것이라고 응답하는 등 반 부패 윤리의식이 박약한 것으로 드러났다.(반부패 국민연대 2002 ; 257) 이러한 조사들은 교육 분야의 부패를 방지하려는 노력이 교육적으로 얼마나 시급하고도 중요한 일인가 하는 것을 잘 보여주고 있다.

교육현장에서 학생이 인식하는 부패는 학생의 의식에 지대한 영향력을 미치며 이러한 부패에 대한 인식은 도덕적 불감증을 낳는다. 어쩌면 교육 분야의 부패는 교육 그 자체를 불가능하게 하는 것이라고도 볼 수 있다.

나. 교육분야 부패의 성격

교육부패는 일반부패와 상당부분 공통점을 가지고 있고, 상당부분 일반부패를 방지하기 위한 대안들을 원용할 수 있을 것이다. 그러나 교육부패는 일반부패와는 다른 양상을 가지고 있고, 이러한 교육부패의 독특한 성격은 교육 부패 방지를 일반부패방지의 논리로 이해하는 것이 불충분 하다는 것을 보여준다.

교육 분야 부패는 규모에 있어서도 큰 부패보다는 작은 부패 위주로 발생한다. 이는 교육 분야 공직자가 갖는 권력이 경제나 정치 영역에 비해 작기 때문이기도 하다. 천세영 등은 교육부패의 개별 건수는 작지만 전체는 크며, 또 그로 인한 공익의 손실 곧 교육의 손실은 그 효과가 장기적이며, 회복이 어렵다는 특징을 가지고 있다.(천세영외 2001 ; 67) 흔히 교사나 교장 등의 뇌물 수수 액수가 일반 부패사건에서 보다 적다고 해서 교육부패가 일반 부패보다 경미한 것으로 취급되어서는 안 되는 이유이기도 하다.

또한 교육계의 투명성에 대한 사회적 기대수준이 다른 분야에 비해서 훨씬 엄격하다는 점이다. 교육공직자는 다른 어떤 공직자 보다 청렴도에 대한 기대 수준이 높은 편이다. 그러나 문제는 교육계는 다른 일반인들 보다 높은 도덕성을 유지해야 한다는 높은 기대수준이 있으나 이러한 높은 기대수준 때문에 교육 관련자들의 부패방지 전략이 직접적이거나 구체적이지 않고, 교육자의 양식, 헌신 등에 호소하는 우회적인 전략으로 접근하게 된다. 또한 교육자의 권위, 군사부 일체 등의 교육관련 수사들이 교육계에 대한 투명성을 확보하는데 저항하기위해 동원되면서 교육부패를 막는 제도적 장치를 마련하는 것을 방해한다. 이러한 이중적인 방식이 교육부패사건이 터지면 매우 선정적인 사건이 되고 사회로부터 심대한 분노를 사게 되는 원인이 된다.

교육 분야 부패를 고발하는 당사자가 학생이나 학부모일 경우 조직 내에서의 내부비리를 알 수 있는 위치에 있다는 점에서 일반적인 공직부패의 내부 고발자와 같은 위치에 있으나 학생이나 학부모는 조직내부의 공적인 위치에 있지 않으며, 조직 내의 부패의 정보접근자로서 뿐만 아니라 부패의 직접적인 피해자가 되기도 한다. 또한 학생의 경우 교육 구조 내에서 피교육자라는 신분으로 인해 일반 부패의 내부고발자와는 다르며, 내부고발을 했을 때 당할 수 있는 불이익은 일반부패의 내부고발자와는 질적으로 다르다. 학부모의 경우 대부분 교육부패의 피해자 혹은 당사자이면서도우 학부모가 직접 고발을 했을 경우 학부모 자신이 불이익을 당하기보다 자녀들에게 불이익이 돌아가게 되면서, 학부모의 고발은 일반부패사건의 내부고발 보다 훨씬 더 힘들게 된다. 이러한 독특한 성격은 일반부패의 내부고발자 보호를 위한 방안들을 그대로 적용할 수 없는 이유이다.

제 2 절  교육분야 부패에 대한 인식

1. 교육분야 부패에 대한 학부모 인식조사

가. 조사의 개요

∙조 사 목 적	:	학부모가 가장 많이 접하는 교육분야 부패와 교육부패 시정의 걸림돌 등을 조사하여 교육부패를 근절하기 위한 학부모 참여방안 마련의 자료를 수집한다.

∙조 사 내 용	:	- 교육부패 정도에 대한 인식

- 교육부패의 원인

- 교육부패 시정 경험과 반응에 대한 조사

- 경험한 교육부패의 주요 내용

- 교육부패 예방을 위한 방안

∙조 사 대 상	:	전국의 학부모

∙조 사 일 시	:	2004년 11월 1일~11월 30일

∙조 사 방 법	:	설문지 조사법

∙표본의  크기	:	전국으로 배포된 조사 설문지에서 분석 가능한 342매를 추려서 분석을 하였음

	사 례 수	백 분 율
전 체	342	100
성 별
남 자	64	18.7
여 자	278	81.3
연령별
39세 이하	136	39.8
40세～50세	196	57.3
51세	10	2.9
학부모회 경력
경험 있음	188	55
경험 없음	154	45

나. 조사의 결과

1문항 : 우리 사회의 일반적인 수준에 비하여 교육부문의 부패․비리가 많다고 생각하십니까?

매우 많다	많은 편	적은 편	매우 적다
22.8%	49.1%	23.4%	4.7%

교육부문의 부패와 비리의 수준은 어느 정도라고 생각하는지에 대한 질문에서 응답자의 71.9%가 많은 편이라고 응답했다. 이러한 응답은 학부모들은 교육비리나 부패가 심각하다고 느끼고 있음을 나타내고 있는 것이다.

교육부문에 대한 부패와 비리를 매우 적다고 응답한 학부모는 4.7%에 지나지 않았다.

2문항 : 다음 중에서 어느 곳에서 부패가 가장 많다고 생각하십니까?

교육부패가 가장 심한 곳에 대한 질문에서 응답자들의 33.9%가 사립학교를 꼽았고, 다음으로는 교육청으로 22.8%를 지적했다.

		교육부	교육청	초등학교	공립중등	사립학교	자생단체
전 체		9.4	22.8	18.1	3.5	33.9	12.3
성 별	남 자	6.3	28.1	6.3	6.3	53.1	0
	여 자	10.1	21.6	20.9	2.9	29.5	15.1
학부모회 활동경험	경험 있음	10.6	23.4	18.1	3.2	29.8	14.9
	경험 없음	7.8	22.1	18.2	3.9	29.0	9.1

남자응답자들은 여자응답자에 비하여 사립학교의 부패와 비리에 대한 지적이 많았으며 여성응답자는 자모회 등 자생단체의 부패와 비리에 대하여 남성응답자에 비해서 더 많은 응답을 했다.

학부모회 활동의 경험이 있는 학부모 역시 자생단체의 부패와 비리에 대해서 그렇지 않은 학부모보다 더 많은 지적을 했다.

3문항 : 교육부문의 부패가 없어지지 않는 이유를 표시해 주십시오.

부패와 비리가 근절되지 않는 이유에 대한 설문에서 행정의 내용이 공개되지 않기 때문이라는 응답이 가장 많았으며, 이어서 감사체제에 문제가 있다는 응답이 그 뒤를 이었다. 세 번째로는 처벌이 약해서 그렇다는 응답이 많았다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
행정의 비공개 때문	50.9	50.0	51.1	48.8	42.9
감사체제의 문제점	49.7	56.3	48.2	56.4	41.6
처벌이 약해서	39.8	53.1	36.7	36.2	44.2
행정당국의 의지 부족	33.3	37.5	32.4	30.9	36.3
학부모회가 없어서	26.9	31.3	25.9	23.4	31.2
학운위의 형식적 운영	24.0	31.3	22.3	26.6	20.8
교육단체의 미온적 대응	19.9	12.5	21.6	17.0	23.4

학부모회 활동경험이 있거나 남자 학부모의 경우에는 감사체제의 문제점을 가장 크게 꼽고 있다.

4문항 : 학부모께서 직접 경험했거나 목격 또는 들었던 것이 있다면 있는 대로 모두 골라주십시오.

학교에서 경험했던 부패와 비리의 사례를 묻는 질문에 가장 많은 응답은 ‘자모회를 통한 부당찬조금 요구’가 나왔다. 그 다음으로는 ‘사립학교 재단 비리’에 많은 응답이 나왔다. 자모회에 의한 부당찬조금 요구가 많이 나왔던 것은 그 동안 학부모들이 학교 자생단체를 통한 부당 찬조금에 시달렸음을 나타내는 것이다.

교원의 의한 촌지나 접대 요구는 학부모회 활동 경험이 있는 학부모에게서 상대적으로 높게 나왔다. 각종 납품비리, 시설․설비 관련 비리, 사립학교 비리에 대해서는 남자 학부모가 여자 학부모에 비해서 월등하게 많은 응답을 하였다.

학부모회 활동의 경험이 있는 학부모의 경우에, 자모회 등 찬조금 요구와 수학여행․교복․앨범관련 비리, 그리고 교원의 촌지와 접대요구 등에 대한 응답이 다른 학부모에 비해서 높았다. 이것은 학교 학부모단체 활동에 참여하면서 찬조금과 촌지요구에 더 많이 노출되었으며, 수학여행이나 교복․앨범과 관련하여 문제점에 더 많이 접촉한 것을 나타내고 있다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
자모회서 부당찬조금 요구	47.4	31.3	51.5	52.1	41.6
사립학교 재단 비리	42.1	65.6	36.7	38.3	46.8
수학여행, 교복, 앨범 관련	40.4	56.3	36.7	45.7	33.8
각종 납품 비리	40.4	68.8	33.8	41.5	39.0
특정학생에 대한 부당대우	35.7	21.9	38.8	41.5	28.6
학교 시설, 설비 관려	35.7	56.3	30.9	33.0	39.0
교원의 촌지, 접대 요구	35.1	28.1	36.7	40.4	28.6
학교 재정운영 비리	30.4	46.9	26.6	35.1	24.7
학교에서 부당찬조금 요구	29.8	28.1	30.2	31.9	27.3
학운위, 학부모회 관련	29.8	21.9	31.7	31.9	27.3
학부모 정당한 요구묵살	28.7	18.8	30.9	31.9	24.7
교육감, 교육위원 선거비리	28.1	40.6	25.2	28.7	27.3
교육공무원 인사비리	26.3	46.9	21.6	26.6	26.0
매점․급식관련 비리	24.6	34.4	32.3	23.4	26.0
입시, 성적 비리	24.6	28.1	23.7	27.7	20.8

5문항 : 부패․비리 또는 부당한 사례에 대해서 시정을 요구한 적이 있습니까?

		시정요구 해봤다
전 체		42.3%
학부모회 참여 경험	있 다	59.1%
	없 다	21.3%

비리․부패 시정 요구를 해 본적이 있는지에 대한 설문에서 응답자의 42.3%가 ‘그렇다’는 응답을 하였다.

시정요구는 학부모회 참여경험이 있는 학부모쪽에서 그렇지 않은 학부모보다 훨씬 많은 응답이 나왔다. 이는 학부모회 등에 참여한 적극적인 학부모들이 학교의 부패나 비리에 대해서 시정요구의 경험도 더 많다는 것을 나타내고 있는 것이다.

5-1문항 : 위에서 요구한 적이 있다면 그 결과는 어떻게 되었나요?

시정요구 해당 설문응답자 336명중에서 그렇다고 응답한 응답자 중에서 120명이 그 결과에 대해서 답변을 하였는데, 응답자의 11.7% 만이 만족할 만한 응답을 얻었다는 답변을 하였다. 또 해결되었느나 불이익이 있었다는 응답이 30%, 해결되 되지 않고, 그저 불이익만 받았다는 응답이 58.3%를 차지하였다.

5-2문항 : 부패․비리 해결 요구에 대한 학교장 또는 교사 및 교육공무원의 태도는 어떠하였습니까?

시정요구에 대한 학교장, 교사 및 교육공무원의 태도에 대한 설문에서 ‘적극적이고 친절하게 해결을 위해 노력했다’는 응답은 4.4%에 지나지 않았다. 이는 학부모들의 부패․비리 시정요구에 대한 교원과 교육공무원의 태도가 지극히 소극적이라는 것을 나타내는 것이다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
자녀의 불이익 걱정	63.2	50.0	66.2	64.9	61.0
상급기관도 한편이라는 생각	61.4	62.5	61.2	63.8	58.4
시정요구해도 고쳐지지 않음	50.3	34.4	54	56.4	42.9
학부모 사이 왕따 걱정	22.8	18.8	23.7	21.3	24.7
학교, 교육청에 접수창구 없다	21.1	9.4	23.7	22.3	19.5
비리, 부패 어느 곳에나 있다	21.1	28.1	19.4	17.0	26.0
시정요구 방법을 모른다	12.9	9.4	13.7	11.7	14.3

위 설문결과를 보면 전체 응답자의 52.9%가 관련 공무원이나 교원이 은폐하거나 축소하려 시도하였다는 응답을 하였다. 이러한 태도는 부패와 비리가 끊임없이 재생산되는 이유를 잘 설명해준다.

한편 남자 학부모가 문제를 제기한 경우에는 은폐축소의 비율이 33.3%에 그친 반면 여자 학부모의 경우에는 57.1%나 되는 것은 여자 학부모에 대하여 관련 공무원들이 무시하는 태도를 보이고 있음을 알 수 있다.

6문항 : 부패나 비리에 대해서 시정을 요구하기 어려운 이유를 있는 대로 모두 골라주세요.

부패나 비리의 시정이 어려운 이유에 대한 질문에서 응답자들의 응답은 다음과 같았다.

		적극 해결 노력	나름대로 노력	소극대응	은폐․축소
전 체		4.4	14.7	27.9	52.9
성 별	남 자	8.3	16.7	41.7	33.3
	여 자	3.6	14.3	25.0	57.1
학부모회 활동	경험 있음	5.8	13.5	26.6	51.9
	경험 없음	0	18.8	25.0	56.3

응답을 분석해보면, 부패나 비리의 시정을 요구하지 못하는 가장 큰 이유로 자녀에게 불이익을 줄 가능성이 있다는 것을 가장 많이 꼽았다. 그리고 나서 상급기관도 한편이라서 시정을 요구해봐야 별 성과가 없을 것이라는 판단, 그래서 시정해도 고쳐지지 않을 것이라는 생각에서 부패나 비리에 대한 시정요구를 하지 않는 것으로 나타났다.

이러한 응답을 보면 학부모들은 교육부나 교육청 등이 부패나 비리에 있어서 고치려는 의지가 없다는 판단을 하고 있음을 알 수 있다. 괜히 시정요구 사실이 알려져서 자녀에게 불이익만 가해지지 않을까 하는 불안감도 갖고 있는 것으로 조사되었다.

7문항 : 부패나 비리를 막기 위해서 필요한 것이 있다면 있는 대로 모두 골라주세요.

부패나 비리를 막기 위해서 필요한 것에 대한 설문에 대한 응답은 다음과 같다.

	전체평균	성 별		학부모회 활동경험
		남 자	여 자	있 음	없 음
학교, 교육청 행정의 공개	63.7	65.6	63.3	61.7	66.2
처벌의 강화	63.2	50.0	66.2	55.3	72.7
내부고발자의 신분보장	60.8	46.9	64.0	63.8	57.1
학부모, 교사 감사청구 가능	57.9	59.4	57.6	62.8	51.9
납품, 계약 정보 홈에 게시	53.8	62.5	51.8	51.1	57.1
학운위 정상운영	53.2	59.4	51.8	55.3	50.6
학부모회 법제화	53.2	62.5	51.1	58.5	46.8
감사기관의 독립	38.6	43.8	37.4	43.0	44.2
교원단체의 자정기능	28.7	43.8	25.2	29.8	27.3

이 설문에서 응답자들이 가장 많이 선택한 항목은 학교와 교육청의 행정정보를 공개할 것, 비리 연루자에 대한 처벌을 강화할 것, 그리고 학부모 등 내부고발자에 대한 신분을 보호해줄 것 등이다.

처벌의 강화와 학부모 등 내부고발자에 대한 신분보호에 대한 응답은 여자 학부모 응답자에서 특히 많이 나왔다.

상대적으로 남자 학부모는 교원단체의 자정기능이 필요하다는 응답에 대해서 여자 학부모보다 훨씬 많은 선택을 하였다.

2. 조사에서 나타난 학부모의 인식

가. 부패와 비리의 정도

학부모들은 교육부문의 비리가 많다고 인식하고 있다. 조사결과에도 나타나듯이 응답자의 71.9%가 교육부문에 비리가 많다는 응답을 하였고, 그중 22.8%는 매우 많다는 응답을 하였다.

학부모들이 사립학교가 교육비리가 많다는 인식을 하고 있다. 사립학교서 그동안 터져 나왔던 재단비리로 인한 것으로 보인다. 그런데 두 번째로 지적받은 곳이 ‘교육청’이라는 점은 매우 이례적이다.

교육비리와 부패를 단속하고 예방하는 일을 해야 할 교육청을 교육비리의 온상으로 생각하고 있다는 것이다. 이는 이후 교육비리의 시정요구를 하지 않는 이유로 ‘상급관청인 교육청도 같은 편’이기 때문이라는 응답과 일치한다.

한편 학교에서 활동을 해본 경험이 있는 학부모의 경우에는 자생단체의 비리에 대해서도 응답자가 적지 않게 나왔다.

나. 부패․비리의 원인과 내용

학부모들이 교육부패와 비리의 원인으로 생각하는 것은 ‘교육행정의 비공개’, ‘감사체제의 문제점’, 그리고 ‘비리공직자에 대한 처벌 미흡’등을 우선 꼽고 있다.

학교의 예산서나 결산서가 학교 홈페이지 등에 공개되도록 정해놓고도 이를 지키지 않는 것에서 볼 수 있듯이 교육행정의 비공개성은 아주 심각한 상황이다. 일반 학부모가 학교에 가서 예결산서를 열람․복사하거나, 학교운영위원회 회의록을 열람하는 것이 그리 쉽지 않은 일인 것이다.

학부모들이 교육부에 감사요청을 하면 교육부에서는 시도교육청으로 이첩시키는 것이 고작이고, 시도교육청에서는 시군구교육청으로 이첩시켜 결국 유야무야 되는 경우가 허다하다. 게다가 행정직원들이 돌아가면서 맡게 되는 감사직은 서로 보호하는 역할을 할 뿐이다. 이같은 상황에 대해서 학부모들이 지적하고 있는 것이다.

학부모들은 부패․비리에서 가장 크게 꼽고 있는 것은 ‘찬조금 요구’와 ‘사학재단 비리’, 그리고 ‘수학여행, 교복, 앨범 등의 계약비리’와 ‘납품비리’를 꼽고 있다.

‘자모회 등 자생단체의 찬조금 요구’에 대해서는 여러 차례 학부모들의 문제제기가 있을 만큼 일상화되어 있는 상황이다. 아울러 각종 계약과 납품에 얽힌 비리 역시 학부모들에게는 불만사항으로 인식되고 있다.

다. 학부모들의 시정요구와 그 결과

학부모들은 부패와 비리에 대해서 시정을 요구하고 만족스러운 결과를 얻지 못했다는 것이 일반적인 인식이다. 특히, 학부모들은 자녀 또는 본인에 대한 유형 무형의 불이익을 각오하고 문제제기를 하게 된다. 따라서 일의 해결과 불이익 여부가 함께 고려되어야 하는 것이다.

응답자의 대부분은 일이 해결되지 않았으며, 해결된 경우에도 불이익을 받았다고 인식하고 있다. 시정요구자 중에서 11% 만이 일이 제대로 해결되면서 불이익을 받지 않았다고 응답하고, 나머지의 경우에는 일이 해결되지 않거나 불이익을 받았다는 응답을 하였다.

학부모들의 시정요구에 대한 공무원의 태도를 살펴보면 우리 교육계가 부패와 비리문제에 아직도 은폐와 축소를 시도하고 있음을 알 수 있다. 학부모들이 느낀 공직자들의 태도는 대부분 은폐하거나 축소를 시도(52.9%)하였고, 소극적으로 대응(27.9%)하였다.

공직자가 적극적으로 해결하고자 노력했다는 응답은 4.4%에 지나지 않았다.

라. 학부모가 생각하는 부패와 비리를 줄이기 위한 방안

학부모들이 부패와 비리에 대해서 적극적으로 시정을 요구하지 못하는 이유가 무엇일까? 학부모는 자녀를 학교에 맡겨놓은 특수한 상황에서 부패와 비리문제를 직면하고 있다. 따라서 부패와 비리 당사자에 대한 항의나 시정요구가 바로 자녀에 대한 부당한 대우로 이어지지나 않을까 하는 불안감을 갖게 된다.

많은 학부모들이 ‘자녀에 대한 불이익’을 걱정해서 부패나 비리에 대한 문제제기를 못하고 있다는 응답을 했다. 게다가 앞에서 지적했듯이 교육청에 비리가 많다는 인식을 하고 있으므로, 결국 교육청 등 상급관청에 문제제기를 해봐도 부패와 비리의 문제에서는 교육청도 ‘한통속’이므로 시정되지 않을 것이라는 인식을 하고 있으므로 시정요구를 하지 않는 것이다.

때문에 학부모들은 ‘시정요구를 해도 고쳐지지 않을 것’이므로 구태어 시정요구를 할 필요가 없다고 생각하고 있다.

그럼 부패와 비리를 줄이기 위한 방안에 대해서 어떻게 생각하고 있을까? 학부모들은 ‘교육행정이 공개’되어야 한다고 생각하고 있다. 앞에서 문제점으로 지적한 ‘비공개성’과 같은 맥락이다. 그리고 행정당국이 미온적 대응을 하고 있는 것에 대해서 ‘부패비리 공직자에 대한 처벌강화’를 요구하고 있다. 그리고 앞에서 지적한 것처럼 ‘자녀에 대한 불이익’을 고려해서 ‘학부모 등 내부고발자에 대한 신분보호’를 강력하게 요구하고 있다.

아울러 앞에서 지적했던 ‘감사체제의 문제’를 고치기 위해서 ‘학부모와 교사의 감사청구제도’를 제안하고 있다.

제 3 장

교육분야 부패방지에 있어

학부모참여 이론적 배경

제 3 장

교육분야 부패방지에 있어 학부모참여 이론적 배경

제 1 절  부패발생구조의 문제

1. 교육지배구조 문제의 이론적 배경

가. 교육지배구조의 개념

학교지배구조의 개념과 관련해서 천세영 등은 국가교육제도와 사회교육제도로 구분하고 부패구조는 어떤 사회적 재화의 공급과 소비의 불균형에서 배출된다고 볼 때, 결국 교육서비스를 공급하는 국가와 사학이 충분한 기회와 양질의 기회를 공급하지 못할 때 교육부패의 근원적인 요인이 발생한다고 보아야 한다고 하면서 학교지배구조를 국가와 사학이 제공하는 양질의 교육서어비스의 공급과 수요의 문제로 파악하고 있다. (천세영외 2001 ; 64)

천세영 등의 연구와는 학교의 지배구조가 부패의 근원적인 원인이 된다고 보는 점은 동일 하지만 본 연구에서 우리가 말하는 학교지배구조는 교육관료, 교사, 학생, 학부모로 이어지는 관료제 하에서의 수직적 지배구조의 문제를 말하는 것이다.

이러한 수직적 지배구조에 교육전문가, 교사의 권위 등의 수사와 군사부 일체 등의 사회적 이데올로기 체제가 교육관료, 교사 등의 사적 이익체제를 옹호하고 있는 양상을 드러내고 있다.

학교의 지배구조는 교육 서비스의 독점으로 볼 수도 있지만 오히려 학교 내 지배 권력의 독점으로 보는 것이 타당하다고 생각된다. 실제로 우리 학교는 독점적으로라도 양질의 교육서어비스를 제공하고 있지 못하면서도 다만 교육에서의 지배 권력을 가지고 있을 뿐이다.

이러한 지배 권력이 어떻게 학교 내에서 갖은 잡부금과 촌지 등의 부패를 유발하고 예컨대 운동부 등의 운영에 있어서도 얼마나 파행적인 일들이 계속되게 하는가 하는 것은 제 4장에서 생생한 사례들이 보여주고 있다.

나. 수직적인 지배 구조 하에서의 학부모의 반응

교육수요자의 위치에 있다고 볼 수도 있지만 오히려 수직적인 구조에서 피지배의 지위를 가지고 있는 학부모들은 간혹 자신의 이익을 극대화하기 위해서 학교나 교사에 잡부금 공여, 뇌물(촌지)공여 등이 방식으로 학교와 교사들의 독점적 권력과 연대하려고 시도하고 있다. 피지배의 위치에 있는 학부모들의 이러한 행위는 곧잘 이기적인, 치맛바람, 교양 없는, 맹목적인, 극성맞은, 등의 수사로 지탄의 대상이 되고 열등한 존재로 취급된다. 이러한 부패의 문제가 학부모들의 과도한 교육열 등으로 개념화되면서 학부모의 사적인 일로 되고 만다.

이러한 지배 구조 하에서 학부모 본연의 역할을 하고자 하는 많은 학부모들은 엄청난 부담을 안게 되며, 유무형의 불이익을 감수하고 때로는 좌절한다.

2. 투명성, 정보의 공개

가. 투명성의 개념

부패와 반비례 관계에 있는 투명성(transparency)은 정보를 액면 그대로 공개하는 것을 의미한다. 투명성이란 ‘정보가 균등하게 공유되며, 모든 일을 공개적으로, 정직하게, 합리적인 규칙에 따라 행해지는 것’을 지칭하는 개념이다.(이은영 외 2002 ; 22)

부패는 투명성을 통한 신뢰의 확보가 전제되어야 감소하거나 소멸되는 속성을 지니고 있다.

나. 정보독점의 문제

전자정부, 정보화 시대의 가장 큰 특징은 정보가치의 극대화이다. 정보화 이전의 사회에서도 물론 정보가 중요한 의미를 담고 있었지만, 부가가치를 직접 창출하지는 못하였다. 그러나 지금과 같은 정보화 사회에서의 정보는 그 자체로서의 부가가치를 창출하기 때문에 정보 자체의 소유를 위한 활동이 활발하게 이루어진다. 따라서 남궁근 등은 이러한 자원으로서의 정보 소유를 둘러싼 부당한 권력의 행사가 이루어질 가능성이 커 졌으며 이러한 행위가 공공부분에서 이루어질 때 부패의 개연성은 높아진다고 본다(경상대학교 사회과학 연구소 2000 ; 17).

특히 정보화 사회에서의 정부, 즉 공공부문에 의한 정보의 독점 현상은 더욱 더 증가하는 경향이 있다는 점에서 정보를 둘러싼 부패의 가능성은 과거에 비해서 증대될 수밖에 없다. 따라서 정보공개의 요구를 강화하고 정보공유의 증가가 일어나야 한다. 익명성을 가진 공공부문에 대한 투명성의 증가는 행정이 공공의 직접적 감시에 노출됨을 의미하며, 이것은 행정 환경을 부패에 반 친화적으로 작용하도록 하는 것을 뜻한다.(남궁근 외 2002 ; 17)

다. 현행 행정정보 공개제도의 문제

현행의 행정정보공개의 문제를 남궁근 등의 연구에 의하면 다음과 같다.

정보공개 거부 등에 대한 청구자의 대응이 쉽지 않다. 정보공개는 거의 정부기관의 재량에 맡겨져 있어 부패정보와 같은 민감한 정보의 공개를 정보공개제도로부터 기대할 수 없다.

•행정기관의 정보공개의 제도적 장치가 불충분하다.

•행정정보공개제도에 대한 이해 부족으로 소극적 이용에 그치고 있다.

•행정정보에 대한 접근이 여전히 용이하지 않다.

•정보공개, 미공개 규정이 불명확, 애매하다.

•공공기관에 제출하는 정보공개청구를 전자 청구제도로 바꾸어 편리성과 신속성을 높일 필요가 있다. (남궁근 외 2002 ; 22)

라. 인사 관련 정보의 공개

교육청 인사 관련 정보들이 공개되지 않음으로서 각종 인사 관련 비리가 발생하고 있음을 보여주고 있다.

교육청 인사 관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다. 교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 도교육청 전문직 임용 시험 출제위원 명단(초․중등 구분), 도교육청 전문직 임용 면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정(전형요강, 문제 출제위원 선정기준, 시험문제 유출 대비책과 시행내용, 응시자 필기시험성적 및 순위, 응시자 면접시험성적 및 순위, 종합점수 성적 및 순위, 답안지관리) 등이 반드시 공개되어야 할 인사 관련 정보들이다.

3. 관련기관의 감사체계의 문제

가. 부실한 감사체계의 문제

해마다 각종 교육부패에 대한 민원 제기를 하여도 솜방망이 조치로 마무리 되었다는 것이 제4장에서 잘 나타나 있다.

해마다 불법찬조금과 개인교사의 촌지 민원을 감사요구 하지만 학부모들의 공익을 위한 민원제보라는 정신에 전혀 부합되지 않는 경고, 주의 조치 등의 솜방망이 조치에 그친다. 이러한 솜방망이 처벌은 교육부패를 온존하게 하는 중요한 요인이다. 이러한 감사체계의 문제는 각종 납품비리, 불법찬조금 비리, 촌지비리, 학교운동부 비리 등이 드러났을 경우 관련 감사기관에서 어떻게 대처하였는가 하는 것이 사례를 통해서 잘 드러나 있다.

이러한 감사체계의 문제는 ‘내 사람 봐주기’, ‘지연․학연’ 이라는 공직 사회 가운데에서도 가장 고질적이라는 교육계의 병폐 때문이다. 즉, 감사기관과 피감기관이 같은 학교 혹은 같은 교육청 근무경력, 학교동창, 선후배 이러한 개인적 친분 관계에 연루되어 있어 서로 봐주기를 하는 것이다.

이를 해소하기 위해서는 교육공무원 임용에 대한 제도 개선도 필요하고 징계규정도 강화되어야 한다. 현행 교원징계재심위원회가 외부 인사의 구속력이 없다는 것도 지적할 수 있다.

교육청의 감사담당자는 인사이동을 통해서 도교육청이나 지역교육청, 학교의 행정실 등으로 순환 전보된다. 일선교육청이나 학교에서 근무하면서 여러 가지 부패에 연루될 수 있다. 그리고 그 때 같이 근무했던 직원들과 상하 또는 동료의 관계를 형성하고 있다.

때문에 감사체계에 대한 근본적인 개선 없이는 교육청의 감사기능을 통한 자정은 불가능하다고 볼 수 있다.

4. 교육비리 내부고발자의 문제

가. 교육 영역 부패에서 내부고발자의 문제

교육부패는 일반부패의 경우와는 다르게 학생이나 학부모가 조직 내 공적인 지위는 갖지 않으면서도 조직 내의 부패정보에 매우 근접해 있는 실질적인 내부자의 지위를 가진다. 실질적으로 조직 내부자이면서 동시에 부패의 당사자이기도 하다.

따라서 학부모의 민원 제시가 자녀들의 불이익을 감수할 경우가 많다는 점에서 일반적인 내부고발자의 보호보다 고발자나 학생의 보호문제는 더욱 중요하게 고려되어야 한다.

제4장 사례에서처럼 학부모가 불법적인 기금 조성에 대한 민원을 제기하는 것은 모진 결단이 필요하다. 최소한 학교 내에서 학부모와 교사들 사이에 따돌림 받는 것은 물론 아예 전학․이사를 하는 예가 적지 않으며 제보한 사람이 전혀 보호되지 않는다. 오히려 2003년 경북 교육청 경우 교육청 홈페이지에 학교 불법찬조금 조성 사례를 제보한 학부모를 교육청에서 해당 학교에서 공개하여 학부모를 괴롭힌 사례조차 있다.

대부분 민원이 발생한 학교는 문제 발생의 원인을 찾고 자정노력을 하기보다는 제보자가 누구인가를 찾는데 혈안이 되고 있다.

교사의 촌지 수수 경우 제보하기는 더욱 어려운 처지이다. 만일 제보를 하는 경우 해당 학생에 대한 노골적 괴롭힘은 촌지수수의 관행을 해결할 수 없게 하고 있다. 이러한 일은 운동부 관련 부패사례에서도 잘 지적되고 있다. 교육당국의 엄중한 조치가 따르지 않는 한 학생의 입장에서는 당해 학교에서 훈련을 계속하는 것은 거의 불가능하다고 지적하고 있다.

김영재 등은 부패저지와 그 제도화는 크게 두 가지 방법에서 가능하다고 하면서 “하나는 부정한 활동이 드러나면, 그 대가가 가혹한 것이 될 수 있도록 강력한 처벌 규정을 두는 것이고, 다른 하나는 부정한 활동에 가담하면 누구든 절대적으로 들통 날 수밖에 없는 사회를 디자인 하는 것이다.” 김영재 외, 1997 ; 2) 후자의 방법을 위해서 내부고발자를 보호하는 장치는 매우 중요하다. 부패의 정보에 가장 접근해 있는 내부고발자를 철저하게 보호하는 장치를 마련함으로서 근본적으로 인간의 심리적 단계에서 부정한 활동을 억제하는 효과가 있을 수 있을 것이다.

미국은 국민을 속이는 정부, 정부를 속이는 기업의 부정한 활동을 차단하기 위하여 내부고발자를 보호하는 법률을 제정, 운영하고 있다.(김영재 외, 1997 ; 2)

일반부패의 경우 내부고발자를 위한 연구들이 많이 수행되어 왔고 나라에 따라 내부고발자 보호를 위한 규정이 제정되어 있기도 하다.

영국정부는 공무원을 위한 새로운 규정을 공표하였다. 그것은 소속 부서에서 발생하는 부패에 대해 내부고발을 하고 양심에 위배되는 지시를 거부할 권리를 처음으로 규정하고 있다.(Pope, 121)

한형서 등은 내부고발자의 신분보장과 신변보호가 강화되어야 하고 , 부패 공직자의 고발 시 부정부패의 액수에 따라 그에 상응하여 2-3배로 보상하는 보상제도의 도입과 인사 및 승진 상 혜택을 부여하도록 해야 할 것이다. 고발 자에 대한 비밀이 유지되도록 법 제도적 장치가 구축되어야 한다. 고발 자가 원한다면, 본인이 원하는 다른 기관에서 근무하도록 해야 한다고 지적한다.(한형서, 168 참조)

내부고발자 보호법을 제정하고나 내부고발 창구의 운영하는 것도 한 방법이다. 내부 핫라인 개설, 사이버 공간의 이용도 내부고발자 보호를 위한 한 방법이 될 수 있을 것이다. 내부비리를 신고한 사람의 신원보호는 매우 중요하며 감사기관은 제보자가 누군지 결코 공개해서는 안 될 것이다.

나. 내부고발의 진행과정

(1) 내부고발의 일반적 진행과정

개인이 부패 감지 - 직속상관에게 보고하나 수용하지 않음-조직의 고위층에게 의사 전달하지만 적절한 반응을 얻는데 실패-각종기관에 보고하거나 언론에 공개 - 조직에서 배척, 추방, 소외당하고 동료들이 회피- 당사자는 추방, 해고 또는 사퇴 (김영재 외, 1997 ; 10 조)

(2) 학부모의 내부고발의 경로

개인이 부패 감지-담임교사에게 문제제기 - 교장에게 문제제기 - 교육청이나 언론, 시민 단체 등에 공개 - 교육청과 학교의 협력 - 비공식적인 사과와 화해요청, 아동에 대한 불이익 압력, 합의나 문제제기의 번복 종용 - 협박 - 학생 동료나 학부모들로 하여금 당사자에게 압력- 문제제기 철회 - 조직으로부터의 따돌림 - 당사자의 약점을 들어 공격함 - 불이익 - 전학 등

(3) 조직의 반응

폭로자와 폭로내용의 성실성, 진실성, 정확성에 대하여 의문을 제기한다. 폭로자를 무능력한 험담자, 배은망덕한 이기주의자, 위계의 모해자등으로 매도 비난하고 - 다양한 형태의 불이익 처분과 압력, 위협을 가하며 - 폭로된 비리내용을 즉각 부인하거나 변명, 은폐를 시도한다.

동료들의 반응 - 폭로자를 부담스러워하거나 피하고 배척한다.(김영재 외, 1997 ; 11 참조)

(4) 학교의 반응

폭로자의 폭로동기의 순수성에 대해 의심한다. 폭로자를 정신이상, 치맛바람, 불성실, 아무튼 이상한 학생, 학부모로 매도한다.

학생일 경우 동료학생으로 하여금 폭로자를 험담하게 하고 학부모일 경우 동료 학부모로 하여금 폭로자를 험담하고 매도하게 한다.

학교 내의 문제를 밖으로 가지고 갔다는데 대해 배신 혹은 사려 깊지 못한 일로 비난한다.

폭로자 이외의 학교의 다른 구성원들은 방관하거나 오히려 부패를 저지를 편에 협력하고 당사자를 배척한다. 불이익을 떠맡게 한다.

내부 고발자를 보호하는 것은 내부고발로 하여금 비리에 관한 정보를 밖으로 나오게 할 수 있고, 잠재적 범죄자로 하여금 밖으로 알려질 가능성을 높게 함으로서 부정을 예방하는 효과가 있다.

그러나 교육부패가 학생이나 학부모를 대상으로 이루어질 경우 내부고발자를 보호할 방법이 마땅치 않다는 점이 교육부패의 예방을 위해 해결해야할 가장 큰 고민거리이다.

5. 교육부패를 문화로 보는 관점의 오류

일반부패의 경우도 마찬가지이지만 특히 교육부패의 경우 많은 부패관행에 대해 문화적 접근을 하면서 교육부패의 심각성을 은폐하려고 시도한다.

촌지가 예의로, 향응제공이 교육자에 대한 대접으로 강변한다.

Pope는 먼저 부패가 문화적인 문제라는 잘못된 생각을 없애는 것이 필요하다고 말한다. 그는 “대부분 국가의 문화적 맥락에서 공식적인 선물은 공개적이고 투명하게 이루어진다. 또한 스위스 은행 비밀계좌를 갖는 것은 어느 나라에서도 전통문화의 한 부분이 아니며, 부패가 하나의 삶의 방식으로 간주되는 사회에서도 대부분의 시민들은 이러한 부패 관행을 혐오한다. 마지막으로 뇌물 수수는 어떤 나라의 문화에서도 법적으로 불법이며 범죄행위이다.”라고 말한다.(Pope, 김찬곤 옮김, 2000 ; 22-23)

교사에게 주는 촌지가 오랜 관행이고 인사치례이고 예의라고 말하는 어느 학부모도 교사에게 촌지를 공개적으로 주지 않는다. “문화와 역사는 설명들이지 변명들은 아니다”(수잔 로스 엑커먼, 장동진 외 옮김, 2000 ; 22)

교육부패를 문화현상으로 보는 관점은 교육부패를 온존하게 하는 중요한 기제가 될 수 있다.

6. 부패와 관련한 강령과 부패관련 교육

다자간 죄수들의 갈등(multi-prisoners dilemmas)이란 부패의 수준이 복수의 안정적 균형 가운데 열등균형을 이루고 있는 것으로 대다수가 사익을 위해 공익의 잠식에 탐닉하는 사회함정이다.(박재완, 2001 ; 134 참조)

박재완은 이 “사회함정에서는 상대방이 전략을 바꾸지 않는 한 누구도 먼저 전략을 바꾸려고 하지 않는다. 보편적으로 정착된 관행을 어길 경우 자신만 손해를 보기 때문이다. 이처럼 부패가 만연한 상황에서는 부패에 대한 심리적 불안과 죄의식도 이완되므로 좀처럼 상황을 반전시키기 어렵다.”(박재완, 2001 ; 134)

제4장에서 자세히 다루고 있는 것처럼 교육계의 수장을 뽑는다는 교육감 선거가 부패로 얼룩지고 있는 상황이고 이에 연루된 사람들이 거의 교장과 교사 등의 교육자들이 대다수를 차지하고 있다는 점에서 우리나라 교육부패의 경우 부패의 수준이 열등균형을 이루고 있는 사회함정이라고 볼 수 있을 것이다.

부패수준이 사회함정에 귀착되어 있다는 사실은 반부패의 또 다른 전략을 시사한다. 이른바 ‘낮은 길’(low road)전략이다. “‘낮은 길’은 규칙과 외부의 강제에 치중하는 반면에 ‘높은 길’(high road)은 열망과 자율적인 준수를 지향한다.”(박재완, 2001 ; 137) 어느 방식을 선택할 것인 가하는 것은 전통과 환경에 따라 가변적이지만 신뢰의 전통이 강하면 높은 길을 불신의 문화에서 견제와 균형의 원칙을 중시하면 낮은 길 정책에 의존한다.

친교적 연계망을 중시하고 부패수준이 사회함정에 귀착되어 있다면 높은 길은 효과적인 전략이 될 수 없다. “사회함정에서 당사자는 ‘인지의 불화’(cognitive dissonance)에 의해 자신의 규범을 중성화시키므로, 심리적 불안과 죄의식이 이완되는 경향이 있다.”(박재완, 2001 ; 137)

지금까지 교육부패를 방지하기 위하여 구호성 주장을 하거나, 교육공직자의 개인적 도덕성 또는 윤리의식에 호소하는 수준을 벗어나지 못하였다.

교육자적 양식에 호소하는 것 보다 구성원들이 할 수 있는 행동의 준거를 구체적으로 제시할 필요가 있다. 교육 공직자의 행동 강령을 구체화할 필요가 있다. 교육계에서, 뇌물(촌지), 선물, 부조금, 커미션(채택료), 접대와 향응, 청탁과 문의 등에 대한 구분을 하는 기준이나 강령을 만들 필요가 있다. 교육계의 부패방지를 위한 기준 혹은 강령은 교육부패의 특수성에 비추어 일반 공무원 윤리강령과는 다르게 다루어져야 한다.

또한 부패억제를 위한 교육 방안이 필요하다. 이는 엄연히 존재하고 있는 교육 부패 문제를 정면으로 다루어야 한다는 것을 의미한다.

교육 공무원들에게 윤리적 행동규범을 내면화시키려는 노력은 행정의 책임성을 확보하고 부정부패를 사전에 예방하자는데 목적이 있다.

제 2 절  부패방지를 위한 학부모의 참여와 제도적 점검

1. 지배구조에 있어 제도적 점검

가. 학교단위 책임경영은 대안이 아니다.

독점적 권력의 보유가 결여되어 있으며, 반면에 자율성과 적절한 재량을 보유한 정치구조는 부패로부터 상대적으로 자유로울 수 있다. 왜냐하면 부패의 강도와 범위 그리고 위치는 정책의 내용과 각 사회에서의 의사결정권의 집중과 분산의 정도 등에 의존하기 때문이다. (김영재, 1997 ; 5)

2000년부터 학교장 책임경영제 표방하여 학교회계제도가 시행된 시점과 연동되었다. 즉, 단위 학교장의 자율성을 확대하고 학교별 특색 사업을 할 수 있도록 학교예결산 집행의 자율과 권한을 부여하는 새로운 회계제도 도입과 맥을 같이하는 것이다. 이 학교회계제도 도입 이후 확장된 권한과 자율을 교육과정 혁신 등 교육본래의 목적을 위해 적용하기보다는 교장의 권위 확대로 인식하는 경향을 볼 수 있다.

관료제 내부에서 이와 같은 재량권을 행사함으로써 부패가 만연하게 되면 고도의 분권화된 행정체제는 집권화된 행정체제보다 관료부패를 배가시킨다고 할 수 있다. 즉 관료의 집권화는 부패의 집권화를 , 관료의 분권화는 부패의 분권화를 야기한다고 할 수 있다.(김영종, 1990 ; 23, 김영재, 1997 ; 6에서 재인용)

나. 학교 내 운영 시스템 개혁을 위한 초중등교육법 개정

학교운영위원회 의결기구화, 그리고 학부모들의 조직적 대표성을 부여하는 학부모회 법제화와 교사회 법제화, 교육주권의 당사자인 학생회의 법제화이다. 이 교육 3주체의 법제화를 통해 각 주체의 의견을 광범위하게 수렴하고 학교 재정 집행에 대한 민주적 의사소통이 이루어진다면 불법적인 찬조금 조성은 실현될 수 없다.

다. 교사, 교장 평가에 학생 학부모의 참여

현행의 학교 체제하에서 학교 내의 부패문제를 지적하는 것은 매우 힘든 일이며, 지적한다고 하더라도 대부분 문제를 지적하는 사람이 불이익을 당하는 경우가 많고 대부분 얼버무려 진다.

이러한 문제를 해결하기 위해 학교의 지배구조를 바꾸어내는 것이 중요하며 이를 위해서는 학생이나 학부모가 교원에 대한 평가권을 가질 필요가 있다.

라. 학부모 감사청구제 운영

학부모감사청구제가 도입될 예정이다. 그러나 교육인적자원부에서 청구인 수를 300명 이상의 학부모로 지정한 것은 학교 현장을 고려하지 못한 한계가 있다. 청구인 수는 학교 규모에 따라 10명～30명 내외로 하고 그 사안도 부패를 유발할 개연성이 있는 경우로 확대하도록 한다.

마. 교육위원 피선거권 제한규정 삭제 또는 대폭 완화

교육위원 피선거권 제한하면, 교육정책의 심의․의결권을 일반 주민이나 학부모가 아니라 교육(행정) 경력자, 즉 교육(전문가)집단이 장악하게 되는 결과가 뚜렷하게 나타난다.

바. 교장 임용 제도의 개선

교장 승진과 임용을 둘러싼 인사잡음이 교육청마다 끊이질 않고 있다. 이는 교장이 학교의 수직적 구조에서 정점의 위치에 있고 이를 유지하는 가장 중요한 직책이기 때문이다. 따라서 기존 교장승진제도를 전면 폐지하고 새로운 교장임용제도를 도입해야 한다. 그리고 그 방향은 교장임용 방법의 다양화가 되어야 한다. 다양한 교장임용제도로는 교장선 출제, 교장공모제, 교장초빙제 등을 들 수 있다.

사. 교육감․교육위원 주민 직선제의 도입

학교운영위원으로 선거 권자를 제한하는 현행 교육감․교육위원 선거제도가 수많은 선거 관련 부패를 양산하고, 교육정책 결정과정에서 교육전문가집단의 독점을 용인하고 있기에 교육위원 주민 직선제는 반드시 도입되어야만 한다. 주민 직선제이다. 교육감, 교육위원 주민 직선제를 통해서만이 교육정책의 진정한 민주성이 실현될 수 있다.

2. 투명성 제고를 위한 정보공개의 제도적 점검

가. 물품구매, 각종 계약, 업체선정과 관련된 정보의 공개

제4장에서 교육청 물품구매 등이 특정업자와의 유착관계에서 비밀스러운 수의계약에 의해 이루어지면서 부패가 일어나고 있음을 지적하고 있다. 또한 학교단위에서 매점, 식당 등의 수의계약과정이 불투명하게 이루어지고 있으며, 특히 학생들의 급식업체선정과정이 투명하지 못함으로서 불량급식의 원인이 됨을 지적하고 있다.

따라서 학교나 교육청에 물품구매계획, 업체선정계획이 사전에 공개되고, 경쟁에 의한 납품이 제도화되어야 한다. 이를 위해서 교육청이나 학교에서 구매 계획이 있는 물품의 수량과 품질 등을 교육청 홈페이지에 공개하여 공급업자들로 하여금 입찰토록 하며, 이러한 정보공개를 통해서 학부모와 교사들이 물품구매현황을 감시할 수 있도록 할 필요가 있다.

교육용기자재 물품구입일 경우 직접 교수학습활동을 할 교사가 모르는 상태에서 교육기자재가 학교로 배부되는 사례를 막기 위해서는 이러한 일상적인 정보공개가 필요하다.

나. 인사관련 정보의 공개

교육청 인사과련 정보들이 공개되지 않음으로써 각종 인사관련 비리가 발생하고 있음을 보여주고 있다. 교육청 인사관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다.

교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선전기준, 도교육청 전무직 임용시험 출제위원 명단(초중등 구분) 도교육청 전문직 임용면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정(전형요강, 문제 출제위원 선정기준, 시험문제유출대비책과 시행내용, 응시자 필기 시험성적 및 순위, 응시자 면접시험성적 및 순위, 종합점수 성적 및 순위 답안지 관리) 등이 반드시 공개되어야 할 인사관련 정보이다.

3. 관련기관의 감사체계의 점검

가. 교육청의 감사체계에 대한 근본적인 개선 필요.

정기 감사보다는 문제의 소지가 있는 것으로 추정되는 곳에 대한 집중적인 감사가 일상화될 필요가 있다. 교육부나 교육청은 문제가 불거져서 학부모나 교사들이 문제를 크게 제기하고 이것이 언론에 보도된 경우에 한해서 특별감사를 실시한다. 이런 경우 대부분 감사 대상의 문제들은 학부모나 교사들에 의해서 밝혀진 상황에서 감사에 착수해서 제기된 문제를 점검하는 형식을 거치거나, 심지어 제기된 문제를 덮어버리는 감사도 있다.

감사 착수에 대한 교원과 학부모, 지역사회의 요구가 수렴되는 절차가 필요하다. 학부모나 교사의 일정수가 감사의 필요성을 지적하여 감사를 청구할 경우 감사에 착수하도록 하는 학부모․교원 감사청구제도가 시급하다.

아울러 교육청이나 교육부의 감사현황을 감시할 감사위원회를 설치하고, 학부모단체와 교원노조, 교원단체의 추천인사가 참여하도록 할 필요가 있다.

나. 내부고발자의 보호

교육 분야 특수성을 고려해서 내부고발자 보호에 대한 규정이 마련되어야 한다.

제 4 장

교육분야 부패의

유형별 실태와 대책

제 4 장  교육분야 부패의 유형별 실태와 대책

제 1 절  학교내 불법 기금관련 부패

1. 부패의 양상

학교내 학부모를 대상으로 하는 각종 기부금 비리의 특징은 과거에는 담임교사, 혹은 특정 교과목교사와 학부모 일대일 관계의 개별적 촌지수수 관행이 문제였다. 그러나 학교발전기금제도가 시행된 이후 오히려 공개적이며 대량화되고 그 대상도 학교에서 전체 학부모를 대상으로 한다는 것이다. 그 사용내역도 학교예산으로 편성하여 집행해야 하는 기본적인 학교운영비와 교육재료비, 학교시설물 교체비용 조차 학부모들의 찬조금으로 조성하여 집행하고 교사향응제공과 야간자율학습 지도비, 스승의 날 인사치레, 명절떡값, 학교장․교감에 대한 명분 없는 지원 등 불법적으로 사용되고 있다.

또한 학교발전기금 제도를 이용하지 않고도 음성적으로 조성할 수 있는 자생단체를 통한 불법찬조금이 무엇보다 횡행하고 있다. 학부모의 올바른 학교참여가 활성화되어 있지 않은 가운데 활동 방향도 사업계획도 뚜렷하지 않고 기부금 조성을 단체 존립의 근거로 삼는다.

이러한 학교 회계제도의 틀을 벗어난 음성적 기부금의 가장 큰 문제는 학교에 대한 불신을 증폭한다는 데 있다. 즉, 학교 예산이 부족하다는 일반적 인식은 되어 있으나 부족한 예산의 정도, 사용처 등을 알 수가 없어 막연한 가운데 신뢰를 할 수 없게 된다. 게다가 음성적으로 조성하는 과정에서 비교육적 비용조차 한번에 조성하는 관례가 끊이지 않기 때문에 더욱더 불만이 고조될 수밖에 없다.

이러한 상황은 학교 예․결산 정보 공개가 차단되고 학부모들은 찬조금 제공을 가장 큰 역할로 규정짓는 학교공동체의 가장 심각한 문제점과 연결된다.

교사개인과 학부모의 일대일 관계에서 형성되는 개인촌지 문제는 앞서 언급한 것처럼 적잖이 해소되고 있다고 본다. 하지만 오히려 요구하는 액수가 커지고 그 내용과 방법도 더욱 은밀해진 특징을 볼 수 있고 일부 지역의 학부모들은 그 지역에서 벌어지고 있는 교사 촌지는 상상을 초월할 것이라는 비관적 제보 역시 잇따르고 있다. 연약한 아이들을 대상으로 거래를 하는 촌지는 아이 앞에 당당하지 못한 교사, 아이에게 정도를 가르칠 수 없는 학부모를 만든다.

또한 한번 이루어진 거래는 상호 연쇄적인 거래로 이어진다. 촌지를 제공했으니 내 아이만은 더 잘 가르치기를 원하는 학부모, 학부모에게 아이를 핑계로 촌지를 요구하면 교사가 원하는 것은 무엇이든 제공하리라 판단하는 교사, 이러한 연쇄작용은 학급의 비민주성, 편향적 교육문화를 팽배하게 만들고 학급내에서도 빈부차이와 계층 분화를 촉발할 수 있다.

최근 참교육학부모회에서는 학교 내에서 벌어지는 각종 불법기금과 촌지를 학교 공동체를 파괴하는 주요 원인으로 규정하고 해마다 불법찬조금신고센타와 상담실을 통한 학부모들의 제보에 적극 대응하고 있다. 제보 방법은 상담실 전화와 사이버상담을 통해서는 하소연을 하는 소극적 사례가 있고 불법찬조금신고센타를 이용하여 매우 구체적인 정황과 학부모가 제공할 수 있는 범위내의 증거자료를 제출하는 등 문제 해결을 하고자 적극 제보를 하는 사례가 늘고 있다. 예를 들어 2003년도 학교발전기금와 각종 찬조금, 촌지 관련 감사청구는 50여 사례였으나 올해는 120여 사례를 감사청구하였다.

또 다른 양상은 학부모가 알기 어려운 학교장과 행정실에서 이루어지는 비리이다. 학교 회계 책임을 수행하는 학교장과 행정실 공무원의 도덕적 의식수준과 책임관, 교육자로서의 자질에 따라 교육예산 집행의 투명성은 크게 달라진다. 학교 현장의 각종 납품과 계약을 통한 뒷거래 관행, 리베이트 수수, 최근 불거진 학교장 업무추진비 부적정 사용, 행정실 회계담당 직원의 횡령 및 유용 이러한 사실은 일반 학부모로서는 접근하기 어려운 부정행위이다. 혹은 일부 교사에 의해 들춰지더라도 학교운영위원회나 신고기관에 알려지는 경우는 없다. 부정행위를 알게 된 교사에 의해 문제 해결을 한 경우 학교는 학부모를 동원하여 학교장의 바람막이로 선동하는 예가 대부분이다.

학부모가 자녀를 학교에 보내면서 학교 내 비리를 제보하는 것은 상당히 어려운 현실이다. 그러함에도 적극적 제보가 늘고 있는 것은 우리 사회의 노력의 일환이며 학부모들의 의식의 향상도 높이 꼽을 수 있다.

하지만 용기를 내어 제보를 하고 감사청구를 하여도 문제 해결은 솜방망이 조치로 끝나 버리는 경우가 허다하여 교육공무원의 비리를 해결하기 위해서는 학부모의 노력이나 시민단체의 노력만으로는 불가항력이라 판단한다. 이는 우리 사회의 고질적인 병폐인 인맥․학연․지연 문제가 교육계에 가장 심각하게 온존되는 교육계 구조적 문제에서 출발한다고 본다. 결국 학교 현장의 각종 비리를 엄단하려면 교육계 전반의 부조리한 체제를 시급히 개편하지 않으면 안된다.

가. 불법학교발전기금․불법찬조금․촌지 관련 비리

학부모를 대상으로 하는 각종 불법찬조금 관련 민원은 대략 네 가지 경우이다.

첫째, 합법적으로 학교운영위원회 심의의결을 거친 학교발전기금조성일지라도 그 목적과 조성액이 학부모에게 과도한 부담이 되어 민원이 제기되는 경우

둘째, 학교운영위원회 심의의결조차 거치지 않고 학교장 임의로 조성하여 조성 절차부터 문제가 되어 민원이 제기되는 경우

셋째, 학교운영위원회가 아닌 학부모회, 자모회, 체육진흥회, 각종 청소년단체후원회 등 임의단체에서 학교를 대신하여 기금조성에 나서 민원이 제기되는 경우로 요약할 수 있다.

넷째, 개별 교사의 촌지수수 경우이다. 2004년 경기도 모 초등학교 3학년 담임교사는 상습적으로 자녀 상담을 이유로 학교가 아닌 음식점에서 학부모 면담을 요구하며 촌지를 수수해오다가 이를 묵인하지 않는 학부모들에 의해 타 지역 학교로 전보조치 되었다. 교사 촌지는 학부모만 나서지 않으면 문제가 발생하지 않는다. 하지만 이 사례는 학부모들의 굽힘없는 의지로 끝까지 봐주기식 조치를 고집한 해당 교육청의 처분을 극복할 수 있었다.

첫째 경우는, 학교운영비 부족분을 발전기금으로 충당하려는 목적으로 인해 일반회계에서 집행해야 할 고유의 사업을 발전기금 예산으로 편성하여 조성하는 경우이다. 대부분의 학교에서 교육용기자재 및 책걸상 교체, 냉난방기 설치 등의 고액 조성을 하고자 하는 경우가 이에 해당한다.

2004년 경기도 모 중학교에서는 천정형냉방기 설치비용 8천7백만원, 도서관 확충 7천만원, 다목적교실 설치 3억원으로 총 5억원의 발전기금을 한 번에 조성하기로 심의의결하였다가 학부모들의 민원으로 중단된 경우가 있다.

둘째 경우는, 학교운영위원회 소집도 하지 않고 학교장이 임의로 조성에 나서는 경우이다. 학교발전기금은 학교운영위원회 의결사항이므로 반드시 학교운영위원회 심의 의결을 거쳐 학교운영위원장 명의로 홍보물을 제작하고 통장을 개설하게 되어 있다.

세째 경우가 가장 비교육적 목적의 기금 조성 사례이다. 2004년 부산 모 초등학교는 자모회가 중심이 되어 2천만여 원을 조성하여 주로 스승의 날 선물비, 교사체육대회 후원등에 사용하여 민원이 제기되었다. 이 외에도 경기도 모 중학교 역시 교사 체육복 일괄구입, 명절비용 등으로 2천3백여 만원을 조성하여 사용하다가 민원 제기되어 곤란을 겪었다.

학교 내 민원의 가장 큰 사례는 학교발전기금 제도를 피하고 사용 목적이 자유롭고 조성 방법도 임의적인지라 회계 보고조차 의무가 없는 자생단체를 통한 불법찬조금 조성이 더욱 기승을 부리고 있는 것으로 볼 수 있다.

(1) 불법학교발전기금․불법찬조금 조성 사례

<사례 1> 경기 고양시 ○○중학교 - 발전기금 5억 조성 계획

학급별 80만원을 조성하고 에어컨 1대 값도 각 학급에서 책임지고 내라고 한다. 학부모들의 항의로 환불. 곧 이어 학교발전기금 5억을 조성하기 시작함. 학교 예산으로 집행하기도 어려운 거액을 학부모에게 부담시켜 고통스러워하는 실정임. 사용용도는 도서관확충 및 리모델링 7천만원, 다목적교실 설치 등 3억원, 북향 교실 재배치공사 3천만원, 도서구입 5백만원, 교실천정형에어컨 설치 8천7백만원, 저소득층 자녀 중식지원 3백만원, 장학금 5백만원이다. (가정통신문 참고)

학부모와 지역사회, 동창회 등을 통해 모금할 수 있다는 근거를 두긴 하였으나 학부모가 1차적인 부담을 느낄 수밖에 없다. 저소득층 중식 지원은 교육청이나 도에서도 나올텐데 인원을 확대한다는 건지 뭔지 모르겠다. (참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2004. 5.)

<표 2> 각 반 학부모 임원이 낸 금액

내 용	담 당	금 액	비 고
청소도구, 도서구입, 환경미화, 스승의날과일바구니, 학기말선물 등 반 회비	반임원6명×100,000 (상하반기 50,000씩 나누어 냄)	학급당 600,000	학년초 일부 집행
학년초 각학년선생님회식비	각 학년대표 1명	해당 학년부장 선생에게 200,000	집행함
학년초 교장교감, 부장선생님 외(12명)과 어머니회임원 9명 상견례	어머니회임원(학학년대표 6명과 어머니회장, 부회장, 총무)9명×100,000	식비 30,000×22명=700,000	관례로 예정
수학여행 (해당 학년)	각반 대표6명×70,000 =420,000	선생 목욕비 200,000 도시락,과일,음료 100,000 기사봉사료 120,000	집행 했음
현장학습 1	해당학년 회장단 학부모	선생 목욕비 200,000	관례로 예정
현장학습 2	각반 대표6명	선생 목욕비 200,000 도시락,과일,음료 50,000	관례로 예정

(참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2004.4)

<사례 2> 사립 서울 ○○외고 - 총 4억 2천여만원 불법찬조금 조성

찬조금조로 전교생에게 1학년 50만원, 2학년 60만원, 3학년 75만원씩 일률적으로 매년 거두어 아이들 간식비 일부 사용, 모의고사시 교사수고비, 학교장과 교감 수고비, 전 교사 명절선물비, 스승의 날 선물비 등으로 사용해 왔다. 그 후 일년에 2～3회 사용내역만 간단히 간부 학부모에게 통보한다. 교육청에서 금지하고 있는 외부 학원 강사 초빙 3학년 논술과외를 10회 강의에 30만원씩 거의 대부분이 수강한다.

학부모회 신고를 한 후 교육청에서 감사를 나와 1～3년 각 반 임원들은 면담조사를 하고 일반 학부모들은 전화로 조사하였다. 임원들은 “개인당 5만원씩 걷었을 뿐이고, 아이들 간식비 등으로 쓰고 각 반당 10～30만원 정도씩 남았을 뿐이다. 학교 총무나 통장 등은 없고, 사용내역도 보여줄 수 없다.”로 말을 맞춘 것 같다. 총무도 없다고 했지만 전체 학년 관리 총무가 있다.(계좌번호 - 참교육학부모회가 알고 있음)

<표 3> 행사관련 학부모 부담액

행 사 명	부 담 단 체	금 액	비 고
청소년단체 선서식 선생님 간식외 수고비	어머니회 어린이회장단 운영위원회	200,000 300,000 200,000	04. 4/10 지출
스승의날 학교 선물 정수기1대 구입(교무실)	어머니회, 학생회장단, 운영위원회	1,760,000	4월중순경 설치됨
정수기 2대 렌탈(신관 학생용)	어머니회, 학생회장단, 운영위원회	월 120,000×12= 1,440,000
스승의날 꽃바구니, 과일바구니	어머니회	100,000	이하 지출 예정
스승의날 비담임 선물비	학생회장단	600,000	12명×50,000
스승의날 전교직원 회식	어머니회	1,500,000	30,000×50명
스승의날 교장, 교감 선물비	어머니회	400,000
어린이 운동회 큰 화환 2개	어머니회, 운영위원회	100,000
선생님 배구대회 음료, 간식	어머니회	100,000	본선 진출하면 횟수 늘어남
선생님 배구대회 후 회식비	어머니회, 학생회장단, 운영위원회	600,000	각단체 200,000씩
방학때 교사 야유회 버스임대료	어머니회, 학생회장단, 운영위원회	450,000	각단체 150,000
학예회 화환	학생회장단, 어머니회	100,000
학예회 전교직원 회식	학생회장단, 운영위원회	1,500,000	50명×30,000
졸업식 화환	학생회장단	100,000

<표 4> ○○초등학교 기금조성 현황

단 체 명	내 역	금 액	비 고
어 머 니 회	각반임원6명×6학급×6학년 총216명×50,000	10,800,000
운 영 위 원 회	학부모위원6명×600,000	3,600,000
학 생 회 장 단	5명×1,000,000	5,000,000
	계	19,400,000

(참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2004. 4)

일반 학부모들은 감사관인 줄 모르고 “개인당 1학년은 50만원, 2학년은 60만원, 3학년은 75만원씩 연 초에 냈다. 전체 총무가 관리하면서 학교측이 요구할 때마다 내 준다.”고 말했다. 감사 이후 전액 환불하라고 했다. 임원들은 학급 학부모들에게 돈을 준 것으로 하자며 학부모 명단을 만들어 임원들이 직접 학부모 이름에 사인을 해서 교육청 보고를 했다. 서류가 가짜란 것을 모른다는 건 말도 안된다.

감사는 ○○○, ○○○가 온 것 같다. 이 감사관들이 임원들과 일반 학부모들의 이야기가 다른 것을 알고도 그냥 마친 것이 이해가 안된다. 게다가 ‘감사는 1년에 한번 밖에 안온다, 누가 사립학교를 칠 수 있느냐, 교육부에 우리 돈 안 받은 사람 하나도 없다’는 등 학교측이 큰 소리를 치고 누가 신고했는지 찾는다고 한다.

감사 이후 돈 안낸 학부모들에게 전화해서 왜 회비를 안내냐고 강제로 내라고 해서 고민이다. 또, 아이들이 7월 26일경 며칠 동안 보충이 없어서 교사들 휴가인데 봄에 감사 때문에 못 드렸으니 300만원씩 각 교사들에게 휴가비를 드릴 계획이다.(참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2003. 3.)

<사례3> 부산 ○○초등학교 - 2천여만원 불법찬조금 조성

학부모회, 어머니회에서 한 학급당 100만원씩 교사 회식비를 갹출한다.

사용용도 : 학예회, 스승의 날, 체육대회때마다 교사와 회식을 해야 하고 목욕비까지 얹어 주어야 한다. 임원은 1인당 100만원 이상 내 놓아야 한다. 작년에 교사 목욕비는 내지 말자는 사람이 있었으나 “예의도 모르는 사람”이라는 취급을 당했다. 우리나라 부패 상납문화는 교육기관에서부터 시작된다고 본다. 찬조금 준 사람도 처벌하는 제도가 있으면 좋겠다.

<사례 4> 사립 경기도 안양 ○○고등학교 - 2억 2천6백여만원의 불법찬조금을 조성

① 설립된지 4년여 학교로서 한 학년 300여명임.

② 해마다 관례적으로 자생단체 임원 및 반 임원을 구성하도록 하여 반강제적으로 불법찬조금을 조성하여 집행하였으며, 학교장이 이를 묵인․방조할 뿐아니라 조성된 기금 중 일부를 교장, 교감, 교무교사가 평교사에 비해 야간자율학습 지도비 명목으로(장부에는 N.D, 장학금으로 표기) 거액의 후원금으로 지급 받아옴.

③ 2002년도에도 학교발전기금법에 의거하는 등 적법절차를 거치지 아니하고 임의단체를 통하여 학부모 대상으로 2억 2천6백여만원의 불법찬조금을 조성하여 야간자율학습 지도비(1억 1천4백여만원), 교사선물비, 교사연수 지원비 등 불법적인 지출은 물론, 학교청소용역비, 화장실 휴지와 비누구입, 복사기구입 및 수리비 등 학교운영비용조차 학부모 찬조금으로 조성한 사례임.

1. 불법 모금 현황

1) 임원대상 : 1820만원

2) 1학년 학부모대상 : 8320만원

3) 2학년 학부모대상 : 5270만원

4) 3학년 학부모대상 : 7202만원

5) 불법 모금 총액 : 2억 2642만원

2. 지출 내역

1) 야간 자율 학습 지도 명목 불법 간접비(장부에는 ND, 장학금이라고 기입되어 있음)

-임원회에서 교장, 교감, 교무부장에게 지급된 금액 : 800만원

-1학년 학부모에서 교장, 교감, 교무부장, 교사에게 지급된 금액 : 3140만원

-2학년 학부모에서 교장, 교감, 교무부장, 교사에게 지급된 금액 : 3050만원

-3학년 학부모에서 교장, 교감, 교무부장, 교사에게 지급된 금액 : 4235만원

-3학년 학부모에서 교장, 교감, 교무부장에게 따로 지급된 금액 : 250만원

총계 : 1억 1475만원

2) 교장 교감 금품수수

-교장 선생님이 율곡연수원 연수때 수수한 금액 : 20만원

-교장 선생님이 일본 방문때 수수한 금액 : 30만원

-교감 선생님이 중국 2번 방문때 수수한 금액 : 60만원

총계 : 110만원

3) 학교 시설에 지원된 금액과 항목

① 학교 기물 지원금

-1학년 학부모: 교내에어콘 설치명목 : 1200만원

-2학년 학부모회비: 교내 복사기 구입 및 수리비 명목 : 630만원

총계 : 1863만원

② 청소 용역비

-1학년 학부모 내역서를 보면 총회 분담금에서 청소 용역비가 1100만원으로 기재되어 있으나

적확한 명세서가 없음

-2학년 청소 용역비 : 616만원

-3학년 청소 용역비 : 664만원

총계 : 1280만원

③ 청소 용품비

1학년 : 화장지 481,300

비누 30,000

2학년 : 화장지 960,000

비누 30,000

3학년 : 물비누 50,000

휴지 170,000

총계 : 1,751,300원

4) 기타

-국제교류(임원회비): 1,422,000

-설날 (1학년 학부모회): 115만원

-수학여행(1학년 학부모회): 3,415,726

-교사연수(2학년 학부모회): 116만원

-추석 선물(3학년 학부모회): 160만원

나머지 금액은 기타와 같이 여러가지 항목으로 지출되었음

(참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2003. 4)

(2) 교사 촌지수수 사례

<사례1> 경기 고양시 ○○초등학교

3학년 담임교사가 학부모들 앞에서 특정학생의 문제점을 들먹이며 흉을 보는 것은 물론 확인된 것만도 학부모 수명에게서 20～30만원씩 촌지를 받고, 촌지여부에 따라 편파적인 수업지도를 일삼아 왔다.

‘아이 때문에 상담이 필요한데 밖에서 만나도 좋다’, ‘큰 아이의 담임과 아이 아버지도 같이 불러 식사하자’ 등 의도적인 사적 자리를 만들며 아이의 약점을 잡고 학부모가 찾아 올 때까지 집요하게 괴롭히는 등 집과 핸드폰으로 고의적인 상담 요청 전화를 계속하여 결국 수 차례에 걸쳐 촌지를 받아 왔다.

이 외에도 이 교사는 평소 아이들과 학부모들에게 ‘아이들 중에는 판사가 될 아이도 있고 죄인이 되는 아이도 있다, 상급아이는 하급아이를 벌 줄 수 있다’며 아이들 사이에 벌을 줄 수 있게 하며, ‘질서반장’을 두고 동급생에게 횡포를 부리고 체벌할 수 있도록 방치하기도하였다. 또한 ○○○이동통신에 근무하는 교사의 동생을 위해 휴대폰 가입시 자신에게 말해 줄 것을 청탁하고 정규 교육시간에 등급을 무시한 ‘15세 이상 관람가’의 폭력적인 영화(메트릭스2) 반복 상영하는 등 비인격적 행동을 서슴치 않고 있다. 이로 인해 학부모들의 불만과 아이들의 교사에 대한 불신이 고조되어 있다. 담임교체 서명 40명 가까이 받음. 파주시로 전근 조치됨(참교육학부모회 불법찬조금신고센타 2004. 5)

<사례 2> 대구 촌지교사 장부 사건(인터뷰 자료참조)

<사례 3> 서울 ○○초등 담임교사 촌지 사례

1학년 담임이 교무부장인데 날짜, 시간까지 정해서 정기적으로 상납을 요구한다. 수표나 상품권은 받지 않겠다며 70만원～20만원까지 현찰을 요구한다. 본인이 교무부장이라 교감, 교장 뒷바라지를 해야 하니까 어머니들이 협조를 해야 한다고 한다. 소풍이나 학교 행사때도 현찰을 가져오라고 한다. 본인이 상납해야 하는 특정 주소로 ○○○유기농 식품을 택배로 한달에 한 번씩 보내라고 한다.

몇 백만원씩 정기적인 상납을 임원 엄마들에게 요구하였다.

학급 대표 엄마가 이것저것 심하게 요구해서 심하게 시달린다. 카셋트 시디를 갖다 놓으라 해서 그것도 내가 갖다 놓았다. 알림장을 잃어버린 아이들을 공책으로 때린 후 볼을 꼬집고 자로 머리를 때린다. 체벌이 심해서 아이들이 공포감에 질려 운다. 아이가 학교 가기 싫다해서 정 무서우면 가지 말라고 했다.

나. 학교장․행정공무원 등 학교회계 업무 비리

학교 재정의 책임기관인 학교장과 행정공무원 비리는 학교 회계운용 지침을 지키지 않는 유용, 부적정한 회계처리, 개인적 횡령, 납품관련 금품수수 등으로 요약된다. 특히 학교장은 기관장으로 업무추진비를 법에 의해 적법하게 사용하여야 함에도 학교운영비에서 업무추진비를 별도 계상하여 집행한 사례가 드러나 감사청구 되었다.

이는 학교 재정은 무엇보다도 학생 교육에 우선 집행하여함에도 우리 사회 고질적인 인맥관리를 위해 교육을 뒷전으로 하고 개인용도로 사용한 비교육적인 경우이다.

그 외에도 각종 계약과 납품관련하여 학부모들은 학교장과 행정실, 일부 보직 교사에게 뒷돈이 오갈 것이라는 추측을 한다. 그 원인은 부패 문제의 기본 원인과 유사하다. 재정과 학교 운영에 대해 장벽에 가려져 있는 상태에서 신뢰할 수 있는 근거가 없기 때문이다. 그런 만큼 우리 사회 뒷거래문화가 심각한 상태라 볼 수 있다.

행정실 공무원 역시 회계 실무 책임자로서 오히려 학교장보다 현금과 통장, 장부를 직접 관리하므로 비리에 노출되기 쉬운 위치이다. 행정실장 또는 직원의 공금유용과 횡령은 학교 내에서 드러나기 쉽지 않으나 학교운영위원회 업무를 지원하는 과정에서 노출되기도 한다. 학부모들의 비리 관련 제보를 접수하면서 근무기간이 매우 짧은 3개월 혹은 6개월이 되지 않아 전보하는 사례, 어느 곳으로 전출하였는지 알 수 없는 사례는 학교비리와 연관된 경우도 있다.

가장 투명하고 원칙대로 운영해야 하는 교육기관의 회계 책임자 비리는 부정을 저지르고도 엄단하지 않거나 할 수 없는 교원징계 구조와도 깊은 연관이 있다.

납품, 계약, 부교재채택관련 뒷돈 비리 등은 다음 절에서 다루기로 한다.

<사례1> 학교회계 업무추진비 집행 부적정

경기도 등 8개 도교육청의 16개 지역교육청 관하 434개 초․중학교 학교회계 집행실태 표본조사 결과 122개 학교는 신용카드도 발급받지 않은 채 업무추진비의 대부분을 간이영수증을 받고 집행하였고, 93개 학교는 신용카드를 보유하고 있으면서도 업무추진비의 97%를 간이영수증을 받고 집행하는 등 신용카드를 전혀 사용하지 않고 있으며, 신용카드를 사용하고 있는 219개 학교에서도 업무추진비의 52%를 간이영수증을 받아 회계처리하였음

•조치할 사항 : 교육인적자원부장관은 각 시․도교육청 관할 지역교육청으로 하여금 초․중학교에서 업무추진비 집행을 할 때에는 부득이한 경우를 제외하고는 신용카드를 사용하도록 지도․감독 강화 방안 강구 (2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 2003년도 감사원감사 지적사항 및 조치결과)

<사례2> 창원 초등교장단 반강제연수, 사우나, 사진대금까지 학교운영비로 사용

창원시 초등교장협의회(회장 최규옥)는 7월 28일부터 30일까지 제주 컨벤션센터와 제주 일원에서 여름 연수회를 열기로 하고, 1인당 33만3400원의 참가비를 입금하도록 했다. 이 교장협의회는 이상주 전 교육부총리를 초청, “시대 변화에 앞서가는 경영”이란 주제로 강연을 듣기로 했다.

교장협의회가 내놓은 연찬회 참가비와 행사비 지출 내역을 보면, 교통비는 항공료 13만1800원(김해~제주 왕복)과 버스비 4600원(김해~마산 왕복), 숙박비 92000원(2박), 식대 75000원, 일비 3000원 등이다. 여행사를 통해 지출하는 경비를 좀더 구체적으로 보면 호텔 만찬비 3만원과 사우나 3000원(개인당), 차량비 2만4000원(2일)도 포함되어 있다.

또 자체 경비는 기사봉사료 20만원, 간식비 60만원, 연회 만찬장 행사비 65만원, 사진대금 20만원, 식사 때 주류와 음료수 30만원(3회) 등이다. 창원지역 초등학교장이 모두 참석하는 것으로 되어 있으며, 40인 기준으로 총 1400만6800원이 소요되는 것으로 되어 있다.

연수 일정을 보면, 첫째 날은 김해-제주공항-한림공원-호텔, 둘째 날은 컨벤션센터(오전)-항몽 유적지-산방산관광-우수초교 방문-호텔, 셋째 날은 우수초교 탐방-여미지 관광-천제연폭포 관광-제주공항-김해공항으로 짜여져 있다.

컨벤션센터에서 둘째 날 오전 이상주 전 교육부총리를 초청해 강연을 듣고 결의문을 채택하고, 우수 초등학교를 탐방하는 것 이외에 대부분이 관광 일정으로 짜여져 있다. 창원시 초등교장협의회는 공문에서도 ‘여행 경비’ 등이란 용어를 사용해 놓고 있다.

창원시 초등교장협의회는 이같은 내용으로 각 학교에 공문을 보내면서, 7월 16일까지 입금완료를 요청했다. 공문에서는 “직접 참가하지 않는 학교에서도 행사비는 전원이 완납 바란다”고 적고 있다.

<사례3> “학교예산 교장들 유용”- 학부모단체 “경조사비로 수백억 써” 감사 촉구

일선 고등학교의 학교장들이 교육비로 사용돼야 할 학교예산 수백억원을 경조사비 등으로 유용한 것으로 나타나 교육단체들이 감사 청구에 나섰다.

범국민교육연대, 참교육을 위한 전국학부모회 등 6개 교육단체는 19일 서울 세종로 교육부 앞에서 ‘학교장 업무추진비 유용 실태 고발 및 국민감사청구 기자회견’을 열어, “올해 교육부 국정감사 자료를 보면 학교장들이 친목단체인 교장회 회비는 물론 다른 학교와 교육청 관료들의 경조사비 명목으로 지출한 학교운영비가 2002년부터 2004년까지 모두 173억원에 이른다”며 “목적 외로 집행된 학교운영비를 환수하고 해당 교육청에 대한 감사를 실시하라”고 촉구했다. 이들은 기자회견 뒤 교육부와 시도교육청을 상대대로 ‘학교운영비 유용’에 대한 감사 청구서를 감사원에 제출했다.

최순영 민주노동당 의원(국회 교육위)이 올해 국정감사에서 밝힌 ‘학교장 경조사비․교장회비 집중분석’ 자료를 보면, 교장회 회비와 각종 경조사비 명목으로 지출된 학교운영비가 2002년과 2003년에 각각 64억8천만원과 71억4천만원에 이르렀으며 올 상반기에만 37억원에 이르는 것으로 나타났다.

최순영 의원은 “1999년 감사원이 학교운영비의 사적 지출을 시정하라고 요구했는데도 교육 당국이 일선 학교에 대한 관리감독을 소홀히 했다”며 “특히 일선 학교의 경조사비가 교육부?교육청?퇴직교원?시의원은 물론 언론사에까지 지출된 것으로 나타났다”고 말했다.

박범이 참교육학부모회 교육자치위원장은 “학교장들에게는 경조사비 등의 명목으로 국고에서 특정업무추진비가 지급되고 있는데도 학교운영비에 따로 경조사비 항목을 만들어 불필요한 경조사까지 챙기고 있다”며 “화장실에 비누 하나 비치하는데도 입버릇처럼 ‘돈이 없다’고 하면서도 결국은 교육계에 뿌리 깊은 ‘줄서기’와 인맥 관리를 위해 아이들 교육을 뒷전으로 밀어 놓은 것”이라고 비난했다.(인터넷한겨레 2004. 11. 19 오후 5 : 47)

<사례 4> 학교급식비 등 횡령

경남 김해 ○○중학교 지방교육행정주사 ○○○은 1999년 7월1일부터 2002년 8월 16일까지 김해 ○○초등학교 서무과장 직위에서 세입금과 학교공통운영비 및 급식비 출납업무를 총괄 담당하였음.

가. 위 사람은 2001년 3월 6일부터 2002년 1월 29일까지 김해전화국장과 부산지방조달청장으로부터 반환 받은 위 초등학교의 전화보증금과 조달대금 반환금 등 계 49만영 원을 임의로 인출하여 용도 불명하게 사용하였음.

나. 2000년 12월 5일부터 같은 해 12월 19일까지 수납한 2000학년도 졸업생 앨범대금 계 835만원 중 767만원을 짧게는 83일, 길게는 100일 유용하고, 나머지 67만여원은 개인용도로 사용하였으며 또한 2001년 12월 12일부터 같은 해 12월 28일까지 현금으로 수납한 2001학년도 졸업생 앨범대금 288만원을 2001년 12월 28일과 2002년 5월 2일 임의로 현금 인출 개인용도로 사용하였음

다. 또한 위 사람은 2000년 2월 14일부터 2002년 1월 22일까지 경상남도 김해시 외동에 있는 ○○문구 대표 ○○○으로부터 화장지 등을 21회 걸쳐 733만원어치 구입한 것처럼 제출한 허위 영수증을 받아 첨부하여 지출결의서를 작성한 다음 교장의 결재를 받아 위 금액을 인출하여 그 중 623만원은 되돌려 받아 개인용도로 사용하는 등 위 기간 동안 총 62회에 걸쳐 2,135만여원을 부당하게 인출하여 1,655만 여원은 개인용도로 사용하고, 나머지 480만원은 교장의 지시로 추석(2회)․설날(2회)때 선물용 식용유 셋트 등의 대금으로 지급하였음

•조치할 사항 : 경상남도교육감은 위 사람을 지방공무원법 제72조의 규정에 따라 징계처분하고, 위 ○○○으로부터 4,777,970원, 위 000로 부터 7,998,600원을 각각 회수하여 학교회계에 세입조치 하도록 할 것

(2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 2003년도 감사원감사 지적사항 및 조치결과)

<사례5> 학교회계 세출금 등 횡령 및 유용

∙징계대상자 : 경기도교육청 ○○고등학교 지방교육행정주사보 ○○○

∙징 계 종 류 : 파면

∙위 사람은 2002년 5월 16일 경기도 ○○시 ○○면 ○○리에 있는 ○○합동종합가스로부터 공급받은 2002년도 3월 및 4월 LP가스사용료 1,334,200원을 지급하기 위하여 학교회계 세출금 계좌에서 인출하여 위 업체에 지급하지 않고 개인용도로 사용하여 횡령하는 등 2002년 2월 28일부터 2003년 2월 4일 현재까지 위 LP가스사용료 1,334,200원 및 조달대금 26,728,600원 등 계 28,062,800원 중 16,833,230원을 횡령하였고 11,229,570원을 유용하였음

•조치할 사항 : 경기도교육감은 위 사람을 지방공무원법 제72조의 규정에 따라 징계처분하고, ○○초등학교장으로 하여금 위 ○○○으로부터 횡령액 등 16,833,230원을 회수하여 학교회계에 납부하거나 정당한 채주에게 지급하도록 조치하고 관련자인 교장에게는 주의 촉구바람

(2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 2003년도 감사원감사 지적사항 및 조치결과)

<사례6> 공납금 횡령 변상 판정

∙변상판정 대상자 :	- ○○○(전, ○○고등학교 수입금출납원의 보조자, 서무과. 지방공무원 10급)

- ○○○(전, ○○고등학교 분임 징수관, 교장)

∙주문 : - 위 사람들 중 ○○○는 17,665,350원을 경상남도에 변상할 책임이 있고, ○○○의 판정청구는 기각 한다

∙이유 : ○○○는 1996년 10월 1일부터 2002년 1월 31일까지 경남교육청 ○○고등학교 수입금출납원의 보조자로서 학생들의 공납금 등 수입금을 출납하는 업무를 보조하면서 공납금 관리계좌에서 공납금 4,236,570원을 지출결의서도 작성하지 않고 현금으로 인출하여 횡령하거나, 같은 해 8월 30일 21,095,680원을 인출하여 그중 1,633,230원을 본인명의 계좌로 입금하여 횡령하는 등 1997년 6월 5일부터 1998년 10월 14일까지 5회에 걸쳐 위 계좌에서 17,665,350원을 횡령하여, 경남교육청 자체감사에서 적발되어 변상명령을 하였으나, 이에 불복하여 감사원에 판정 청구하였으나 이유 없다고 기각됨

(2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 2003년도 감사원감사 지적사항 및 조치결과)

<사례7> 직무관련 금품수수

∙징계 대상자 : - ○○교육청 ○○고등학교 행정실 6급 ○○○

∙징계대상자는 2000년 7월 1일부터 2001년 12월 31일까지 강원도 ○○교육청 ○○중학교 행정실장으로 근무하면서 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례․증여 또는 향응을 받아서는 아니 되도록 함에도 2001년 6월 5일 00중학교와 거래하는 사무기기 판매업체로부터 사례비 명목으로 현금 610,000원을 받아 개인용도로 사용함

∙조치할 사항 : 강원도교육감은 위 사람을 지방공무원법에 따라 징계처분하기 바람

(2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 2003년도 감사원감사 지적사항 및 조치결과)

2. 부패의 원인

첫째, 제 역할을 하지 못하는 학교운영위원회

학교운영위원회는 학교 운영 전반에 대한 공개적 심의(자문)활동을 보장하고 특히 학교발전기금에 대해서는 의결하도록 되어 있으나 학교 현장은 보고내용에 대한 형식적 추인에 그치고 있다.

게다가 사립학교도 학교발전기금에 대해서는 의결하도록 되어 있지만 사립학교 학교운영위원회가 자문기구라는 한계를 지닌 바, 의결사항도 단순 자문에 그친다. 때문에 충분한 의사소통을 거치지 않은 채 일방적인 학교의 결정에 의해 발전기금 조성을 착수하고 이 과정에서 기금 납부의 의무가 부과되는 학부모들의 민원이 발생한다.

뿐 아니라 학교 예․결산 심의 역시 매우 조악한 수준의 보고자료를 추인 해 주는 거수기 역할에 머물러 있어 결국 학부모들은 학교내 사업과 이를 위한 학교 재정에 대한 신뢰를 획득할 길이 없다. 학교운영위원회 자료 공개, 결산증빙 첨부 요구는 수용되지 않는 학교 현장의 비민주성은 가장 큰 걸림돌이다. 학교장의 업무추진비 사용, 학교운영비 집행등에 대한 학교 행정실 업무 감사가 강화되어야 한다.

둘째, 학교발전기금제도의 한계와 비현실적 운용

학교발전기금제도에서 사용용도로 지정한 것들은 발전기금과 학교운영비의 사용용도 경계가 불분명하고 국가재정에서 충당해야 하는 기본적인 교육예산이다. 국가의 교육재정 책임을 학부모에게 전가하는 이 제도의 목적 자체가 학부모 민원의 소지를 안고 있었다.

결국 공개적 조성방법이라는 틀을 제시하였으나 목표액을 충당하기 위해 공개․비공개적인 압박이 가해지고 자생단체 임원 중심으로 할당액이 배부된 것이다. 학교발전기금 제도를 위반하여도 구체적인 조치가 뒤따르지 않아 근절되지 못한다.

셋째, 2000년부터 학교장 책임경영제를 표방하여 학교회계제도가 시행된 시점과 연동

즉, 단위 학교장의 자율성을 확대하고 학교별 특색 사업을 할 수 있도록 학교예결산 집행의 자율과 권한을 부여하는 새로운 회계제도 도입과 맥을 같이하는 것이다. 이 학교회계제도 도입 이후 확장된 권한과 자율을 교육과정 혁신 등 교육본래의 목적을 위해 적용하기보다는 교장의 권위 확대로 인식하는 경향을 볼 수 있다.

특히 1999년 이후 신임교장에서 이러한 예를 흔히 볼 수 있는데 학교장 첫 발령 후 ‘직원관리’ 측면에서 교사에 대한 사기진작이 학교장과 학부모의 주요 덕목임을 수시로 주지시키고 전체 학부모 대상 교사 접대비 등을 공개적으로 요구하는 것이다. 물론 학교운영위원회를 통해 그동안 베일에 감춘 듯 했던 학교 운영이 조금씩 공개되면서 보이지 않던 문제점들이 노출된 것과도 관련이 있다.

학교 재정은 교육예산임에도 마치 ‘눈먼돈’ 혹은 ‘쌈짓돈’으로 인식하는 일부 학교장이나 행정실 직원에 대한 감사가 형식적인 것 역시 원인이다.

넷째, 학교장․교사․학부모가 학교 재정에 관한 정보와 지식 부족

현행 학교회계제도는 투명한 운용을 위한 우수한 제도라 할 수 있다. 하지만 학교 현장에서 이 제도가 정착되기 위해서는 행정실 직원은 물론 가장 큰 책임자인 학교장이 학교 회계에 대한 지침과 원칙을 올바로 이해하고 실천해야 한다. 또한 학교운영위원회 위원 뿐 아니라 일반 교사와 학부모 역시 학교 회계의 중요성, 공공기관의 재무에 대한 책임을 명확히 이해하고 조금이라도 이에 위반되지 않도록 스스로 책임져야 한다.

그러나 현재는 학교장 임용과정이나 교사 임용과정에서 학교 재정에 대한 교육을 올바로 수행하지 않고 있다. 학부모에 대한 교육 역시 학교 자율로 맡겨 있으나 교육을 받지 못한 학교장이나 교사가 이를 실천할 수도 없다. 행정실은 학교 재정에 대해서는 학부모들이 모르는 것이 정상이라고 판단하고 있는 실정이다.

다섯째, 민원을 제기하기 어려울 뿐 아니라 제보자 신분이 보호되지 않는 문제

학부모가 불법적인 기금 조성에 대한 민원을 제기하는 것은 모진 결단이 필요하다. 최소한 학교 내에서 학부모와 교사들 사이에 따돌림 받는 것은 물론 아예 전학․이사를 하는 예가 적지 않으며 제보한 사람이 전혀 보호되지 않는다. 오히려 2003년 경북 교육청 경우 교육청 홈페이지에 학교 불법찬조금 조성 사례를 제보한 학부모를 교육청에서 해당 학교에서 공개하여 학부모를 괴롭힌 사례조차 있다.

대부분 민원이 발생한 학교는 문제 발생의 원인을 찾고 자정노력을 하기보다는 제보자가 누구인가를 찾는데 혈색이 되고 있다.

교사의 촌지 수수 경우 제보하기는 더욱 어려운 처지이다. 만일 제보를 하는 경우 해당 학생에 대한 노골적 괴롭힘은 촌지수수의 관행을 해결할 수 없게 하고 있다.

여섯째, 민원 제기를 하여도 솜방망이 조치로 마무리

해마다 불법찬조금과 개인교사의 촌지 민원을 감사요구 하지만 학부모들의 공익을 위한 민원제보라는 정신에 전혀 부합되지 않는 경고, 주의 조치 등의 솜방망이 조치에 그친다. 지난 2002년 2억 5천여만원의 불법찬조금을 조성하고 학교장 교감에 대한 봉투, 교사 향응비 등으로 거액을 지출한 경기도 모 외고의 경우도 학교장 중징계를 내렸으나 행정실과 향응 접대를 받은 교사 등에 대해서는 구두 경고조치를 내렸을 뿐이다.

또한 이 학교는 여전히 불법찬조금 조성이 해소되지 않고 있다. 이 외에도 2003년 불법찬조금 조성으로 감사를 받은 서울 모 외고 역시 주의조치에 그쳤으며 올해도 여전히 같은 방법으로 기금을 조성하고 있다. 이는 ‘내 사람 봐주기’, ‘지연․학연’ 이라는 공직 사회 가운데에서도 가장 고질적이라는 교육계의 병폐 때문이다. 즉, 감사기관과 피감기관이 같은 학교 혹은 같은 교육청 근무경력, 학교동창, 선후배 이러한 개인적 친분 관계에 연루되어 있어 서로 봐주기를 하는 것이다.

이를 해소하기 위해서는 교육공무원 임용에 대한 제도 개선도 필요하고 징계규정도 강화되어야 한다. 현행 교원징계재심위원회가 외부 인사의 구속력이 없다는 것도 지적할 수 있다.

일곱째, 자녀를 맡긴 학부모들의 그릇된 자세, 그릇된 교사상․학부모상

우리나라의 학력학벌 사회는 입시교육을 기반으로 한다. 우리나라 학부모라면 누구도 학교의 권위적 운영과 성적 중심 학생 평가 앞에서 당당한 권리 주장을 하기 힘들다. 역으로 학교는 학생 평가를 위임받은 것을 무기 삼아 학부모들을 나약한 존재, 찬조금을 내는 금고 정도로 인식하고 비교육적 관행의 들러리로 삼는다.

촌지를 제공하는 학부모는 ‘내 아이만 더 뛰어나기를’ 원하는 이기심, 경쟁심, 교사에 대한 매수심리가 적용된다고 볼 수 있다. 금전으로 교사를 매수하는 학부모는 학교 전체의 불법적 찬조금 조성과 향응제공에도 적극적이다.

옳지 않음을 알면서도 맡아 할 수 밖에 없는 처지, 옳지 않다고 판단조차 하지 못하는 그릇된 관행에 젖은 학부모들의 의식수준, 그리고 이를 악용하는 학교장 혹은 일부 교사의 자세가 학교내 비교육적 찬조금 조성을 되풀이한다.

3. 부패 방지를 위한 제도적 방안

가. 불법찬조금, 촌지 방지를 위한 제도적 방안

첫째, 학교 내 운영 시스템 개혁을 위한 초중등교육법 개정

학교운영위원회 의결기구화, 그리고 학부모들의 조직적 대표성을 부여하는 학부모회 법제화와 교사회 법제화, 교육주권의 당사자인 학생회의 법제화이다. 이 교육3주체의 법제화를 통해 각 주체의 의견을 광범위하게 수렴하고 학교 재정 집행에 대한 민주적 의사소통이 이루어진다면 불법적인 찬조금 조성은 실현될 수 없다. 이를 위해서 현행 학교운영위원회 기능을 규정한 초중등교육법 및 시행령을 개정해야 한다.

둘째, 학교재정의 보고 의무 강화와 구체적인 자료와 정보접근 개방

현재 학교운영위원회는 학교 예․결산에 대한 심의권과 학교발전기금에 대한 의결권이 부여되어 있으나 앞서 언급한대로 제대로 역할을 하기 어려운 비민주적 구성의 한계로 인해 심의조차 원활하지 못하다. 하물며 예․결산 심의자료는 매우 형식적 문서에 의존할 따름이며 홈페이지에 공개할 것 등 제도적 보완을 요구하여도 시행하는 학교가 없다시피 한 실정이다.

학교 예․결산 심의자료는 기초적인 산출근거는 물론 증빙 영수증도 자유롭게 회람할 수 있어야 한다. 이는 학부모와 교육주체의 교육 운영에 대한 알권리 보장이며 정보 접근에 대한 권리를 되돌려주는 의무적 지침이 되어야 하고 이를 위해 학교운영위원회 심의 의결 방안이 개선되어야 한다.

셋째, 학교 재정에 대한 회계교육 실현

학교장, 교사는 물론 학부모 대상으로 학교 회계제도에 대한 충분한 교육이 단위 학교별로 활발히 실현되어야 한다. 학교장은 교장 임용 연수시 한 분야로 회계교육을 강화해야 하며 교사와 학부모는 학교안의 구성원들과 더불어 연수를 강화하고 학교 발전을 위한 중장기 예산계획 등을 함께 수립하여 합리적 예산 집행에 주체가 되어야 한다.

넷째, 학교발전기금제도 폐지와 기타 잡부금 징수 금지

학교발전기금의 부정적 요소가 사회 물의를 일으키게 되어 제도 폐지를 요구한 시민사회의 의견대로 2005년부터 폐지된다. 대신, 학교내 학부모는 해당 교육청에 기부를 할 수 있으며, 학부모가 아닌 지역사회 등의 자발적 기부금만 학교에 납부할 수 있다. 향후 학교 발전을 위한 기부금에 대해서도 철저한 공개와 교육적 한도로 규정을 강화해야 한다. 또한 법을 어길 경우 학교장과 학부모에 대한 신분상의 조치를 강화해야 한다.

다섯째, 교육재정 확충

우리나라 교육재정은 OECD 국가 중 최하위이다. 교사 정원은 법정 정원보다 5만명이 부족하고 특별교실이 부족하여 7차 교육과정에 따른 특색 있는 교육을 실현하기 어렵다. 뿐만 아니라 기초적인 냉난방 시설조차 학부모에게 지원받으려 하기 때문에 거액의 기금을 조성하게 된다. 이러한 교육재정은 국가와 지방자치단체에서 지원해야 한다.

여섯째, 교육주체의 의식 개혁

학교장은 교육을 위한 방향을 제시하고 학교 운영 전반에 대한 최고 책임을 수행해야 한다. 하지만 지위를 남용하여 최고의 권위와 지시 일방적 학교운영을 한다면, 그리고 학부모들을 교육의 주체로 인식하지 않는다면 학부모를 통한 찬조금 징수의 관행은 근절될 수 없다.

교사 역시 한 아이의 삶을 올바로 개척해주는 지도자로서 올곧은 도덕의식과 평등의식, 공명정대함, 타인을 우선할 줄 아는 정신을 무장해야 한다. 학부모 역시 피동적인 자세, 금전과 향응 제공이 교사를 우대한다는 비교육적인 의식을 개혁해야 한다.

이 모든 교육주체의 철학이 개혁되어 서로 동등하게 존중하고 각자의 역할은 학생을 위한 최대한의 교육과정에 이바지하도록 민주적 의식 개혁이 절실하다. 이를 위한 교육과 국민적 홍보가 강화되어야 한다.

일곱째, 학부모 감사청구제 운영

학교 내 부패 문제가 심각해지자 학부모들이 학교와 교육기관을 대상으로 감사를 청구할 수 있도록 학부모감사청구제가 도입될 예정이다. 그러나, 교육인적자원부에서 청구인 수를 300명 이상의 학부모로 지정한 것은 학교 현장을 고려하지 못한 한계가 있다. 청구인 수는 학교 규모에 따라 10명～30명 내외로 하고 그 사안도 부패를 유발할 개연성이 있는 경우로 확대하도록 한다.

4. 학교 내 부패 방지를 위한 학부모 실천 방안

첫째, 학교운영위원회 적극 참여

학교운영위원회는 구성단계에서 어느 정도 민주적 절차를 수행하느냐에 따라 임기 내의 심의활동의 활성화 여부가 좌우된다. 현행 학교운영위원회 선출은 직선제로 전환되고 있으나 여전히 학교 측에서 일부 학부모를 내정하여 입후보한 가운데 선출 방법만 직선으로 치르고 있다.

학교운영위원회 선출관리위원회 활동, 적극적 입후보 활동 및 진출, 그리고 매 안건에 따른 충분한 자료조사와 의견청취, 학교와 심층적인 회합 등을 통해 상호 신뢰 구축과 학교 현장에 알맞은 대안을 제시해야 한다. 이를 위해서 학부모들은 학기 초에 공고되는 입후보 공고와 총회에 적극 참가해야 한다. 또한 학교 예․결산 심의 등 학교 운영에서 가장 중요한 안건 심의를 위해서는 개별적인 소위원회 구성을 통해 예산 수립 계획과 산출 근거 조사 활동 등을 세심하게 펼친다. 이를 위해서는 교사들과 폭 넓은 협의가 있어야 한다.

둘째, 학교운영위원회 심의 참관활동

학교운영위원이 아닌 학부모와 교사들이 학교운영위원회 회의 참관으로 성실하고 투명한 심의활동을 지원할 수 있다.

셋째, 학부모총회와 연수 개최

학교 예․결산에 대한 정보를 공개하도록 하고 이를 근거로 학교 살림에 대한 학부모의 이해를 돕는 회계 교육은 물론 학부모 의식 고양을 위한 연수를 개최한다.

넷째, 부패 자정 요구와 공익제보 활동

학교 내 부패의 문제는 학교 내에서 해소하는 것이 가장 교육적일 수 있다. 이는 덮어두고 지나치는 것이 아니라 가장 투명해야 하는 교육기관인 학교에 구체적인 시정을 요구하고 스스로 자정할 수 있는 방안을 함께 모색하는 교육운동이다. 그러나, 학교 내에서 시정되기 어려운 경우 공익을 위한 적극적 제보 역시 학부모들에게 중요한 실천이다.

<부침 1>

□ 학교발전기금제도의 취지와 조성근거

학교 내에서 학부모를 대상으로 하는 찬조금 조성이 교육에 대한 학부모들의 불신을 초래하고 학교분쟁마저 돌발하게 되는 이유는 대부분이 법의 규정을 어긴 목적이거나 근거법률에 의거할지라도 거액의 기금을 조성하기 위해 비교육적 방법을 동원하여 찬조금을 조성하기 때문이다. 이러한 경우의 학교발전기금은 ‘불법학교발전기금․불법찬조금’으로 부를 수 있다.

￭ 현재 학교 학부모를 대상으로 한 정상적인 기금 조성은 초․중등교육법 제32조 및 동법시행령 제64조 ‘학교발전기금조성․운용에관한 법률’에 의거한 것만을 합법적인 찬조금이라 할 수 있다.

￭ 학교발전기금 제도 도입 취지

기금조성 및 사용의 투명성 확보하여 학부모 불신감을 해소하고 학부모의 다양한 교육욕구를 수용하여 학교별 특색교육 활성화를 꾀하며 그 방법은 전적으로 학부모의 자발적 의사에 의하여 반대급부 없이 조성할 것을 명문화(교육인적자원부, 학교발전기금제도 개선 운영방안, 2000)하였다.

￭ 학교발전기금의 사용용도

∘학교교육시설의 보수 및 확충

∘교육용 기자재 및 도서의 구입

∘학교체육활동 기타 학예활동의 지원

∘학생복지 및 학생자치활동의 지원

(초․중등교육법시행령 제64조 제2항(발전기금 사용용도)로만 규정하여 학생을 위한 용도로만 사용

할 수 있도록 하고 비교육적 지출로 인한 사회적 물의를 차단하고자 하였다.

￭ 조성방법의 강제성을 금지하기 위한 규정(위 ‘학교발전기금제도 개선 운영방안’)

∘기금조성 방법으로 금지하는 사항을 법령으로 규정함

․일정액을 할당하는 행위

․모금액의 최저액을 정하는 행위

․사전에 납부 희망액을 조사(파악)하거나 신청을 받는 행위

․전화, 방문, (독촉)통신문을 통하여 모금을 직․간접적으로 요구하거나 강요하는 행위

․발전기금납부서를 일괄하여 배부 하는 행위

․기타 학부모의 자발적 의사에 반하는 행위 등

∘학부모 등 구성원이 합의하지 않은 경우에는 어떠한 형태의 기금도 조성을 하는 일이 없도록 하고,

∘기금조성과정에서 민원이 발생하거나, 법령과 지침을 위배한 학교에 대하여는 행․재정적 제재조치와 아울러 관계자를 엄중 문책하는 등 편법적인 기금조성 사례 근절을 위한 지도․감독활동을 강화함.

∘학교운영위원회에서 발전기금 조성 안내문을 학생 또는 교사를 통하여 가정에 전달하는 것을 금지시키고, 우체국의 전자우편제도 등을 통해 학부모에게 직접 발송하는 방법에 의하도록 함.

∘안내문은 반드시 학교운영위원장 명의로 발송하도록 하며, 학교장과 연명으로 발송하는 일이 없도록 지도함.

∘학교장은 학운위에서 기금조성계획을 결정하고 시행하는 경우, 학부모를 대상으로 ‘자발적이 아니면 절대로 내서는 안되며, 내지 않았다고 해서 어떠한 불이익도 없다’는 내용의 가정통신문을 반드시 발송하도록 함을 규정하였다.

<붙임 2> 교사촌지비리관련 학생.학부모 직접 인터뷰 발췌

이 자료는 참교육학부모회 대구지부가 여교사 촌지사건으로 불거진 대구 모 여고의 학생들과 인터뷰한 내용을 일부 정리한 것입니다.

# 모여 앉은 아이들

• 누가 처음에 교무수첩을 봤었던 상황을 설명해줄래?

= 네, 애들끼리 이제 몇 명이서 사진을 본다구...보고 있었는데 누가 이제 딱 덮었고 다시 편다고 폈는데 그게(촌지목록) 딱 나온거예요. 그때 한 4,5명 있었거든요. “어? 이게 뭐지?” 하고서 봤는데 그 교무수첩을 선생님이 정리하신 내용인거예요. 촌지를 받으신.. 그래서 놀래서 있으니까 애들도 “어, 뭔데뭔데?” 이렇게 오게 되다가 보게 됐거든요. 그래서 반에 있었던 애들 중에 거의 대부분은 봤거든요. 그래서 다 놀라서, 그래도 아무 말도 하지 않으려고 했거든요. 그냥 가만히 있었어요.

• 그 다음날 선생님이 들어오셔서 뭐라고 말씀을 하셨어?

= 선생님이요. 교무수첩을 본 것은 너희들이 개인의 사생활 침해를 한거라고 그것은 법정 소송까지 갈 수 있는 일...‘한 치의 부끄러움도 없다. 그것은 다 너희들을 위해서 썼고, 거기에 대해서 나는 부끄러움이 없다’ 그런 식으로 말씀을 하셨어요.

..........

• 교장선생님은 왜 들어오신거야?

= 토요일 1교시에 교장선생님께서 들어오셨는데요. 학교 이미지 나빠지니까 무마시켜 달라고 그렇게 말씀하셨다고 하시면서 저희한테 저희 반에 오셔가지고 얘기하신거죠.

= ...교사로서 촌지를 받는 것에 대해서 어차피 관례적인 일이고 너무나도 정당한 일이라고 그렇게 말씀을 하셨고, 나도 20년 전에 평교사 시절에 돈을 50만원 받았다. ..내 양복 사 입고, 부인 모피코트, 한복 다 해서 히고 그런 큰돈이었는데 괜찮다 그러면서 그거 보답.. 대가성이 없으면 그 정도는 받아도 되고 너희 선생님이 그렇게 한 것에 대해서 못됐다고 생각하지 말라고 그러시면서 그렇게 말씀을 하시면서 애들이 납득을 못하니까 그냥 나중에 거의 “너희한테 좋을 일 없으니까 너희가 알아서 해라. 부끄러운 일이니까 나가서 말하지 말라고 완전 입막음 하셨고, 나가서 말하면 너희한테 좋을 거 뭐있냐 라는 식으로 하셨고..

• 교장선생님은 교장선생님이 아무리 그래도 교사신데 학생들에게 촌지받는 것이 정당하다라고 얘기를 하셨겠느냐..라고 말씀을 하시거든 그 부분에 대해서는.

= 직접 말씀을 안하셨는데 자기 얘기를 하시면서 그것을 합리화시킨 것은....

= 저희는 분명히 그렇게 인식했거든요. 저희 32명이 거기에서 한 치의 다른 생각을 가지고 있다면 절대 그렇게 말하지 않죠. 정당하다..이런 말. 다 그렇게 받아들일 만큼 설득조로 이야기 하셨어요.

• 그러니까 정당하다라는 얘기는 직접 안하셨지만 말은 그렇게 받아들일 수밖에 없었다

= 옳다고 얘기하셨어요.

= 옳다고 얘기하셨어요. 촌지를 받는 것은 옳다.

• 촌지를 받는 것은 옳다?

= 네, 받을 수 있다. 대가성이 없으면 받을 수 있다. 괜찮다. 나쁘지 않다.

• 선생님의 교무수첩에 정확하게 뭐라고 쓰여져 있었던거야?

= 그러니까 제일 많이 준 학생 4,5명 정도가요. 글씨도 크게 이름이 적혀져 있었구요. 그 옆에 목록이 쫙 적혀 있었거든요. 예를 들어서 화장품..뭐, 그게 돈이면요. 돈 숫자 적어놓고 동그라미 쳐놓고 그런 식으로 쫙 적혀 있었거든요. 그리고 밑에는 점점 글씨가 작게 되어 있었어요. 스승의 날 때요. 차 끓여먹는 작은 그릇 드렸었는데요. 저는 자그마한 거니까 이름만 조그맣게 저 밑에 적혀져 있는거예요. 그런 식으로 적혀있었어요.

• 그러면 이것을 학교 홈페이지에 반 아이들이 올리기 시작한거야? 아니요. 홈페이지엔 올리지 않았어요. 올릴 수가 없죠.

= 저희학교 홈페이지에는 그런 것을 올릴 수가 없어요. 올리면 어떻게 되는지 말 좀 해줘.

= 저희 학교 홈페이지에는 ...학교 명예를 실추시킬 수 있다고 간주되는 글은 그게 다 삭제가 되고요. 관리자에 의해서...그리고 저희가 단적인 예로, 1학기 때 같은 경우에도 저희가 머리 때문에 학교가 시끄러웠던 때가 있는데 그 때 글을 올린 학생같은 경우에는 교장실에 몇 차례 불려가서 몇 시간동안 같이 면담을 했어야 했구요.

그리고 또, 급식 때문에 ...학생이 익명으로 글을 올렸음에도 불구하고 교장선생님께서 IP추적까지 하셔서....

= 그 사이에 이제 학부모 회의... “야, 학부모 회의에서 교장선생님이 자기 딸 결혼한다고 말하드라.” 이러면서 이 말이 이제 나왔고 그 때부터 이제 애들이 “아니, 그 말을 왜 거기서 하는데?” 이렇게 나왔죠....그런 생각이 탁 박히고 난 다음부턴 이제 교장선생님의 비리같은 것을 우리가 다 알게됐죠.

• 교장선생님, 따님분 결혼하실 때 그 사건은 어떻게 알게 된거야? 청첩장 사건은 어떻게 알게 된거야?

= .......그 다음 날 저희 집에 한 학부모께서 전화를 하셔가지고 돈을 내야하지 않느냐 그러면서 고3 올라가서 수시 내려면 교장 선생님의 후원이 필요한데 그것을 대비해서 돈을 내야하지 않느냐...다른 학부모님께서는 많이 내셨는데 왜 가만히 있느냐. 또 입시문제하고 관련시키셔서 그러면 불이익 당할텐데 왜 가만있느냐 그러면서 돈을 내라고 그러셨다고.

• 혹시 이 중에서 청첩장 접었다는 학생있나?

= 여기엔 없어요.

• 학생들을 시켜서 청첩장을 접었다는 얘기야?

= 예, 두 명.

• 2학년 학생장 관련된 일 누가 좀 얘기해줄래?

= 그때, 1,2학년 학생장 뽑는 투표를 1,2,3학년이 다 같이 했었는데요. ... 55% 반대가 나오고 찬성이 45%가 나왔는데 ... 부장 선생님들께서 이게 왜 이런 식으로 되느냐. 이렇게 불만스러운 목소리로 말씀을 하시는데 그냥 지금 이제 하고 있는 그 학생을 시키면...

• 교칙 개정은 그 날 아침에 교무회의 시간에 그렇게 했던 거고?

= 네, 그렇게. “반대하시는 분들 있으면 손들어 보세요.. 솔직히 그 상황에서는 아무도 손을 들 수 없었던거죠.

• 트롬 세탁기라는 것은 어떻게 알아낸거야?

= 드럼 세탁기 종류다..

• 교장 선생님 아들분이 올리셨다는 글 봤어?

= 네.

• 학생들이 얘기한 것은 어떤 브랜드를 얘기한 것이 아니라..

• 이 소리는 어디서 들은거야

= 학부모 회의에서..(학부모님한테?)

= 그런데 그것은요. 옛날부터 유명한 얘기라고 그러던데요.

○○여중 교장으로 계실 때요. ..냉장고가 필요하단 식으로 해가지고 냉장고 선물을 받았대요. ...어떤 학생이 알구요. 혼자 자기 이름으로 해서 그것을 올렸대요. 그랬더니 그 교장선생님이 그것을 명예훼손죄로 고발했다고 하시더라구요. 그래서 고발해가지고 걔는 퇴학당했다는 소리도 있구요.

= 그리구요. 여기 오셔서요. ○○여중에 연락을 하셔서 그 학생들 명단을 팩스로 보내달라고 그러셨대요. 그래서 그 팩스로 보낸 명단으로 일일이 다 전화를 하셔서요. 그 학생들한테 ○○여고로 보내면 잘 봐주겠다..그런 식으로 말씀하셨다고 그런 얘기도 있어요.

• 아까 100만원 얘기는 무슨 얘기야?

= 그게 학기 초에 실장, 부실장을 각 반에서 뽑고 이제 간부를 조직을 하는데 ... 학부모회 어머니들한테 돈을 다 10만원씩 거둬서 한 반에 100만원을 만들어서 내라...

...반강제적으로 10만원을 내게 되셨고 그렇게 해서 각 반마다 100만원을 모았다는 게 사실이에요. 다른 반에서 제 친구 실장도 ...

= 그 돈이 어디에 쓰였는지는 모르는 문제고?

• 네. 2학년도 냈거든요. 그러니까 1,2학년 합해서 저희 한 학년에 15반이거든요. 그러니까 한 학년에 1,500만원씩 해서 두 학년 합하면 3천만원인데 그러면 이제 1학년 학생장 어머니와 2학년 학생장 어머니께서 그 돈을 받아가셨잖아요. 그런데 어디에 썼는지는 모르죠. 저희들은 모르고 어머니들도 모르시고.

• 촌지 수첩 봤을 때 솔직한 심정은?

= 처음 봤을 때는 진짜 놀랬거든요. 근데 솔직히 받을 거라고 예상했었어요.

• 왜 예상을 해? 선생님이..

= 선생님이 좀 늙으셨잖아요. 그리고 차별적인 대우가 많으셨거든요. 그래서 상장같은 경우... “선생님들이 그런 얘기를 한 것을 들었는데 난 너희를 믿었는데 실망했다하면” “어떻게 다른 선생님이 알고 있을 정도로 퍼지냐”고 하면서..”너희들이 얘기한 것 아니겠나” 그러면서요. “이것은 개인의 사생활 침해로 법적으로 소송 걸 수도 있는 일이다. 그러니까 좀 가만있어라.”

• 그러면 그 수첩 속에 적혀있는 친구들이 어차피 같은 교실에서 공부하는 친구들 아니야? 이것을 얘기하기가 굉장히 힘들었을텐데?

= 그거야 그냥, 꼭 누구라고 안 밝혀도 그냥 적어놨더라. 이렇게 말하면 되는 것이구요. 그리고 저희가 정말 그랬던 것은 솔직히 주고받고는 관행같지만 어떻게 이런 것을 적어서까지 기억을 하느냐 그런 것에 대해서 되게 실망이 컸죠.

• 도대체 교장 선생님과 너희들 사이에 무슨 일이 그렇게 많았었나? 교회 성경책..

= 저희 1학년 성경책을 전교생이 다 받았거든요. 파란색 성경책....그 때 교장선생님께서 앞에 서계셨고요. 중앙현관에. ..“이거 특별히 교장선생님께서 너희에게 공짜로 나눠주시는 것이니 각 반에 가서 잘 배포하도록 해라.” ..

= 저희는 공립학교니까.. 1학년 전체에게 배포했다는 것은 정말 잘못된 일이라고 생각을 하고요.

= 그 다음에 교회 그 사건은 학교에서 계약기간이...교회 사람들이 와서 학교를 사용하고 있었고 그것 때문에 공부하는데 방해가 좀 됐었고 ...학교에서 일요일에 그렇게 교회의 다른 행사를 함으로써 애들이 강당을 사용하지 못하게 됐고... 지장을 받아서 정말 교실도 구하기 힘들었고 그런 불편한 점을 감수했어야 ..

= 선생님은 어떻게 터지든 우리가 막을 수 없는 일이라고 생각을 했구요. 지금도 저희 생각에는 선생님 일은 터질만큼 터졌고 더 이상 어떻게 되든 저희로서는 벌써 손을 떠난 일이고 그건 그렇게 생각하고요. ...교장 선생님께서 더 이상 그런 교사의 어떤 기본적인 생각마저 없는 걸로 저희는 그렇게 생각을 했거든요. 전혀 교사의 자격이 없다고 저희는 그렇게 생각을 했어요.

• 평생 교장선생님을 학생들이 어떻게 평가하든간에 평생 교직에 몸담아 오셨고 지금 선생님들이 거치실 수 있는 모든 단계를 다 거치셔서 한 학교,... 그런데 학생들이 교장선생님을 단순히 너희하고 생각이 안맞는다는 이유로 싫어하는거야, 아니면 어떤 교장 선생님이 보여주는 행태가 너희가 교사로 인정할 수 없기 때문에 싫어하는거야?

= 행태가 그렇죠.

= 처음에 교장선생님 오셨을 때 인상도 너무 좋고 그래서 애들이 교장선생님에게 되게 호감을 갖고 굉장히 따랐고, 굉장히 좋아했거든요. 그런데 이게 하루, 이틀 가면서 도저히 정말,.. 훈화를 ..이 시대에 여자가 성공을 할 수 있는 방법에는 두 가지..남편을 잘 만나는 것과 아이를 잘 키우는 것....정말 아직도 구시대적인 그런 발언을 하고 그런 생각 속에서 사시는 분이구나.

= 그만큼의 보수적인 생각은 할 수도 있다고 생각을 했어요. 하지만 그런 것을 떠나서 그것은 자기 주관적인 생각이니까 그렇지만 정말 사회적으로 통용될 수 없는 우리나라에서 모든 부패와 그런 비리와 그런 것들을 모두 다 정당화시키는 방법을 그렇게 정당화 시켜야된다고 말씀을 하신 게 저는 그렇게 들렸거든요.

= 그게 정말 잘못된 것이라 생각을 하구요. 교육자로서 학생에게 그렇게 가르치면 절대로 안된다고 생각을 해요. 지금 그것이 정말 개혁이 되어야하는 일임에도 불구하고 어떻게 그렇게 학생에게 그게 정당한 것이라고 그렇게 말씀을 하실 수 있는지 정말 의문이구요.

= 지금도 그렇고, 지금의 태도도 이 정도 됐으면 뭔가 자기 잘못을 인정할 수 있는 그런 수용자의 태도가 있었으면 좋겠는데 모든 걸 이제 없는 일로 모든 걸 없었다는 듯이 그렇게 말씀하시는 것도 이해가 되지 않고요.

= 도대체 누가 잘못했고 누가 누구의 잘못을 탓해야 되는 건지 그 본질적인 내용마저 교장 선생님께서 망각하신다는 생각이 들었거든요. 거기에 있는 것이 정말 뜬소문도 아니고 정말 거의 사실로 밝혀진 그런 것들이고 정말 우리 학생들과 학부모가 다 아는 그런 사실인데 그런 식으로 발뺌하시고...

= ...학생들을 찾아서 그것을 명예훼손죄로 고발하고 그것을 IP추적을 한다느니..그건 정말 잘못된 생각이라고..

= 그리고 진정한 교육자라면 IP추적을 해서 그 학생을 찾아내더라도 자기 그 올바른 길로 이렇게 훈화를 하겠다 그런 말씀을 하셔야 되는데 학생을 고소하겠다며 명예훼손으로 하겠다. 뭐 그런 말씀을 들었을 때 정말 저희는 뭐, 정말 저게 교육자다운 모습인가

= 학교 축제를 하는데 .. 선배께서 바이올린 연주를 하려고 ...“아, 이 정도 큰 무대에 서는데 마지막에 학교를 나서면서 큰 돈 한번 내야되지 않냐.”면서 직접 그렇게 돈을 요구 하셨다고 들었거든요. ...그 어머니께서 너무 화가...그 무대에 그 선배가 오르시지 않으셨어요.

= ...교장선생님은 저희들로 하여금 도덕적 가치관을 흐리게 하시고 그런 것에 대해서 전혀 잘못을 못 느끼는...우리는 단순히 감정적으로 행동하는 것이 아니라요 정말 이 일에 대해서 문제의식을 가지고 행동하는 것을 알아주셨으면 합니다.

= 교장선생님은 아직 우리를 너무 어리게만 보시는 것 같아요. 그렇게 말씀을 하시면 우리가 다 수용을 할 거라고 그렇게 착각을 하고 계셨나봐요.

제 2 절  납품, 계약, 교육소비재관련 비리

1. 부패의 양상

가. 학교에 대한 교육기자재 납품

학교에 불량 교육기자재 납품업자 교육청과 결탁 비리

ㅊ 지역은 군지역으로서 규모가 작은 지역이다. 해당 군교육청에서는 2000년부터 지속적으로 학교에서 사용하는 각종 교육기자재를 ‘일괄구매’라는 형식으로 학교에 배부하였다. 대부분 학교에서 구매요청을 하고 이를 교육청이 수합하여 구매하고, 구매물품을 각 학교로 배부하는 방식으로 이루어졌다.

그런데 학교의 구매요청이 없는 상태에서 구매요청을 한 것으로 교육청 담당자가 조작되거나 교육청 물품구매 담당자의 지시로 담당교사 모르게 학교 행정실의 하급직원에 의해서 작성되어 제출되는 사례가 많았다. 따라서 이러한 구매계획은 교육청에 의해서 수립되는 경우가 대부분이었다.

또한 구매되는 물품의 질은 조잡한 경우가 많았고, 그 가격 역시 낱개로 시중에서 구입하는 것보다 훨씬 비싼 수준으로 구매되었다. 일괄구매(공동구매)의 목적이 좋은 품질의 제품을 낮은 가격으로 구입하기 위한 것임에도 불구하고 가격은 비싸고 품질은 낮았던 것이다.

교육청의 계획에 의해서 구매되는 경우가 많다보니 실제로 학교에서 필요한 물품이 아닌 경우도 많았다. 심지어 메달폰이라는 악기는 학생수보다 많은 수량으로 구매되어 학교의 물품보관함에 포장도 뜯지 않은 상태로 쌓여있다.

심지어 교육청의 물품구매 담당자가 특정업자를 대동하고 학교를 돌면서 구입신청을 하도록 하기도 했다. 일괄구매(공동구매)의 장점은 단위학교의 구입물량을 합치기 때문에 그 규모가 커지게 되고 그로 인하여 공개경쟁입찰이 가능해져서 업자간 가격경쟁을 도모할 수 있다는 것이다. 그러나 특정한 업자를 지정하고, 그 업자와 교육청 관계자가 학교를 순회하면서 물품구매를 강요한 사실은 부패의 정도를 짐작케 한다.

한편 경찰은 위 업자가 03년 7월에서 04년 3월까지 6개 교육청에서 1억원을 편취하였다고 발표하였다. 경찰의 수사 대상이 6개 교육청 9개 교육청에 한정되어 진행되었음에도 그 액수가 무려 1억에 달한다. 만일 지난 20년간 도내 각 교육청과 거래한 내역을 조사한다면 업자에게 부당하게 지급한 액수는 수십억에 이를 것이라는 것이 교사들의 주장이다.

이 사건은 전교조 ㅊ 지회가 행정정보공개요청에서부터 시작해서 물품의 시장조사를 해서 사건의 단서를 발견한 후에, 부패방지위원회에 제보하여 공개되었다. 현재 부패방지위원회를 거쳐서 경찰의 수사가 진행되었고, 국회 국정감사에서 문제가 되었으며, 감사원의 감사대상이 되었다.

구체적인 사례를 살펴보면 다음과 같다.

<담당교사의 물품구매신청 없이 학교로 물건을 내려보낸 사례>

∙2003년 음악교구구매 물품요구서가 5개교에서 제출된 것으로 되어 있으나 이 물품요구서의 필체가 동일인의 것임.

∙무인기상관측실문전시장치의 경우 학교에서 물품을 요구한 것처럼 되어 있으나 실제로는 각학교로 물품을 먼저 배부한 후에 행정실을 통해서 물품요구서를 받아 갔음. 심지어 9급 기능직이 작성한 학교도 있음.

∙양방향무선멀티미디어시스템의 경우 담당교사의 의견을 수렴하지 않았으며 ㄱ 중학교의 경우 구매요구서 없음.

∙체육교구는 구매요청하지 않은 고가의 물품을 주로 보급한 반면, 저가의 소모품인 축구공 등은 보급하지 않음. 3개 초등학교의 물품요구서가 동일한 사람이 작성한 것으로 보임.

∙뇌척수구조와 인체자극전달모형의 경우 학교의 물품구매요구서가 없거나 과학과 교사와의 협의없이 행정실장이 작성해서 제출한 경우가 많음.

∙보건교육자료 역시 담당 보건교사의 신청없이 배부됨.

<시중가격보다 비싼 경우>

∙관내 ㅊ 중학교에서 구입한 리코드의 가격과 교육청이 공급한 가격을 비교해보면 교육청의 일괄구매한 가격이 오히려 비싼 것임.

<표 5> 악기구입 과다 비용액

악기 모델명	구 입 처	구 입 가	차 액
			과다지출 %
베이스 리코드 야마하 YRB302B	ㅊ중	265,500원	94,500원
	교육청	360,000원	27%
알토 리코드 야마하 YRT304B	ㅊ중	63,000원	25,000원
	교육청	88,000원	29%
알토 리코드 야마하 YRA31B	ㅊ중	31,500원	8,500원
	교육청	40,000원	22%

∙2004년 교육청이 구입하여 학교로 공급한 가야금의 경우 등록상표도 없는 이른바 ‘잡표’로서 시중가는 30만원임에도 교육청이 공급한 가격은 160만원

∙2004년 시중에서 15만원에서 20만원정도면 구입할 수 있는 기타를 교육청은 45만원에 배부

∙교육청이 공급한 작은북은 시중가 5만원이면 충분히 구입할 수 있음에도 28만원에 공급함. 괭가리는 4만5천원짜리를 6만6천원에 공급. 멜로디혼은 1만8900원이면 살수 있는 것을 3만원에 공급하는 등 시중가보다 훨씬 높은 가격으로 공급

∙가로180센티 세로120센티의 화이트보드(안에 얇은 철판이 있음)를 76만7천원에 물품요구없이 일괄배부

<학교에서 사용할 수 없을 정도의 조잡한 물품을 공급한 경우>

∙교육청이 각 초등학교에 공급한 ‘메달폰’이라는 악기는 음악대백과사전에도 나오지 않는 이상한 악기. 실제로는 물품 공급업자가 중국에서 국내로 수입된 메탈폰(metal-phone)이라는 악기를 모방하여 철공소에서 자체 제작한 것. 중국제 메탈폰의 경우는 시중가 3-4만원 가량으로 판매됨. 문틀 등을 만드는 알루미늄샤시를 이용해서 모방한 물품으로 등록상표나 ‘품’자 마크가 없으며 악기로서 사용불가능한 것임. 더구나 철공소에서 거칠게 제작하여 금속판의 양쪽면이 학생들의 손을 벨 정도로 날카롭다. 전반적으로 조잡하다.

이 악기는 교육청에서 93년도에도 같은 업자에게 구입한 것으로서 해당 교육청 뿐 아니라 도내 각 교육청에서 거의 대부분 구매하여 각 학교로 공급한 것이다.

교육청은 실로폰(1만 2천원)이 필요하다는 학교에 이 엉터리 악기를 12만원의 단가로 공급하였음. 교육청이 관내 초등학교에 공급한 메달폰은 300여개로 추정되며, 그 비용은 3600만원이나 됨. 심지어 학생수보다 많은 악기를 받은 초등학교가 있다.

<전국교직원노동조합 경북지부 보도자료 및 보도내용 발췌>

나. 매점 임대 등 학교 자체수입금의 부패․비리

매점 임대계약의 문제점

‘학교회계’제도가 실시되면서 학교자체수입에 대한 관심이 높아지고 있다. 공립학교의 경우, 학교의 재산이 시도교육청에 소속되어 있으므로 학교에서 영업을 하고 있는 매점이나 자판기 등의 수익금 또는 계약금이 모두 교육청으로 귀속되어 있었다. 그러나 학교회계제도가 실시되면서 학교의 자체수입금으로 잡혀서 학교예산에 편입되고 있다.

사립학교의 경우에도 학교에서 영업을 하고 있는 매점이나 식당 등의 임대수입금이 학교회계로 편입되는 것이 원칙이다. 학교회계에 매점이나 식당의 임대료가 세입으로 잡힐 경우, 학교의 재정에 매우 큰 기여를 하게 된다. 일반적인 예산의 경우 대부분 경직성 경비로 쓰이기 때문에 매점이나 식당의 임대료는 다양한 교육활동의 경비나 장학금, 또는 가정 형편이 어려운 학생들의 급식비 지원 등으로 사용될 수 있다.

우선 경기도와 경상북도를 대상으로 학교매점 계약실태를 분석해보았다. 분석자료는 2003년과 2004년을 걸쳐서 채결한 계약을 대상으로 했으며, 1년 계약금을 기준으로 했다. 아울러 학교별 비교는 매점에서 물품을 구입하는 학생수로 계약금을 나눈 학생 1인당 계약금으로 했다.

경기도는 223개 공사립중고등학교를 대상으로 하고, 경상북도는 104개 공사립중고등학교를 대상으로 했다.

대부분의 학교가 수의계약을 하고 있다.

경상북도는 전체 대상학교 중에서 23개 학교가 공개입찰로 업자를 선정하고, 80개교가 수의계약했으며, 1개교는 기부체납을 했다. 공개입찰의 비율은 22%에 지나지 않았다.

경기도의 경우 전체 대상학교중에서 82개교가 공개입찰로 업자를 선정하고 나머지 141개교가 수의계약을 하여, 공개입찰의 비율은 36.7%에 지나지 않았다.

사립학교의 대부분은 수의계약을 하고 있다.

경상북도의 경우 공립학교의 경쟁입찰 비율은 34.7%인데 반하여, 사립학교의 경쟁입찰 비율은 8%에 지나지 안았다. 전체 학교 62개교 중에서 5개교만 경쟁입찰로 업자를 선정하고 나머지 학교는 모두 수의계약으로 처리하였다.

경기도의 경우에도 공립학교의 경쟁입찰 비율은 62.6%인데 반하여, 사립학교의 경쟁입찰 비율은 5%로 전체 100개 학교 중에서 5개교만 경쟁입찰로 업자를 선정하고 나머지 93개교는 수의계약, 2개교는 지명경쟁입찰로 처리하였다.

수의계약한 학교의 계약금은 경쟁입찰 학교보다 터무니없이 낮다.

경상북도의 경우 경쟁입찰을 한 학교의 학생 1인당 계약액(계약금액 ÷ 학생수)은 8,599원인데 반하여 수의계약을 한 학교의 학생 1인당 계약액은 4,542원에 지나지 않았다.

경기도의 경우 경쟁입찰을 한 학교의 학생 1인당 계약액은 22,429원인 것에 반하여 수의계약을 한 학교의 1인당 계약액은 7,662원에 지나지 않았다. 즉, 수의계약 학교는 경쟁입찰 학교에 비하여 계약금이 1/3 수준에 지나지 않았다는 말이다.

2004년 경기도, 경상북도 매점 임대 실태 보고서 참조

<고등학교 구내매점 계약 부적정>

∙현황 : 고등학교 구내매점을 사용허가하면서 경쟁입찰에 의하지 않고 2회 연속적으로 동일인과 수의계약

- ○○공업고등학교 등 12개 학교

∙처분(안) - 통보 : 구내매점 사용허가 때에 경쟁 입찰에 의해 허가조치

(2004년도 국정감사자료 : 충남교육청 종합감사 지적사항 및 조치결과)

<공유재산 사용․수익 허가시 계약방법 부당>

∙‘01~’03 학교매점, 자판기 등 3천만원 초과재산에 대하여 경쟁입찰이 아닌 수의계약으로 대부 - ○○○고등학교 등 3개 학교

∙처분(안) - 경고 : ○○고등학교 행정실장 지방교육행정사무관 ○○○등 3명

- 주의 : 전, ○○고등학교 교장 ○○○등 2명

(2004년도 국정감사자료 : 인천광역시교육청 종합감사결과 보고)

다. 급식업체 선정 등 급식 비리

<식재료비 관련 비리>

식재료를 구입한 것처럼 허위로 세금계산서를 발행 받아 세금을 포탈한 학교급식업체가 검찰에 구속됐다. 인천지방검찰청 특수부(부장검사․고건호)는 19일 조세범처벌법 위반 혐의로 D업체 대표 유모(44)씨를 구속했다.

검찰에 따르면 유씨는 식자재 납품업체로부터 920만여원 상당의 식자재를 구입한 것처럼 허위로 세금계산서를 발행 받는 등 지난해 4월부터 올 1월까지 모두 9개 식자재 납품업체로부터 146회에 걸쳐 11억5천435만원 상당의 허위 매입세금계산서를 발행 받는 수법으로 3천232만원 상당의 세금을 포탈한 혐의다.

검찰조사 결과 유씨는 인천시내 4개 학교와 급식계약을 체결한 뒤 관련법에 정해진 식품비 비율(65%)에 턱없이 부족한 35～40%만을 식자재비로 사용했던 것으로 밝혀졌다.

이처럼 유씨 업체가 값싼 음식재료를 사용, 유씨와 급식계약을 체결한 4개 학교중 3개 학교에서 2001년 3회, 올해 1회 등 모두 4회에 걸쳐 집단식중독이 발생, 221명의 학생들이 치료를 받은 것으로 드러났다.

(인천타임즈 2003. 9. 20)

<서울 ○○여중 급식비 관리 비리>

사립 서울 ○○여중은 1999년 2월부터 2001년 3월까지 학생들로부터 수납한 급식비에서 학부모 등 수익자가 부담할 수 없는 감가상각비의 명목으로 월평균 약 3,500,000원씩 총 91,093,510원을 불법 적립하였고 1999년 2월3일부터 2003년 5월 22일 감사일 현재 위 금액에서 발생한 예금이자 3,814,056원을 학교회계에 편입하지 않고 위의 불법적립금 91,093,510원과 함께 학교장 명의의 통장으로 별도 예치․관리한 사실이 있음.

2003년 5월 교육부 감사 결과 불법적립한 감가상각비 91,093,510원은 학생들에게 반환지급하고 예금이자 3,814,056원은 학교회계에 편입하도록 행재정상 조치가 내려짐.

또한 이 학교는 2001년 3월 19일 ○○푸드시스템(주) 대표이사 ○○○와 학교급식 위탁운영 계약을 체결하면서 동 계약서 제4조에 계약조건으로 ○○학원이 유지․경영하는 3개 학교에 기 투자한 급식시설 총투자금액인 457,000,000원을 기부채납하여야 계약의 효력이 발생한다고 하여, 2001년 3월 24일 ○○푸드시스템(주) 대표이사 000로부터 부당하게 21,000,000원(3개 학교 총투자금액 457,000,000원 중 ○○여중 투자분)을 기부채납 명목으로 받은 결과,

기부채납한 금액만큼 급식의 질이 저하되었거나 급식비가 고가일 수 있는 결과를 초래하였고, 동 기부채납금은 법인회계 잡수입으로 편입한 후 2001년 4월 4일 학교법인에서 동 금액을 ○○여중으로 전출하고,

학교에서는 2003년 5월 23일 감사일 현재 학교장 명의의 통장으로 별도 예치 관리한 사실이 있음. 동 감사 결과 기부채납 명목으로 받은 금21,000,000원과 이 금원에서 발생한 예금이자는 학교회계에 편입하도록 행재정상 조치가 내려짐.

(2004년 국정감사 사립학교 관련 열린우리당 공동요구자료)

<위탁급식 운영 부당사례>

∙위탁급식 무자격자와 계약체결 - ○○고등학교 외 7개교

∙계약종료시점이 학기중으로 급식중단우려가 있음 - ○○여중 외 11개교

∙학교급식관련 학운위 미심의

- 급식업체 선정 : ○○고 외 12개교

- 학부모 부담 급식관련 경비 부담액결정 : ○○고 외 2개교

- 학부모 부담 급식관련 경비 집행내역 : ○○고 외 29개교

∙처분(안) - 경고 : ○○고등학교 교장 ○○○등 7명

주의 : ○○고등학교 교장 ○○○

시정 : 위탁업체 자격을 갖추도록 조치 등

(2004년도 국정감사자료(교육인적자원부) : 충남교육청 종합감사 지적사항 및 조치결과)

<급식기구(기자재) 구입 방법 부적정>

∙학교급식에 필요한 기자재를 구입하면서 3천만원을 초과하는 물품을 분할하여 입찰하거나 수의계약 -

○○중 등 2개교

∙처분(안) - 주의 : ○○중학교 교장 ○○○등 4명

(2004년도 국정감사자료 : 대구광역시교육청 종합감사 지적사항 및 조치결과)

<납품 유지대가 4500만원 건넨 업자>

부산 학교관계자 31명 적발‥수사 확대

학생들이 먹는 음식을 담보로 학교급식 납품업체와 학교 관계자들의 검은 돈 거래가 광범위하게 이뤄지고 있는 것으로 경찰 조사 결과 드러났다. 특히 일부 학교에서는 교장까지 납품업체의 뇌물을 받고 있으며, 이들 가운데에는 돈을 받은 것 때문에 납품업체의 협박에 시달리는 이도 있는 것으로 확인됐다. 부산경찰청 수사과는 25일 부산 지역 학교 식당에 급식재료를 납품하려고 학교장과 행정과장 등에게 뇌물을 건넨 혐의(뇌물공여)로 표아무개(50)씨를 불구속 입건했다.

경찰은 또 표씨에게서 돈을 받은 초․중등학교 전․현직 교장 16명과 행정과장 15명 등 31명을 적발해, 200만원을 받은 오아무개(60) 전 ㄷ초등학교 교장과 9차례에 걸쳐 370만원을 받은 김아무개(45) ㅅ초등학교 행정과장 등 2명을 불구속 입건했다. 나머지 29명은 부산시교육청에 기관통보했다.

표씨는 1998년 4월부터 2002년 4월까지 부산 지역 30여개 초․중등학교에 급식용 육류를 납품하면서 납품 계약을 계속 유지하려고 이들 31명에게 60만~370만원씩 모두 4500여만원의 뇌물을 건넨 혐의를 받고 있다. 표씨는 또 2002년 5월 개인적인 이유로 급식 납품업을 계속할 수 없게 되자 뇌물을 줬던 교장과 행정과장 17명에게 “돈을 돌려주지 않으면 경찰이나 검찰에 협조를 요구할 수도 있다”고 협박해, 12명에게서 1800여만원을 되돌려 받은 혐의도 받고 있다.

경찰은 이번에 적발된 31명이 교육공무원으로서 오랫동안 재직한 점을 고려해, 200만원 미만의 뇌물을 받았거나 공소시효 5년이 지난 이는 입건하지 않고 기관통보만 했다. 경찰 조사 결과, 대부분의 학교들이 달마다 수의계약으로 급식 납품업체와 재계약하는 등 근본적으로 로비를 부추기는 급식체계를 갖추고 있는 것으로 드러났다. 이에 따라 경찰은 급식 납품업체의 로비가 더 광범위에게 이뤄지고 있을 것으로 보고 수사를 확대하고 있다. (한겨레 신문 2004.08.25 보도)

<투자비 회수를 위해 2천원 급식비 받고 700원짜리 급식>

서울의 한 초등학교에서는 종종 학교 밖으로 ‘우유 폭탄’이 떨어진다. 아이들이 급식 때 나오는 우유가 질이 너무 떨어진다면서 안 먹고 장난삼아 우유팩을 집어던지기 때문이다. 얼마 전엔 초등학생이 학교 급식으로 나온 비빔밥을 먹다가 철사에 식도가 뚫려 중상을 입기도 했다. 기가 찰 노릇이다.

대체 왜 이런 일이 벌어질까. 23일 S급식업체 대표가 폭로한 급식 비리는 그 답을 어느 정도 짐작케 한다. 이 업체가 서울 소재 두 고등학교와 학교 급식 계약을 체결하면서 학교 관계자들에게 제공했다는 향응과 금품은 부패한 음식처럼 썩은 냄새를 풍긴다. 폭로한 업체 사장이나 이를 부인하는 학교 관계자 모두 학생들은 아예 안중에도 없는 듯했다.

‘요정 접대비 5백만원, 고스톱비 5백만원, 2차 요구(아가씨비, 호텔비, 교통비) 3백20만원’.

물론 몇몇 학교의 얘기일 수도 있다. 하지만 현행 학교 급식 체계를 꼼꼼히 살펴보면 여기저기에서 구린 냄새가 날 수밖에 없다.

학교측과 계약한 위탁 업체는 많은 돈을 들여 학교에 조리시설을 세우고 계약기간에 본전을 뽑기 위해 안간힘을 쏟는다. 계약기간이 끝나면 지어준 시설이나 식기 등을 돌려받을 수 없기 때문이다. 지난 8월 아이들에게 한끼당 2천원씩을 받고 7백~8백원짜리 식사를 제공하면서 학생들의 불만을 무마하기 위해 교장 등에게 뇌물을 상납해온 업체 대표가 구속된 것도 이 때문이다. 이러니 학생들의 건강은 뒷전으로 밀려나기 십상이다.

학교 급식 비리가 불거질 때마다 미봉책으로 일관한 교육 당국자들은 입이 열개라도 할 말이 없게 됐다. 어린 학생들을 볼모로 한 어른들의 추태를 언제까지 방치할 건가.

중앙일보 2003-10-24 보도 [중앙일보 강홍준 정책기획부 기자]

라. 수학여행 계약비리

<수학여행 숙소 선정관련 등 계약비리>

수학여행시 특정 숙박업소를 이용하는 등의 조건으로 숙박업자로부터 금품을 받은 서울.경기지역 18개교 교장, 교감및 교사 등 35명이 무더기로 경찰에 적발됐다.

28일 의정부경찰서에 따르면 의정부 모 초등학교 A교장은 2002년과 올 5월 두차 례에 걸쳐 서울의 한 식당 등지에서 경북 경주지역 모 숙박업소 사장 이모(53)씨에 게 수학여행시 자신의 업소를 이용해줘 고맙다며 100여만원의 금품과 향응을 제공받았다.

A교장은 또 관내 문방구 업자를 비롯해 학교 우유급식업체 및 학교 수련회 숙소 선정과정에서 업자에게 200여만원을 받는 등 모두 300여만원의 뇌물을 수수한 것으 로 조사됐다.

A교장은 수련회 숙소 선정과정에서 특정 업소를 미리 선정한 뒤 다른 업소 등을 사전답사 한 것 처럼 허위공문서를 작성한 혐의도 받고 있다.

이밖에 서울 모 초등학교 P교장과 J교장은 수학여행 기간 이씨로부터 현금 100 만원씩을 받았으며 서울 모 초등학교 학교장과 교감, 교사는 업주 이씨로부터 법주 와 황남빵, 향응 등 130만원 상당의 금품을 제공받은 것으로 조사됐다.

업주 이씨가 학교장 등에게 제공한 금품은 모두 1천여만원으로 개인당 10만～100만원이 교장실과 자택, 숙박업소 등지에서 은밀하게 제공된 것으로 밝혀졌다.

경찰은 A교장을 뇌물수수 혐의 등으로 불구속 기소할 예정이며 뇌물액수가 100만원 미만인 34명에 대해서는 해당 교육청에 비위 사실을 통보하기로 했다.

한편 이들 교장.교감및 교사에게 뇌물을 준 이씨는 이날 의정부지법에서 징역 8월에 집행유예 2년을 선고받았다.	연합뉴스 2004-07-28 (의정부=연합뉴스) 안정원 기자

수학여행과 관련한 비리는 주로 업체에 위탁하는 경우에는 경쟁입찰이 아닌 수의계약을 하면서 나타난다. 학교가 직영을 하는 경우에는 숙박업소, 식당 등과 계약하는 과정에서 나타난다.

이러한 수의계약 등으로 비좁은 숙박시설을 사용하여야 하고, 식사 역시 질을 보장받지 못한다. 이처럼 피해는 고스란히 학생에게 전가된다.

<부침 3> 최순영국회의원(민주노동당)의 보고서

경기도 교육청이 제출한 감사결과 분석 보고서

(학교시설공사 및 물품계약 관련 부조리)

∙2003~2004년도 경기도교육청이 일선학교들에 대해 실시한 종합감사 결과 보고서를 토대로 주요 지적사항과 처분 결과를 분석함.

∙종합감사를 받은 학교들의 시설공사 및 물품구매 계약사무의 해당 기간은 2001년부터 2004년도에 걸쳐있었으며, 이중 7차교육과정 대비 교육여건 개선을 위한 교실증축 공사가 많았음. 경기도교육청의 종합감사 지적 사항 중 특히, 계약금액 3천만원 이상의 학교시설공사 및 물품 구매 관련 부적정한 사례가 심각하였으며, 이는 69개 학교에서 161건이나 발생해 주의 81명, 경고 123명 처분 조치되었고, 이와 관련된 계약금액만도 364억에 달했음.

∙특히, 사립학교들은 3천만원 이상의 시설공사 및 물품 구매계약과 관련해 고의적인 수의계약을 체결하는가 하면 공사 금액 3억이 넘어가는 교실 증축 공사 등에 있어서도 이를 관보나 일간지, 전문건설협회 등에 전혀 알리지 않고 학교 게시판에만 공지해 계약사무를 처리하는 편법을 보였음.

∙감사 보고서에 따르면 48개의 사립학교에서 125건의 부조리 계약이 발생해 전체의 77.6%를 차지했으며, 이들 사립학교들의 부적정한 계약금액만도 무려 323억에 달해 전체 계약금액의 88.7%를 차지했다.

∙이와 같은 대규모적인 학교시설 공사 및 물품 구매계약 부조리에 대해 해당 경기도교육청은 이러한 사태를 앞서서 알아차리고 방지하기 위해 철저한 지도 관리 감독을 했어야 하는 바 그 책임을 면하기 어렵게 됐다.

∙한편, 이러한 일선학교들의 시설공사 관련 부조리들은 7.20 교육여건개선사업과 7차교육과정시설확충 공사들이 많아 범국가적 차원에서 진행되는 교육여건 개선사업이 일선학교 계약 담당자들의 안이함과 업자와의 유착 의혹 등으로 빛바래고 있는 현실이다.

∙특히, 학교시설공사나 물품계약이 법령에 따라 제대로 이루어지지 못하고 위법하게 수의계약 등이 만연하고 있는 현실 뒤에는 관리 감독청의 봐주기식 솜방망이 처벌도 한몫하고 있다. 실제로 이러한 비리 의혹 투성이 공사계약들에 대하여 경기도교육청이 관련 책임자를 중징계 하거나 고발 조치한 사안은 단 한 건도 없는 실정이다.

마. 교육계의 뇌물 채택비

(1) 부교재 채택비리

<대구 고교 19곳 단체 구독97% 특정 회사에 쏠려>

대구 시내 일부 일반계 고교에서 학생들에게 특정 주간 학습지를 사 보도록 하고, 그 대가로 서점으로부터 리베이트를 받아왔다는 주장이 나와 파문이 일고 있다.

대구시 교육위원회 정OO(50)교육위원은 28일 “일부 고교에서 연간 구독료가 25만원 안팎인 주간 학습지를 학생들에게 단체로 구독시킨 뒤 교사들이 서점으로부터 학습지 대금의 20%를 리베이트로 받고 있다”고 폭로했다. 그는 올해 정기 구독을 신청한 대구시내 고교 전체 학습지 대금이 30억원에 이르고, 교사들이 받는 리베이트는 6억원을 웃돌 것으로 보고 있다.

대구시 교육청이 정 위원에게 낸 행정사무감사 자료를 보면, 대구 일반계 고교 62곳 가운데 19곳(공립 5곳, 사립 14곳)에서 학생들이 주간학습지 1만2170부를 구독하고 있는 것으로 나타났다. 학교에서 단체로 구독하는 주간학습지 가운데 97.1%(1만1817부)가 특정 회사 학습지이다. ㅇ고, ㄱ고, ㅎ고와 또 다른 ㄱ고는 1학년부터 3학년까지 전 학년에 걸쳐 이 학습지를 구독하는 것으로 드러났다.

이 주간 학습지는 교육방송과 관련이 있는 것처럼 교재 제목을 달고 있지만, 전교조 대구지부가 한국교육 방송공사에 문의해 본 결과, “수능시험에 직접 출제되는 EBS 방송 교재가 아니다”는 확인을 받았다.

정 의원은 “주간학습지 구독이 혹시 문제가 될 것을 염려해 교사를 대신해 담당 학생을 시켜 학습지 대금을 걷은 뒤 담임 교사가 학년 부장을 통해 서점쪽에 건넨다”며 “리베이트는 학년 말에 학생들에게 학습지 구독을 권유한 교사나 부장교사, 교감, 교장 등이 나눠 갖는다”고 밝혔다. 그는 “결국 학부모들의 호주머니에서 나온 사교육비를 서점 업자가 교사들에게 리베이트로 주고 있다”고 말했다.

이런 소식이 전해지자 전교조 대구지부 정민식 사무처장은 “고교에서 주간 학습지를 마치 수능시험 출제교재인 것처럼 속여 학생들에게 강제 구독시키고 교사들이 채택료를 챙기는 것은 학교 현장에서 사라져야 할 관행”이라고 지적했다.

대구시 교육청 관계자도 “모든 부교재 선택은 학교운영위원회를 거쳐 정당하게 이뤄지며 그 과정에서 리베이트가 오가는 일은 없는 것으로 안다”며 “전 학년이 특정 학습지를 구독하는 학교를 중심으로 각 학교의 부교재 채택과 관련해 현장 조사를 통해 정확한 실태 파악을 하겠다”고 밝혔다.

(인터넷한겨레 2004.10.28.)

<보충수업 교재 채택 비리>

여름방학 기간 편법으로 진행되는 보충수업의 교재 채택과정에서 일부 중․고등학교 교사들이 출판사로부터 리베이트 명목으로 돈을 받아 온 것으로 밝혀져 물의를 빚고 있다. 1일 MBC 보도에 따르면 중학교 교과서를 펴내는 한 출판사의 지난 3년간 영업장부를 입수한 결과 이 출판사는 서울시내 17개 중.고등학교 교사 60여명에게 교과서 채택대가로 수십만원에서 수백만원의 리베이트를 뿌린 것으로 나타났다.

서울 광진구 모 공립고등학교 수학담당 A 교사는 쉬는 시간 교무실로 찾아온 출판사 영업직원으로부터 이 출판사가 펴낸 7천원짜리 보충수업 교재를 선정해 준 대가로 40만원이 든 봉투를 받은 것으로 드러났다.

이 교사는 돈봉투 수수여부와 관련, ‘개인적으로 받은 것이 아니라, 수학에서는 수학과목 총무가 따로 있다’고 답해 교재 채택에 대한 리베이트 수수가 조직적으로 이뤄지고 있다는 의혹을 불러일으켰다.

서울시교육청 관계자는 이와 관련, 문제가 된 학교에 담당 장학사를 파견해 현장 조사를 벌인 뒤 금품수수가 사실로 확인될 경우 관련자를 엄중 문책할 방침이라고 밝혔다.

이 관계자는 ‘여름방학을 맞아 금지돼 있는 보충수업을 편법적으로 시행하는 학교가 상당수에 달하는 것으로 알려져 있는데 이에 더해 교재채택을 대가로 리베이트까지 받는다는 것은 심각한 문제’라고 말했다.

2002. 8. 1 서울=연합뉴스

중고등학교 교과서를 제작하는 출판사들은 교과서판매에서 얻는 이득보다는 교과서와 연계된 부교재(문제지, 자습서 등)에서 막대한 이익을 내고 있다. 따라서 중고등학교의 검인정교과서를 채택되는 일은 출판사에게 영업의 시작인 셈이다.

학교에서 교과서와 부교재의 선택하는 일을 ‘채택’이라 하고, 이 과정에서 ‘채택비’가 지급되는 관행이 있다. 보충수업(특기적성교육)을 위해서 학교에서 부교재를 채택할 경우, 부교재 값의 20% 가량이 채택비로 지급된다. 각 지역별 부교재 공급처인 ‘총판’이라는 것이 있고, 해당 총판에서 그 지역의 각 서점에 부교재를 도매가로 공급하게 된다.

출판시장에서 통용되는 마진 비율은 출판사에서 참교서 가격의 50%에 총판에 공급하면 총판에서는 소매상 마진 20% + 학교장이나 교사에게 지급될 채택비 20% + 총판마진 10%로 계산하는 것이 대부분이다. 따라서 ‘채택비’가 지급되는 경우에는 정가의 20% 가량을 지급하게 된다.

물론 많은 학교에서 채택비를 거부하는 교사들이 있으나, 출판사나 총판에서는 ‘요구하는 학교’가 있으면 이를 지급하고 있고, 또 지급을 미끼로 담당 부장교사 등에게 접근하는 경우가 있다.

한편, 1989년 경북 영주에서는 전교조 교사들이 채택비를 거부하고, 대신 채택비 만큼을 학생들에게 할인해줄 것을 요구하여, 10여년이 넘도록 시내 서점에서는 다른 지역과 달리 부교재 값을 20% 할인하여 판매해 왔다. 때문에 인근 안동이나 예천에서도 학생들이 부교재를 구입하기 위하여 영주로 ‘쇼핑’을 나오기도 했다.

(2) 언론사가 지급하는 채택비 - 어린이신문 채택비

<조선 - 동아 - 한국, 어린이신문 구독 대가로 24억 기부>

[국감-교육위] 최재성 “서울지역 초등학교 82% 어린이신문 구독”

서울지역 초등학교의 82%가 조선일보와 동아일보, 한국일보에서 만든 어린이신문을 구독하고 있다. 이들 학교들은 작년 한해동안 교육부의 지시를 어기고 3대 신문사로부터 24억원의 기부금을 수수하고 있는 것으로 드러났다.

교육부가 최근 최재성(교육위) 열린우리당 의원에게 제출한 국정감사 자료(9월 1일 현재)에 따르면, 서울지역 510개 학교 70만9045명중 429개 학교 35만5720명의 어린이가 <소년조선> <소년한국> <어린이동아> 등 3대 어린이신문을 구독하고 있다.

서울시교육청은 “서울어린이후원회가 2003년도에 약 24억5696만원을 서울시내 초등학교에 기부금 명목으로 전달했다”고 밝혔다. 서울어린이후원회는 3개 어린이신문사가 설립한 임의기구로, 신문구독학교의 구독부수에 비례해 기부금을 전달하고 있어 학교가 구독신청과 대금수납이라는 신문사 고유 업무를 대행해 주는 것에 대한 대가성 기부금이라는 지적을 받고 있다. 이들 학교들은 평균 570만원의 기부금으로 도서 구입비와 정수기 임대료, 화장실 청소 용역비 등에 이용했다.

교육부는 이같은 문제점을 인식하고 초등교육법시행령 64조와 기부금품모집규제법 2조 등 관련규정을 들어 작년 9월 “기부와 관련해 대가성이 있어서는 안되고 일률적․강제적 구독을 강요해서도 안되며”라는 지침을 내렸지만, 서울시교육청의 감독 소홀로 일선 초등학교들이 공공연히 탈법행위를 저지르고 있는 셈이다.

82%라는 서울지역 초등학교 구독률은 전국 평균(24.3%)을 훨씬 뛰어넘은 것으로, 일부 초등학교 교장들은 자신의 명의로 구독을 강권하는 신문구독통신문을 학부모들에게 발송하고 학교는 어린이신문을 아침자습교재로 활용하는 방법으로 사실상 어린이신문 구독을 강요하고 있는 것으로 알려졌다.

한 초등학교 교장명의의 구독신청 안내서에는 “신문에는 여러 가지 시사정보와 학습자료가 풍부하고 어린이들에게 스스로 공부하는 능력을 길러줘 유익함으로 구독을 권장한다”고 되어있는데, 이런 가정통신문을 받아본 학부모들은 어린이신문 구독을 뿌리치기 힘들 것으로 보인다.

5일 서울시교육청을 감사한 최 의원은 “이런 어처구니없는 사태를 방치해온 교육부와 감독업무를 소홀히 하고 있는 서울시교육청은 책임을 면하기 어렵다”며 초등학교 어린이신문구독에 대한 지침 또는 규정 마련을 대안으로 제시했다.

(OhmyNews 2004. 10. 5.)

<어린이신문 구독 강요 사례>

어린이 신문구독 여부를 묻는 가정통신문이 왔길래 X표를 해서 보냈더니 담임교사가 구독신청 안한 학생은 4명밖에 없다며 협조를 해달라고 했다. 아침자습을 잘 안하면 벌을 세워 아이가 학교 가기를 두려워하고 있다.

구로초등학교 학운위에서 신문 구독의 문제로 심의를 해서 자율구독으로 바꿔 놨는데 전학 온 ○○초등학교에서 이처럼 강제구독이 이루어지니 몹시 속상하고 안타깝다. 신문구독의 대가로 화장실 청소, 급식실 보조로 쓰고 있다고 하니 더욱 할말이 없어진다.

참교육학부모회 불법찬조금신고센터 2004

언론사가 버젓이 채택비를 지급하고 있다. 물론 이 채택비는 공개된 것으로서 개인비리에 속하지는 않으나, 학교에서는 이 돈을 위해서 학생들에게 특정 신문의 구독을 강요하게 되고, 교과서도 아닌 부교재를 교육에 활용하고 있는 것이다.

언론사의 처지에서 보면 어린이들에게 자사의 신문을 구독하게 하여 얻는 경제적 이익 뿐 아니라 이 아이들이 자라서 결국 자사의 신문을 구독하도록 한다는 측면도 있을 것이다.

겉으로 볼 때에는 언론사가 학교에 채택비를 지급하는 것처럼 보이나 사실은 학생들의 돈이 학교로 들어가는 셈이고, 학교는 이를 위해 학생들에게 어린이신문을 강매하고 있는 것이다.

2. 부패의 원인

가. 납품비리의 원인

(1) 특정업자와의 유착 - 비밀스러운 수의계약

교육청이 물품을 구매할 때 경쟁입찰보다는 특정업자와 유착되어 수의계약을 선호하고 있다. ㅊ 교육청 사건 등으로 현재 구속된 업자는 지난 20년간 도내 각 교육청에 독점적으로 물품을 공급한 사람이다. 이 업자는 자신의 명의 뿐 아니라 딸 등 가족들의 명의로 유령회사를 차리고 각각의 회사명의로 번갈아 물품을 공급했다. 이러한 사실을 교육청 담당자들은 모두 알고 있던 사실이다.

이처럼 경쟁입찰이 이루어지지 않는 이유는 국가를 당사자로 하는 계약에관한 법률과 동법의 시행령에 3천만원 이하의 물품구매의 경우 수의계약에 의할 수 있도록 되어 있기 때문이다.

위 법률의 경우에는 경쟁입찰을 원칙으로 하고 위의 경우에 예외적으로 수의계약할 수 있도록 되어 있으나 대부분의 교육청이나 학교에서는 수의계약으로 특정업자를 지정하여 계약하는 것이 관행이다.

심지어 교육청이 각 학교로 배부할 물품의 총 가격이 3천만원을 넘는 경우에도 각 학교별 구매의 형태로 변환하여 단위 액수를 낮추어 각각 계약하는 형태를 취하면서 수의계약하는 경우도 있었다.

위 사건처럼 20년간 한 업자가 공급을 독점하더라도 이것이 문제되지 않는 상황이다. 그런데 이렇게 수의계약으로 구매할 경우, 가격 뿐 아니라 품질의 경쟁도 없다는 점이 더 큰 문제점이다. 만일 교육청이 경쟁입찰로 공급업자를 가끔 바꿔서 계약했다면 품질의 비교가 가능했을 것이므로 엉터리 물건이 공급되지 않았을 것이다.

(2) 구매담당자의 전문성부족

ㅊ 교육청 사건이 경우, 악기를 구매하는 교육청 담당자가 공급되는 악기의 품질이나 수준에 대해서 전혀 알지 못한 채 계약을 체결하고 있다. 인체모형도의 경우 병원에서 사용되는 인체모형도는 100만원이 넘지만, 학교에서 사용하는 인체모형도는 그 가격의 20-30%면 충분히 구입할 수 있다. 하지만 교육청 담당자는 병원에서 사용되는 인체모형도의 가격으로 학교용 인체 모형도를 계약하였다.

만일 이 물품에 대한 계약과 검수에 전문성을 가진 해당과목의 교사들이 참여할 수 있었다면 이러한 오류는 없었을 것이다.

각 학교에서도 교사는 구매요구서라는 문서를 작성할 뿐이고 실제 구매행위는 행정실의 담당자가 하게 된다. 이 경우 구매담당자가 해당교사와 협의하면서 물품을 구매할 경우에는 문제가 생기지 않으나 협의없이 일방적으로 구매할 경우에는 학교에서 사용 불가능한 저급 자재가 구매되는 경우가 허다하다.

때문에 물품구매 이후 검수과정에서 교무실과 행정실이 다투는 사례가 가끔 일어난다.

해당 교과의 전문성을 가지고 있는 교사들이 교자재의 품질과 수준에 대한 정보를 가지고 있음에도 교육기자재의 구매 행위를 행정실 담당자가 공개하지 않을 경우 문제가 발생하기도 한다.

(3) 구매과정의 비공개

교육청이 수많은 물품을 구매하면서도 그 정보를 공개하지 않았다. 갑자기 학교로 물건이 배달된 이후에 학교장이나 교사들이 구매사실을 알게되는 경우가 허다하다.

교사들이 필요한 교육기자재를 신청하고, 이를 교육청이 일괄하여 수합한 후에 입찰공고를 내고 그러한 입찰공고에 따라 업자들이 품질과 가격을 경쟁하여 입찰하는 방식으로 이루어져야 함에도 불구하고, 교육청이 업자와 협의하여 업자가 공급하겠다는 물품목록을 받아서 학교 행정실을 통해서 물품구매요구서를 내도록 지시하고, 이러한 형식적 구매요구에 따라서 물건을 공급하는 것은 교사나 학생의 필요가 아닌 업자의 필요에 의해서 물품을 공급하고 있는 것이다.

ㅊ 교육청 사건의 경우, 대표적으로 1만2천원이면 충분한 실로폰 대신 쓸모없는 12만원짜리 출처불명의 ‘메달폰’이라는 악기를 공급하는 것을 보면서 교육재정이 얼마나 엉터리로 사용되고 있는지를 알 수 있다.

(4) 교육청 감사체계의 문제

ㅊ 교육청과 도내 6개 교육청 관련 사건은 도내 각 교육청의 관리과 담당직원 대부분이 직간접으로 연루된 사건이다. 해당 도교육청은 사건이 불거지자 교육청의 감사담당계장 3인을 전격 교체하였다. 당시 감사담당계장 3명 중 2명이 이 사건과 관련된 것으로 경찰수사에서 밝혀진 교육청에서 담당업무 등과 관련이 있는 직에 근무했던 전력이 있었기 때문이다.

교육청의 감사담당자는 인사이동을 통해서 도교육청이나 지역교육청, 학교의 행정실 등으로 순환 전보된다. 일선교육청이나 학교에서 근무하면서 여러 가지 부패에 연루될 수 있다. 그리고 그 때 같이 근무했던 직원들과 상하 또는 동료의 관계를 형성하고 있다.

따라서 이들이 자기 자신이 연루된 사건 또는 자신과 관계가 있는 사건에 대해서 제대로 감사활동을 할 수 있을 것인지에 대해서 의문이다.

그래서 그런지 교육관련 비리나 부패 사건은 교육청의 자체감사로 밝혀지기보다는 업자의 제보나 내부 분쟁과정에서 불거져 나온 정보 등으로 경찰과 검찰의 수사를 통해서 밝혀지는 경우가 더 많다. 일선학교 교사들은 학교에 대한 감사에서 재정에 대한 감사적발보다는 교사들의 사소한 행정적 실수에 대해서 집중적으로 적발한다는 불만을 토로하기도 한다.

때문에 감사체계에 대한 근본적인 개선 없이는 교육청의 감사기능을 통한 자정은 불가능하다고 볼 수 있다.

나. 급식 납품 및 계약비리의 원인

(1) 급식의 경우, 식재료의 질과 양에 대한 검증이 어렵기 때문에 비리의 소지가 많다.

학생들에게 공급되는 식사의 질은 매우 중요하다. 그런데 이 식사에 투입되는 식재료는 일단 조리의 과정을 거쳐서 공개되기 때문에 식재료의 질과 양, 즉 비용에 대한 검증이 쉽지 않다. 따라서 문제가 되는 학교의 경우에는 식재료를 구입하면서 질 낮은 재료를 사용하거나 양을 줄이는 방법으로 급식비를 착복하는 것이다.

서울사립학교 영양사회(회장 이지영)는 Y, C 초등학교에서 실제주문량보다 많은 물품을 구매한 것처럼 전표를 허위기재하는 이중장부작성 방식으로 급식비 빼돌리기가 이뤄지고 있고, 특히 C 초등학교의 경우 재단 이사장 부인의 제사음식을 학교급식실에서 만들어 제공한 것으로 드러났다고 밝혔다. -문화일보 2003-03-17 보도

급식 납품업자들이 저가의 식재료를 공급하면서 학교장 등 관리자들에게 뇌물을 제공하는 경우에 그 피해는 학생들이 지게 된다.

(2) 위탁급식업체의 영리추구가 문제

위탁급식의 경우에는 투입된 시설․설비비를 회수하기 위하여 급식을 질을 떨어뜨리고 있다.

서울시 교육청이 국회에 제출한 국감자료에 의하면 지난 2001년부터 올해 7월까지 식중독 사고가 발생한 시내 28개 학교의 경우 위탁급식 학교가 25개로 90%를 차지했다.(반면 서울시 직영급식 비율은 전국 시․도 교육청 평균치인 81%를 크게 밑도는 49%로 전국 최저수준을 기록하고 있다)

위탁급식업체는 자기 비용으로 시설과 설비를 설치하고 학교와 계약하여 급식을 공급하지만, 일정 기간 이후에는 계약업체가 바뀔 수 있으므로 최대한 짧은 기간에 투자금의 회수와 이익의 창출에 매달릴 수밖에 없다. 따라서 위탁급식의 경우, 직영에 비하여 급식의 질과 위생이 떨어지고 있다.

(3) 의혹이 많은 수의계약

위탁급식의 경우, 업체선정과정이 베일에 싸여 있는 경우가 많다. 인천시 관내에서 2000년으로부터 2003년까지 급식 사고가 일어난 10개 학교 가운데 8개 학교가 위탁급식을 실시하고 있었으며 이 중 5개 학교가 경쟁 입찰이 아닌 수의계약에 의한 위탁 급식을 해온 것으로 드러났다.

위탁급식을 하는 업체의 급식 능력이나 품질, 그리고 가격 등에 대한 검증절차 없이 알려지지 않은 방법으로 업체를 선정했던 것이 불량급식의 원인인 셈이다.

아울러 수의계약으로 업체를 선정한 것 뿐 아니라 장기계약을 통해서 특정업체와 유착하는 학교도 적지 않다.

(4) 감사 소홀

2003년 5월 서울시교육청이 서울 시내 195개 초․중․고교에 대해 감사를 벌였다., 위탁급식 계약이 변경됐거나 민원이 발생한 30개 고교를 감사했고 나머지 165개 초등학교와 중학교는 각 지역 교육청이 교차 감사를 벌였다. 감사 결과 18 개 고교가 위탁급식 선정절차가 부적정하고 급식시설이 기부 채납되지 않았다는 등의 이유로 경고나 주의 등 경미한 조치를 받았을 뿐이다.

그런데 10월 A 고등학교에서 급식과 관련된 비리가 폭로되자 다시 부랴부랴 특별감사를 하겠다고 나섰다. 대부분의 감사가 형식적인 감사에 지나지 않기 때문이다. 게다가 감사결과 비리가 적발되어도 앞에서 지적했듯이 아무런 불이익이 없는 경고나 주의조치를 하는 것으로 마무리하고 있다.

다. 매점 등 계약비리의 원인

(1) 수의계약을 통한 사업자에 대한 특혜

앞의 사례에서 보았듯이 수의계약을 통한 업체선정의 경우가 경쟁입찰을 통한 그것에 비해서 1/3 수준의 계약금을 내고 있음을 알 수 있다. 따라서 수의계약을 할 특별한 이유도 없이 경쟁입찰을 통한 계약을 회피하는 것은 납득하기 어렵다.

실제로 매점계약을 수의계약으로 할 그 어떠한 이유도 없다.

특히 사립학교의 경우에는 국공립에 비하여 수의계약이 많다. 이렇게 수의계약을 하는 이유는 사립재단 관계자나 학교운영의 실세들이 ‘황금알을 낳는 거위’라 할 수 있는 학교매점이나 식당을 위탁경영하기 위해서라는 것이 정설이다.

(2) 결정과정의 비공개

국공립학교나 사립학교를 막론하고 매점 등 학교시설물의 임대계약은 학교운영위원회에 보고하고, 그 원칙과 기준에 대하여 심의하는 것이 바람직하다. 그러나 많은 학교에서 업체선정과정을 공개하지 않고 있다.

경쟁입찰의 경우에도 널리 홍보하기보다는 매우 짧은 기간동안 외부사람이 거의 보지 않는 학교게시판 등에 게시하는 형식적인 경쟁입찰도 있다.

이처럼 학교 시설물의 임대 계약이 학교의 결정권자 주변 인물들에게만 정보가 알려지고, 이들에 의해서 임대 계약이 독점되는 경우가 많다.

라. 수학여행 등 교육활동과 관련한 계약비리

(1) 수학여행 업체 계약이 수의계약 형태로 이루어지고 있다.

수학여행은 대부분 여행사 등에 위탁을 하는 경우가 많다. 업체의 선정은 지역 내의 업체들이 담합을 하여 나누어 먹기 식으로 배분하는 경우가 많고, 따라서 학교별로 특정업체와 수의계약의 형태로 이루어진다.

(2) 수학여행이 특정 관광지를 중심으로 하기 때문에 수학여행단 전문 업소가 많다.

수학여행이 설악산이나 제주도 등 특정한 관광지에 집중되기 때문에 해당 지역의 숙박업소나 식당 등은 수학여행단을 전문적으로 받는 업소와 그렇지 않은 업소로 나뉜다.

수학여행단을 받는 업소의 경우에는 숙박의 질이 낮고, 음식의 질 역시 낮다. 때문에 이러한 질 낮음에 대한 불만을 무마하기 위해서 수학여행단을 이끄는 교직원들에게 일정한 뇌물을 상납하는 경우가 있다.

(3) 학교의 한 학년 전체가 움직이기 때문에 대규모의 숙박과 식사가 가능한 수학여행 전문업소를 이용할 수밖에 없다.

앞에서 지적한 수학여행 전문 업소를 이용하게 되는 이유 중에 하나는 움직이는 단위가 수백 명이기 때문에 이러한 대단위 숙박이 가능하기 위해서는 수학여행 전문업체를 이용할 수밖에 없다.

소단위로 움직인다면 수학여행 전문업소가 아닌 숙박여관이나 식당을 활용할 수도 있다. 사실 수학여행의 경우 수학여행 전문업소가 독점하고 있다고 해도 과언은 아니다.

(4) 학생들의 불만에 대해서 들어주기보다는 무마하려 한다.

수학여행을 다녀온 많은 학생들이 숙박지와 식사의 질에 대한 불만을 이야기하지만 수학여행을 집행한 학교에서는 학생들의 불만을 수렴하여 업체에 항의하기보다는 문제가 불거지는 것을 막기 위해서 학생들을 설득하는 쪽으로 접근한다.

교육행정당국 역시 수학여행 과정에서 많은 문제가 있음을 알면서도 이에 대한 제도적 개선보다는 문제없이 지나가기를 바랄 뿐이다.

한겨레신문 2004-07-27 보도

광주시교육청이 홈페이지 열린게시판에 오른 촌지․체벌․잡부금 등을 둘러싼 학교 안팎의 의견을 멋대로 삭제한다는 지적을 받았다.

광주시교육위 윤봉근 위원은 26일 질의를 통해 “시교육청이 올 들어 열린게시판에 올라온 의견 3700여건 중 538건을 삭제했다”며 “관리자가 자의적으로 삭제를 하는 것은 표현의 자유를 가로막는 검열행위”라고 따졌다.

윤 위원은 “주로 광고를 삭제했다고 해명하지만 자율학습비 징수, 수학여행 비리, 학교체벌 반대, 청소년환경학교 모집, 교사 촌지 고백 등 의미있는 글들도 206건이 들어 있다”고 반박했다.

마. 채택료의 발생원인

(1) 교사집단의 전문직으로서의 도덕성 결여

교사의 신분보장은 교육의 전문성과 정치적 중립성 등을 보장하기 위한 수단이다. 따라서 교사집단은 다른 직종에 비하여 그 안정성이 돋보인다.

교사의 전문성은 본인 이외의 다른 이로부터 ‘부당한’ 간섭을 받지 않을 수 있는 장치이다. 그런데 이 ‘간섭 없음’이 무절제함을 만들어내지 않기 위해서는 고도의 도덕성을 지닐 것을 요구하고 있다.

그 동안 학교현장의 각종 비리나 부패 중에서 교사와 관련된 것들은 이러한 전문직 종사자로서의 ‘간섭받지 않음’을 악용한 것들이 대부분이다.

교육에 활용할 교재와 부교재의 채택은 교사가 교육적 식견을 바탕으로 학생들의 수준과 학교상황에 비추어 판단되어야 한다. 이러한 판단은 비공식적인 금전적 이득에 의해서 흔들려서는 안된다. 만일 교사들이 행하는 교육적 판단이 금전적 이득에 흔들린다면, 이는 교사들 스스로 자신에게 부여된 전문적 영역을 무너뜨리는 것이며, 신분의 보장체계 자체를 부수는 일이다.

교사의 교육적 채택이 자리를 잡게 되면 출판사들은 채택료를 통한 판매촉진보다 책의 품질을 높이는 방향으로 영업이익을 높이려 할 것이고, 그 혜택은 학생들에게 돌아갈 것이다.

(2) 업자들의 집요한 접근

경북 영주시에서 1988년 채택료 거부운동을 시작했던 교사들이 오히려 지역사회에서 매

장된 사례가 있다. 전국단위 언론의 칭찬을 받았지만 지역의 업자와 일부 교사들에 의해서 비난을 받으면서 해당 교사들은 매우 어려운 상황에 직면하게 되었다.

업자들은 자신들이 지급해온 채택료가 나름대로의 판촉 수단의 역할을 해왔고, 일부 교사들의 경우에는 채택료가 부수입으로서의 역할을 톡톡히 해왔기 때문이다. 그래서 채택료를 거부하는 운동을 시작했을 때, 이들로부터 매우 심한 저항에 부딪치게 된다.

업자들의 집요한 접근은 왠만한 의지가 아니고서는 거부하기 힘들 정도다. 집으로 찾아오고, 전화를 하고, 이조차 거부하면 오히려 악소문을 퍼뜨리는 일까지 있었다.

(3) 처벌이 약하다.

업자들을 뇌물을 제공한 죄로, 교사들을 뇌물을 받은 죄로 처벌한 사례가 거의 없다. 이 역시 ‘오래된 관행’이라는 것이다. 초등학교 학생들을 대상으로한 백지도(지도가 그려있는 사회과 부교재) 채택비, 일일 학습시 채택비에서 고등학교 보충수업 부교재 채택비까지 그 의혹과 소문이 끊이지 않음에도 불구하고 증거를 잡아서 고소하기 전에는 감사가 이루어지거나 수사가 착수되는 경우는 거의 없다.

또 이러한 문제가 불거지더라도 업자나 교사 모두 처벌없이 넘어가는 경우가 허다하다. 때문에 채택비는 근절되지 않는다.

3. 부패 방지를 위한 제도적 방안

가. 납품비리 방지를 위한 방안

(1) 교육기자재에 대한 품질관리가 철저하게 이루어져야 한다.

전국의 각 학교에서 엄청난 양의 교육기자재가 사용된다. 이 교육기자재의 품질에 대한 교사들의 불만이 많다. 이들 교육기자재는 특정업자와의 수의계약으로 구매되고 있다. 앞에서 지적했듯이 수의계약은 가격의 문제에 한정되지 않고, 그 품질 경쟁을 차단한다는 더 큰 문제점을 안고 있다.

위 사건의 경우에는 업자가 철공소에서 제작한 엉터리 악기가 한 교육청에서만 3600만원 상당이 구매되었다.

따라서 학교에 공급되는 교육기자재의 품질에 대한 일정한 기준을 설정하고, 이 기준에 도달한 제품에 한하여 인증하며, 이러한 인증을 받지 못한 제품의 구매를 금지하는 제도를 실시할 필요가 있다.

아울러 학교나 교육청에 교육기자재를 납품하는 업자의 기준을 정하여 그 자격을 제한하는 것도 필요하다. 위 사건의 경우, 해당 업자는 제대로 된 매장도 없고, 사무실도 없이 단순히 브로커와 같은 중계계약을 통해서 막대한 부당이익을 챙겨갔다.

또 납품과정에서 저질 물품을 납품하는 등의 잘못을 저지른 업자는 교육기자재를 납품할 수 없도록 해야 한다.

이처럼 교육기자재의 품질관리, 납품업자의 자격관리 등이 절실하다.

(2) 학교나 교육청에 물품구매계획이 사전에 공개되고, 경쟁에 의한 납품이 제도화되어야 한다.

현재 국가를 당사자로 하는 계약에 관한법률의 기준에 의하면 이후에도 대부분의 교육청과 학교에 납품되는 교육기자재는 수의계약에 의해서 이루어질 가능성이 높으며, 이럴 경우 특정업자와의 유착을 통한 부패․비리가 예상된다. 이러한 부패․비리는 다른 부문과 달리 학생의 교육에 직접적인 피해를 가져온다.

따라서 위 법률에 의한 기준보다 낮은 기준을 설정할 필요가 있으며, 교육부 등에서 지도를 통해 경쟁입찰을 유도할 필요가 있다.

이를 위해서 교육청이나 학교에서 구매 계획이 있는 물품의 수량과 품질 등을 교육청 홈페이지에 공개하여 공급업자들로 하여금 입찰토록 하며, 이러한 정보공개를 통해서 학부모와 교사들이 물품구매현황을 감시할 수 있도록 할 필요가 있다.

직접 교수학습활동을 할 교사가 모르는 상태에서 교육기자재가 학교로 배부되는 사례를 막기 위해서는 이러한 일상적인 정보공개가 필요하다.

(3) 교육기자재 구입의 과정에서 기자재를 직접 사용할 교사와의 협력체계를 제도화하여야 한다.

앞에서 보았듯이 물품의 청구와 구매 과정에서 교육기자재를 직접 사용할 교사들의 참여통로가 완전히 차단되었다. 때문에 실제로 사용할 수 없는 물품이 구매되었다. 교사들이 청구하지 않은 물품이 구매되기도 했다.

따라서 교육청 단위에서 교육기자재를 일괄 구매할 경우에는 해당지역 담당교사들이 사전에 품질과 가격수준 등의 정보를 제공하고, 물품을 계약하기 전에 살펴보도록 하여 잘못된 계약을 방지할 필요가 있다.

학교단위에서도 물품의 구매과정에서 구매신청을 한 교사가 사전에 품질관리를 할 수 있도록 해야 한다. 일단 계약이 체결된 후에 물품이 학교로 들어온 후에 검수하는 현행 제도로는 저질 기자재의 구매를 막을 수 없다. 행정실의 구매담당자가 계약 이전에 담당교사와 협의를 거치도록 제도화 할 필요가 있다.

물론 이를 위해서는 구매정보가 공개되어야 함은 당연하다.

(4) 교육청의 감사체계에 대한 근본적인 개선이 필요하다.

앞에서 보았듯이, 감사대상자가 감사를 하고, 감사를 하는 사람과 감사대상자와 밀접한 관련을 맺고 있는 현재의 감사체계로는 올바른 감사를 기대하기 힘들다. 때문에 교육부나 교육청의 감사를 감사해야 한다는 것이 교원단체나 학부모단체의 주장이 나오는 것이다.

우선 형식적인 정기감사 보다는 문제의 소지가 있는 것으로 추정되는 곳에 대한 집중적인 감사가 일상화될 필요가 있다. 교육부나 교육청은 문제가 불거져서 학부모나 교사들이 문제를 크게 제기하고 이것이 언론에 보도된 경우에 한해서 특별감사를 실시한다. 이런 경우 대부분 감사 대상의 문제들은 학부모나 교사들에 의해서 밝혀진 상황에서 감사에 착수해서 제기된 문제를 점검하는 형식을 거치거나, 심지어 제기된 문제를 덮어버리는 감사도 있다.

감사착수에 대한 교원과 학부모, 지역사회의 요구가 수렴되는 절차가 필요하다. 현재 시민감사청구제도가 있기는 하지만 학교단위나 교육청단위의 특성상 학부모나 교사 이외에는 문제점을 인식하기 어렵다. 때문에 학부모나 교사의 일정수가 감사의 필요성을 지적하여 감사를 청구할 경우 감사에 착수하도록 하는 학부모․교원 감사청구제도가 시급하다.

아울러 교육청이나 교육부의 감사현황을 감시할 감사위원회를 설치하고, 학부모단체와 교원노조 등 교원단체의 추천인사가 참여하도록 할 필요가 있다. 실제로 감사를 해야 할 사항임에도 불구하고 감사를 회피하고 있지는 않은지, 감사를 했으나 문제점을 제대로 밝혀내지 않은 경우는 없는 지, 감사에서 문제들을 찾아냈음에도 불구하고 결과처리가 미흡하지는 않은지 등에 대해서 심의하여 시정결정을 내릴 수 있는 권한을 부여한 위원회가 설치되어야 한다.

나. 매점과 급식 그리고 수학여행 계약과 관련한 부패방지 방안

(1) 계약은 반드시 경쟁입찰을 거치도록 해야 한다.

학교매점이나 식당의 위탁계약이 수의계약으로 체결되는 것은 매우 잘못된 것이다. 학교매점을 수의계약하는 경우는 대부분 학교의 의사결정권자와 밀접한 관련이 있는 사람일 가능성이 높다. 이러한 상황은 매점계약금을 터무니없이 낮게 매겨서 특정인에게 특혜를 주는 반면, 학교에는 막대한 재정적 손실을 초래하게 된다.

이 뿐 아니라 계약자와 학교의 의사결정권자의 결탁은 매점이 비위생적, 비교육적으로 운영될 가능성을 높인다. 즉, 매점에서 판매하는 식품의 위생상태나 판매방식 등에 있어서 감독해야 할 감독자가 매점 운영자와 밀접한 관련 때문에 제대로 감독이 이루어지지 않기 때문이다.

따라서 재정적 피해 뿐 아니라 학생들의 보건위생에 막대한 피해를 줄 가능성이 높다. 일부 학교 매점에서 저가의 불량식품을 판매하는 경우가 있고, 컵라면이나 커피 등 학생들의

<그림 1> 감사청구 및 심의과정

건강에 좋지 않은 영향을주는 식품을 판배하는 경우가 있다. 아울러 매점의 청결상태가 매우 불량하여 학생들의 건강을 해칠 가능성도 높다.

수학여행의 경우도 위탁과 직영을 막론하고 특정업체와의 수의계약을 하지 않도록 하여야 한다.

부산시교육청은 2004년 9월 6일 일선 교장과 행정실 직원 등의 급식비리로 인해 교육계의 권위와 신뢰가 실추돼서는 안된다는 판단 아래 강력한 청렴 행정대책을 내놓았다.

대책에 따르면 우선 학교급식과 수학여행 버스 임차 등에 인정되던 수의계약이 전면 폐지된다.

그동안 급식 등은 일선 학교장 등의 요구에 따라 1천만원 이상 공개입찰제의 예외로 인정돼 수의계약이 체결돼 왔다.

시교육청은 수의계약을 실시할 경우 이번 급식비리와 같은 관행적인 부패행위가 근절되지 않을 것이라고 보고 공개경쟁 입찰을 전면 실시하게 됐다고 밝혔다.

-부산일보 2004년 9월 6일자 보도-

(2) 매점과 식당 등 위탁업자 선정과 관련한 해당 정보가 공개되어야 한다.

교육청과 학교의 홈페이지 등에 각각 관내 학교의 구내매점과 식당의 위탁업자 선정관련 정보가 공개되어야 한다. 계약기간, 계약조건 등을 게시하여 자유로운 경쟁입찰이 가능하도록 해야 한다. 현재의 계약금액 등도 게시하여 투명한 계약이 이루어지도록 해야 한다.

이처럼 업자간의 자유로운 경쟁은 계약 금액 뿐 아니라 매점과 식당의 운영에 있어서 공급하는 식품의 질도 경쟁을 할 수 있는 토대가 된다.

(3) 매점과 식당에 대한 보건위생 가이드라인이 마련되어야 한다.

시도교육청이나 시군교육청 단위에서 표준계약서를 만들어 게시하고, 금지식품 목록 등 학생의 위생과 보건에 대한 철저한 기준을 설정하여 매점이나 식당의 계약과정에 반영하도록 해야 한다.

아울러 해약조건 등에 대해서도 반드시 명시하도록 지도하고, 계약기간도 1년 단위나 최대한 2년 단위로 끊도록 해야 한다. 일부 학교에서 식당의 운영계약을 15년으로 한 사례도 있기 때문이다.

(4) 정기적으로 학부모의 감시활동과 학생의 의견조사가 이루어져야 한다.

매점이나 식당을 이용하는 학생들을 대상으로 위생, 품질 등에 대한 의견조사를 의무화하고, 학생들의 개선요구사항을 수렴하는 절차를 의무화하여야 한다. 그리고 장기간에 걸쳐 학생들의 불만이 반복적으로 보고될 경우에는 계약연장을 금지하는 등의 제도적 장치를 마련하여야 한다.

아울러 학교운영위원회와 학부모단체 등의 감시활동이 정기적으로 이루어질 수 있도록 해야 한다. 학부모들이 급식의 위생상태나 질에 대해서 검증 할 수 있도록 업체 방문, 급식 먹어보기 등이 체계적으로 이루어 질 수 있도록 감시절차를 마련해야 한다.

급식의 질 관리가 철저하게 이루어진다면 급식업체 선정 과정에서 뇌물이 오갈 수 없게 된다. 업체로서는 학부모들이 요구하는 질의 급식을 제공할 경우에는 별도의 뇌물을 상납할 여지가 줄어들게 되면, 질이 낮을 경우 업체의 변경 등이 가능하게 될 것이므로 비리를 통한 급식 위탁이 아닌 질의 수준을 통한 업체 선정이 가능해질 것이다.

수학여행의 경우도 수학여행 이후 숙박과 급식 등에 대한 의견조사를 하고, 이를 통해서 질 향상을 꾀하는 것이 필요하다.

(5) 사립학교에 대한 지도와 감독을 더욱 철저하게 해야 한다.

사립학교의 재정결함을 국가의 예산으로 충당하고 있는 상황에서 사립학교의 매점수입금에 대한 관리에 대하여 교육청이 권한과 책무를 가지는 것은 당연한 일이다.

국가의 재정을 보조받으면서 매점과 식당의 임대를 사학법인 관련자 등에 특혜분양하고 있는 것이 현실이다. 많은 학교에서 재단운영자 또는 학교장이나 행정실장 등의 가족 등에게 수의계약의 형태로 분양하고, 그 이익금을 재단 관계자가 챙긴다는 의혹을 받고 있다.

때문에 매점의 사례에서 보듯이, 사립학교의 수의계약 비율이 공립학교의 그것보다 월등히 높고, 이렇게 계약한 수의계약 학교의 계약금이 공개입찰 학교의 그것에 1/3 수준에 지나지 않는 것이다.

급식의 경우에도 사립학교는 직영보다는 위탁급식을 선호하고 있다. 이 역시 이해관계자의 급식업체 운영을 보장하기 위한 것으로 볼 수 있다.

따라서 국가의 재정보조의 조건으로 매점과 식당의 임대에 대한 투명성을 보장받아야 한다. 따라서 공개입찰의 의무 등을 부과하고, 업체선정의 객관성을 보장하기 위한 개입이 필요하다.

아울러 사립학교 학교운영위원회를 공립학교의 그것과 같은 수준으로 권한을 부여하여 매점이나 식당의 계약과정을 감시할 수 있도록 해야 한다.

(6) 위탁급식을 가능한 직영급식으로 전환하여야 한다.

위탁급식의 경우에는 투자 시설비를 급식계약기간 동안 회수를 하여야 하고 동시에 수익도 올려야 하는 이중의 압박을 받게 된다. 따라서 자연히 급식의 질을 떨어뜨려 단가를 낮추어야 한다는 유혹을 받게 된다. 그래서 앞의 사례에서처럼 식중독 사고 등 급식사고의 대부분이 위탁급식에서 발생하게 되는 것이다.

아울러 업체선정과정의 부패와 비리는 업체 선정 이후에도 관리감독을 엄격하게 하지 못하는 원인이 되고, 심지어 급식사고 이후에도 여전히 해당업체와 재계약을 하는 경우가 발생하는 것이다.

따라서 업체선정과정의 잡음 이후 관리감독의 문제, 영리추구로 인한 급식질 저하 등을 해결하는 방법은 학교에서 직접 급식을 하는 직영제를 채택하는 것이다.

(7) 수학여행의 방식을 전면적으로 개편하여야 한다.

수학여행의 목적지를 관광지에서 학습이 가능한 곳으로 다양화할 필요가 있다. 봄가을의 관광철에 관광지로 집중되는 수학여행은 질 높은 숙박이나 식사를 불가능하게 한다. 따라서 수학여행의 목적지를 관광지가 아닌 갯벌체험이나 연구소 견학 등 교육적 목적을 달성할 수 있는 곳으로 다양화할 필요가 있다.

아울러 수학여행의 규모를 학년단위로 하지 말고, 학급단위 또는 몇 개의 학급을 묶는 방식으로 진행한다면 굳이 수학여행을 전담하는 업소가 아닌 일반 업소와 자유롭게 계약을 체결할 수 있게 되어 가격과 질을 보장받을 수 있을 것이다.

다. 채택료 부패방지를 위한 제도적 방안

(1) 각종 채택의 객관성 마련

교재와 부교재 채택, 어린이신문 구독 등은 학교운영위원회의 심의사항이기도 하다. 따라서 학교운영위원회에서 채택과 관련한 심의와 결정을 신중하게 한다면 어느 정도 채택과 관련한 비리는 막을 수 있을 것이다.

우선 학교 안에서 채택결정의 과정을 공개화하고, 교사 상호간에 검증하도록 할 필요가 있다. 지금 형식적으로 이루어지고 있는 교재․부교재 선정위원회 활동을 실질적인 위원회 활동으로 발전시킬 수 있도록 하는 것이 필요하다.

아울러 선정이유 등을 자세히 적은 회의록을 비치하도록 하고, 이 회의록은 누구라도 열람토록 하며, 이러한 자료들이 학교운영위원회에 제출되도록 하여 선정의 객관성을 유지할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

(2) 채택과정과 결과의 공개

학교에서 행하는 각종 채택. 업자의 선정 등에 대해서 그 이유와 결과를 학교 홈페이지 등에 공개함으로써 사회적 검증을 거칠 수 있다. 이러한 선정과정의 공개는 교권의 침해나 업자의 영업이익과 관련이 없는 것으로서 전혀 문제될 것이 없다.

(3) 채택료 수수자에 대한 처벌의 강화

채택료는 명백하게 뇌물이다. 사후에 지급하더라도 채택과정에서 채택료를 예상하면서 채택한 것이므로 채택의 선행조건이며 대가라 할 수 있다.

업자와 교사 모두에게 엄격한 법 적용을 함으로써 관행으로 이어져오는 채택료 수수를 뇌물 수수에 해당한다는 의식 전환을 도모해야 한다.

4. 부패 방지를 위한 학부모 실천 방안

가. 학교운영위원회 참여를 통한 감시활동

(1) 학교운영위원회에서 각종 계약관련 심의를 철저하게 한다.

학교운영위원회에서 행하는 급식, 매점, 기타 각종 납품과 관련한 심의를 철저하게 한다.

우선 재정운영, 납품, 계약 등과 관련한 심의사항에 대해서는 소위원회 구성을 학교운영위원회에 발의하도록 한다. 재정운영과 납품, 계약 등의 문제는 전문성을 필요로 하고 있으며, 시장 조사 등 조사활동이 필요하다. 따라서 단순히 회의를 하는 자리에서 문서를 가지고 검토하는 것으로는 올바른 심의가 불가능하다.

따라서 학교운영위원회 산하에 급식, 예․결산, 수학여행 등 계약 관련 소위원회를 구성하고 상당기간 시장조사와 타 학교의 사례 검토 등을 거치도록 하는 것이 필요하다.

(2) 학교운영위원회가 주관하는 평가를 정기적으로 실시한다.

학교운영위원회에서는 학교에서 운영하는 매점과 식당, 그리고 학교에서 계약을 통해 실시하는 수학여행에 대한 학생들과 교사들의 평가를 정기적으로 실시한다.

매점과 식당, 수학여행 등 서비스가 필요한 것에 대해서 이용자인 학생들의 평가를 정기적으로 받아보는 것이 필요하다. 객관적인 질 관리와 이후 계약의 연장이나 계약의 중단을 위한 자료로 활용할 수 있도록 학기별 또는 분기별 평가를 실시하는 것이 좋다.

나. 학교 참여를 통한 부패 방지 활동

(1) 학교급식 먹어보기, 수학여행 함께 다녀오기

학생들이 이용하는 학교급식을 학부모들이 함께 먹어보면서 급식의 품질을 평가하는 것이 필요하다. 학교 측과의 마찰을 피하기 위해서 학교에 자원봉사 형태로 봉사활동을 하면서 급식의 질을 평가하는 방식도 도입할 수 있다. 매점에서 판매하는 각종 음식물에 대해서도 직접 이용해보는 것도 필요하다.

학부모 대표가 비용을 학부모회에서 부담하는 것으로 하고, 학생들의 수학여행에 동행하는 것도 한 방법으로 제시할 수 있다. 교사를 도와 학생 지도 도우미로 참여하는 방식을 택한다면 학교 측과의 마찰을 줄일 수도 있을 것이다.

학부모가 수학여행을 같이 가면서 숙박시설의 질, 식사의 질, 수학여행 목적지에서의 교육활동에 대한 평가 등을 할 수 있을 것이다.

(2) 학교의 학부모회 등에 적극 참여하면서 학부모의 학교참여를 제안한다.

위에서 제시한 방식을 실천하기 위해서는 학부모회가 민주적으로 운영되어야 한다. 따라서 학교의 학부모회 활동에 적극적으로 참여하는 것이 필요하다. 또 학교운영위원회 운영위원으로 참여하기 위해서 평소에 학부모회 활동을 열심히 참여하는 것도 중요하다.

다. 감사청구 등 감시활동

(1) 문제가 발생하면 학부모, 학부모 단체와 연대하여 감사를 청구한다.

학교에서 제공하는 급식이나 매점의 음식물 등에서 문제가 발생하면 학교의 학부모들과 연대하여 행정정보공개청구를 하거나 감사원이나 상급 관청에 감사를 청구한다.

학교도 행정정보를 공개할 의무가 있는 행정기관으로 분류되어 있다. 학부모가 행정정보 공개를 요청하면 학교는 정해진 절차에 따라 응하도록 되어 있다.

현재 학부모감사청구제도는 아직 실시되지 않고 있으며, 시민감사청구제도를 활용할 수 있다. 학부모단체에 의뢰하면 학부모단체가 대신 이를 청구해주는 경우도 많다.

그리고 학부모들과 연대하여 문제점을 밝혀줄 수 있는 자료들을 함께 수집하고 감사가 이루어질 경우에는 졸속감사가 되지 않도록 끊임없이 촉구하는 일을 한다.

(2) 평소 학교의 예․결산 등 관련 정보를 챙겨본다.

학교의 위탁급식 현황이나 매점 임대료 현황은 학교의 예결산서를 보면 나와 있다. 많은 학교에서 학교 예․결산을 공개하지 않으므로 학교에 예산서와 결산서를 요청한다. 학부모가 이러한 자료를 요청하면 학교는 이를 공개하여야 한다.

국립및공립초중등학교 회계 규칙제46조(예산․결산의 공개 및 자료의 제출)

①  학교의 장은 관할청이 정하는 바에 따라 학교운영위원회의 심의를 거쳐 확정된 세입․세출예산서를 학부모 및 교직원에게 공개하여야 한다.

②  관할청은 지도․감독을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 학교의 장에 대하여 예산과 결산에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있다.

또 필요한 자료는 학부모단체에 부탁하여 행정정보 공개요청을 하도록 하거나 관련 단체로부터 받아볼 수 있다.

제 3 절  학교운동부 운영관련 부패

학교체육은 다수 학생들의 특기와 적성을 살리며 생활체육인으로써의 자율성에 기반으로 한 인격형성의 기반을 이룰 수 있는 지원방향이 기능하여야 한다. 그러나 학교체육은 없고 학교운동부의 선수들을 위해 존재하는 것이 아닌가 할 정도로 경기실적 높이기와 엘리트 체육인 육성이라는 사회의 프로선수를 양산하기 위한 전단계로 전락한 것이 아닌가 착각할 정도다.

학교는 지역사회와 연계하고 개방과 참여를 통해 학생들의 다양성을 회복해야하는데 기여해야한다는 발상의 전환을 요구받고 있다. 학교체육은 지역사회의 다양한 체육활동 속에서 저변확대, 스포츠 정신의 본질 추구 등 학생들의 건강성을 담아낼 수 있는 폭넓은 교육과정으로 바라보아야 한다. 그러나 학교운동부가 학교체육을 대변하는 양 인식 기능중심의 체육인을 양성함으로써 학교체육 전반을 왜곡시키고 있다.

특히 체육계와 미디어의 끊임없는 스포츠 우상 만들기는 자녀이기주의와 교육계의 폐쇄성, 온정주의, 관료주의가 입시교육과 결합하면서 부패와 비리발생을 공공연히 부추겼다는 지적이다.

2003년 현재 전국의 학교운동부는 51개 종목으로 8만2천449명의 초중고 학생이 운동선수로 활동하고 있는 것으로 교육부는 집계하고 있다. 고등학교 졸업자 중 대학진학과 프로구단 등에 입단하여 활동할 수 있는 학생은 극히 일부에 불과하여 운동선수로서 활동을 포기하지 않는 이 학생들이 경기실적과 능력을 인정받기 위한 치열한 생존경쟁은 초등학교에서부터 고등학교에 이르기까지 계속되는 구조로 갈 수밖에 없다.

1. 부패의 양상

야구 종목을 예로 볼 때 2004년 고교와 대학 졸업예정자 698명 중에서 1,2차 야구 신인지명에서 프로구단에 지명된 선수는 59명에 불과하여 11.8대1의 경쟁률을 보이고 있다는 보도가 있다. (강희수, 일간스포츠 2004.1.6) 대중적인 경기종목인 야구의 경우 이같은 치열한 경쟁을 통해 선수생활을 보장받기 위해서는 초등학교에서부터 고교에 이르기까지 학교운동부에서 혹독한 훈련과정을 거쳐야만 가능하다.

그러나 지도자의 리더쉽을 통해 단합과 조화를 요구하고 강조하는 운동부의 특성상 이같은 치열한 경쟁 속에선 지원금 여부에 따라 훈련강도와 경기출전실적, 진학률을 염두에 두지 않을 수 없다.

때문에 학교 측과 감독, 코치, 학부모들 간의 직간접적인 영향력은 긍정적인 요소보다는 부정적인 요소들이 내재하기 마련이고 은밀한 거래로 표출되기 마련이다. 선수의 생명에 치명적인 영향을 미치기까지 하는 은밀한 거래여부는 주로 우리 사회구조적인 문제와 밀접하지만 학교교육 안에서 발생하고 있다는 점이 부패와 비리의 심각성을 더하고 있다.

학교운동부 운영과정에서의 부패와 비리의 유형들은 학생 진로의 강제 전환 또는 포기, 타 학교로의 전학, 민․형사상 법정싸움으로 확대되는 경우가 종종 발견된다. 시도교육청의 민원 중 많은 부분을 차지하고 있는 학교운동부 운영 관련 부패는 건강한 체력과 체육계의 유능한 선수발굴이라는 엘리트 체육교육의 명분을 잃는 결과를 가져온다는 점에서 총체적인 점검이 필요하다.

주로 학생선발과정에서 막강한 권한을 갖고 있는 운동부 감독과 코치, 학부모간 은밀한 거래는 운영비와 후원회비의 유용 및 횡령, 운동복 구입의 과다청구, 가혹한 훈련 및 신체적 체벌과 구타, 고교진학 및 대입 시 음성적 거래의 부패사례를 보이는 것이 일반적이다. 이런 부패와 비리는 학교교육과정 속에서 다수 학생들의 정상적인 학교체육활동에 부정적인 영향을 끼치기도 한다.

가. 교육청과 학교운영지원비 예산편성의 불균형

학교운영과 관련한 예결산은 학교운영위원회에서 심의하도록 되어있다. 이 때 각 교과교육관련 예산은 담당교사가 관련교사들의 의견을 수렴하여 균형있는 예산을 편성하고 있다. 이는 학교교육과정활동 속에서 전체 학생의 균형있는 교육활동을 지원하고 교사의 자율적인 연구활동을 돕기 위한 것으로 반드시 학교운영위원회의 심의를 거치도록 되어 있다.

그러나 운동부 관련 예산지원은 시도 교육청 등 교육당국의 예산부족을 이유로 특정종목의 우수 학교운동부 지원과 순회코치 인건비가 지급될 뿐 경기실적인 적거나 활동 중인 학교운동부는 사실상 지원을 받기 어렵다. 지원을 받기 위해서는 우수 학생유치와 감독 및 코치유치, 다시 이를 유지하기 위해 훈련과 각종 대회 우수한 경기실적을 거두어야만 한다.

경기실적을 높이기 위해서는 교육청의 지원만을 기대하긴 어렵기 때문에 학교운영지원비에서 학교장의 더 많은 예산지원이 요구된다. 이같은 예산지원은 학교교육과정에 필요한 실험, 실습기자재나 도서구입, 교실환경개선, 학생동아리 활동, 교실 수업에 필요한 예산이 소홀히 다루질 수밖에 없다.

학교장의 강한 권고와 사전 논의 및 설득은 대부분 일방적인 심의결과를 가져옴으로써 합리적인 예․결산 심의와 논의구조는 학교장과 체육담당교사에 의해 묵살되고 일부 학부모위원, 교원위위원과 갈등을 빚는 경우가 발생하곤 한다. 결국 전체 학생들의 균형있는 학교교육활동의 저해와 소홀로 이어질 수밖에 없다.

설훈 민주당 전 의원은 2003년 자신의 홈페이지를 통해 ‘학생선수들은 학생이기 이전에 오로지 엘리트 체육선수로서 철저하게 사회의 프로선수처럼 만들고 이에 대한 집중지원과 결과에 따른 선별지원이 학교현장의 체육교육을 왜곡시켰다’ 고 지적하고 있다. 이 외에도 운동부 운영과 유지를 위해서는 학부모들이 최소 월 30만원에서 100만원 정도의 후원비를 따로 부담함으로써 부족예산을 충당하기 위해 불법찬조금과 기부금을 걷게 되는 악순환을 거듭하도록 한다.

나. 강압적인 훈련과 집단구타 및 체벌의 은폐

가혹한 훈련과정과 낮은 경기실적을 이유로 학생들에게 가해지는 신체적 가혹행위는 최근 쇼트랙 여자 국가대표선수단에서 볼 수 있듯 학교현장의 구타와 체벌은 일상화되어 있다. 2004 국감에서도 지적된 선수의 경기력 향상을 이유로 가해지는 감독과 코치들의 무차별적인 구타와 체벌은 수십년 동안 관행적으로 자행되어왔고 그들 역시 체벌과 구타에 익숙해지도록 훈련받아옴으로써 선수훈련의 인격형성을 저해하는 행동금지를 엄격히 해야한다.

선수들에게 가해지는 구타와 체벌은 야구방망이, 아이스하키채 등 운동기구를 사용한 집단 구타와 운동장 수십바퀴 돌기, 발과 주먹을 사용한 신체적 가혹행위 등이 무차별적으로 이루어지고 있다.

종종 학생과 해당 학부모들의 반발로 인해 학교와 지역사회에 부정적 영향을 끼치지만 자녀의 운동선수로서의 진로와 안정적인 신분이 위협받기 때문에 자체 해결이라는 명분으로 학교장과 동료 학부모, 선수들간에 조차 묵인과 은폐가 일상적으로 행해진다.

이는 학생의 인격형성에 영향을 끼쳐 폭력적인 행동을 드러내거나 무단 이탈행동으로 종종 이어진다. 최근에 혹독한 훈련이 싫어 중학생이 합숙소에 불을 지른 사례는 학교운동부 훈련의 가혹행위가 어느 정도인지 짐작케 하는 부분이다.

더욱이 기숙사 합숙생활로 단체행동에서 이탈자를 막고 훈련을 효과적으로 하기 위한 명분을 찾지만 소방시설이 전혀 되지 않은 개조된 기숙사 생활은 초등학교의 경우 그 위험수위가 높을 수밖에 없다. 이에 대해 2004년 국감에서 이군현 의원의 운동부 합숙실태조사보고에 의하면 천안의 화재사건이후 오히려 기숙사 합숙훈련이 늘고 있다고 지적된 바 있다.

학교운동부 운영과 관련한 학부모와 학생들의 반발과 민원은 학부모와 학교측과의 합의, 교육청의 중재로 처리되지만 실제 사안의 중요성을 인식한 조치보다는 ‘제 식구 감싸기’ 수준의 경징계에 그치거나 경기실적이 그동안 좋았다는 이유로 계속근무 결정이 나기도 한다.

교육당국의 엄중한 조치가 따르지 않는 한 학생의 입장에서는 당해 학교에서 훈련을 계속하는 것은 거의 불가능하다. 자발적이든 타의든 전학은 강요되어질 수밖에 없고 종종 운동선수로서의 포기각서까지 요구하는 경우도 있는데 학생의 학내 여론 확산을 차단하기 위해선 선택할 수 밖에 없는 현실이다. 이같은 불합리한 구조와 조치는 학생의 구제차원이 아니라 보복수준의 처리라는 점에서 자질이 떨어지는 체육지도자를 계속하여 양산할 수밖에 없다. 교육당국의 미온적인 처리는 체육계의 고질적인 문제를 해결할 수 없다는 점에서 그 피해는 학생과 학부모가 고스란히 받는 심각한 후유증을 남기게 된다.

사례 1)

체육특기생 구타 및 금품수수 관련조사 및 관련자 처벌 요구하였으나 경찰 조사결과에 따라 신분상 처리한다는 방침에 따라 방치되다 민원인의 민원취하로 내부 종결 처리됨. (대구 교육청 2003)

사례 2)

체육특기생 구타 교사 처벌을 요구하는 민원에 대해 교육청 조사결과 사실과 다르며 해당학생이 체육교사에게 거짓 내용을 올린 것에 대해 오히려 용서를 빔. (대통령 비서실 인터넷에 2003)

사례 3)

○○상업정보고 럭비부원들의 집단폭행 처벌요구로 갈등을 빚다 민원인들의 민원취하로 내부 종결 처리. (대구 교육청 2003)

사례 4) ○○중학교 수영선수 특기생의 사고 후 재활치료비 지급 요청.

대구교육청은 위 소송과 관련하여 손해 배상금의 일부를 2003년 3월 14일자 가집행금으로 이미 지급한바 있고 손해배상금 잔여부분에 대해 법률상 책임과 절차에 따라 지급할 예정이나 불합리한 보상체계로 지연.(대구교육청 2004)

사례 5)

○○ 중, 고 배구코치의 학생 폭행사건과 후원금 부당지출 민원 및 요구에 대해 학부모들로부터 후원금을 갹출하여 선수 간식과 영양식으로 지출하였으나 학교 측에서는 금품을 갹출한 사실이 없다고 한 것으로 감사결과 통지.(전북 교육청 2003)

사례 6)

코치의 학생체벌사실에 대해 학부모 민원 제기한 것에 대해 한 두 차례 경기력 향상을 위해 체벌한 사실 있음을 인정. 이적동의에 합의하고 치료비 전액 지불하였으나, 학부모 일동이라는 의견서를 배구부 학부모들이 다시 제출하여 민원인의 내용과 상이하다는 점이 발견되어 이들 학부모들이 서명서 제출하는 등 학부모간 갈등으로 확산. (전북교육청 2003 )

사례 7)

농구부 학생 폭행사건에 대해 민원에 대해 민원인 김○○와 학교장의 원만한 해결로 탄원서 합의서 제출하여 민원 종결처리 (전북교육청 2004)

사례 8)

체육특기생의 전학시 선수포기각서요구의 법적 근거에 관한 질의로 교육청은 체육특기생의 상급학교 입학배정 및 전학에 관한 사항은 초중등교육법에 근거하여 실시하고 있음을 회신. 이후에도 운동포기 각서 강요 부당행위 시정을 요구하였으며 전학관련사항을 상세히 설명하고 이후 ○○정보고로 전출 조치함. (대구교육청 2003)

사례 9)

체육특기생 전학 해결 요구 ○○중 - ○○북중으로 전학 조치하였으며 이후 민원인 민원취하로 내부 종결 처리함. (대구교육청 2004)

다. 운동용품 구입강요(선수훈련복 및 단체복, 훈련교구)

선수훈련복의 과다청구 민원은 의혹은 제기되지만 자체 또는 교육당국의 감사대상이 된 경우 의혹사실을 전면 부정함으로써 무혐의 처리되고 담당 교사 또는 감독, 코치, 학부모간의 회계장부 조작이 후원회비 등과 함께 사전에 치밀하게 이루어지는 경우가 대부분이다.

1만 5천원에서 3만원 정도의 훈련복과 단체복이 2～3배, 많게는 선수 1인당 수 십만원에 거래되고, 각종 훈련교구를 학교예산이 아닌 학부모들의 주머니에서 지출하도록 함으로써 돈이 없으면 사실상 운동선수로서 활동을 포기할 수밖에 없는 구조로 운영되고 있다.

더구나 단체복의 경우 최근에는 질이 좋아지고 저렴한 가격으로 구입할 수 있음에도 거래 업체를 일방적으로 통보하여 구입토록 하는 등 개별 구입을 불가능하게 하도록 하고 있다. 운동용품 구입과 관련한 업자와 학교측의 결탁은 이미 공공연한 사실로 드러나고 있지만 피해를 우려해 침묵하고 있을 뿐이다.

훈련에 필요한 각종 기구조차 학부모의 부담으로 이루어질 정도로 학교운동부의 운영은 열악하기 짝이 없다. 한 때 학교마다 2-3개에서 많게는 4-5개의 운동부를 구성하여 운영할 수 있도록 한 교육청의 권고사항은 결국 학부모의 발등을 찢는 결과를 가져온 셈이다.

사례 1)

○○ 고등학교 사이클부 코치의 지도방법개선 요구, 운동용품 구입 강요에 대한 학부모 민원. 그러나 학교측은 경기실적이 최근 3년간 우수하다는 것이 선수지도력을 인정받고 있음. 지도방법에 문제가 없으며 민원감사결과 운동용품 구입 강요 사실이 없는 것으로 처리. (전북 교육청 2004 )

사례 2)

학교체육복 강제 구입에 대한 민원으로 학교측은 단체복 구입을 지시한 적이 없으며 학교매점이나 학교체육복을 판매한 사실도 없다고 회신함. (전북 교육청 2004 )

라. 불법찬조금 및 촌지(후원회비 강요와 부적절한 지출 및 유용)

시민의 세금으로 운영되는 예산의 낭비, 불법찬조금과 촌지의 학부모 경제적 부담을 지우게 하는 것은 근절되어야 할 문제이다. 또한 불법 찬조금과 촌지의 영향을 받아 학생의 선수로서의 활동여부를 결정짓는 것은 건강하고 능력있는 선수발굴과 육성, 스포츠 정신의 구현이라는 체육계 본래의 목적을 왜곡시키는 것이다.

학부모들은 운동부 훈련과 육성과 관련하여 교사접대비, 운동부 하계 및 동계 훈련비, 대회 및 각종 행사지원비, 학생 간식비, 운동용구 구입비, 차량지원비, 감독 및 코치 급여 등 각종 부대비용 거의 대부분을 부담하고 있다. 후원회비의 갹출은 강제로 할당, 관리하고 코치나 감독의 요구가 있는 경우 이를 뿌리치기 는 쉽지 않다. 어려운 상황에선 그 요구를 받아들이지만 일일이 이를 점검하며 영수증과 확인과정을 거치지 않을 채 지출함으로써 운동부 지도자들의 유용 또는 횡령사건이 발생하기도 한다. 특히 운동용품 구입 시 과다청구하는 사례가 있지만 후원회 자체 감사가 제대로 이루어지지 않은 채 묵인된다.

학교측 관련자와 학부모간 식사가 이루어지고 이후 몇 차례에 걸친 술좌석이 이루어지는데 간혹 학부모 성추행 사건으로 물의를 일으키기도 한다.

이 같은 비용 부담은 학부모가 자녀가 운동을 계속할 것인지 갈등을 겪게 된다. 때문에 초중등 학교에선 운동부를 해체하거나 선수정원을 채우지 못해 경기를 치루지 못하는 경우 종종 발생한다.

부대비용의 부담은 대체로 강제성을 띄기 마련이다. 자녀가 볼모로 잡혀있다는 생각 때문에 후원회비의 강제징수에서부터 회비의 유용, 향응강요 및 접대요구 등으로 불법찬조금이 어떻게 조성되고 지출되는지 알수 있다. 그래서 학교운동부의 후원회비는 코치나 감독의 눈먼 돈이 되기도 하고, 반대로 그들이 학부모의 눈치를 보도록 하는 수단이 되기도 한다.

더 큰 문제는 이런 부대비용이 운동선수의 경기력 향상과 대회 출전기회에 막강한 영향력을 끼친다는 사실이다. 자녀의 경기출전 기회를 얻기 위해 감독과 코치에게 잘 보여야한다는 인식이 고질적인 부패와 비리행위를 은폐 또는 묵인, 묵살하도록 함으로써 문제 해결을 어렵게 한다.

수고비 명목으로 감독과 코치에게 건네지는 각종 촌지명목의 비용은 후원회를 통해 투명한 회계처리가 되지 않음으로써 학교운동부의 고질적인 접대문화로 고착되고 있다.

시․도교육청의 예산은 경기실적이 좋은 특정 몇 개 학교의 운동종목에 집중되고 지원대상 학교운동부에 선발되기 위해서는 학부모들 스스로 알아서 갹출하는 음성적 거래가 늘고 있다.

코치의 급여도 교육청이 고지한 급여로는 기초생활이 어렵다는 점에서 부패와 비리의 소지를 낳는다. 강원도 평균 120만원, 경기 80만원, 인천 122만원 등 턱없이 부족하기 때문에 학부모가 급여의 일부를 부담하는데 운동부 후원회뿐만 아니라 학교 자생단체의 회비가 급여일부로 지출되는 것은 이젠 상식이 되고 있다.

사례 1)

○○고등학교 부정한 방법으로 경비 집행한 탁구부 코치에 대한 민워 제기되었으나 교육청 관할을 서부교육청으로 이송함. (대구교육청 2003)

사례 2)

○○중학교 체육교사 및 축구부 감독의 공금 횡령 등 비리조사 처벌요구 (축구부 학부모 다수 민원)와 ○○중학교 야구부 감독 후원회비 유용 및 향응 강요관련조사 민원요구. (대구교육청 2003)

사례 3)

○○골프학교 내 비리사건 탄원, 학생사기 모집, 교직원 횡령 - 5월 ○○골프고등학교 학부모회 민원. ○○골프고등학교 업무상고발사건 관계자들의 인사조치요구에 대해 검찰수사가 종료에 따라 조치(전남 2003)

마. 선수 입학과 관련한 학교간 음성적인 금전거래

사례 1)

체육특기자 진학관련 금품수수교사 처벌 요구하였으나 교육청 감사결과 해당자 금품수수 사실 없었으나 선수의 아버지로부터 금전을 차용한 사실과 특정학생에 대한 진학 부탁 등은 인정되어 해당자에게 경고조치. (대구교육청 2004)

바. 훈련 중 부상과 사망에 따른 보상

사례 1)

레슬링 선수 훈련 중 사망사건 이 사건은 수차례에 걸쳐 민원이 제기되었으나 계속 사법당국의 수사 중이라는 명분으로 관련자의 처벌이 계속 미루어짐. 시도 교육감 단위로 방문, 목격자의 진술이 있었으나 전주교육청은 사실이 아니라고 밝힘. 사법당국의 조사와 부검결과에 따라 진상 밝힐 것으로 결론. 또한 학교측 모금액이 전달되지 않은 문제에 대해 학부모 민원제기. 체육고 직원들 원만한 사건해결위해 모금하고 공탁금으로 사용하였음을 회신. 수사권 없는 관계로 조사 한계상 사실을 밝힐 수 없다는 것. (전북 교육청 2003년)

사례 2)

○○여중 학생사망사건(2003년부터 2004년까지 계속 민원)에 대한 민원으로 유가족 관련자는 관련자 처벌 위해 형사고발. 그러나 사망원인이 담임교사 때문이라는 증거가 없고 관련자 처벌 및 보직해임, 피해보장 등은 형사고발 상태이므로 법의 심판결과에 따라야 할 사항이라며 법의 판결에 따라 처리. 사고재발방지노력 지속하겠다는 답변(전북교육청 2003)

2. 부패의 원인

엘리트 체육의 활성화와 우수 체육인 발굴 및 육성의 기대는 학교 안․밖에서 이루어지기보다 오로지 학교운동부를 통해 선발하는 것으로 인식하고 있다. 외국의 경우처럼 학교안 밖의 다양한 클럽의 활성화로 운동과 학업을 병행하는 형태의 선수발굴과 양성이 아닌 프로선수 육성을 위해 학교운동부가 존재하는 양 선발하는 것을 수 십년간 지속해왔다. 게다가 각종 훈련비용의 부담을 떠안고 진학해도 선수 공급과 수요의 불안정으로 불확실한 진로를 결정해야하는 부담을 가진다. 갈수록 운동선수로 활동하려는 학생들이 줄어듦으로써 경기정원을 채우지 못할 정도의 학생수가 감소하고 있는 실정이다.

더 이상의 피해를 줄이고 정상적인 학교체육이 이루어지기 위해서라도 체육계의 고질적인 문제의 원인과 분석을 통해 단호한 조치가 필요한 상황이다. 각종 피해사례의 시도교육청의 민원 중 운동부 운영과 관련된 민원이 많은 것은 우리 체육계의 고질적인 문제들이 더 이상 방치되어서는 안된다는 인식이 높아지고 있기 때문이다.

가. 수요와 공급의 불일치

학교운동부 육성과정의 부패와 비리는 결국 인적자원의 손실로 이어진다. 공급과 수요의 불일치가 초래하는 치열한 경쟁에서 운동선수로서 살아남기 위한 은밀한 거래는 우리사회 전반에 퍼져있는 왜곡된 경쟁의 결과이기도 하다. 많은 운동선수들이 고교졸업 후 대학이나 프로구단의 입단만이 운동선수로서의 생명을 유지할 수 있다는 정서가 팽배해 있는 한 생활체육의 폭넓은 공급이라는 건강성은 유지하기 힘들다.

대학입학과 기업팀이 아니면 달리 갈 곳이 없는 운동선수에겐 인맥과 학맥을 동원한 진학과 신분보장을 받을 수 있는 비교육적인 유혹을 받게 된다. 대학조차 엄격한 선발기준이 미흡한 상황에서 직접적 영향을 미치는 고등학교의 운동부 육성과정의 부패는 초중등 육성과정에까지 영향을 미칠 수 밖에 없다. 우리의 입시구조상 학년진학과 훈련과정에 음성적 금전거래와 감독 및 코치 등 부정한 선수거래라는 부패와 비리의 관행을 극복하려는 노력은 단순히 체육계만의 책임이 아닌 사회 전체의 복합적인 문제임에 틀림없다.

나. 시도교육청 및 학교 예산지원의 불합리

교육당국의 지원은 투명한 선수발굴과 투명한 운영, 지도자 양성의 질을 담보한다는 의미에서 중요하다. 지방자치단체에서도 다양한 스포츠 종목을 운영하고 있고 이 역시 시민과 단체장의 관심여하에 따라 달라질 수 있다.

시도교육청이 지원하는 이들의 급여는 실제 안정적인 생활수준을 보장하지 못한다는 지적이다. 시도 교육청의 순회코치의 급여는 일당 3만3천원(인천시교육청 기준)으로 30일 기준에 각종 수당 포함하여 월 122만원 정도 지급된다. 순회코치가 파견되지 않는 학교의 경우는 더욱 적어 학교운영지원비에서 학교장의 재량으로 학교운영위원회를 거쳐 편성, 지급하며 부족한 급여를 학부모가 부담하도록 하고 있다.

기초생활비로도 부족한 급여로 격렬한 에너지를 소비하는 훈련을 감당하기엔 턱없이 부족한 금액이라는 것은 체육계 안팎의 불만으로 작용하고 있지만 현재로써는 교육당국의 예산 확보외엔 달리 방법이 없어 체육 지도자들의 생계를 학부모가 부담하는 악순환을 거듭하고 있다.

<표 6> 각 시․도 교육청별 코치 평균 보수액

시․도	강원	경기	경남	경북	광주	대구	부산	서울	울산	인천	전남	전북	제주	충남	충북
보수	1,297	807	806	831	965	931	817	860	938	1,090	900	1,084	800	960	1,108

류태호 2003 학교체육 정책에 관한 제도개선 연구

다. 체육담당교사 가산점과 무분별한 운동부 구성

학교운동부 구성은 담당체육교사의 승진과도 밀접한 관련이 있다. 72년 이후 체육특기자 무시험 특별전형제도가 도입되고 체육교사에게 승진점수가 가산되기 시작했다. 올림픽과 월드컵 등 각종 세계대회개최와 놀랄만한 경기실적은 체육계의 학교체육에 대한 관심을 높이는데 기여하였다.

하지만 류태호 교수는 ‘각 시도별로 전국(소년)체육대회에 입상한 실적이 있는 운동부 지도교사에 대해 교육 전문직 시험에 응시할 때 가산점을 부여하고 있다. 서울은 금메달을 따면 2점의 가산점을 부여하고 있다. 최대 10점까지의 가산점을 얻을 수 있어 일반 과목 선생님들이나 운동부를 맡지 않는 체육교사들이 볼 때는 굉장히 큰 특혜를 입상실적이 있는 운동부 지도교사에게 주고 있다. 경기 입상 실적으로 승진 연구점수를 받았는데도 불구하고, 교육전문직의 가산점으로 이용하여 이중의 혜택을 받고 있다.’(류태호 2003 학교체육 정책에 관한 제도개선 연구)며 가산점의 과다 부여를 지적한다.

더구나 학교운영지원비 100% 지원과 방과후 특별활동이 실시되면서 초중고 학교마다 학생 특기 적성을 살린다는 명분으로 각종 운동부를 신설하기 시작하였다. 학생건강과 유능한 운동선수 발굴을 목적으로 예산을 편성하기 시작했는데 이때 상당수 체육교사들이 운동부 구성에 적극적으로 결합하고 경기실적을 통해 승진의 기회와 더 많은 예산지원을 받는데 집중하기 시작했다.

최근에는 클럽형태의 체육활동이 시군구 단위와 민간에 의해 구성이 활발해지고 있다. 전국 체전에도 학교운동부 선수 뿐만 아니라 학교 밖의 다양한 클럽의 학생들도 참여할 수 있도록 방침을 정했다고 한다. 학교운동부에서 활동하지 못하거나 취미로 활동하고자 하는 학생들이 상당히 참여하고 있지만 학교운동부 학부모들과의 불편한 경쟁으로 엉뚱하게 왜곡된 경쟁을 초래하고 있는 것은 또 다른 집단이기주의가 아닐 수 없다.

실적만능주의가 팽배한 환경에서 교사의 과다한 가산점 부여와 승진, 지원비의 차별화등이 학교체육과 운동부 육성을 왜곡시키는 요인이 되고 있다.

라. 학교수업의 부실과 입시경쟁

전국 체전과 전국소년체전을 통해 학교운동종목의 경기실적을 높이고 이를 통해 담당 감독 또는 교사의 승진에 끼치는 영향을 고려한다면 학교운동부 운영은 정상적인 학교수업보다 훈련의 강도를 통해 실적을 올리려는 경향을 강화시킨다. 자연히 학교수업을 소홀히 함으로써 불확실한 진로에 대한 학부모의 조바심과 압박감은 커지기 마련이다.

각종 대회에 무리하게 출전하고 경기가 있을 즈음이면 선수 대부분이 수업을 전폐하다시피하며 합숙을 통한 강도 높은 훈련을 받는 것을 쉽게 볼 수 있다. 초등학교 땐 높은 학업성적을 보인 학생들이 진학을 하면서 갈수록 하위 성적을 면치 못하는 것은 바로 이런 훈련방법이 크게 영향을 미치기 때문이다.

인격체로서 존중받으며 자기 삶을 모색하고 안내받아야 할 시기에 신체적인 가혹행위와 훈련방법으로 인격적인 대우를 받지 못하는 것은 폭력적인 인간으로 길들여지기 마련이다. 또래끼리의 폭력과 왕따, 학교 밖에서의 거친 행동과 일탈 등은 운동선수로서의 인격적 대우가 교육적, 도덕적 철학을 가진 교사로부터 교육받아야하는 것을 가로막고 있다. 무리한 출전과 훈련이 여타 다른 학생과 같은 정상적인 교과교육활동과 학습을 할수 없도록 하는 운영은 자발적인 참여와 확대, 정상적인 성장을 저해할 수 있다.

<표 7> 학교운동부의 연중 경기대회 참가 회수

성	학 교 급	연중경기대회참가회수	합 계
남자(여자)	초등학교	6.07(4.83)	5.85
	중 학 교	5.10(4.00)	4.56
	고등학교	6.27(6.11)	6.20

류태호 2003 학교체육 정책에 관한 제도개선 연구

교육부가 2004년 교과과목의 일정수준이상의 이수로 학습능력을 유지해야만 운동선수로 활동할 수 있다고 하는 방안을 마련하였다. 이는 학교수업의 부실과 입시경쟁으로 인한 운동부 육성의 문제점을 시정하고자 하는 방침으로 해석된다. 그러나 여전히 정상적인 교육과정을 무시하고 무리한 신체적 혹사로 이어지는 고질적인 육성과정은 각종 부패와 비리를 양산하도록 함으로써 학교체육의 왜곡과 운동부 육성의 파행을 불러올 수밖에 없다.

<사례 1>

전북 전주 모 중학교는 14년간 육성해 온 야구부를 지난 3월 전격 해체했다. 올해 신입생 1명을 포함, 전체 선수가 10명에 불과해 팀을 구성할수 없었다. 미국 메이저리그 투수로 활약했던 조○○ 선수가 이 학교 출신이다. 또 창단 38년째를 맞은 김○○ 하키부는 25명의 선수단을 육성해 왔지만 최근 선수 부족으로 16명만으로 운영하고 있다. 유○○(44) 감독은 “최근 힘든 운동을 하지 않으려는 탓에 학생과 부모들을 상대로 설득을 하느라 어려움을 겪고 있다”고 말했다.

현 국가대표 전○○ 감독은 물론 골게터 이정선 선수 등 8명이 이 학교 출신이다. 초등학교나 중학교 운동부가 선수 부족으로 시달리고 있는 것은 전국적인 현상이다. 최근 부산시체육회 초등 및 중학교 선수등록 현황에 따르면 1996년에 비해 올해 팀과 선수 수가 꾸준히 줄고 있다. 이같은 현상은 비인기종목에서 특히 두드러진다.

지난 96년 6개팀 39명에 달했던 사이클이 올해 4개팀 10명으로 줄었다. 씨름은 10개팀 121명에서 10개팀 52명,탁구는 11개팀 79명에서 6개팀 39명으로 감소했다. 제주도교육청이 밝힌 도민체육대회 종목별 참가 선수현황에 따르면 2003년 533명이던 초등학교 육상선수가 2004년 114명으로,유도선수는 67명에서 19명으로 각각 감소했다. 중등부 역도는 12명이 3명으로 줄었다.

이같은 현상은 최근 대개 1～2명의 자녀를 둔 학부모들이 힘들고 장래가 보장되지 않는 운동에 자녀가 매진하는 것을 꺼리기 때문이다. 또 재능이 있어도 적지 않은 돈과 뒷바라지가 필요하다는 것도 부담이다. 고등학생 학부형인 김모(51․춘천시 퇴계동)씨는 “외아들이 체격조건이 좋은데다 초․중등학교 때 축구 등 각 종목에서 선수 제의를 받았지만 결국 포기했다”며 “솔직히 뒷바라지할 자신이 없었다”고 말했다.

사정이 이렇다보니 일부 운동부는 생활이 어려운 학생들 위주로 구성하기도 한다. 학교측이 지원을 줄이거나 팀 해체를 바라는 경우도 있고, 일부 학교에서는 소년체전에서 메달을 따면 교장이나 운동부 담당 교사가 승급 가산점을 받기 때문에 이를 유지한다는 지적을 받기도 한다. 제주도체육회 관계자는 “체육특기자 기피현상이 갈수록 더 심해질 것이므로 체육인의 저변을 일반 학생들로 확대하는 조치들을 취할 필요가 있다”고 말했다. (국민일보.2004.10.13)

<사례 2>

가자 부패없는 사회로 - 여기가 썩었다 체육계

-학교체육의 실태

대학의 체육 특기생 선발제도가 ‘비리의 온상’이라는 지적에따라 지난 2000년부터 스카우트된 선수는 동일계열(체육관련 학과)로만 진학하도록 제도를 바꿨다. 또 중․고교에서도 학부모와동문들의 출연으로 스포츠팀을 운영하지 못하도록 못박았다.

이 제도 시행은 특기생들의 수요 공급의 불균형을 초래했고 이로인해 특기생들의 대학 진학길은 더욱 좁아졌다. 특히 자율선발에 대한 서류위주의 경직된 상부 감사는 오히려 문제..... 학원스포츠의 성적 지상주의는 이전보다 심해졌고 일선 지도자들은 (월급을 주는)학부모의 손에 잘리지 않으려고 심판매수까지 생각하게 된다.

-학부모가 봉인가

초․중․고 스포츠 지도자들은 파리 목숨이다. 임기가 보장된 경우는 거의 없고, 사실상 학부모가 봉급을 주고 있는데 생활급이 못된다. 야구의 경우 연봉 2000만원 미만이다. 그러니 자연히 학부모들의 눈치를 보아야한다. 잘나가는 팀의 경우 반대로 학부모들이 지도자의 눈치를 본다. 주전으로 뛰어야 대학에 갈 수 있기 때문에 실력이 떨어지는 선수의 학부모는 감독, 코치를 잘 모셔야 잠깐이라도 뛸 수 있다. 실력이 없으면 돈으로라도 때워야한다. 물론 자녀의 기량이 월등히 좋은 경우는 정반대의 대접을 받곤 한다.

고교 감독이 좋은 성적을 거두기 위해선 기량이 좋은 신입생을 입학시켜야 한다. 스카우트를 잘 해야 하는데, 이때도 돈이 필요하다. 물론 학교에 스카우트를 위해 따로 책정한 예산은 없다.

학부모들의 주머니에서 운영비는 물론 감독 월급, 그리고 스카우트비용까지 다 나오는 것이다. 잘 나가는 팀의 감독은 학부모들에겐 신 같은 존재가 된다. 그래서 많은 지원을 받는다. 좋은 대학, 서울 소재 대학에 입학하기 위해서는 검은 돈이 오고 갈 수밖에 없다. (문화일보 2004. 1. 14)

3. 부패방지를 위한 제도적 방안

전국체육대회(전국소년체육대회)가 시․도간 줄서기 경쟁으로 이어지고 높은 경기실적을 위해 학생을 유치해야하는 교육당국으로써는 우수한 학생유치에 집중할 수밖에 없다.

때문에 학생유치와 운동부 육성과정에서 발생하는 문제는 뒷전으로 밀려나 갈등 당사자 개인의 문제로 사건의 확대를 막기 급급하다 보니 여타 민원처리와 다르지 않은 은폐, 묵인 등 교육계 특유의 온정적, 폐쇄적 정서를 보인다.

운동 이외엔 달리 선택할 수 있는 것 없이 프로구단이나 국제 대회의 들러리일 뿐이라는 학생들의 자조석인 말이 우리 체육계의 전체 모습으로 비쳐져서는 안된다. 학교체육이 생활체육으로써 그 건강성과 정신을 되찾아야 할 것이다. 그러면서 진로에 대한 확신과 비젼을 가질 수 있도록 다양한 측면에서 육성되어야 할 것이다.

초중고 운동선수 선발과정과 기준, 운동선수 육성과정의 체계적 지도와 지도자 교육강화, 육성기관의 다양화, 교육당국의 철저한 관리감독, 학부모의 건강한 참여유도, 지역체육계 투명성 등이 정착되도록 개선되어야 한다.

가. 체벌 및 집단구타 금지

초중등교육법 제 18조 1항의 “학교의 장은 교육상 필요한 때에는 법령 및 학칙이 정하는 바에 의하여 학생을 징계하거나 기타의 방법으로 지도할 수 있다. 다만 의무교육과정에 있는 학생은 퇴학시킬 수 없다”는 규정에 근거하고 동법시행령은 제 31조 7항에서 “학교의 장은 본문의 규정에 의한 지도를 하는 때에는 교육상 불가피한 경우를 제외하고는 학생에게 신체적 고통을 가하지 아니하는 훈육, 훈계 등의 방법으로 행하여야 한다”고 규정하여 교육상 불가피한 경우라는 미명하에 체벌을 허용하고 있다.

교실에서 일어나는 체벌 뿐만 아니라 운동선수들에게도 자발적 저항이나 공개적인 개선요구의 권리조차 인정되지 못한 채 심각한 사회문제로 지적되고 있다. 최근 쇼트트랙 국가대표선수단의 상습적인 신체 가혹행위가 있어왔다는 선수들의 폭로는 성인이 되어서도 그들의 인권이 어떻게 묵살되어왔는지 드러나는 예이다. 하물며 초중등 학교운동부 선수들에게 가해지는 집단 구타와 체벌은 그 정도가 정신적 장애수준에 이를 수 있음도 경고한다.

강신욱 단국대 교수는 운동부에서 구타가 끊이지 않는 이유는 구타를 암묵적으로 인정하는 사회적 분위기와 승리에 집착하는 운동부의 조직 문화 때문이라고 진단하고 있다. 또한 신체적 학대로 인해 많은 운동선수들이 두통과 말더듬 등의 증상을 겪고 정신적으로도 성격 장애를 일으키는 등 공격성이 높아지고 공포감, 무력감이 커지는 것이라고 하는 것은 그냥 넘길일이 아니다.

운동선수들의 신체적 가혹행위 때문에 능력있는 우수학생들조차 운동선수로서 기량을 발휘 할 수 있는 기회를 포기하는 경우가 늘고 있고 이는 전국체전이나 각 시도교육청마다 추진하고 있는 각종 경기에 선수가 없어 출전을 포기하거나 학교운동부를 해체하는 경우로 이어지고 있어 선수육성과정에서 반드시 없어져야 할 문제다.

불가피한 경우가 과연 운동선수들에게 어떤 의미를 갖는지 제도개선을 통해 반드시 극복되어야 한다. 훈련과 경기출전으로 경기실적을 높여야만 하는 선수들에게 운동은 생존의 문제이다. 그 생존의 문제를 상상할 수 없는 신체적 가혹행위로 과연 지속시킬 수 있는가는 우수선수 육성체계에 있어 지금 당장이라도 의지만 있으면 극복할 수 있는 문제라는 것이 선수와 학부모 모두의 요구이다.

나. 체육특기생제도의 개선

체육특기생제도는 72년 시작하여 95년 ‘5.31 교육개혁조치’에서 특기자 특별전형지침을 개정해 2000년부터 체육특기자는 동일계열 진학하도록 명문화하였다. 그러나 인기종목 위주의 체육특기자 선발로 인해 다양한 선수 선발의 막는다는 지적으로 대입시 부정 파동이 일며 개선해야한다는 목소리가 높아지고 있다.

체육특기자 제도를 개선한다는 의미에 대해 류태호 교수는 선수자격과 대회출전 자격의 기준의 다양화, 선발주체를 시․도 교육청이 아닌 단위학교로 이관하며, 선발규정을 현행 ‘경기실적’ 중심에서 다양한 기준이 포함해야하고 특혜적 선발, 훈련중심의 육성, 기능발달 중심의 평가체제가 이루어지고 있는 현행의 체육특기자 제도를 교육적 공정성이 있는 선발, 교육적이며 합리적인 특기자의 관리, 전인적 성장의 관점에서 평가방식으로 개선해야한다는 것이다. 전국대회 4강 또는 8강의 실적이 있어야 특기생으로 진학할 수 있도록 하는 규정 때문에 체육특기생 선발 제도는 학생선발의 전권을 가지고 있는 대학 감독과 학부모간, 고교 감독과 대학 감독간의 은밀한 금전거래는 사라지지 않고 있다.

애초 체육특기생 제도의 도입은 다른 학과로의 진학을 막아 비리의 싹을 자르겠다는 취지였지만 체육특기생의 부정입학은 사실상 사라지지 않은 채 그래도 온존해왔다. 소위 엘리트 체육이라고 일컬어지는 학교운동부 육성이 다양한 수준의 학생들을 흡수하지 못하고 프로선수로서의 육성에 집중하여 학교체육의 정상적인 교육과정의 성장을 생략해버린 기계적 승패의 줄서기 과제에서 탈피하는 노력이 학교체육의 비젼을 가질수 있다.

다. 학교체육 관리지침의 강화

현재 학교운동부 훈련과정이 수업을 전폐하다시피하다는 것은 이미 알려진 사실이다. 특히 전국 대회와 자치단체가 추진하는 각종 대회에 출전하기 위해 학교는 수업일수를 무시한 채 훈련을 하도록 함으로써 자유로운 진학선택을 포기하도록 하고 있다.

외국의 경우는 운동선수가 되려면 일정수준의 학과성적을 유지해야하고 정규수업이 끝난 후 운동을 할 수 있도록 하며 전국대회도 학기 중이 아니라 봄방학과 여름방학 시즌에 맞추어 실시함으로써 학생들의 수업결손을 최대한 막고 있다. 학교생활을 포기하지 않고 특기생이 아니라도 다른 진로를 선택할 수 있도록 하고 있는 것이다.

초중등 운동부의 집단합숙훈련을 전면 금지하고 담당교사의 가산점제도를 개선하여 교사의 이해관계로 학생들이 피해를 보는 일이 없도록 해야한다. 학교체육은 교육과정 속에서 다양한 체육 활동을 경험할 수 있도록 함으로써 여타 교과목과 함께 학습되어져야 하는 것은 선수들의 면학분위기를 조성하고 폭넓은 학교생활을 통해 학급공동체에서 교육적 배려를 학습하는 계기를 함께하는 것이어야 한다.

<표 8> 전국 코치 현황(교육부 내부자료, 2003)

	초	중	고	계
경 기	187	158	51	396
경 남	63	72	35	170
광 주	47	58	21	126
강 원	36	60	7	103
대 전	32	34	24	90
부 산	59	62	6	127
서 울	75	104	48	227
울 산	57	49	15	121
인 천	52	54	46	152
전 남	74	99	52	225
전 북	61	71	48	180
제 주	21	17	20	58
충 남	84	83	75	242
충 북	38	38	14	90
경 북	58	66	55	179
계	944	1025	517	2486

(류태호 2003 학교체육 정책에 관한 제도개선 연구)

특기적성교육이 제대로 정착되어야 하는 이유도 바로 여기에 있다. 다양한 프로그램을 통해 지역사회의 시설들을 사용할 수 있도록 하여 학교가 지역사회에 개방되어 학교체육을 바라보는 패러다임의 변화를 유도해야할 것이다. 그러나 교사 스스로 자율성을 획득하지 못하든가 학교관료들에 의해 적절히 발휘되지 못하는 것은 일반 교과지도교사와 학교운동부 지도자간의 갈등, 선수육성의 일방성이 그대로 방치되고 있어 특기적성교육이 형식적으로 운영되고 있기 때문이다. 그래서 학교체육이 특정 선수들을 위해 존재하기 보다 다수의 학생이 균형있는 체육교육을 경험하고 그 능력을 발휘할 수 있도록 하는 학교체육관리지침이 강화되어야 한다.

라. 코치 처우 개선 및 교육강화

시도교육청의 불균형한 지원과 학교운영지원비 예산의 집중편성, 각종 후원회비의 유용 및 횡령의 문제가 운동부 운영과 육성과정의 부패와 비리의 주범인 것은 감독 또는 코치의 열악한 처우와 교육적 철학의 부재가 크게 작용한다.

대부분 감독과 코치는 임시직으로 그 신분이 불안하고 급여에 있어 기초생활조차 어려울 정도의 박봉에 시달리고 있는 것으로 알려져 있다. 교육당국과 학교운영지원비의 예산지원은 경기실적에 따라 차등 지원되거나 교육공무원 급여규정에 의해 지원되고 있어 일정수준의 급여액을 운동부 후원회, 학교자생단체의 후원금으로 충당하고 있음은 앞서 지적한 바 있다.

운동부의 안정적인 운영을 위해서는 충분한 재정지원이 뒤따라야 하지만 갈수록 학교운동부에 대한 관심도가 떨어지고 애물단지로 전락하는 것은 지도자 양성에 걸림돌로 작용할수 있다. 학교운동부가 학교체육전반에 걸쳐 함께 운영이 가능하려면 처우개선을 통해 유능한 감독, 코치의 육성에도 당국이 관심을 가져야 한다.

코치의 자격기준은 각 시도별로 다양하게 제시되어 있다. 그리고 자격자체가 대회 입상실적 혹은 지도경력, 대표 선수출신 등의 기능중심으로 이루어져 있어 학생선수들의 인성교육과 전문적 소양을 길러주기에는 자격기준 자체에 많은 문제점을 내포하고 있는 것으로 볼 수 있다. (류태호 2003 학교체육 정책에 관한 제도개선 연구)

국가주도의 엘리트체육인 육성이 우리나라 체육에 기여한 바가 크긴 하지만 지도자의 윤리교육과 인성교육, 육성체계의 이해를 높이는 교육은 소홀히 한 측면이 있다. 때문에 이들 지도자 대상의 상시적인 교육을 통해 인격을 완성하고자 하는 교육적 노력도 함께 이루어져야 한다. 코치와 감독에 의한 학생성폭력, 집단구타, 학부모를 대상으로 한 각종 금품향응강요 등 부패와 비리들이 범죄에 해당된다는 것을 인식하도록 하는 교육이 이루어져야 한다.

마. 사고시 보상책 마련

최근 어린 레슬링 선수의 사망과 합숙소 화재사건 등 인명사고가 발생하였다. 갈수록 성적지상주의의 무리한 훈련이 사고발생률을 높이고 있다는 있는 셈이다. 체계적인 육성과정과 훈련은 선수들의 부상을 대비한 안전장치를 통해 선수로써의 수명을 단축시키는 불상사를 막기 위한 것이다. 충분한 휴식과 함께 부상을 사전에 예방조치는 비단 선수들만이 아니라 다수 학생의 학교체육활동을 안전하고 원활하게 하는데 기여한다.

그럼에도 예기치 않은 사고에 대비한 보상책은 특별한 보상책 없이 학교안전공제회 수준의 치료 및 보상, 교사와 학생의 모금, 학부모 개인보험으로 처리하거나 사고 당사자간의 책임으로 떠넘겨 책임을 회피하는 경우가 종종 발생한다. 보상금 문제에 이르면 충분한 보상에 대한 인식공유보다는 마치 돈 문제로 갈등을 빚는 것처럼 왜곡되는 경우가 있어 피해자가 또 다시 상처를 받기도 한다. 앞으로 학교체육 뿐만 아니라 각종 클럽활동이 활성화될 경우 학교체육이 유기적 관계를 맺으려면 이러한 보상체계와 안전장치가 마련되어야 다양한 훈련프로그램과 다양한 계층의 참여를 유도할 수 있다.

제 4 절  교육감․교육위원 선거 및 교육청 인사 관련 부패

1. 부패의 양상

지방교육자치는 구체적으로 특정 지역의 교육자치구와 그 교육자치구의 주민을 기초로 하는 지방교육자치단체가 교육자치구 내의 교육과 학예에 관한 사무를, 스스로의 권능과 책임 하에(독자적 권능과 중안 통제의 제한), 주민이 부담한 조세를 재원으로 하고(교육재정의 자주성과 독자적 예산회계), 주민이 선정한 자체의 기관에 의해(독자적 교육행정기관 및 의결기관 주주 조직권), 교육자치단체 구성원인 주민의 의사에 따라(주민의 참여와 교육행정 통제) 집행하고 실현하는 것이다(서정화 외, 1980 ; 74-75)

여기서 교육자치단체는 교육행정의 지방분권주의를 기본원칙으로 하여 구성․설립된, 지방교육행정의 주체가 되는 공법인을 말한다. 교육자치는 이러한 자치단체가 중심이 되어, 일반 행정으로부터 분리․독립된 교육․학예 사무에 관한 자치권과 행정권을 가지고, 의결기관으로서의 교육위원회와 의결된 교육정책의 집행기관으로서의 교육감을 설치하여, 자주적인 재정권과 인사권을 확립하고, 주민의 참여와 전문적인 경영을 통해 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성을 보장하는 것을 의미하는 것이다(윤정일 외, 2002 ; 376)

따라서 의결기관으로서의 교육위원회 구성원인 교육위원과, 의결된 교육정책의 집행기관으로서의 교육감을 올바르게 선출하는 것은 지방교육자치의 성패가 걸린 매우 중요한 사안이다. 그러나 이러한 교육위원과 교육감 선거가 부패로 얼룩져 있는 것이 한국 교육의 비극적 현실이다. 그 결과 학생과 학부모의 의사 반영 통로는 막혀 있고, 교육에 대한 주민(민중) 통제 원칙은 거의 실현되지 못하고 있으며, 지방교육의 자주성과 다양성이 실현되지 못하고 있는 실정이다. 더욱이 끊임없이 보도되고 있는 교육위원과 교육감 선거과정의 부패와 교육청의 인사비리는 교육위원과 교육감 스스로의 권위를 허물어뜨리고 있다.

여기에서는 이러한 선거과정의 다양한 부패와 교육청 인사비리의 유형과 원인을 밝히고 대책을 규명하고자 한다.

가. 학교운영위원 선출과정의 부패

학교운영위원 선출과정의 부패는 현임 교육감이나 교장이 학교운영위원 선출에 개입하여 나타나는 문제이다. 이러한 개입 과정은 은밀하게 나타나기에 직접 증거는 거의 나타나지 않는다. 그러나 학교운영위원 구성비율을 분석하면 간접적인 증거가 나타난다.

첫 번째 부패 유형은 교육감의 인사 대상인 교육전문직, 일반직 공무원이 상당 비율 학교운영위원으로 선출되어 교육감 선거권을 행사하는 경우이다. 이러한 현상은 항상 나타나는 현상이기보다는 특히 교육감 선거 해에 집중적으로 증가하여 더욱 문제가 되고 있다.

<사례1> 광주시 교육청, 학운위 참여비율 전국 최고

광주시교육청 직원들의 학교운영위원회 참여 비율이 전국 최고 수준인 것으로 드러나면서 교육 관료들이 지나치게 교육계에 영향력을 행사하려한다는 지적이 높다. 광주시교육청에 따르면 2004년 현재 교육청 직원이 학부모 위원으로 34명, 지역위원으로 84명으로 각각 참여하고 있다. 이는 광주시내 전체 학운위원 3,182명 가운데 3.6%를 차지하는 수치다. 그러나 이는 전국 16개 교육청 직원들의 학운위원 참여비율 1.1%에 비하면 3배 이상 높은 것이어서 교육계 안팎에서 ‘행정 편의적 학교운영’, ‘편가르기’, ‘줄세우기’ 등을 걱정하는 목소리가 터져나오고 있다. (경향신문 2004. 8. 21)

<사례2> 공무원 학운위원, 50%가 늘어난 이유는?

공무원인 학교운영위원이 2002년에 179명이었다가 2003년 초에는 254명으로 증가한 것이다. 충남도 내 4699명의 학교운영위원 가운데 5.4%에 달하는 254명이 공무원으로 나타났다. 교사 중에서도 49명이 학부모위원 또는 지역위원 자격으로 학운위에 참여한 것으로 나타났지만, 공무원 가운데 대부분이 교육청 소속 일반직 공무원인 것으로 알려졌다. 이 같은 수치는 단위 학교별로 교사들이 선출하는 교원위원 몫 학운위원 687명은 뺀 것이다.

특히 지난해 4월 도교육청이 집계한 179명보다 교육감 선거가 있는 2003년 50% 가량 늘어난 것으로 나타나 도교육감 선거를 앞두고 교육공무원들이 적극적으로 학운위원에 참여한 것이라는 무석이 가능하다. 특히, 청주․청원지역은 초․중학교 학운위원(고교 제외)으로 참여한 공무원이 83명에 달해 도교육청, 청주․청원교육청의 일반직 공무원(기능직 제외) 400여명 가운데 20% 가량이 학운위원으로 참여하고 있는 것으로 추정된다. (충청리뷰 2003. 11. 19)

이러한 교육청 관료들의 학교운영위원회 참여는 여러 가지 문제를 불러일으킨다.

첫째, 교육청의 편의주의적 행정 논리가 일방적으로 전파될 수 있다. 교육청의 편의주의적 행정 논리가 학교운영에 대해서 뿐만 아니라 학교운영위원들에 의해 선출되는 교육위원이나 교육감 등에게도 영향을 미치게 된다. 적은 표차에 의해 당락이 결정되는 교육위원, 교육감 선거에서 수백 표에 이르는 이들의 요구와 논리를 무시하기는 힘들다.

둘째, 그 결과 학교 운영과 교육감과 교육위원의 선출, 교육위원회의 운영에 학생과 학부모의 입장이 제대로 반영되지 않은 채 이뤄질 수 있다. 모든 피선출직은 선거권을 가진 자의 입장과 요구를 존중할 수밖에 없다. 학부모 운영위원들의 표에까지 관료들과 학교장 등의 영향력이 미치고, 실제로 관료들도 무시하지 못할 비율로 학교운영위원으로 선거에 참여하여 선거권을 행사할 경우, 그렇게 선출된 교육감과 교육위원들이 학생과 학부모를 위한 정책을 수립하리라고 기대하기 힘들게 된다.

셋째, 교육감․교육위원 선거에서 유리한 상황을 만들기 위한 ‘정치적 포석’이 될 수 있다. 학교운영위원회 규정상 도교육청 일반직원이나 장학사들도 학교운영위원 참여가 가능하지만 선거를 앞둔 해에 눈에 띄게 늘어난 것은 ‘정치적 포석’이라는 해석이 가능한 것이다. 교육관료들이 기득권을 계속 유지하기 위해 자신들에게 우호적인 후보를 밀기 위해 철저히 사전 준비를 하고 있는 것으로 해석되기도 한다. 자신들의 인사에 관한 전권을 가진 교육감과 심의․의결기관인 교육위원회 구성에 대해 교육공무원들이 선거인단으로 활동할 수 있도록 한 것은 현행 교육감선거법의 대표적인 문제점이라고 할 수 있다.

넷째, 교육감․교육위원 선거에서의 ‘관권 개입’을 위한 연결 고리가 될 수 있다. 한 학교의 학교운영위원회에 단 한 명의 교육청 공무원만 있어도 직접적으로 또는 교장을 통해 간접적으로 학교운영위원들에 대한 상당한 영향력을 행사할 수 있다. 이러한 ‘관권 개입’의 결과 교육감․교육위원 선거는 진정한 민의(民意), 즉 학부모와 교사들의 의사를 반영하는 것이 아니라 교육관료들의 의사가 반영되어 교육정책까지 왜곡되는 결과를 초래할 수 있다.

두 번째 부패 유형은 학교운영위원 선거권을 지닌 학교운영위원으로 교육 관련 이해 집단의 구성원이 포함되기도 한다. 그 대표적인 경우가 사설학원 운영자, 유치원 운영자, 사립학교 경영 관계자 등이다. 이들의 구성 비율은 정확하게 확인되지 않는다.

<사례 1>

○○시교육감 선거에서도 사설학원 운영자들이 스스로 수 백표를 가지고 있다며, 후보들에게 접근하여 학원에 대한 규제 완화를 요구한 바 있었다. 사립학교 경영 관계자들도 자신들의 영향력 하에 있는 표를 과시하며 사학들에 대한 지원과 규제 완화에 도움을 주는 후보를 지지하려는 움직임을 보였다.

사립학교 경영 관계자들도 자신들의 영향력 아래 수백 표 내지 천여 표가 있는 것을 강조하며 사립학교에 대한 지원 방안을 공약으로 요구하기도 하였다. 이러한 요구는 실제로 후보자들의 공약과 당선자들의 당선 이후 정책 집행에 적지 않은 영향을 주었을 것으로 판단된다.

세 번째 유형은 학교장이나 교감이 학교운영위원 선출에 개입하는 행위이다. 이러한 개입 역시 공식적으로 확인되기는 어려우나 학교 현장에서는 만연되어 있는 사례이다. 대부분의 학교에서는 학교운영위원 경선과정을 치르지 않는다. 그 이유는 학교운영위원을 희망하는 학부모가 거의 없기 때문이다. 이러한 상황에서 교장과 교감 등이 학교운영위원 선출에 개입하는 풍토가 조성된다.

<사례 1>

○○중학교 교감은 2004년 초에 학교운영위원 선출 때 자신에게 협조적인 학부모회장에게 연락하거나 인근의 초등학교 관리자들과 연락하여 협조적인 초등학교 졸업생 학부모를 소개받고 자신이 직접 연락을 취하여 학교운영위원으로 등록을 부탁하였다. 이후 학교운영위원장 선출할 때 직접 전화를 걸어 특정 인사를 위원장으로 선출하도록 부탁하였다. 이후 그 학부모의 담임교사를 통해 다시 부탁하도록 하였다.

이러한 선출과정은 이후 학교운영위원회 운영과 교육감․교육위원 선출과정에서 교장․교감이 영향력을 행사할 수 있는 조건으로 작용하게 된다.

교장이나 교감이 학교운영위원 선출 개입 행위는 선거만이 아니라 자주적인 학교운영위원회 운영을 가로막는 중요한 원인으로 문제로 작용한다. 학교장과 교감의 의사에 반하여 발언하거나 의결하기 어려운 상황이 발생하기 때문이다. 이러한 경우 학교운영위원회는 학생과 학부모를 위한 올바른 결정을 내리기가 어려워지고 일종의 ‘어용 학교운영위원회’로 전락할 수도 있다.

나. 교육감․교육위원 선거에서의 금품과 향응 제공

교육감 선거에서 가장 자주 발생하며 그리고 가장 심각한 문제이기도 한 것이 금전 제공문제이다. 이러한 현상은 선거권자가 제한되어 있기에 가능한 것이다. 제한된 선거권자에 대하여 각종 인맥․연줄을 동원하여 접근한 뒤 후보자 또는 후보 관계인이 금전 또는 향응을 제공하는 유형이다.

첫째 유형은 교육감 선거 과정에서 금품과 향응을 제공하는 경우이다. 교육감 선거에서 금전 제공이 가장 흔하게 발생하는 부패이지만 가장 대표적인 사례는 2004년 1월 15일 치러진 제주도 교육감 선거 사례이다.

<사례1> 제주교육감 선거에서는 무슨 일이 있었나

…… 제11대 ○○교육감을 뽑는 선거가 치러진 지난 1월15일. 학교운영위원인 교육감 선거의 선거인 1919명 중 99%인 1904명이 투표에 참가했다. 이날 저녁 4명의 후보 중에서 기호 3번 오○○ 후보가 과반수가 넘는 50.79%(966표)을 얻어, 교육감에 당선됐다. 선거와 개표는 순조롭게 진행된 것처럼 보였다.

하지만, 선거 다음날인 16일 각 후보의 선거 사무실과 자택에 경찰이 들이닥쳤다. 경찰은 이미 교육감 선거 운동 과정에서 금품이 살포되고, 양주와 옥돔 등 선물이 나돌고 있다는 제보를 받고, 후보와 선거운동원들의 동향을 24시간 파악했다고 한다. 경찰은 불법선거 운동에 대해 상당한 정보와 증거를 확보, 선거가 끝나자마자 곧바로 수사에 본격 착수할 수 있었다.

경찰 수사 과정에서 금품 살포, 사조직 동원, 향응 제공 등 전형적인 불법선거 운동 방법이 거의 대부분 동원된 것으로 드러났다. 1월17일 ○○○ 당선자의 측근인 현직 교사 진모(43․여)씨가 유권자들에게 금품 등을 돌린 혐의로 긴급 체포된 데 이어 도교육청 공무원, 학교 교직원, 학교운영위원 등이 잇따라 긴급 체포됐다. 선거운동원들은 후보들로부터 50만원씩 든 돈봉투를 받아 선거인들에게 돌린 혐의를 받았다. 어떤 선거인은 후보 3명의 운동원으로부터 50만 원짜리 현금 봉투를 각각 받은 사실이 밝혀지기도 했다. ……

결국 당선자는 2월3일 도교육청에서 기자회견을 갖고, “교육감 당선자직을 포기하며 교육위원직을 사퇴한다”고 말했다. 그러나 당선자를 포기하겠다는 의사를 공식적으로 언제까지 문서로 선거관리위원회에 제출하겠다는 내용은 없었다. 이에 앞서 ○○○ 후보는 ○○○○고 교장, ○○○ 후보는 교육위원직을 각각 사퇴한다고 밝히기도 했다.

2월5일 오○○ 당선자와 노○○ 후보에 대해 금품살포 등의 혐의로 사전 구속영장이 신청됐고, 다음날 두 사람이 구속됐으며 7일에는 ○○○․○○○ 후보가 구속됐다. 교육감 선거와 관련해 구속된 사람은 후보 4명을 포함해 10명. 앞으로 남은 절차는 돈을 받은 사람 등 불법선거 관련자들에 대한 사법처리. 대상자 규모가 50명 선 혹은 100명 선이라는 추정이 나오고 있다. (조선일보 2004. 2. 10)

<사례2> 교육감 선거 돈 받은 교사 6명 영장

광주지검 공안부 ○○○ 검사는 2일 광주시교육감 선거과정에서 거액의 금품을 받은 혐의(지방교육자치에 관한 법률 위반)로 곽아무개(53․광주 ㅅ초등교)씨 등 교사 6명에 대한 구속영장을 청구했다.

검찰은 또 학교운영위원들을 상대로 선거운동을 한 ○○시교육청 공무원 이아무개(47)씨에 대해서도 같은 혐의로 구속영장을 청구했다. 곽씨 등 교사 6명은 ○○시교육감 선거 결선 투표를 하루 앞둔 지난달 6일 임○○ 후보 재정 담당 강아무개(47․구속․광주ㄷ중․고 교사)씨의 부인 집에서 강씨로부터 30만～50만원씩이 든 봉투로 모두 1억7900만원을 건네받은 혐의를 받고 있다. 검찰은 이들이 임 후보의 선거캠프에서 중간 책임자를 맡아 학교별 선거운동원을 통해 학교운영위원들에게 돈을 건넨 것으로 보고 금품수수 경로를 조사하고 있다. ……

시교육청 공무원 이씨는 지난달 7일 새벽 5시께 강씨의 집에서 “학운위원 57명을 알고 있다”며 선거자금 570만원을 받은 혐의를 받고 있다. 한편, 광주지검은 지난달 27일 학운위원들에게 2억여원의 금품을 뿌린 혐의로 임 후보의 부인 김아무개(54)씨를 구속했다. (한겨레신문 2002. 10. 4)

둘째 유형은 교육위원 선거 과정에서 금품과 향응을 제공하는 경우이다. 금품과 향응 제공은 교육감 선거 과정만이 아니라 교육위원 선거 과정에도 등장하는 대표적인 부패 유형이다. 심지어 교육위원회 의장까지 금품 제공 혐의로 구속되었다.

<사례1> 광주 교육위원 선거도 혼탁 과열

6․13 지방선거 때문에 선거관리위원회의 감시가 느슨한 틈을 타 ○○시 교육위원과 교육감 선거 출마 예정자들의 사전 선거운동이 기승을 부리고 있다.

○○지역 초중고 학교운영위원들에 따르면 다음달 11일 치러지는 시교육위원 선거를 앞두고 출마 예정자들이 학운위원별 성향 분석과 금품 공세, 학맥 동원에 나서는 등 혼탁 양상을 보이고 있다. 현행 선거법상 ‘후보등록일 이전 선거운동 금지’ 조항에도 불구 ○○ 북구 A초등학교, ○○구 B중학교 학부모들은 최근 모 교육위원 출마 예정자와 단체회식을 한 것으로 밝혀졌다. 일부 출마예정자들은 직접 학교를 방문, 교장이나 교사위원에게 지지를 부탁하고 운영위원들에게 e메일이나 문자 메시지를 보내거나 전화를 거는 등 불법 선거운동을 하고 있다. (동아일보 2002. 6. 10)

<사례2> ○○시교육위의장 선거인단에 돈 준 혐의 구속

○○ 강남경찰서는 31일 ○○서울시 교육위원 선거운동 과정에서 선거인단에 금품과 향응을 제공한 혐의(지방교육자치에 관한 법률 위반)로 ○○시교육위원회 의장 ○○○씨를 구속했다. 경찰에 따르면 서씨는 교육위원 선거운동 기간인 5월 23일 ○○ ○○구 ○○로 시교육위원회에서 B중학교 운영위원장 유모씨(47)에게 “선거운동을 도와 달라”며 100만원을 주는 등 모두 11차례에 걸쳐 780만원 상당의 금품을 제공한 혐의다. (동아일보 2002. 8. 1)

셋째 유형은 교육위원회 의장 선거 과정에서 금품과 향응을 제공하는 경우이다. 심지어 교육위원회 의장 선거에서도 금품이 오가는 경우가 발생하기도 한다. 이러한 사레는 선거권을 대상으로 한 금품 제공이 아니라 교육위원들 사이의 금품 거래이기에 더욱 충격적이다. 아래 사례는 교육위원회 의장 선거에서 금품 요구 혐의가 드러난 경우이다.

<사례1> 지지표 대가 금품요구 교육위원장 부의장 구속

○○지검 형사1부(부장검사 ○○○)는 25일 ○○도 교육위원회 의장 선출 과정에서 지지표를 몰아주는 대가로 억대의 금품을 요구한 혐의(특가법 위반)로 ○○○ 도교위 부의장을 구속했다. 송씨는 의장선거를 보름 앞둔 지난해 8월 5일 자신과 경합 중이던 현 교육위 의장에게 “지지표를 몰아줄테니 2년 임기 중 1년만 의장을 하고 남은 1년은 내가 맡자” 고 제의하며 1억 원짜리 약속어음을 요구한 혐의다. (중앙일보 2001. 3. 25)

넷째, 선거 과정의 금품 제공 부패의 연장으로서의 뇌물 수수 부패 유형이다. 더욱이 교육감․교육위원 선거의 금품․향응 제공 문제는 선거과정으로 끝나지 않는 것이다. 선거과정의 금품․향응 제공으로 선거에서 당선되었다면 당연히 당선 후 선거 비용 이상을 회수하려고 들 것이기 때문이다. 따라서 이러한 유형의 선거 부정은 교육감․교육위원 업무 수행 과정에서의 뇌물 수수로 이어진다. 그 결과 뇌물 수수 사실이 적발되어 도중 하차 후 구속되는 사례가 빈번하게 발생한다.

<사례1>

○○지검 특수부(○○○ 부장검사)는 20일 ○○교육종합정보망구축 사업과 관련해 기업체에서 2억원을 받은 혐의(특정범죄가중처벌법 위반)로 ○○○ ○○도교육감을 구속 수감했다. 정 교육감은 이날 영장실질심사를 신청했다가 심사 직전 이를 포기해 법원은 검찰의 혐의사실을 그대로 받아들여 구속영장을 발부했다.

검찰에 따르면 ○교육감은 ○○교육종합정보망 구축 사업과 관련해 올1월 17일 시공업체 C사 김모 이사(42)로부터 “기술 검수 과정에서 잘 봐달라”는 등의 부탁과 함께 2억원을 받은 혐의를 받고 있다.

검찰은 또 C사에서 각각 3000만원과 2000만원을 받은 혐의로 당시 ○○○ 정보화사업과장과 ○○○ 씨 등 교육청 공무원 2명과 뇌물을 준 김씨도 함께 구속했다.

○○교육종합정보망 구축 사업은 ○○도교육청이 지난해 10월부터 총사업비 408억원을 들여 도내 초중등학교와 교원연수원 등 1908개 산하기관에 초고속 인터넷망을 구축한 사업으로 2월 완공된 이후 특혜 의혹이 제기돼 왔다. (동아일보 2001. 10. 22)

특히 금전을 주고받는 이러한 형태의 이러한 선거 부정은 사회지도층 인사와 교육계 전체에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 뿐만 아니라 사회적 혐오감을 불러일으킨다. 직접적으로는 선출직 교육감․교육위원의 도덕적 권위에 치명타를 안긴다. 나아가 가장 교육적이어야 할 사람들이 목적 달성을 위해서는 수단․방법을 가리지 않는 가장 비교육적인 행동을 보여줌으로써, 사회 속에서 성장하며 보고 배우는 학생들의 도덕적 가치관을 무너뜨린다. 이것이 가장 근본적인 폐단이다.

그러나 선거 과정의 금품․뇌물 수수 역시 그 자체로 끝나지 않고 그 피해가 결국은 학생과 납세자인 학부모에게 돌아간다는 것이 심각한 문제이다. 뇌물은 기업의 입장에서는 비용이기 때문에 그 비용 이상의 이윤을 확보하려고 한다. 그에 따라 학생과 학부모는 더 많은 비용을 부담하거나 더 많은 세금을 납부해야 한다. 또한 각종 사업과 공사 등이 부실하게 진행되기에 그 결과 교육 현장에서 학생들에게 그 피해가 나타나게 된다.

다. 교육감․교육위원 선거에서의 담합

교육감․교육위원은 학부모와 교원의 대표자이고, 지방교육행정의 대표자들이며, 지방교육자치의 실현자․수호자이어야 한다. 그러나 이러한 교육감․교육위원을 선출하는 선거 과정에서 거의 대부분 학교운영위원들끼리, 나아가 후보끼리 직접 담합을 하여 민의를 왜곡한다.

첫째 유형의 부패는 선거권자인 학교 운영위원 간의 학연을 매개로 한 담합이다. 학교 운영위원들은 주로 학연 등을 매개로 담합을 시도한다. 특히, 학연을 이용한 담합은 특정 지역 교원 또는 관료로 동문을 많이 배출하고 있는 해당 지역 교대․사대 동문회가 주로 활용된다.

<사례1>

지난달 27일 ○○교대 종합문화회관에는 이 학교 동문 900여명이 모여 정기총회를 열었다. 정기총회 사상 최대 인원이었다. 이들은 이 자리에서 7월에 치러지는 ○○시교육감 출마 예정자 2명을 놓고 단일후보 결정을 위한 투표를 했다. 이 아무개씨 등 두 명은 간단한 소견 발표를 했고 근소한 차이로 이 아무개씨가 단일 후보로 결정됐다. 이 학교 동문들의 단일후보 선출 선거는 4년 전에 이어 올해가 두 번째다. 신 아무개 동문회장은 “학교 후배들이 동문 2명이 선거에 나온다며 혼자 싸워도 힘든데 단일화해야 하지 않겠느냐는 의견을 많이 제시해 단일화 투표를 실시했다”고 밝혔다. 두 후보는 투표에 들어가기 전 결과에 승복하겠다는 서약서까지 작성했다. (한겨레신문 2004. 6. 11)

이렇게 특정 교대와 사대 동문들이 동문인 교육감후보로 공식 지지하고 나서는 것에 대해 한국사회의 3대 악연(惡緣) 중 하나라고 지적받고 있는 학연(學緣) 구조가 패거리를 지어 공개적 또는 비공개적으로 선거운동에 나서는 것은 공명선거 제도 자체를 위협하는 처사라고 할 수 있다.

둘째 유형의 부패는 특정 이익집단 중심의 학교운영위원 간 담합이다. 앞서 학교 운영위원 선출에서 교육 관련 이해 당사자들이 학교운영위원으로 선출되고 있다고 지적하였다. 이렇게 선출된 운영위원들이 담합하여 선거과정에서 특정 후보를 지지하며 자신들의 이해에 부합하는 정책 수립과 집행을 요구하게 된다. 대표적인 이해 당사자들의 담합으로는 학원 운영자인 학교운영위원들의 담합이며, 교육청 공무원들의 담합, 교장들의 담합, 사립학교 재단 이해 당사자들의 담합 등을 들 수 있다. 이러한 이해 당사자들의 결집과 조직적 요구 자체는 부정할 수는 없지만, 그러한 요구가 공익을 해치는 방향으로 나타날 수 있고 실제 그러한 영향이 나타나고 있기에 중요한 부패 유형이라고 할 수 있다. 이러한 문제점은 근본적으로 교육감, 교육위원 선거권자가 학교 운영위원으로 제한되어 있기 때문에 나타난다고 할 수 있다.

셋째 유형은 교육감 선거 2차 결선투표에서 나타나는 후보자 간 담합이다. 교육감 선거는 1차투표에서 과반수 득표자가 없을 경우에는, 1차투표에서의 1․2위 득표 후보를 대상으로 결선투표가 실시된다. 따라서 거의 대부분의 2차 결선투표에서 후보자 간 담합이 나타난다. 이러한 담합에는 때로 금전이 오가는 경우도 있지만, 인사권 분점을 확약하는 각서가 수반되는 경우가 더 많은 것으로 보인다. 이러한 결선투표에서의 후보자 간 금전 거래나 담합 각서는 현재 교육감 선거제도를 왜곡하고 있는 가장 커다란 병폐로 지탄받고 있을 정도이다.

<사례1>

강○○ ○○도 교육감이 2000년 7월 교육감선거 결선투표 지지를 부탁하며 이○○ ○○도 교육위원(47)에게 써주었다는 ‘각서’에는 인사권 위임 내용뿐 아니라 재정(예산) 협의와 차기선거 지지를 약속하는 ‘밀약’까지 포함된 것으로 드러났다. ○○지검 ○○지청은 8일 “강 교육감이 당시 이 위원에게 써 준 각서(복사본)에는 ‘인사권 위임 외에도 (이 지역) 제반 재정에 관해 협의를 하겠다. 또 4년 단임만 하고 다음에 이 위원이 교육감이 될 수 있도록 적극 지원한다’는 내용이 포함돼 있다”고 밝혔다. 검찰은 이에 따라 이 위원이 각서를 이용해 인사 외에도 교육청의 예산 편성과 집행에도 개입했을 가능성이 큰 것으로 보고 있다. (동아일보 2003. 7. 8)

넷째 유형은 교육위원회 의장 선출과정의 담합이다. 교육위원회 의장은 시도 교육위원회의 대표이자, 심의․의결기관인 교육위원회의 의사 진행권을 가지고 있다. 이러한 권한을 지닌 교육위원회 의장을 교육위원들이 담합을 통해 선출하는 사례가 적지 않다. 이 과정에서 서로 불신하여 각서를 쓰고, 각서의 약속을 지키지 않았다고 자신들의 치부인 이 각서를 공개하는 부끄러운 행태를 학부모인 주민과 학생들에게 보여주고 있다.

<사례1 > ○○시 교육위원들 ‘의장 나눠먹기’ 각서파문 확산

○○광역시 교육위원 4명이 안건처리와 전후반기 의장단 선출에 대해 합의한 비밀각서가 공개되면서 “자리 나눠먹기 담합”이라는 비난과 함께 이들의 위원직 사퇴를 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 특히 ○○시 교육위원 7명 중 과반수가 넘는 4명이 비밀각서에 서명함으로써 의장과 부의장 자리 나눠먹기는 물론 안건처리에서 나머지 3명의 의견이 제대로 반영되지 못했다는 비난이 쏟아지고 있다. ……

한편 문제가 된 합의각서는 제4대 시교육위 소속 손○○․한○○․ 임○○․오○○ 위원 등 4명이 4대 교육위 출범 1주일 전인 2002년 8월22일 작성한 것으로 6일 <전남일보>에 처음 공개됐다. 2년 전 합의각서는 합의 내용에 따라 전반기 부의장을 지낸 손○○ 의원이 8월 27일 예상을 깨고 하반기 의장에 선출되면서 서명 위원들 간에 파열음이 생기면서 유출된 것으로 보인다.

파문이 일고 있는 비밀 합의각서는 A4용지 한 장에 작성된 것으로 전문과 5개항의 합의문, 자필 연대 서명이 포함됐다. <전남일보>가 6일 공개한 합의각서 내용에 따르면, 이들은 전문에서 “의정활동을 수행함에 있어 아래 사항을 4인 전원일치로 합의하고 이를 엄히 이행할 것을 하나님 앞에서 엄숙히 맹세하고 후일을 위하여 연대 서명 날인하여 각서로 남긴다”고 적시했다.

제1항은 “각서에 합의한 4명은 위원 중 한 명이 개인적으로나 의정활동에 있어서 어려움에 처할 경우 서로 돕고 연대한다”고 명시해 안건처리 공조를 약속했다.

각서가 공개된 배경이 되고 있는 것은 제3항이다. 이들은 “제4대 원구성에 따라 의장 부의장 선출시 전반기 의장에 한○○, 부의장에 손○○ 위원을 선출하고, 후반기 의장에 오○○, 부의장에 임○○ 위원을 선출한다”고 못박아 합의했다. 하반기 선출과정에서 이 항이 지켜지지 않은 것이다.

또 4항은 위3항에 대한 불이행에 따른 방안을 명시하고 있다. “전반기 의장이나 부의장이 불이행했을 때에는 그 본인은 그 권리를 포기한다”고 합의해 상호간 이탈에 대한 강제규정을 두었다. (오마이뉴스 2004. 9. 7)

이러한 학교운영위원간 또는 후보자간 담합 행위는 자신들의 집단적 혹은 개인적 이익을 위해 행하여지므로, 이후 교육청의 교육정책 수립과 집행이 왜곡된다. 특히 후보자 간 담합은 보통 금전 거래나 또는 특정 지역이나 비율의 인사권 보장과 연계되어 이루어지기에 선거 이후 교육청의 인사비리를 유발하는 근본적인 원인이 되기도 한다. 또한 교육감 선거 후 특정 학교 출신자를 우대하는 인사정책을 쓸 가능성이 있으며, 그러한 정책이 노골화될 경우 지역 교육계에서 파벌이 고착화됨으로써 교단을 분열시키는 요인이 될 수 있다.

교육감, 교육위원, 교육위원회 의장 선거 과정에서 끊임없이 나타나는 이러한 담합과 각서 파동은 부정할 수 없는 우리 교육의 현주소이다. 이렇게 부끄러운 상황이 계속됨에도 불구하고 선거 제도 자체가 바뀌지 않고 있으며, 교육인적자원부나 정치권에서도 적극적인 제도 개선 의지조차 찾을 수 없는 것 또한 우리 교육의 부끄러운 현실이다.

라. 교육감, 교육위원 선거 부패와 담합에 따른 교육청 인사 비리

교육감 선거에서의 금품 거래와 담합은 직접적으로 교육청 인사 비리, 즉 ‘매관매직’으로 이어진다. 교육장 자리도 금전으로 거래하고, 교장과 교감 지위도 금전으로 거래된다. 아래에 보도된 혐의 사실과 교육청 인사비리구조를 나타낸 그림을 통해 그 실상을 부분적으로 파악할 수 있다.

<사례1> 교육감 ‘협잡 선거’ 대책 마련을

강○○ 충청남도 교육감이 2000년 7월 있었던 교육감 선거에서 결선 투표를 앞두고 후보자 사이 ‘거래’를 통해 부정하게 당선된 사실이 드러나 교육계가 일대 추문에 휩싸였다. ……

이들이 한 짓은 도저히 교육계 인사의 처신이라고 볼 수 없는 것들이다. 학교증축 공사와 납품 비리로 구속돼 조사를 받고 있는 이 아무개 위원의 드러난 범죄사실도 그렇지만, 특정 후보 지원 대가로 세 시․군의 인사 전권을 받아내 교육장 자리 2000만원, 학무과장 1000만원씩에 ‘팔았다니’ 벌어진 입이 다물어지지 않는다.

관계자들은 교육계 안팎의 매관매직 가운데 ‘빙산의 일각’이 이번에 드러났을 뿐, 구조적 비리 뿌리는 훨씬 깊다고 입을 모은다. 이런 비리가 ○○도에만 국한됐겠느냐는 얘기가 그것이다. 각종 비리가 주로 고위층에서 시작됐다는 말들이 떠돌아 다니고 있다.

실제로 지난 5월 감사원 감사로 드러났듯이, 경기도의 경우전․현직 교육감이 직접 ‘승진 순위 바꿔치기’ 수법으로 자격 미달자 18명을 교장으로 승진시켰던 사실이 적발돼 물의를 빚었다. 고위 인사들 사이에 만연한 비리는 뼛속 깊이 골병 든 교육계의 어두운 단면을 극명하게 보여준다. 교육부는 인사권을 중심으로 만연한 비리의 뿌리를 도려내는 특단의 조처를 마련해야 한다. (한겨레신문 2003. 7. 8)

<사례2> 인사청탁 수뢰 ○○교육감 처남… 징역4년 이례적 ‘중형’

수원지법 성남지원 형사1단독 이○○ 부장판사는 25일 교원 인사청탁과 관련, 금품을 받은 혐의(특가법상 알선수재)로 구속기소된 경기도교육청 조○○ 교육감의 처남 방모씨(62)에 대한 1심 선고공판에서 징역 4년을 선고하고 4900여만원을 추징했다. 앞서 검찰은 방씨에 대해 징역 3년을 구형했으며, 재판부가 검찰의 구형량에 1년의 형량을 더해 선고한 것은 이례적으로 받아들여지고 있다.

이 판사는 구형량보다 많은 형량을 선고한 데 대해 “교육감의 비호 또는 묵인 아래 계획적이고 직업적으로 청탁에 관여했고 청탁경로도 다양한데다 교육감 임기가 4년인 점을 감안했다”고 덧붙였다. ○교육감은 방씨가 구속수사를 받던 지난달 19일 4년 임기의 경기도 교육감에 재선됐다. 방씨는 지난 98년 9월 김모씨(60․전 장학관) 등 교원 31명으로부터 인사청탁을 대가로 4925만원을 건네받은 혐의로 지난달 구속 기소됐다. (국민일보. 2001년 5월 26일)

<그림2> 교육청 인사비리구조도

주간동아 2003. 7. 24(394호)

교육장은 지역교육청의 대표자이고 지방교육행정의 실질적인 책임자이다. 교장․교감은 교육자치의 근본이라고 할 수 있는 학교자치를 이루어가야 하는 직책이다. 이렇게 학교와 교육청의 직책을 돈으로 사고판다면 수없이 많은 문제점들이 나타날 것이다. 우선, 성실한 자세로 학교교육을 위해 직접 헌신하고 있는 대부분의 교사와 교육행정가들의 의욕과 사기를 꺽고 좌절에 이르게 한다. 또한, 학부모와 학생들이 교장․교감, 교육행정가를 포함한 교육계 전체에 대해 불신과 의혹을 보낼 수밖에 없다.

인격적인 신뢰가 교육의 핵심적인 전제 조건인데 이 신뢰가 불신과 의혹으로 바뀐다면 교육자들의 권위가 무너지고 교육 자체가 이루어지기 어렵게 된다. 또한 교장․교감에 대한 불신이 만영해 있고, 교장․교감들이 교육감이나 교육장에게 뇌물을 바치고 충성해야 하는 것이 교육계의 현실이라면 우리가 추구하는 학교자치, 교육자치는 도저히 실현 불가능한 공염불이 되고 만다. 결국, 우리 교육은 파탄에 이를 수밖에 없다.

마. 교육감․교육위원 선거에서의 관권 개입

교육감․교육위원 선거에서의 관권 개입은 앞서 밝혔듯이 교육청 관료들의 학교운영위원 진출로 사전 준비가 이루어진다. 그리하여 교육감․교육위원 선거 과정에서 영향력을 행사하게 된다. 그러나 이러한 직접적인 참여를 통한 영향력 행사보다 더 커다란 영향을 끼치는 것은 직위를 이용한 압력이다. 이는 주로 두 가지 유형으로 구분된다.

첫째 유형은 관료가 직접 학교운영위원으로 참여한 학교에서 교장, 교감 등에게 직․간접적으로 압력을 행사하는 경우이다. 이 경우 교장과 교감은 자신들의 협력 유무와 협력 정도가 교육감 후보에게 보고 되어 인사에 반영될 가능성이 있기에 정년을 눈앞에 둔 경우가 아니면 대체로 협조를 하는 경우가 많다. 이러한 경우에는 매개 고리 역할을 교장이 하는 경우도 있지만 교장 승진을 눈앞에 두고 있는 교감이 관료들의 압력에 순응하거나 심지어 더 적극적으로 나서서 협력을 하는 경우도 적지 않다.

둘째 유형은 교육감․교육위원 선거 과정에서 교육청의 교육 관료들이 직접 전화를 하거나 만나서 특정 후보에 대한 지지를 요청하는 경우이다. 교육청 관료들의 이러한 요구 역시 주로 교장이나 교감을 대상으로 이루어진다. 이 경우에는 주로 교육청의 고위 관료가 개입하는 경우가 많다. 이러한 관권 개입은 특히 결선 투표를 앞둔 경우에 집중적으로 나타난다. 하지만 교육청 고위 관료의 관권 개입은 주로 은밀하게 이루어지기 때문에 공개적으로 드러나지 않는 것이 보통이다. 그러한 관권 개입 사실을 드러낼 경우 당사자 또는 학교에 불이익이 있을 것이라는 우려가 있기 때문에 공개되지 않는 것이다. 아래 보도 사례와 같이 현직 교육감이 직접 교육위원 선거에 직접 개입한 혐의를 받기도 한다.

<사례1> 교육위 선거비리 김○○ 울산교육감 검찰소환 조사

초대 울산광역시 교육위원 선거비리를 수사 중인 부산지검 울산지청은 5일 오후 김○○ 교육감을 소환, 조사하고 있다. 검찰은 김○○교육감을 상대로 지난달 교육위원 및 교육감 선거를 앞두고 자기편 후보들을 교육위원에 당선시키기 위해 교육위원 선출권자인 시의원들에게 수백 만 원의 돈을 뿌린 혐의에 대해 집중 추궁하고 있다. 또 선거 이외에도 金교육감이 ○○예술고등학교 교감으로 재직할 당시 수천 만 원의 기부금을 냈다가 퇴직하면서 학교 비리를 폭로하겠다고 협박해 돈을 되받아낸 혐의를 잡고 이 부분에 대해서도 추궁하고 있다.

검찰은 김○○ 교육감이 혐의사실을 부인할 경우 돈을 받은 시의원들과 대질시키는 등 밤샘조사를 벌일 예정이며 혐의가 확인되는 대로 구속영장을 청구할 방침이다. (중앙일보 1997. 9. 5)

이러한 관권 개입은 학부모와 교원들의 의사를 왜곡할 뿐만 아니라 단지 선거과정의 개입으로 끝나지 않고 이후 교육청 인사 비리와 연계되거나 학교의 자율적 운영까지 훼손하기에 반드시 없어져야 한다.

바. 교원의 지나친 영향력 행사와 불법 선거운동

학교운영위원이 선거권을 행사하는 현재의 교육감․교육위원 선출방식에서는 교육감이 임명하는 학교장의 영향력이 과도하게 행사되고 있어, 이에 대한 대책 마련이 시급하다. 교육감․교육위원 선거인단에서 교원이 차지하는 비율이 전체선거인의 30~40%로 높기에 교육감․교육위원 선거에서 캐스팅보우트의 역할을 할 것으로 예상된다. 따라서 이들에게 영향력을 행사하기 위해 교육관료만이 아니라 교원들 자신들도 지나치게 선거에 개입하는 경우가 나타난다.

그 첫째 유형이, 교원들뿐만 아니라 학부모 운영위원과 지역위원들에게까지 커다란 영향을 미칠 수 있는 교장의 영향력 행사이다. 현행 교육감․교육위원 선거의 선거권자는 학부모와 교사, 지역대표로 구성되는 학교운영위원들이다. 현행 학교운영위원 선출 방식에서는 교육감이 임명하는 교장이 과도하게 영향력을 행사하도록 되어 있다. 교장은 자신이 당연직 학교운영위원으로 선거권을 행사하는데다, 학교운영위원의 10～30%에 해당하는 지역위원 선출에서 많은 학교가 교장의 추천으로 위원을 뽑기도 한다. 또한, 학부모 운영위원 선출에도 개입하는 경우도 적지 않다. 더욱이, 학교운영위원회의 주요 의결이나 선거에도 개입하여 학교운영위원들에게 압력을 행사하기도 한다. 교장과 장학사․장학관들은 평교사와는 달리, 교대․사대 동문회의 후보단일화 투표에서도 투표권을 행사하기도 한다.

특히. 사립학교의 경우에 교장의 영향력은 더욱 크게 나타난다. 사립학교는 교원위원 선출 때 투표로 2～3배수를 뽑아 이 가운데 교장이 최종결정 하는 경우가 많아 대다수 교원위원이 학교장과 비슷한 성향으로 구성된다. 초․중등교육법시행령 제63조 제2항은 ‘당연직 교원위원(즉, 교장을 말함)을 제외한 교원위원은 정관이 정한 절차에 다라 교직원 전체회의에서 추천한 자 중 학교의 장이 위촉하다’고 규정하고 있기 때문에 교장이 운영위원 선출에 커다란 영향력을 행사하게 된다. 현행 법령에는 사립학교의 학교운영위원회가 자문기구에 불과하기 때문에 그 핵심적인 권한 중 하나가 교육감․교육위원 선출이라고 할 수 있는데, 선출과정의 이러한 문제점 때문에 학부모와 교원의 선거권이 왜곡되고 있는 것이다.

둘째 유형으로는 교육감․교육위원 선거에서 나타나는 교감이나 평교사들의 불법 선거운동이다. 교장만이 선거에 개입하는 것은 아니다. 교감이나 교사들까지 선거에 개입하여 불법적으로 선거 운동을 하는 경우도 많다. 교원들도 운영위원으로 선출되면 선거권을 갖고 잇기 때문에 관심을 가지고 적극적으로 개입하는 것은 올바르지만, 그 과정에서 지나치게 다른 교원위원이나 학부모위원에게 지나치게 강요하다시피 하여 갈등을 불러일으키거나 불법 선거운동을 하기도 한다.

<사례1>

○○도 교육감 선거 비리사건에 초등학교 교장․교사들이 조직적으로 불법 선거운동에 개입한 것으로 드러났다.

○○지방경찰청은 24일 초등학교 교장․교감․교사 등 10명이 지난해 11월 당선자인 오○○ 후보의 지지를 결의한 뒤 ‘초등 희망연대’란 사조직을 만들어 불법 선거운동을 벌인 혐의를 포착해 수사 중이다. 경찰에 따르면 이들은 제주시에 선거운동사무실까지 차려놓고 학교 운영위원들에 대한 성향분석․상대 후보들의 정보수집․향응 제공 등을 주도했다.

경찰은 이 사조직이 모 교감의 주도 아래 결성됐고 학교 운영위원들에 대해 오당선자에게 호의적이면 ○, 호의적이지 않으면 ×, 성향이 파악되지 않은 운영위원들은 △로 표시, 향응을 제공했다고 밝혔다. 경찰은 이들에 대해 공무원의 선거 개입, 신고 되지 않은 선거사무실 개소, 사조직 결성 혐의로 전원 사법처리할 계획이다. …… (경향신문. 2004년 1월 25일.)

이러한 현상은 일차적으로 교육감․교육위원 선거에서 교원들의 영향력이 매우 크기 때문에 나타난다. 또한, 지역 학교운영위원이나 학부모 학교운영위원도 교원들의 영향에서 완전히 자유롭지는 못하기 때문이다. 교원이 거의 반을 차지하는 선거권자의 비율에다 교장을 비롯한 교원들의 지나친 선거 개입으로 점차 학생과 학부모의 요구와 의견은 점차 경시될 수 있는 구조적인 문제점을 지닌다. 교육자치의 기본적인 원리가 주민통제라면 학부모인 주민들의 요구와 의사가 가장 중요함에도 불구하고 선거에서는 학부모인 주민의 의사보다 교원과 관료들의 의사가 더욱 중시될 분만 아니라 이후 정책 수립과 결정에서도 그러한 경향은 더욱 심화된다.

2. 부패의 원인 : 현행 교육감․교육위원 선거제도의 문제점 중심

지금까지 살펴본 교육감․교육위원 선거에서의 부패가 나타나는 가장 중요한 원인으로는 선거제도의 문제점을 들 수 있다. 선거제도의 문제점으로는 지방교육자치의 민주성을 실현하기 어렵게 하는 선거인단의 제한, 교육위원 피선거권의 지나친 제한, 선거운동의 지나친 제한, 교육감․교육위원장 결선투표제 등을 들 수 있다. 이와 함께 선거제도만이 아니라 교육계에 존재하는 잘못된 조직문화와 교사와 학부모의 잘못된 의식도 교육감․교육위원 선거에서의 부패가 발생하는 주요 원인으로 들 수 있다.

가. 선거인단의 제한

(1) 선거인단의 규정

선거제도의 문제점으로 가장 많은 지적과 비판을 받고 있는 것이 선거인단의 제한 문제이다. 선거인단은 현재 지방교육자치에관한법률 제62조에 의해 규정되고 있다. 지방교육자치에관한법률 제62조(선거인단의 구성등) 제1항은 ‘교육위원 또는 교육감의 선거인단은 선거일공고일 현재 초․중등교육법 제31조(학교운영위원회의 설치)의 규정에 의한 학교운영위원회위원 전원(이하 “학교운영위원회선거인”이라 한다)으로 구성한다’고 규정하고 있다.

물론 학교운영위원회위원 전원을 선거인단으로 규정한 것은 이전의 선거인단을 보다 확대한 것이다. 종전에는 학교운영위원회 선거인(학교당 1인의 학부모위원 또는 지역위원)과 교원단체 선거인(학교운영위원회선거인의 3%, 교원), 그리고 학교운영위원회가 구성되어 있지 않은 사립학교의 경우에는 학교당 1인의 대표로 선거인단을 구성하였으나, 현행 법률은 이를 좀더 확대하여 학교운영위원회 전원으로 선거인단을 구성하도록 개정하였다.

(2) 선거인단 제한이 가져오는 문제점

그러나 근본적인 문제점은 전혀 해소되지 않았다. 선거인단의 제한은 교육감․교육위원 선거에서 나타나는 부패의 근본적인 원인으로 작용하고 있다. 그리하여 다음과 같은 심각한 문제점을 불러일으킨다.

첫째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 후보자들이 금품과 향응 제공 등의 부패가 발생하기 쉽다. 불법 선거운동의 대상, 로비대상이 적기 때문에 불법선거의 유혹을 거부하기가 쉽지 않다. 실제로 2004년에 유치원․초․중․고교 학생수 157만3000명, 초․중․고교와 특수학교 1227개교, 초등교원 2만5000여명, 중등교원 4만700여명, 예산 약 4조5000억원을 집행하는 ‘서울시교육감’을 선출하는 유권자는 고작 1만2142명이었다. 2004년 제주도 교육감 선거인단은 1920명에 불과하였다. 특히 교육위원은 권역별로 나누어 선출하기 때문에 교육위원 선거 유권자수는 더욱 줄어들게 된다. 결국 교육위원 선거는 후보가 난립하기 때문에 수백 명의 지지를 얻고서도 당선이 가능한 조건이 발생한다. 이러한 상황에서는 극히 적은 선거권자인 학교운영위원들을 대상으로 한 금품, 향응 제공 등의 부패가 발생할 수밖에 없다.

둘째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 담합 등의 부패가 발생하기 쉽다. 이미 부패 유형에서 서술하였지만 특정 학연을 중심으로 선거권을 가진 학교운영위원들끼리 담합하여 교육위원과 교육감 선거에 임한다. 특정 교대와 사대 출신자들이 담합하고 특정 교육대학원 출신들이 담합하기도 한다. 또는 초등은 초등끼리, 중등은 중등끼리 담합하고, 특정 지역 출신자끼리 담합하여 선거를 치른다. 사립학교 운영위원은 사립학교끼리, 학원장 출신 운영위원들 역시 그들끼리 뭉쳐서 자신들의 이익을 대변해 주는 후보와 담합을 시도한다. 결국, 교육위원과 교육감 선거는 일정 부분 ‘담합선거’라고 해도 과언이 아니다.

셋째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 후보자들의 조직력에 선거 결과가 좌우될 수 있다. 학교운영위원들은 학부모 운영위원을 제외하고는 거의 대부분 학연, 지연, 학교급별 조직, 교원조직 등으로 조직화되어 있다. 이러한 조직화는 이들의 내부 조직 문화와 맞물리면서 소속한 조직과 함께 선거운동을 하는 것이 보통이다. 이에 비해 학부모 학교운영위원들은 상대적으로 덜 조직화되어 있다. 하지만 학부모들은 대체로 교장 또는 교사들과 연결되어 학교운영위원회 활동을 하는 것이 일반적이다. 즉, 교장이나 교감의 권유를 받거나 교사들의 권유를 받아 학교운영위원회 활동을 하며 진행과정에서도 의사 교환을 하는 경우가 많다. 물론 학부모 학교운영위원들은 자신들의 사회․경제적 지위에 따라 판단하는 경우도 적지 않지만, 교장․교감을 포함한 교원들의 권유 또한 쉽게 무시하지 못하는 것이 우리가 처한 현실이다. 결국, 선거권이 학교운영위원들에게 제한됨으로 인하여 교육위원과 교육감 선거는 제도적으로 ‘패거리선거’로 전락할 가능성을 가지고 출발하고 있다.

넷째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 교육계의 ‘교육전문가집단의 집단이기주의’에 선거 결과와 교육정책 수립이 좌우될 수 있다. 여기에서 말하는 ‘교육전문가집단의 집단이기주의’는 특정 학연 중심의 집단이기주의를 말하는 것이 아니다. 여기서의 집단이기주의는 교장․교감, 대학교수, 교사를 포함한 교원 집단과 교육행정가 집단, 즉 교육전문가집단 모두의 집단이기주의를 말한다. 이를 간략하게 표현하면 ‘교육집단이기주의’라고 할 수도 있다.

초중등교육법시행령에 따라 학교운영위원회가 구성되는데, 학교운영위원 전체의 비율을 놓고 보면, 일반적으로 당연직 위원인 교장과 30-40%의 교원, 40-50%의 학부모, 10-30% 정도의 지역위원으로 구성된다. 그런데 지역위원의 적지 않은 비율이 대학교수, 교육공무원, 다른 학교 교사 등의 교육공무원 또는 교원들로 구성된다. 결국, 선거권자의 50% 이상이 교원들이라고 할 수 있으며, 교육청공무원을 합하면 그 비율은 더 올라간다. 따라서 현행제도에서는 교육감․교육위원 후보자들이 당선을 위해서는 다수의 학생과 학부모가 아니라 교원단체의 지지를 얻어야 하는 것이 가장 중요한 관건이 되고 말았다.

더욱이 이들은 선거에 기권하는 경우가 거의 없고, 학부모 학교운영위원들에게 상당한 영향력을 행사하기 때문에 실제 선거에서 차지하는 비중은 더욱 크다. 지금은 선거와 교육정책의 수립․집행에서 표면적으로 교육관료집단과 교원집단이, 한국교원단체총연합회와 전국교직원노조가 대립하는 것으로 보이지만, 실제로 그들은 교육전문직이라는 교육집단의 이익과 기득권에 대해서는 거의 비슷한 입장을 보이고 있다.

가장 대표적으로 교원평가를 비롯한 교원정책에 대한 입장이 그러하고, 교육자치와 지방자치의 분리와 통합 문제, 교육위원․교육감 선거권 및 피선거권, 학교자치구조 개선 방법, 학교에 대한 학생과 학부모의 선택권, 학교의 다양한 형태로의 변화 등의 문제에 대해서도 교육전문집단들의 이익과 입장은 거의 일치한다. 더욱이 앞으로는 바로 이러한 쟁점이 더욱 강하게 부각되면서 그들의 ‘교육집단이기주의’는 더욱 뚜렷하게 나타날 것이다. 그 논리적 근거는 자신들에게 유리하게 재해석된 전문성, 정치적 중립성과 자주성 등이다. 그에 따라 교육관료․교원을 포함한 교육전문가 집단과 학부모들의 교육적 쟁점에 대한 입장의 차이가 점점 더 드러날 것으로 전망된다.

그러한 상황에서 현 선거제도가 그대로 유지될 경우 대다수 학생과 학부모의 요구와 의견보다는 교원과 교육관료들의 요구와 의견에 의해 교육정책의 수립과 집행이 이루어질 가능성성이 더욱 크다. 즉, 현재의 교육감․교육위원 선거제도가 학생과 학부모를 위한 교육정책의 수립과 집행을 가로막고 있다고 할 수 있다. 그 결과 교육자치에 대한 주민통제가 아니라 교육자치에 대한 교원통제로 전락할 가능성도 있다.

다섯째, 선거권이 학교운영위원으로 제한되기에 교육자치의 주민통제 원리에 근본적으로 위배된다. 지방자치, 교육자치의 가장 기본적인 원리가 주민통제 원리이다. 그러나 현재의 선거제도에서는 교육위원과 교육감 선출에 모든 주민이 참여하지 못하고 일부 주민만이 선출에 참여하고 있다. 여기서 일부 주민이란 학교운영위원을 일컫는 것으로 이들이 교육 및 학예에 대한 지역 주민의 대표로 교육감이나 교육위원을 선출하는 것은 전체 주민자치 정신에 어긋나는 것이다. 이는 결국 앞에서 밝혔듯이 지방교육자치가 일반 주민, 즉 학부모의 의사가 아닌 교육집단의 의사와 요구에 따라 이루어지는 결과를 낳게 된다.

여섯째, 선거권이 학교운영위원으로 제한되기에 주민의 기본권(선거권, 평등권 등)이 제한되고 있다. 이러한 문제점 지적에 대해 일부에서는 헌법재판소에서 이미 합한 판결이 났다고 주장하고 있다. 헌법재판소의 판결은 아래와 같다.

<헌법재판소 판례>

“지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 반드시 바람직한 것으로 볼 수 없고, 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 하고 있는 것은, 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청 사이의 조화를 꾀하기 위한 것으로서, 비록 주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서는 다소 부족한 점이 있다고 하더라도 이는 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 주민자치의 원칙을 위배하여 청구인들의 선거권을 침해한 것이라고는 볼 수 없다.” (헌법재판소. 2002. 3. 28. 선고 2000 헌마283)

그러나 이러한 헌재의 판결은 학교운영위원들에게만 선거권이 주어지는 법률 조항이 우리 헌법에 위배되지는 않는다는 것을 밝힌 것뿐이다. 다시 말하면 이미 헌재의 판결문은 학교운영위원들에게만 선거권이 주어지는 법률 조항이 “교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있다”고 판결한 것으로 보아, 민주적 정당성이 후퇴하고 있다는 것을 분명히 인정하고 있다는 점이다. 다만, “주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서는 다소 부족한 점이 있다고 하더라도 이는 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것”이라고 판결한 것이다.

이러한 판결은 교육위원과 교육감 선출을 주민 직선으로 해서는 안 된다는 것을 밝힌 판결이 아니다. 학교운영위원들이 선출하더라도 재량권 범위 내에 있어 위헌이 아니라는 것을 밝힌 것뿐이다. 따라서 좀더 바람직한 방향으로 수정되어야 할 여지는 얼마든지 존재한다. 가장 바람직한 것은 교육정책 결정과정에 주민 전체가 참여할 수 있는 권리와 기회를 근본적으로 보장하는 것이다. 헌재의 판결문을 그대로 인용하더라도 “지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 ‘반드시’ 바람직한 것으로 볼 수 없”지만, 현재 이루어지고 있는 학교운영위원에게만 선거권을 제한하는 선출방식보다는 훨씬 더 바람직한 제도인 것만은 부인할 수 없다. 지방교육정책 결정의 진정한 주권자는 바로 주민, 즉 학생과 학부모인 것이다. 이제는 교육정책 결정권한을 진정한 주권자인 주민, 즉 학생과 그들의 친권자인 학부모들에게 돌려주어야만 한다.

일곱째, 학교운영위원회와 교육위원회는 목적과 기능이 다르다. 학교운영위원회의 업무가 오로지 그 학교 안의 문제에 집중된 반면, 교육위원회나 교육감의 업무는 초․중․고등학교의 문제만 아니라 교육과 학예 등 자치사무에 관한 전반적 사무를 관장하기 때문에 학교운영과 관련된 당사자에게 참여권을 인정한 학교운영위원회의 위원선출제도를 동시에 교육위원과 교육감의 선출제도로 이용한 것은 제도의 기본적인 취지를 고려하지 않은 것이다(송기춘, 2002).

여덟째, 학교운영위원은 전체 주민을 대표하는 인사라고 할 수 없다. 현재의 선거제도는 다수 학부모들의 선거권을 제약하고 있을 뿐만이 아니라, 유치원, 공민학교 등 일부 학교운영위원회가 설치되지 않은 학교의 학부모 및 교원 등이 선거권을 가질 수 없는 데 따르는 대표성 문제도 제기될 수 있다.

학교운영위원이 주민대표라고 할 수 있는지도 의문이다. 대부분의 학교에서 학교운영위원, 특히 학부모 운영위원은 학부모의 직접 선출보다는 학교장․교감의 의도에 따라 섭외되어 참여하는 경우가 많기 때문이다. 따라서 학교운영위원이 주민인 학부모의 의사를 정확하게 반영하는 것은 거의 불가능하다.

또한 학교운영위원은 일천만 명이 넘는 학부모와 24만여 명의 교원의 대표를 거의 비슷한 비율로 구성하고 있다는 근본적인 문제점을 지니고 있다. 따라서, 학교운영위원은 결코 주민 전체를 대표하지 못한다.

송기춘(2002)의 연구를 인용하여 그 이유를 제시하면 다음과 같다.

① 학교운영위원 선출과정이 민주적으로 운영되지 않는다. 특히, 학부모 운영위원은 교장․교감의 권유에 의해서 참여하고, 무투표 당선되는 경우가 대부분이다. 운영위원의 선출을 위한 선거과정에 그 공정성을 감시하기 위한 선거관리위원회는 극히 형식적으로 조직되고 운영됨으로써 선거인단이 민주적 절차를 통하여 선출되었는지에 의문을 나타내고 있을 뿐 아니라, 선거인명부의 작성과 열람, 후보등록절차 등에 관한 절차가 제대로 준수되는지는 의문이다. 시․도 선거관리위원회는 교육위원과 교육감 선거에 대해서만 관리업무를 담당하고 그 전단계 선거절차인 학교운영위원 선출과정에는 전혀 감독을 하지 않고 있는데, 이는 물론 인력의 한계 때문이기도 하지만 결국은 교육위원 선거인 선출의 공정성을 담보하지 못함으로써 선거의 민주성을 훼손하는 것이라고 할 수 있다.

② 지역주민이 지역위원으로 선출되는 과정이 민주적으로 운영되지 않는다. 지역위원은 학부모위원과 교원위원의 선출이 끝난 후 학부모위원과 교원위원의 추천을 받아 무기명투표로 선출된다. 학교운영위원회 위원 가운데 10-30%의 비율로 지역위원이 선출되는 것은 확실하지만 지역주민이 학교운영위원회 운영위원 선출과정에 적극적으로 참여할 수 있는 길은 다음과 같은 이유로 거의 확보되어 있지 않다고 할 수 있다.

㉠ 학교운영위원회의 지역위원을 선출할 경우 지역주민 누구나가 관심 있는 사람이면 지역위원에 선출될 수 있도록 공지되어야 하지만 현행의 운영위원 선출과정에서는 지역주민이 널리 참여할 수 있는 기회조차도 알려지지 않고 학교운영위원회 내부에서 처리되고 마는 것이 일반적이다. 결국 교육위원의 선거인단 선출이 지역주민에게 전혀 공지되지 않고 지역주민의 의사를 수렴하는 과정이 모두 생략된 채 학교운영위원회에서 처리된다는 점에서 주민의 참여가능성이 극히 적으며 따라서 전혀 민주적 대표성을 확보하는 장치를 가지고 있지 않다.

㉡ 지역위원에 선출되기 위해서는 교원위원 또는 학부모위원의 추천을 받아야 하므로 이들의 추천을 확보하지 않고서는 지역위원에 선출될 수 없다는 점이다. 즉 지역주민은 선출될 가능성이 있을 뿐 학부모가 아니고는 선출할 자격이 주어지지 않는다는 것이다. 학부모위원은 학부모가 선출하지만 지역위원은 지역민이 아니라 이미 구성된 운영위원회의 구성원(학부모위원과 교원위원)에 의하여 추천되지 않으면 안된다는 점에서 이중적으로 간접적인 선출과정을 거치게 되며 이 점에서 지역위원은 다른 운영위원과는 이질적이다.

㉢ 지방교육자치기관인 교육위원회가 담당하는 업무가 비단 초․중․고등학교에 관한 것만이 아니고 특히 교육문제는 학교를 졸업한 세대와 장차 교육을 받을 세대가 모두 관계되는 것임에도 불구하고 학부모와 교사의 참여를 위주로 하고 지역주민은 적게는 10%의 비율로 참여할 수 있게 한 것은 교육의 전문성과 자주성을 고려한다고 하여도 지역주민의 참여를 지나치게 봉쇄한 것으로서 지역주민에 대한 자의적인 차별이라고 할 수 있을 것이다.

③ 학부모 위원과 지역위원의 비율에 비해, 교원위원의 비율이 지나치게 많다. 이를 구체적으로 확인하기 위해 2001년 4월 1일 현재 경상남도의 교원현황을 보면, 유치원, 초․중․고등학교와 특수학교, 고등기술학교의 교원은 전체 26,511명이며, 학교운영위원회가 구성되는 초․중․고등학교 교원은 유치원 2,382명, 특수학교 222명, 고등기술학교 29명을 제외한 23,878명이다. 이 가운데 국․공립학교 교원은 19,432명(국립 13명 포함)이다. 사립은 4009명이다.

교육의 전문성을 고려할 때 교육위원의 선출과정에 교육전문가인 교사의 대표가 참여하는 것은 나름의 합리성이 있다. 하지만 이러한 차별은 지역주민의 참여가 극히 제한적임을 생각하면 그 합리성에 의문을 가지게 된다. 경상남도의 예를 들어 2001년 4월 기준으로 20세 이상 유권자 인구수가 약220만명이고 이 가운데 학부모를 약 80만으로 할 때 지역주민 140만명이 운영위원 가운데 약 17.5%를, 학부모 80만명이 약 46.7%를 차지하는 반면 약 2.4만명의 교원이 약 35.8%의 선거인단을 차지하는 것은 선거인단 구성에서 교원을 지나치게 우대하는 것으로 불합리한 차별이라고 할 수 있을 것이다. 특히, 지역주민은 학부모에 비하여 선거인에 선출될 가능성이 1/4.67에 불과하다고 볼 수 있다. 학부모가 교육에 관한 관심이 최고조에 달하였다고 하여도 기성의 세대로서 지역주민의 교육에 관한 참여에 이 정도의 차별을 하는 것은 그 정도가 지나치며 따라서 합리적 근거가 없는 자의적 차별이라 해야 할 것이다(송기춘, 2002).

이와 같은 선거제도 아래서 교원의 일정비율이 선거인이 되는 것은 학맥이나 인맥에 의한 선거운동, 즉 ‘패거리선거’를 가능하게 하는 조건이 된다. 나아가 이미 지적하였지만 교육정책 결정이 지나치게 교원 중심으로 이루어지게 하는 원인이 된다. 또한 지역주민, 학부모의 교육정책 결정 참여권한을 근본적으로 제약하고, 교육에 관한 학생과 학부모의 요구 와 이해 반영을 극히 어렵게 하는 원인이 된다.

나. 교육위원 피선거권의 제한

현행 교육위원․교육감 선거제도는 교육위원, 교육감의 피선거권을 제한하고 있다. 지방교육자치에관한법률 제60조(교육위원의 자격등) 제1항은 “교육위원은 학식과 덕망이 높고 시․도의회의원의 피선거권이 있는 자로서 후보자등록일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자이어야 한다”고 규정하고 있고, 제2항은 “교육 또는 교육행정경력이 있는 자(이하 “경력자”라 한다)로서 교육위원후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록일을 기준으로 교육 또는 교육행정경력이 10년 이상 있거나 양경력을 합하여 10년 이상 있는 자이어야 한다”고 자격기준을 명시하고 있다.

동법 제61조(교육감의 자격) 제1항은 “교육감은 학식과 덕망이 높고 당해 시․도지사의 피선거권이 있는 자로서 후보자등록일로부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자어이야 한다.” 제2항은 “교육감은 후보자 등록일을 기준으로 제60조제3항의 규정에 의한 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합하여 5년 이상 있는 자이어야 한다”고 규정하고 있다.

동법 제115조(교육위원당선인의 결정․공고․통지 및 교육위원예정자명부 작성) 제2항에서는 “투표 결과 득표순위가 선거구별 교육위원 정수 이내인 자중 경력자의 수가 선거구별 교육위원 정수의 2분의 1 미만인 경우에는 제1항 본문의 규정에 불구하고 먼저 선거구별 교육위원 정수의 2분의 1(1 미만의 단수는 1로 본다. 이하 이 조에서 같다)까지 경력자중 다수득표자순으로 당선자를 결정하고 나머지 교육위원은 경력자가 아닌 자 중 다수 득표자순으로 당선자를 결정한다”고 규정하고 있다.

그러나 이러한 지방교육자치에관한법률 제115조의 피선거권 제한은 중요한 문제를 안고 있다. 제60조에서 교육정책을 수립․집행하는 교육감의 자격제한은 어느 정도 합리성을 지니고 있으나, 교육정책을 심의․의결하는 교육위원의 자격 제한은 비경력자인 일반 주민, 특히 학부모의 피선거권을 근본적으로 제약하고 있다.

<표 9> 시․도별 교육위원 선출현황(2002년 선거 결과)

시․도별	시․군․자치군수	교육청 수	교육위원 정수	경 력	비 경 력
서 울	25	11	15	14	1
부 산	16	6	11	10	1
대 구	8	5	9	7	2
인 천	10	5	9	7	2
광 주	5	2	7	6	1
대 전	5	2	7	6	1
울 산	5	2	7	5	2
경 기 도	31	24	13	9	4
강 원 도	18	17	9	8	1
충 청 북 도	11	11	7	5	2
충 청 남 도	15	15	9	6	3
전 라 북 도	14	14	9	8	1
전 라 남 도	22	22	9	7	2
경 상 북 도	23	24	9	6	3
경 상 남 도	20	20	9	7	2
제 주 도	4	3	7	7
계	232	181	146	118(80.8%)	28(19.2%)

이렇게 피선거권이 제한된 선거제도로 교육위원을 선출한 결과 당선된 교육위원의 비율에서 심각한 문제가 발생하고 있다. 2002년 7월 11일 전국 동시에 실시된 교육위원 선거 결과 나타난 비율을 보면 전체 당선자 146명 중 10년 이상의 교육경력자가 118명(80.8%)였으며, 비경력자가 28명(19.2%)였다(교육인적자원부, 2002; 113). 그러나 비경력자 중에서도 교육경력이 10년이 안 되었을 뿐이지 실제로 교원 출신인 경우가 포함되어 있다. 따라서 실제로 교원 출신 또는 교육청 관료 출신이 지방교육정책 심의․의결권을 장악하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이러한 현황은 아래의 표를 통해 구체적으로 확인할 수 있다.

결국, 교육정책의 심의․의결권을 일반 주민이나 학부모가 아니라 교육(행정) 경력자, 즉 교육(전문가)집단이 장악하게 되는 결과가 뚜렷하게 나타난다. 이러한 상황을 좀더 구체적으로 확인하기 위해 교육(행정) 경력별 현황을 살펴보면, 현직 교육장 및 교장․교감 출신이 17명(11.6%), 현직교사가 13명(8.9%), 대학교수가 14명(9.6%), 교육행정 경력자가 74명(50.7%)을 차지하고 있다(교육인적자원부, 2002; 580). 이러한 결과는 특히 교육행정 경력자들이 과반수를 점유하고 잇다는 것을 알려주며, 여기에 ‘교육 또는 교육행정 경력자’가 3분의 2가 넘는 80.8%를 장악하고 있다는 것을 수치로 보여주고 있다.

하지만 문제는 이러한 수치보다 더 심각하다. 구체적인 사례로 서울시교육위원회 교육위원 구성 비율을 살펴보자. 서울시교육위원은 모두 15명으로 7개 권역에서 선출된다. 이 중 10년 이상의 교육경력자가 14명이다. 그러나 나머지 비경력자 1명도 교원 출신으로 교원단체의 조직적 지지를 통해 당선된 경우이다. 결국, 일반 주민인 학부모의 대표성을 가진 교육위원이 단 한 명도 없는 결과가 나타나고 있다. 따라서 순수한 학부모 일반이익을 대변하는 데 적지 않은 문제가 발생할 수 있다. 대체로 학부모의 일반적인 이익과 교원 또는 교육관료의 특수이익이 충돌하는 경우에는 자신이 속한 집단의 특수이익을 우선하는 것이 기본적인 인간의 행동 특성이기 때문이다.

이와 함께 교원단체에서 지지를 선언한 교육위원 후보는 과반수가 당선되었지만 시민단체 출신 후보는 당선 가능성이 극히 저조하게 나타났다. 교육인적자원부 내부 분석 자료에 의하면 2002년 교육위원 선거에서 전교조 지지후보는 총 34명 중 24명이 당선되어 71%의 당선률을 나타냈으나, 시민단체 출신 후보는 겨우 6명이 출마하여 2명만이 당선되었다(고전 외, 2003 ; 78). 특히, 서울에서는 7개 권역에서 전교조지지 후보가 전원 당선되는 결과가 나타났다. 심지어 2위를 한 비경력자가 3위의 경력자에게 밀려 낙선하는 문제가 발생하기도 한다. 그 결과 교육위원회가 퇴임한 교육계 인사 위주로 충원되어, 교육감을 견제하고 정책대안을 제시하기보다는 ‘교육계의 원로원’이 되고 있다는 지적까지 받는다(김장중, 2004).

이러한 사실과 함께 고려해야 하는 것은 교원단체 또는 특정 교육관료집단의 지지를 받아 당선된 교육위원들이 다음 선거에서도 계속 당선되어 교육위원 신분을 유지하거나 교육감에 당선되기 위해서는 자신이 속한 집단(교원단체 또는 교육관료 집단)의 입장을 적극적으로 교육정책의 수립에 반영해야만 한다는 것이다. 이미 앞에서 확인한 대로 선거권자도 교원 또는 교육관료 들이 과반수를 차지하고 있기 때문이다. 만약, 학생과 학부모의 요구․입장과 교원의 요구․입장이 다르게 나타나는 정책사안인 경우 이들이 어떤 선택을 할지 결과는 너무도 분명하다.

이러한 분석을 종합한다면, 일반 주민의 교육위원 피선거권을 근본적으로 제한하고 있는 현재의 선거제도 아래에서는 지역주민, 즉 학생과 학부모의 요구와 이해와 요구를 수렴하는 교육정책의 수립이 어렵다는 것을 알 수 있다. 즉, 현행 선거제도의 피선거권 제한은 교육정책의 심의․의결에 있어 교육전문가 집단의 집단이기주의가 나타날 수 있는 조건을 제공하고 있는 것이다. 그에 따라 학생과 학부모, 일반 주민을 위한 교육정책은 점점 더 어려워지고. 학생과 학부모들은 교육전문가 집단이 베풀어주는 시혜를 바라는 수밖에 없는 지경에 이르게 되었다. 교육자치의 진정한 주권자인 지역주민, 즉 학생과 학부모가 교육정책 수립에서의 주권자로서의 지위를 상실하고 교육전문가 집단의 시혜를 구하는 대상으로 전락해 버리고 말았다.

다. 선거운동의 지나친 제한

현행 지방교육자치에관한법률 제78조 (선거운동의 제한)에서 “누구든지 자기 또는 특정인을 교육위원 또는 교육감으로 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거운동기간동안 관할선거구선거관리위원회에서 주관하는 선거공보의 발행․배포와 소견발표회 개최, 제83조의 규정에 의한 언론기관등 초청 대담․토론회외의 일체의 선거운동을 하여서는 아니된다”고 규정하고 있다. 선거운동의 기회를 원천적으로 제한하고 있는 것이다.

현행 선거운동 규정은 먼저, 교육감 후보자의 검증기회를 확대하기 위하여 소견발표회와 선거공보 외에 후보자 초청 대담. 토론회를 허용하였다. 종전에는 교육위원회 의사국이 주관하는 선거공보발송과 1인당 1회의 소견발표회만 허용하였으나 선관위에서 주관하는 선거공보와, 각선거구별로 1회씩의 소견발표회를 갖도록 하였다. 후보자 등록일부터 선거일 전일까지를 선거운동기간(10일간)으로 하고 이 기간 동안 선거공보, 소견발표회와 후보자 초청 대담이나 토론회 외에는 일체의 선거운동을 금하며, 선거운동기간 전에 인쇄물․간행물 등을 통한 사전선거운동을 할 수 없도록 하였다.

교육계에서 모두가 지적하는 가장 큰 문제점은 현행 제도 하에서는 선거운동을 공보 1회 발행과 선거구마다 소견발표회 2회, 언론사나 단체가 주최하는 정책토론회 등으로 제한하고 있어, 후보 자신을 알릴 기회가 크게 제한되어 있다는 것이다. 이러한 선거운동 제한 규정 때문에 교육위원 후보들은 학맥, 인맥 등에 의존할 수밖에 없게 되고, 이것도 여의치 않은 후보는 금품과 향응 제공 등 불법 선거운동의 유혹에 쉽게 넘어가는 악순환을 거듭하고 있다.

또 유권자 입장에서도 후보자들의 교육정책에 대한 입장을 정확히 확인할 수 없어 학맥과 인맥으로, 특히 교장․교감이나 자신이 학교운영위원으로 있는 학교의 교원 또는 특정 교원단체가 지지를 요청하는 후보에게 한 표를 던질 가능성이 커진다는 것이다.

이러한 상황 인식은 교육위원․교육감 후보자들로 하여금 학부모를 위한 공약보다는 교육행정가 집단 또는 교원집단의 지지를 얻는 것에 선거운동을 집중하는 경향을 나타나게 한다. 그 결과 후보자들의 대부분의 공약은 학생과 학부모보다는 실질적으로 교원과 교육행정가에게 유리하게 나타나고, 선거운동에서 학생과 학부모를 위한 공약은 형식적인 공약(空約)에 그치는 경우가 발생하기도 한다.

종합한다면, 선거운동의 지나친 제한은 조직과 인맥을 동원하는 ‘패거리 선거’, 금품과 향응을 제공하는 선거, 학부모 운영위원의 판단 기회 제한과 교육전문가집단의 집단이기주의를 발생시키는 토양을 제공하고 있다.

라. 교육감 결선투표제

현행 지방교육자치에관한법률 제116조(교육감당선인의 결정․공고․통지) 제1항은 “시․도선거관리위원회는 유효투표의 과반수를 얻은 자를 교육감당선인으로 결정한다”고 규정하고 잇고, 제2항은 “제1항의 득표자가 없는 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인 이상이면 최고득표자에 대하여 결선투표를 하여 다수득표자를 당선자로 하고, 다수득표자가 2인 이상인 경우에는 연장자를 당선자로 한다”고 하여 교육감 선거에서의 결선투표를 제도로 규정하고 있다.

그러나 현재 대부분의 지역에서 교육감 후보자가 다수 출마하고 1차투표에서 유효투표의 과반수 득표자가 나오기 어려운 상황에서 2차 결선투표를 실시하고 있는 것이 현실이다. 이러한 결선투표가 가지는 문제점으로는 첫째, 교육감후보 개인 간 또는 지지 집단과 집단 간에 담합이 나타날 수 있는 조건을 제도적으로 제공하고 있다. 둘째, 이러한 담합은 이미 앞의 여러 사례에서 확인하였듯이 일반적으로 각서와 권한 나눠먹기와 인사 비리로 이어진다.

이러한 문제점이 가능한 가장 중요한 원인은 선거권자가 학교운영위원으로 제한되어 있기 때문이다. 만약, 선거권이 제한되어 있지 않다면 결선투표제는 교육감의 주민대표성을 확인하는 규정이 될 수도 있다. 그러나 선거권자가 학교운영위원으로 제한되어 있기에 담합이 가능하며, 온갖 인사비리와 부패의 중요 원인이 되고 있는 것이다. 따라서 결선투표제는 선거권자가 학교운영위원으로 제한되어 있는 조건에서는 폐지되어야 마땅하다.

마. 교원과 학부모의 잘못된 의식

(1) 교원의 의식

지방교육자치에 관한 최근 논문을 보면, 교사와 학부모 간 의식의 차이를 알 수 있다. 김지영(2002)의 논문에서 교육구성원별 주민 참여의 원리에 대한 인식에서 의미 있는 차이를 보였다. 교육감, 교육위원, 교육장의 선출 방식을 주민 직선으로 하자는 내용에 대해 학부모들의 인식이 높게 나타났으며, 반대로 교사와 교육행정가가 학부모에 비해 평균이 낮은 것은 주민 직선이 가장 바람직한 방법이 아니라는 것으로 학부모와의 인식의 차이를 알 수 있다. 또한 지역의 주요 정책 및 사안을 그 지역 주민이 해결하자는 내용에 대해 학부모가 교사, 교육행정가 보다 평균이 높게 나타난 것은 학부모가 지역의 중요사안을 그 지역 주민이 참여하여 해결하여야 한다는 인식을 하고 있는 반면, 교사, 교육행정가는 지역 주민에게 중요 사안을 맡겨 결정하는 것만이 모든 문제를 해결하는 방법이라고는 인식하지 않는 것으로 해석된다.

하지만, 2004년에 전국교육위원 협의회가 전국의 학부모와 교사, 교육위원 등 천여 명을 상대로 여론조사한 결과 교육감 선출방식을 직선제로 바꾸는 것에 대해 학부모 83%, 교사 82%, 교육위원은 62%가 찬성하는 것으로 나타났다(서울경제신문 2004. 3. 6). 역시 2004년에 전교조 경남지부(지부장 김정규)가 교원을 대상으로 실시한 설문조사 결과 나온 것이다. 교육감 선출방식에 대해 교원 67%가 ‘교사 직선’을, 20%가 ‘주민 직선’을 원했고, 현행대로 ‘학교운영위원 간선’으로 하자는 의견은 4%에 불과했다.

이 같은 조사 결과에 대해 전교조는 “비록 전교조 자체 조사이기는 하지만 교육감 선거방식에 대한 논란이 끊임없이 있어왔던 만큼 개선 방향을 제시하고 있는 것으로 보아야 할 것”이라 풀이했다. 시․군교육장도 ‘교사 직선으로 해야 한다’(42%)라는 대답이 높았으며, 최근 경남도교육감이 검토 중인 것으로 알려진 ‘공모제’에 대해서는 35%가 찬성했다(오마이뉴스 2004. 10. 25). 하지만, 전국교육위원 협의회의 여론조사에 의하면, 교육자치를 지방행정자치와 완전히 분리하는 것에 대해서는 각각 의견이 나눠졌다. 교사(82%)와 교육위원(99%)는 분리를 주장하는 목소리가 대부분이었으나 학부모의 경우에는 45.2%만이 분리를 원한 것으로 나타났다.

이를 종합하면, 교원들은 교육감 선출방식에 대해 대다수가 교사 직선을 원하고 있는 것으로 판단된다. 교육위원 선출 방식에 대해서도 이와 같이 인식할 것으로 추정된다. 심지어 시․군 교육장도 공모제로 하기보다는 교사 직선으로 해야 한다는 의견이 더 많았다. 특히 교사와 교육위원 대부분이 교육자치를 지방행정자치와 완전히 분리해야 한다고 생각하고 있다. 일부 학부모 등이 참여하고 있는 학교운영위원들이 선출하고 있는 것도 교사들에게는 흡족하지 않은 것이다. 이러한 교사들의 인식은 교육정책 결정에서의 단지 교원의 의사 존중이라는 차원을 넘어 교육정책의 수립과 집행에 대한 ‘교원통제’ 의도까지 드러내고 있다고 판단된다.

이러한 교원들의 편협한 인식은 교육의 자주성, 전문성과는 직접적인 관계가 없는 교육전문가집단의 집단이기주의적 측면이 강하게 나타나는 대표적인 사례이다. 전교조도 조직적 차원에서 결선투표제가 없는 교육감 직선제를 주장하고 있으나 교육위원 주민직선제는 전혀 거론하지 않고 있다. 이는 현재의 교육감 선출에서 주민직선을 하더라도 결선투표가 계속 존재한다면 전교조 지지후보가 당선되기 힘들다는 판단과, 현재의 교육위원 선출방식이 교원들에게 매우 유리하다는 상황 판단에 기초하고 있다는 의혹이 제기되기도 한다. 주민 직선이 올바른 선출방식이라면 교육감만이 아니라 교육위원들도 당연히 주민직선으로 선출해야 한다는 것이 일관성 있는 판단이건만, 교원단체의 주장에서는 그러한 일관성을 찾아보기 힘들다.

그러나 더욱 심각한 문제를 지니고 있는 것은 학교운영위원 선출과정과 의사 결정 과정에서 드러나고 있는 교원, 특히 일부 교장․교감들의 권위주의적 사고와 행동방식이다. 교원 위원, 학부모 위원 선출과정에 깊숙이 개입하거나 의사결정 과정에 압력을 행사하는 경우가 아직도 적지 않게 나타나고 있어 학교운영위원 선출과 학교운영위원회 운영에 커다란 장애를 초래하고 있다. 이는 곧 교육감․교육위원 선거권자로서의 학교운영위원들의 주민 대표성을 크게 왜곡하는 결과를 빚어낸다.

(2) 학부모의 의식

그러나 교원들의 잘못된 의식은 교원들만이 아니라 학부모들의 책임이기도 하다. 학부모들은 교육감․교육위원 선거권자인 학교운영위원에 대한 인식조차 부족하고, 참가에도 소극적이며, 운영 과정에서도 적극적인 발언을 삼가며, 가능하면 교장을 포함한 교원들과 다른 견해를 표출하기를 꺼린다. 다음은 이와 관련된 여러 사례들이다.

<사례1> 학교운영위에 학부모가 없다

○○지역 일선 학교들이 20일까지 학교운영위원회에 참가할 학부모위원을 선출해야 하나 학부모들이 참여를 기피, 운영위의 파행이 예상된다. ○○시 교육청은 19일 선거를 통해 학교운영위 학부모위원을 선출할 수 있는 학교는 전체 179개교 가운데 ○○초등, ○○초등, ○○초등, ○○중, ○○고, ○○고 등 10여 곳에 불과할 것으로 예상된다고 18일 밝혔다.

동구 ○○초등교와 중구 ○○초등교 등은 학부모위원 후보등록 마감까지 정원을 채우지 못해 재공고를 했으며 ○○초등, ○○초등, ○○초등, ○○여중, ○○여중, ○○중, ○○중, ○○중, ○○여고, ○○고, ○○고 등은 간신히 정원을 채워 무투표로 학부모위원을 선출했다. 이 같은 현상은 교육감과 교육위원 선거가 있던 지난 2001년과 2002년 학교별로 최대 3대 1의 치열한 경쟁률을 기록했던 것과는 대조적이다.

최근 들어 학부모들이 운영위원을 꺼리는 이유는 음양으로 학교에 도움을 줘야 하는데 따른 부담이 큰 데 따른 것으로 보인다. 이에 따라 학부모위원이 교육감이나 교육위원 선출을 위한 자리로 전락하는 것 아니냐는 비판의 목소리도 나오고 있다. 일선학교 관계자는 “학부모위원 미달 현상은 선거가 없는 해에 나타나는 공통적 현상”이라며 “학교운영위가 자녀교육을 위해 봉사하는 자리라는 인식전환이 시급하다”고 지적했다. (한국일보 2004. 3. 19)

특히, 선거가 있는 해는 교육위원․교육감 출마 예정자들이나 각 단체에서 ‘내 사람 심기’로 학교운영위원 선출 경쟁이 치열하지만, 선거가 없는 해에는 서로가 맡지 않으려고 외면한다. 이러한 사실을 통해 볼 때, 선거권이 학교운영위원의 위상을 높이고 예우하는 것이 결코 아니며, 단위학교의 발전과 문제해결에도 별 도움이 되지 않는다는 것을 확인할 수 있다.

이러한 사실을 통해서 우리는 또 하나의 중요한 사실을 알 수 있다. 학부모가 학부모로서 학교운영위원으로 참여하는 것이 아니라 교원 또는 교육관료의 대리자, 지지자로서 학교운영위원으로 참여하는 경우가 결코 적지 않다는 사실이다. 자기 자신이 학부모 학교운영위원으로서 정체성을 지니지 못하고 있다는 것이다. 교육위원․교육감 선거가 잇을 때 이들을 지지하기 위해 참여하고 있는 것이다. 이러한 목적에서 참여하는 학부모 학교운영위원들은 학부모가 아니라 교육관료와 교원들의 대리인, 홍보인일 분이다.

결국 가장 중요한 문제점은 주민인 학부모 대부분이 학생의 친권자로서 교육정책수립의 진정한 주권자임을 자각하지 못하고 있다는 사실이다. 학생과 학부모가 교육권의 주체이며, 교육정책결정의 주체라는 인식을 하지 못하고, 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성이라는 의미를 잘못 이해하고, 교육행정가나 교원들이 교육정책의 주도권을 갖도록 방치한 것이다. 그러면서 자신들은 교원 또는 교장․교감․교육관료의 대리자, 지지자로서 학교운영위원으로 선출되고, 각종 선거나 학교운영위원회에 참여한다. 즉, 학부모로서의 권리의식이 없는 결과 학부모로서의 정체성마저 상실한 채 교원 또는 교장․교감․교육관료의 대리자, 지지자로 전락하고 있는 것이다.

문제는 이것으로 그치지 않는다. 학생과 학부모가 교육권의 주체이며, 교육정책결정의 주체라는 인식을 하지 못하고, 학부모가 학교 운영과 교육정책 결정에 적극적으로 참여하는 자기 소임을 다하지 못한다면, 학교 운영과 교육정책 결정에 교장․교감이나, 교육관료, 교원단체 등의 요구와 이해가 주로 반영될 수밖에 없다. 학교운영과 교육정책의 결정은 주권자인 주민이고 학생의 친권자인 학부모들이 하나의 중심축이 되어 교육전문가들과 충분한 협의를 통해 이루어져야 올바른 교육적 방향을 추구할 수 있을 것이다.

이를 위해서는 반드시 학부모 자신의 이기적 태도도 버려야 한다. 학부모가 자신의 자주적 사고와 판단이 아니라 교장․교감이나 특정 교사의 요청에 순응하는 것은 자기 자녀에게 피해가 없고 도움이 되기를 바라는 이기적 욕구가 부분적으로 잠재되어 있기 때문이다. 또는 교육관료들과의 사적 관계와 이해를 공적인 의무와 교육적 판단보다 더 중시하기 때문이다. 이제 학부모들은 이러한 편협한 태도가 교육감․교육위원 선거뿐만 아니라 학교운영과 나아가 자기 자녀의 성장과 발달까지 왜곡한다는 것을 분명하게 인식해야 한다.

3. 부패방지를 위한 제도적 방안

이미 앞에서 제도의 문제점과 원인을 자세하게 다뤘기 때문에 교육감․교육위원 선거 부패와 교육청 인사비리 방지를 위한 제도 개선 방안을 간략하게 서술하고자 한다.

가. 교육감․교육위원 선거제도 개산방안

(1) 교육감․교육위원 주민 직선제의 도입

학교운영위원으로 선거권자를 제한하는 현행 교육감․교육위원 선거제도가 수많은 선거 관련 부패를 양산하고, 교육정책 결정과정에서 교육전문가집단의 집단이기주의를 낳고 있는 근본적인 원인이 되기에 교육감, 교육위원 주민 직선제는 반드시 도입되어야만 한다. 그러나 선거 관련 부패 방지와 교육전문가집단의 집단이기주의 방지라는 소극적인 이유만이 아니라 교육정책수립에서의 민주성 실현과 학생․학부모․지역주민 모두의 교육권 실현을 위해서도 교육감, 교육위원 주민 직선제는 꼭 도입되어야만 한다.

여기서 교육감 주민직선제보다 더 중요한 것이 교육위원 주민 직선제이다. 시․도 교육위원회에서 지역의 교육정책이 대부분 심의․의결되기 때문이다. 학생과 학부모의 교육권 실현을 위한 각종 교육정책이 시․도 교육위원회의 올바른 구성을 통해 실현 가능한 것이다. 이를 통해 주민의 참여기회가 보장되고, 교육감, 교육위원의 주민 대표성 보장되며, 교육감․교육위원의 진정한 권위 향상이 이루어지고, 교육청의 부정과 비리가 축소될 수 있다. 나아가 교육감, 교육위원 주민 직선제를 통해서만이 교육정책의 진정한 민주성이 실현될 수 있다.

교육감, 교육위원 주민 직선제의 문제점으로 지적되고 있는 것이 여러 번의 선거로 인한 선거비용 과다 지출과 잘못된 선거 풍토 문제이다. 그러나 교육감과 교육위원 선거는 광역자치단체장과 광역의회 의원 선거 시 함께 실시하면 선거비용이 과다 지출되는 일은 발생하지 않는다. 또한 최근 선거법의 개선과 선거 풍토의 개선으로 직접선거의 문제점은 크게 줄어들 것으로 여겨지기에 지난 교육감, 교육위원 선거에서 나타난 수많은 부패를 근본적으로 방지하기 위해서라도 교육감, 교육위원 주민 직선제는 반드시 도입되어야 한다.

(2) 교육위원 피선거권 제한규정 삭제 또는 대폭 완화

교육정책 결정을 심각하게 왜곡하고 있는 교육위원 피선거권 제한규정 삭제 또는 대폭 완화해야 한다. 앞에서 상세하게 언급하였지만 교육위원 피선거권 제한하면, 교육정책의 심의․의결권을 일반 주민이나 학부모가 아니라 교육(행정) 경력자, 즉 교육(전문가)집단이 장악하게 되는 결과가 뚜렷하게 나타난다. 2002년 현재 교육위원 구성에서 ‘교육 또는 교육행정 경력자’가 3분의 2가 넘는 80.8%를 장악하고 있다는 것을 수치가 보여주고 있다. 서울시교육위원은 모두 15명 중 10년 이상의 교육경력자가 14명이다. 그러나 나머지 비경력자 1명도 교원 출신으로 교원단체의 조직적 지지를 통해 당선된 경우이다. 결국, 일반 주민인 학부모의 대표성을 가진 교육위원이 단 한 명도 없는 결과가 나타나고 있다. 또한 이러한 교육위원 피선거권 제한규정은 선거권 제한규정과 맞물려 작용하면서 문제를 악화시키고 있다.

이미 지적한 대로 일반 주민의 교육위원 피선거권을 근본적으로 제한하고 있는 현재의 선거제도 아래에서는 지역주민, 즉 학생과 학부모의 요구와 이해와 요구를 수렴하는 교육정책의 수립이 매우 어렵다. 학부모의 일반적인 이익과 교원 또는 교육관료의 특수이익이 충돌하는 경우에는 자신이 속한 집단의 특수이익을 우선하는 것이 기본적인 인간의 행동 특성이기 때문이다. 즉, 현행 선거제도의 피선거권 제한은 교육정책의 심의․의결에 있어 교육전문가 집단의 집단이기주의가 나타날 수 있는 조건을 제공하고 있는 것이다.

그에 따라 학생과 학부모, 일반 주민을 위한 교육정책은 점점 더 어려워지고. 학생과 학부모들은 교육전문가 집단이 베풀어주는 시혜를 바라는 수밖에 없는 지경에 이르게 되었다. 교육자치의 진정한 주권자인 지역주민, 즉 학생과 학부모가 교육정책 수립에서의 주권자로서의 지위를 상실하고 교육전문가 집단의 시혜를 구하는 대상으로 전락해 버리고 말았다. 하지만 이러한 결과는 어느 정도 학부모들이 자초한 측면이 있는 것 또한 부정할 수 없는 부끄러운 사실이다.

주권을 가진 지역주민이자 학생의 친권자인 학부모들은 학교운영위원회에서 여러 해 동안 학교운영의 경험을 쌓거나, 교육에 대한 올바른 식견과 적극적인 의욕이 있거나, 대학 또는 대학원에서 설사 교육학을 전공하였더라도 교원 또는 교육행정 경력이 없으면 교육위원 피선거권이 근본적으로 제한된다. 교육정책의 수립과 집행과정에서는 어느 정도 교원 또는 교육행정가의 전문성이 필요하지만, 교육정책의 심의․의결 과정은 지역주민을 대표하는 인사가 참여하여 결정하는 것이 지방자치, 교육자치의 주민통제의 원리에 진정으로 부합하는 것이다.

교육정책 결정에서의 교육의 전문성은 교육행정가 또는 교원 또는 교육학자들이 정책을 수립하여 제안하거나, 주민인 학부모들이 교육적으로 타당하지 못한 정책을 수립하려는 경우 이를 지적하면서 성찰하게 하는 연구를 통해 자문을 하거나, 정책 목표에 부합하는 정책집행을 담당하는 것으로 이해되어야 한다. 즉, 교육정책 결정과 집행에 있어 여러 경로를 통한 적극적인 참여를 보장하면 의견을 존중하면 교육의 전문성은 실현되는 것이다. 교육정책의 심의․의결은 마땅히 주권자인 주민(학부모)의 대표가 할 수 있어야 한다. 국가의 중요 교육정책을 심의․의결하는 국회의원, 국회 교육위원회 의원을 선출하는 데 교육경력 또는 교육행정 경력이란 자격 제한 조건을 두지 않는데 지방교육정책을 심의․의결하는 시도 교육위원 선출에 피선거권을 제한하는 것은 전혀 이치에 맞지 않는다.

교육의 자주성을 국가권력뿐만이 아니라 주민인 학부모의 간섭을 배제하는 교육전문가 집단의 교육정책 결정권으로 이해하는 것은 매우 편협한 발상이며, 교육적으로 타당한 발상도 아니다. 진정한 교육자치를 위해서는 국가권력의 부당한 간섭으로부터 독립적으로 이루어지는 지방교육의 자치, 궁극적으로 학교자치가 실현되어야 한다. 그러나 교육자치를 일반행정으로부터의 교육행정의 분리나 교육전문가 집단의 교육정책 결정권한으로 이해하는 나라는 거의 없다. 지역주민들이 외부나 국가권력의 간섭․개입 없이 자주적으로 지방교육자치와 더욱 중요한 학교자치를 할 수 있어야 하며, 여기서 핵심적인 권리주체는 바로 지역주민인 학부모이다. 교원들의 의사도 매우 중요하지만 지역주민의 일부이며, 학교 구성원의 일부로서 교육정책 결정과 학교 운영에 참여하면 되는 것이다.

교육자치의 핵심적인 의미는 학교자치이다. 그러나 이 연구보고서의 연구 주제에서 벗어나기에 학교자치에 관한 내용은 다루지 않는다.

따라서 교육의 자주성이란 교육전문가집단들의 자주성이 아니라, 지역주민인 학부모들이 중심이 되어 그 지역과 학교의 교육행정가, 교원들과 협력하여 학교자치와 지방교육자치를 실현하는 것을 의미하는 것으로 이해되어야 한다.

따라서 교육감의 자격요건으로 교육정책 수립과 집행에서의 전문성을 고려하여 5년 이상의 교육 경력 또는 교육행정 경력을 인정하더라도, 교육위원의 자격 제한규정은 반드시 폐지하여 지역주민들의 피선거권을 제한 없이 평등하게 보장해야 한다.

만약에 과도적 단계가 필요하다면 교육위원 자격제한 규정을 ‘5년 이상의 교육 경력 또는 교육행정 경력 또는 학교운영위원 경력, 또는 여러 경력을 합하여 5년 이상의 경력’으로 대폭 완화하는 것이 바람직하다. 이미 학부모들은 학교운영위원으로 참여하면서 학교운영 전반에 대한 식견과 경험을 쌓았고 이를 통해 지역의 교육정책 전반에 관심과 식견을 넓혀 왔다. 따라서 교육위원 자격제한 규정을 모두 삭제하는 것이 원칙이지만 일정한 경과기간을 둔다면 학교운영위원 경력을 교육위원 자격조건으로 포함하는 것을 하나의 대안으로 검토할 수 있다.

(3) 선거운동의 기회 확대

지방교육자치에관한법률에 의해 교육감․교육위원 선거과정에서 소견발표회와 언론사 토론회, 선거공보만 가능하므로, 후보자는 자신을 알리려고 조직과 금품을 동원하는 등 수단과 방법을 가리지 않게 된다. 반면, 학교 방문이 자유롭고 의정활동보고회를 할 수 있는 현직 교육위원들에게는 이러한 선거운동 기회 제한은 아주 유리하게 작용한다. 결국, 이미 확인한 대로 선거운동의 지나친 제한은 조직과 인맥을 동원하는 ‘패거리 선거’, 금품과 향응을 제공하는 선거, 선거운동 기회 불균등, 학부모 운영위원의 판단 기회 제한과 교육전문가집단의 집단이기주의를 발생시키는 토양을 제공하고 있다.

따라서 교육감․교육위원 주민직선제를 도입하면서 선거운동의 기회를 지방자치단체장이나 지방의회 의원 선거와 동일한 수준으로 선거운동 기회를 확대시켜야 한다. 후보 등록 후 여러 모임을 통해서 유권자인 지역 주민들을 공개적으로 만나고, 인터넷이나 전화 등으로 자유롭게 자신의 공약과 식견을 알릴 수 있어야 한다. 그럼으로써 교육감․교육위원 후보들이 내세우고 있는 교육정책에 대해 지역 주민이 보다 정확히 알 수 있고, 더욱 교육정책에 대해 관심이 커지며, 교육정책 결정만이 아니라 학교운영에도 관심을 가지고 참여하는 계기로 작용할 것이다.

(4) 교육감 결선투표제 재검토

교육감 선거에서 결선투표제의 문제점은 이미 심각하게 드러났다. 2004년에도 4개 지역 모두 결선투표를 했는데, 또 한번의 선거가 유권자에게 부담을 주어 서울 72.4% 등 투표율은 전부 낮아졌다. 보궐선거까지 치른 제주도는, 네 달 사이에 세 차례 선거로 행정낭비와 선거관리의 어려움은 물론 지역사회의 갈등도 커졌다. 이 과정에서 발생하는 가장 큰 문제는 후보 간의 담합행위다. 이미 앞에서 확인 하였듯이 전 충남교육감과 교육위원이 일정 지역의 인사권을 담보로 한 거래를 했다가 구속되기도 했다. 이는 곧 교육청 인사 부패로 연계된다.

결국, 현재의 교육감 결선투표는 선거권을 학교운영위원으로 제한하는 선거권 제한규정과 맞물리면서 금품 선거, ‘패거리선거’, ‘패거리들의 담합선거’, 각종 각서와 그에 따른 인사 부패의 원인이 되고 있다. 하지만 이러한 교육감 결선투표제는 교육감․교육위원 주민직선제가 실현되면 문제가 완화될 것이다. 따라서 이때에는 교육감 결선투표제는 그 광역 지방자치단체장의 선출 방식과 연계하여 그 존폐 여부를 판단해야 한다.

나. 교육청 인사비리 근절을 위한 제도 개선방안

(1) 교육장 공모제의 도입

앞서 확인하였듯이 교육장 인사를 둘러싼 부패 양상이 다양하게 나타나고 있다. 심지어 일부 교육청에서는 수천 만 원에 교육장 직책이 매매되어 관련자가 처벌받기도 한 것이 우리 교육의 현실이다. 이러한 교육장 인사 관련 부패를 근절하기 위해 교육장 공모제가 지난 1999년 전북도교육청을 시작으로 전남과 충북도교육청 등에서 이미 시행중이다. 보도에 따르면 2005년에는 경기도교육청에도 도입될 전망이다(연합뉴스 2004. 10. 25). 교육장 공모제는 교육청 인사 관련 부패와 밀실행정의 문제점을 방지하여 인사 행정의 공정성과 객관성, 투명성을 확보하고, 개혁인사를 선발하기 위한 목적에서 시행되는 제도이다. 현재 이 제도는 일정 경력의 교장과 장학관, 교육연구관 등을 대상으로, 교육장 희망자 접수를 받은 뒤 ‘교육장 전형위원회’가 서류와 논술, 면접, 전산실무능력, 경력, 자질 등을 3배수를 추천하면 교육감이 이 중에서 선정하는 방식으로 운영되고 있다.

그러나 이러한 긍정적인 취지에서 출발한 교육장공모제도 몇 가지 문제점이 드러나고 있다. 전라북도 교육위원회 인사소위는 1999년부터 2003년 9월까지 6번 실시된 “교육장공모제가 운영과정의 신뢰를 전혀 확보하지 못하고 있을 뿐만 아니라 항간에서 평가에 대한 의문과 불신이 끊임없이 제기되고 있다”고 비판하면서 “이미 사람을 정해놓고 치르는 허울뿐인 전형”이라는 논리를 펴고 있다. “공모제는 좋다. 실제 운영과정의 불투명성과 자의적 평가가 문제”라는 것이다. 교육청은 이에 대해 “교육장공모제는 전국에서 처음으로 교육감의 고유권한인 교육장 임명추천 인사권을 공개전형을 통한 방법으로 바꿔놓은 모범적인 선례(치적)”라며 “일부 시행착오와 변화가 있었지만 부정이나 존폐를 논할 사안이 아니다”는 설명이다(새전북신문 2004. 1. 17).

이러한 시행과정의 문제점을 고려할 때 교육장 공모제는 다음과 같이 개선되어야 한다.

첫째, 교육장 응모 자격이 완화되어야 한다. 일정 경력의 교장과 장학관, 교육연구관 등만을 대상으로 한다면 소수의 교육관료들로 응모자가 제한될 수밖에 없고, 교장초빙제가 걸어온 전철을 밟게 될 것이다. 따라서 교육행정의 개선․개혁을 추진하기 위해 실시되는 공모제의 의미를 살리기 위해서는 일정 경력 이상의 교원이나 교육행정을 연구하여 박사학위를 취득한 학자들에게도 응모 자격을 개방하는 것이 올바른 개선 방안이다. 그래야만 충북 일부 지역에서처럼 교육장 공모에 2～3명이 지원하는 사례가 극복될 것이다. 자격을 완화하되 전형과정을 좀더 보완한다면, 행정능력의 부족, 개혁성의 부족 등의 자격 완화에 다른 우려를 방지할 수 있을 것이다. 공구장공모제가 교육청 내부 잔치가 아니라 외부에서도 우수한 인재를 수혈받을 수 있도록 하는 제도적 장치로 기능하도록 해야 한다.

둘째, 지역 학부모, 교원들의 의사가 함께 반영될 수 있도록 교육장 전형위원회의 인선이 개선되어야 한다. 전라남도 교육청은 공모제를 보다 공정하게 운영하기 위해 내부인사 3명과 외부인사 4명(언론인, 교수, 학부모 대표, 시민단체 대표) 등 7명으로 전형위원회를 구성하고, 1차 모임에서 출제․채점방법 등을 협의․결정했다. 이어 19일 2차 모임에서는 계획대로 실시했는지 여부를 검토한 후 성적순으로 교육감에게 9명을 추천했다. 이러한 전형위원회는 내부인사들만으로 구성된 것보다는 개선된 것이지만 인선기준과 실제 인선이 도교육위원회 등과의 협의를 거치는 것이 객관성과 공정성을 살리는 방안이다.

교육마당. 시도교육청 교육단신. http://webzine.madang21.or.kr/no_46/educate/e_07.htm

이 전형위원회 인선과정에서 내부인사로 교원 대표가 포함되어야 할 것이고, 외부 인사로는 지역 주민이자, 학생의 친권자이며 교육권의 주체인 학부모 대표가 3분의 1 이상 포함되어 지역의 학생과 학부모의 의사와 요구가 수렴되는 인선과 교육행정이 실현되는 통로로 기능하도록 해야 한다. 즉, 단순한 교육장 전형이 아니라 지역의 학생과 학부모들의 요구를 수렴하는 제도적 장치이자, 지역의 학생과 학부모를 위한 ‘봉사하는 교육행정’을 실현하는 제도적 장치가 되도록 해야 한다.

셋째, 교육장 전형위원회의 구성원, 평가기준과 결과를 반드시 공개하고 공개 청문회를 개최함으로써 전형과정의 객관성, 공정성, 투명성을 높여야 한다. 교육장 공모제를 실시하고 전형위원회만 구성한다고 해서 인사행정이 고정하고 투명해지는 것이 아니다. 전형위원이 공개되고, 전형기준이 전형위원회에서 합의되고, 또한 공개되어야 한다. 또한 전형과정에서 교육위원들과 교육시민단체 회원, 지역 교원, 학부모들에게 공개된 소견 발표와 인사청문회를 반드시 거쳐야만 한다. 그래야만 인사행정의 의 객관성, 공정성, 투명성이 높아지고 훌륭한 인재를 지역 교육장으로 선출할 수 있다.

(2) 교장 임용 제도의 개선

학교교사들의 최고의 꿈이자 학교공동체를 자율적으로 운영하는 학교자치의 핵심인 교장 승진과 임용을 둘러싼 인사잡음이 교육청마다 끊이질 않고 있다. 이러한 상황에서 교장 임용제도 개선은 이미 그 시기를 놓치고 있다는 비판도 거세게 일고 있다. 따라서 기존 교장승진제도를 전면 폐지하고 새로운 교장임용제도를 도입해야 한다. 그리고 그 방향은 교장임용 방법의 다양화가 되어야 한다. 다양한 교장임용제도로는 교장선출제, 교장공모제, 교장초빙제 등을 들 수 있다.

이렇게 교장임용 방식을 다양화하는 등 교장임용제도를 개선하는 것은 교장승진․임용을 둘러싼 부패를 근절하는 것만이 아니라, 학교공동체의 조직 민주화를 달성하며, 학교공동체의 자율적 운영 체제를 구축하고, 교장의 민주적 지도력을 요구하고, 나아가 학교조직 변화에 알맞은 참여적, 봉사적, 변혁적, 도덕적, 성과 지향적 리더십을 갖춘 새로운 교장상을 정립하며, 궁극적으로는 학생․학부모․교원을 함께 중시하는 올바른 교육실천을 촉진하는 것과 같은 여러 가지 적극적인 의미가 있다고 할 수 있다.

(3) 교육청 인사위원회 제도 개선과 교육청 인사 관련 정보 공개

교육청의 인사 관련 부패를 근절하고 인사 행정을 개선하기 위해 이미 각 교육청은 인사위원회를 두고 있다. 교육인적자원부는 2003년 8월에 교원 인사의 투명성과 시․도 교육감 인사권의 자율성을 높이기 위해 ‘교육공무원 인사 관리규정’ 개정안을 마련하여 시행하고 있다. 교육인적자원부는 먼저 교육청 인사 구역 내의 전보기준을 전보 발령 3개월 이전에 확정, 공개하도록 하는 조항을 신설했다. 이는 교원 인사의 예측성을 높이고 인사의 객관성과 공정성을 확보하기 위한 것이다. 또 교육청 소속 공무원과 교육감․교육장이 임명한 지역사회 인사만으로 구성된 인사위원회에 현직 교사를 포함시킴으로써 인사에 따른 공정성 시비를 아예 차단하는 장치를 마련했다.

인사위원회는 일반 교사뿐만 아니라 장학관의 보직 임용, 초빙 교사에 대한 사항도 심의할 수 있도록 했으며 위원회 결정에 따라 회의 결과를 공개하도록 했다. 이와 함께 교육전문직의 전직 임용 기준과 부부교원에 대한 전보 특례, 교원의 청원 휴직기준 등도 시․도별 특성에 따라 교육감이 자율적으로 정하도록 했다. 또 교육전문직 공무원이 교장(22년 이상).교감(17년 이상)이 되기 위해 필요로 하는 교육경력 기간도 앞으로는 교육감이 정하도록 해 시․도에 따라 해당 기간이 당겨지거나 늦춰질 전망이다(중앙일보 2003. 8. 21).

그러나 이런 부분 개선 조치에도 불구하고 여전히 인사를 둘러싼 문제점은 크게 개선되지 않고 있다. 그 가장 중요한 원인이 인사위원회의 구성과 운영 및 인사 관련 정보의 비공개라고 할 수 있다. 따라서 교육청 인사위원회 제도는 혁신적으로 개선되어야 한다.

우선, 도교육청 인사위원회와 기타 인사 관련 위원회 구성은 교육위원회와의 협의와 동의를 거쳐 공정한 인물들로 구성해야 한다. 그 구성에는 교원단체와 교육청 직장협의회의 추천 인사가 3분의 1 이상 포함되어야 공정성과 객관성, 투명성이 높아질 것이다. 아울러 교육자치의 의미를 살리기 위해 지역인사와 학부모대표도 3분의 1 이상이 포함되어야 한다. 즉, 구성은 교육청 내부 인사, 교원과 지장협의회 추천인사, 지역주민과 학부모 대표가 각각 3분의 1의 비율로 구성되어야 한다.

또한 교육청 인사 관련 모든 정보와 절차가 내외에 공개되어야 한다. 교육청 인사위원회 위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 교육국장 및 교육장 공모제 심사위원 명단 및 선정과정, 선정기준, 도교육청 전문직 임용 시험 출제위원 명단(초․중등 구분), 도교육청 전문직 임용 면접심사위원 명단, 교육전문직 임용예정 직무연수 대상자 선정과정(전형요강, 문제 출제위원 선정기준, 시험문제 유출 대비책과 시행내용, 응시자 필기시험성적 및 순위, 응시자 면접시험성적 및 순위, 종합점수 성적 및 순위, 답안지관리) 등이 반드시 공개되어야 할 인사 관련 정보들이다. 또한 중요 교육국장, 교육장 공모제 등 중요 인사 절차에서는 인사공청회가 공개적으로 실시되어야 인사행정이 근본적으로 개선될 수 있다.

4. 부패방지를 위한 학부모 실천방안

가. 학부모의 교육주권을 회복해야 한다

모든 인간은 인간적인 성장발달을 위해 ‘교육받을 권리’를 누려야 한다. 인간은 ‘교육받을 권리’를 통해 인간으로서의 존엄과 가치를 실현할 수 있는 존재이다. 헌법 제31조 1항에서 ‘교육받을 권리’를 명시하고 있는 것은, ‘교육받을 권리’가 인간의 본래적 인권의 일부임을 표명한 것이다.

‘교육받을 권리’는 소극적 의미와 적극적 의미를 갖는다. 소극적 의미는 ‘교육기회로의 접근’으로부터 차단당하지 않을 권리이다. 이것은 국민 개개인이 인간다운 삶을 실현하기 위해 ‘교육의 기회’를 부여받을 권리이다. ‘교육받을 권리’는, 헌법에 명시된 바와 같이, 그 보장의 주체가 일차적으로 국가에게 주어져 있다. 즉, 국민 개개인에게 ‘균등한’ 교육을 제공하고, 그들에게 ‘교육받을 권리’를 법적으로 인정하는 것은 오직 국가에서만 가능하다.

적극적 의미의 ‘교육받을 권리’는 국민이 국가를 상대로 교육의 조건 정비를 적극 요구할 수 있는 권리이다. 구체적으로는 교육법제의 정비 요구권, 교육비의 국가부담 청구권, 교육시설의 정비 요구권, 교육기회의 균등한 보장 등을 위한 제 여건의 충족 요구권을 내포하게 된다.

‘교육받을 권리’의 적용범위가 교수-학습 장면까지 포괄하는 것으로 이해해야 한다. 즉, 개별학습자의 입장에서 ‘교육받을 권리’란 ‘존엄성을 가진 인격적 주체로서 교수․학습 과정에서 대상화되거나 도구화되지 않을 권리’, ‘자신의 개인적․사회적인 삶의 내용을 풍부하게 형성해 나갈 수 있는 권리’, ‘삶을 풍부하게 형성하기 위해 유의미한 교육을 받을 권리’ 등의 의미를 포괄해야 한다.

특히 ‘교육받을 권리’를 ‘기회제공권’이나 ‘조건 정비 요구권’으로 한정해서 논하는 경우, 학생들 입장에서는 ‘교육받을 권리’가 논의의 대상이 되지 않을 수도 있다. 왜냐하면 ‘학생’은 이미 학교에 등록된 신분인 만큼 ‘교육받을 권리’가 충족된 상태로 이해할 수 있기 때문이다. 그러나 학생들은 ‘배움을 목적으로 하는 재학집단’이라는 특수한 위치에 속해 있기 때문에, 일반 국민에게 보장되는 ‘교육받을 권리’에 교수․학습 장면에 관련된 구체적인 내용들이 추가되어야 한다. 그것은 ‘교육내용의 선택․결정에의 참여 권리’, ‘교육내용의 요구 권리’, ‘수업 과정에의 참여 권리’, ‘유의미한 교육을 받을 권리’, ‘교육기회 접근에 대한 자유로운 선택 권리’, ‘학습과정에서 조력을 받을 권리’ 등의 확장된 다의적 의미를 내포하고 있는 것이다. 이 같은 확장된 의미로서의 ‘교육받을 권리’는 ‘학습자중심 교육’의 실현을 위한 필요조건의 성격을 갖는다고 할 수 있다.

학생의 교육과 관련해서는 부모도 ‘자녀교육에 관한 권한’을 갖는다. 부모의 ‘자녀교육에 관한 권한’은 자녀를 전인적 인간으로 성장하도록 하는 일체의 행위를 포함하게 되는데, 이는 한편으로 자녀의 ‘교육받을 권리’를 확실히 보장하기 위한 의무이기도 하다. 따라서 부모는 자녀의 학교선택권은 물론 국가에 대해서 교육조건 정비를 요구하고 교육결정에 참여할 권리를 가지며, 학교교육의 부적합성 및 비교육성에 대해 시정․개선을 요구할 권리를 갖는다. 또한 자녀의 ‘교육받을 권리’ 보장을 위한 부양 및 취학의 의무도 동시에 갖게 된다. 이 같은 부모의 ‘자녀교육에 관한 권한’은 궁극적으로 자녀의 전인적 성장을 위한 친권의 성격을 띠므로, 국가의 ‘교육에 관한 권한’과 마찬가지로 후원적 권한이라 할 수 있다(이수광, 2000).

그러나 이렇게 정의되는 학부모의 교육권조차 학교교육의 차원에서 매우 협소하게 정의된 것이다. 이를 평생 교육 차원으로 확대하면 학부모의 교육권은 학생의 친권자의 자격으로서만이 아니라 학부모 자신이 한 인간으로서 인간적인 성장발달을 위해 ‘교육받을 권리’를 누려야 한다. 인간은 ‘교육받을 권리’를 통해 인간으로서의 존엄과 가치를 실현할 수 있는 존재이다.

따라서 학부모 자신도 평생학습을 하는 학생으로서 그 자신이 평생교육적 차원에서 ‘교육내용의 선택․결정에의 참여 권리’, ‘교육내용의 요구 권리’, ‘수업 과정에의 참여 권리’, ‘유의미한 교육을 받을 권리’, ‘교육기회 접근에 대한 자유로운 선택 권리’, ‘학습과정에서 조력을 받을 권리’ 등을 가지고 있다고 보아야 한다.

또한 학부모의 교육권을 ‘교육을 받을 권리’, ‘학생의 친권자로서의 권리’로만 해석하지 않고 국가의 주권자로서 지니는 ‘교육에 관한 모든 권리’로 해석한다면 그 권리 내용은 훨씬 넓어질 뿐만 아니라, 주민인 학부모 자신이 교육에 관하여 가장 근본적인 권리 주체가 된다. 국가의 최종적인 의사 결정권인 주권을 가진 자가 국민이듯이, 교육에 관한 최종적인 의사결정권을 가진 진정한 권리주체가 주민이고, 학부모인 것이다. 이러한 관점에서 보아야만 지역주민, 학부모의 진정한 교육주권 회복이 가능하다.

모든 정책의 가장 중요한 대상집단은 정책집행을 담당하는 행정관료가 아니라 국민이다. 정책을 결정하는 국회와 대통령은 국민의 선거를 통해 구성된다. 모든 정책 결정은 국민의 참여와 지지․동의를 통해 정당성을 획득하며, 국민의 삶의 질 향상을 위해 이루어진다. 정책결정에 참여하는 전문가들도 자신들이 아니라 정책수혜집단인 국민들을 위해 더 나은 정책을 만들기 위해 참여하게 된다. 그 결과 정책은 구성원들의 삶의 전과정, 전영역에서 삶의 질을 서서히 개선하여 간다.

교육정책도 마찬가지이다. 교육정책은 교원․관료만이 아니라 국민들의, 학생과 학부모들의 삶의 질을 좌우한다. 바람직한 교육을 통해 학생과 학부모, 즉 모든 국민의 삶의 질 향상을 추구한다. 이를 위해 교육행정가와 교원들이 최선을 다하는 것이며 교육정책은 그러한 교육행위를 올바른 방향으로 조성하기 위해 존재한다. 따라서 교육정책의 가장 중요한 목표와 준거는 교원과 교육행정가가 아니라 학생과 학부모이다. 이는 교육정책이 일차적으로 학생과 학부모의 이해와 요구, 학생과 학부모의 삶을 개선시켜야 한다는 것을 의미하는 것과 동시에 학생과 학부모의 지지와 동의에 기초해야 함을 의미한다. 즉, 교육정책 결정은 주권을 지닌 국민의 요구와 동의․지지에 근거해야 한다. 여기서 국민은 국가 의사결정의 최종적인 권한인 주권을 지니고 있으며, 정책의 가장 중요한 수혜자인 학생과 학부모를 의미한다.

그러기에 전문성을 내세워 관료, 전문가라고 불리는 대학교수, 교원들 위주로 제안되고 결정되는 교육정책 결정체제는 부분적으로 개선될 필요가 있다. 중앙과 지방의 교육자치제도를 비롯한 모든 교육정책 결정체제 자체가 주민, 즉 학부모와 학생의 의사가 실질적으로 반영될 수 있도록 개선되어야 한다. 교육 정책결정에 있어서의 전문성은 기존 교육정책을 평가․분석하고, 교육정책의제 관한 정책대안을 마련하여 제안하거나, 학생과 학부모의 이해와 요구가 비교육적인 목적에 근거하거나 비교육적인 결과를 가져오리라고 예상될 때 이를 올바른 방향으로 이끄는 정도로 제한되어야 한다. 교원과 교육행정가들이 국가로부터 위임받은 권한도 학생과 학부모의 교육권 실현을 위해 존재하는 것이며, 학생과 학부모의 교육권 실현을 위한 권리로 이해되어야 한다.

이러한 민주성이 교육정책 결정의 원칙으로서 교육정책 결정에 반영되도록 하기 위해서는, 내용적으로는 자유와 평등을 통한 인간 존엄성이라는 민주주의의 근본 원리를 실현하는 교육정책 결정을 추구하며, 형식적으로는 교육정책 결정체제의 권력구조에서의 다양한 참여의 확대라는 민주성, 정책결정․집행 등의 운영에서의 토의와 합의를 통한 결정이라는 민주성을 위해 노력해야 한다. 그러나 가장 중요한 것은 교육정책의 수립과 심의․의결, 집행 권한을 갖고 있는 교육감과 교육위원을 주민이 직접 선거에 의해 선출하는 것이 전제되어야 한다. 이를 통해서 교육정책의 정당성이 확보될 것이고, 나아가 효율적인 정책 집행이 가능하며, 그럼으로써 교육정책의 목표 달성이 보다 효과적으로 이루어질 것이며, 궁극적으로 학생과 학부모의 교육권이 실현될 수 있는 것이다.

결론적으로 말하면 국가의 주권자가 학부모가 대부분인 국민이듯이 교육정책 결정의 진정한 주권자도 학부모가 대부분인 국민이고 지역주민이다. 국민. 즉 대부분이 학부모인 주민의 대표 기관인 국회에서 교육에 관한 모든 법률이 제정되고 개정된다. 교육감․교육위원 선거와 교육청 인사 관련 법률도 대부분이 학부모인 지역주민의 대표 기관인 국회에서 결정된다. 지방교육에 관한 각종 조례도 대부분이 학부모인 지역주민의 대표 기관이어야 할 시도교육위원회에서 의결된다. 대통령이나 교육부장관의 명령이나 교육감의 규칙도 법률이나 조례의 위임․허용 범위를 벗어날 수 없다. 당연히 교육전문가가 대부분 포진하고 있는 시도교육위원회에서 의결된 조례는 법률과 명령의 위임․허용 범위를 벗어날 수 없다.

더욱 중요한 것은 법률, 명령, 조례, 규칙 등으로 결정되는 모든 교육정책은 대부분이 학부모인 국민의 지지와 동의가 없다면 그 정당성을 상실하고 만다는 사실이다. 따라서 모든 교육에 관한 법률, 명령, 조례, 규칙 등 교육정책의 결정 주체는 그 대부분이 학부모인 국민이자, 지역주민이다.

학부모들이 바로 이러한 교육에 관한 진정한 권리 주체로서 교육의 전문성, 자주성, 정치적 중립성이란 미명 아래 훼손되어 왔던 교육주권을 회복해야만 한다.

이러한 학부모의 교육권을 교육감․교육위원 선거와 교육청 인사 부패 문제 근절과 연계시켜 이해하면 학부모가 다음과 같은 권리를 지닌 주권자임을 알 수 있다.

첫째, 교육감과 교육위원 선출은 명백한 지역주민, 학부모의 권리이다. 교육감과 교육위원 선출은 주민직선제로 바뀌어야 한다. 현행 법률이 이러한 학부모, 지역주민의 권리를 제약하고 있기에 현행 법률을 최대한 빠른 시일 내에 개정해야 한다. 그리하여 학생 교육을 위해 노력하지 않는 교육감․교육위원은 그 자리를 계속하여 유지할 수 없도록 해야 한다. 나아가 진정으로 학생 교육을 위해 노력하는 사람을 교육위원․교육감으로 선출할 수 있어야 한다.

둘째, 교육장이나 학교장도 교육청 관료가 독자적으로 임용하는 것이 아니라 지역주민과 학부모의 의견을 수렴하여 임용하는 공모제를 통해 선출해야 한다. 물론 이 과정에서 마땅히 교원, 교육관료들의 요구와 견해만이 아니라 학부모, 지역주민들의 요구와 견해도 충분히 수렴되어야 한다. 따라서 학부모들은 자신이 지역주민으로 잇는 지역의 시․도교육위원회와 국가에 교육장공모제와 학교장공모선출제를 강력하게 요구해야만 한다. 지역주민, 학부모는 마땅히 그럴 권리가 있다.

셋째, 일정한 자격과 식견, 인격을 갖춘 지역주민이 교육위원, 교육감․교육장, 학교장이 되어 지역교육을 위해 봉사할 수 있는 기회를 부여해야 한다. 교육의 전문성을 빌미로 자격을 강화하여 폭넓은 제한 조건으로 지역주민, 학부모의 이러한 권리를 부정하는 것은 지역주민, 학부모의 교육주권을 부정하는 행위이다. 교육정책의 수립과 집행에 직접적인 책임자는 교육감․교육장․학교장은 교육 또는 교육행정 또는 교육연구 경력이 필요하겠지만 그 자격기준도 더욱 완화되어야 하며 그 선출과정에 학부모의 참여를 보장해야 한다.

그러나 교육정책의 심의․의결, 학교운영 방침의 심의․의결에는 능력과 식견을 지닌 모든 지역주민, 학부모가 자유롭게 참여할 수 있도록 어떤 제한 조건도 두어서는 안 된다. 교육정책 결정, 학교운영에 참여할 수 있는 능력과 식견을 지녔는지는 그 선출과정에서 역시 지역주민, 학부모가 판단할 문제이지 자격제한조건으로 규정할 문제가 아니다. 따라서, 교육위원 피선거권에 어떤 제한 규정도 두어서는 안 된다. 교육위원 피선거권에 우리 나라와 같은 자격 제한 규정을 두는 사례는 외국에서는 거의 찾아볼 수 없다.

넷째, 지역교육위원회, 지역교육청의 교육정책 수립․의결․집행과정과 학교운영 과정 전반에 대하여 학부모, 지역주민의 자격으로서 발언하고, 평가하며, 지지와 반대를 통해 정책을 바꿀 수 있는 권한을 지니고 있다. 지역교육청과 학교의 교육행정에 대해 교원, 교육관료만이 아니라 지역주민, 학부모대표도 함께 참여하여 요구와 의사를 반영할 수 있는 정책 제안, 협의 시스템이 마련되어야 한다. 지역주민인 학부모는 지역 교육정책 수립과 학교운영에 자신들의 교육적인 요구와 이해를 반영할 수 있는 권리가 있다. 모든 지역의 시․도교육위원회와 교육청에 지역 시민단체 대표, 학부모단체 대표가 함께 참여하는 ‘○○시(도)교육혁신협의회’를 구성하도록 강력하게 요구해야 한다.

다섯째, 지역교육청과 학교의 교육행정에 대해 교원, 교육관료만이 아니라 지역주민, 학부모대표도 함께 참여하는 교육청․학교․교장 종합 평가 시스템이 마련되어야 한다. 지역주민인 학부모는 지역 교육정책 수립과 학교운영에 자신들의 교육적인 요구와 이해를 반영할 수 있을 뿐만 아니라, 또 교육관료들과 교원들이 올바른 교육행정과 교육적 실천을 하고 있는지 종합적으로 평가하여 잘못된 것의 감사와 시정을 요구할 수 있는 권리가 있다.

여섯째, 교육정책에 대한 의견의 반영과 올바른 평가를 위해 지역주민, 학부모들은 교육부, 시․도 교육위원회, 교육청, 학교에 교육과 교육행정에 관한 정보를 요구하여 알 수 있는 권리가 있다. 정보를 알아야만 올바른 판단과 평가가 가능하기 때문이다. 학부모의 요구와 실천으로 교육관료들만의, 교육전문가들만의 밀실행정을 타파해야 한다.

일곱째, 지역주민과 학부모들은 학교와 지역과 국가의 교육에 대해 자신이 옳다고 생각하여 원하는 바를 당당히 말하고, 글을 써 출판하며, 함께 모여서 요구하고, 올바른 교육실천을 위해 조직을 구성할 수 있는 권한이 주어져 있다. 이것이 교육에 관해서만이 아니라 모든 국민에게 포괄적으로 주어져 있는 언론․출판․집회․결사의 자유이다. 모두가 알고 있는 이러한 사실을 왜 강조하는가? 지역주민과 학부모가 그것을 알고만 있을 뿐 그 권리를 행사하지 않고 있기 때문이다. 그러한 권리는 교육관료나 교원들이 ‘전문적으로’ 알아서 챙겨주고 베풀어주는 것이 아니라 지역주민, 학부모 스스로의 의지와 행동, 그 힘으로 실현해가야 되는 것이다.

학부모 스스로가 이러한 교육에 관한 자신의 권리를 인식조차하지 못하고 있다면 권리 행사 자체가 영원히 불가능할 것이다. 학부모의 교육 참여를 통한 권리 행사는 이러한 권리 의식에 대한 자각에서부터 시작되어야 한다. 지역주민, 학부모는 교육에 관한 최종적인 의사결정권, 즉 교육주권을 가지고 있는 진정한 권리주체이다.

나. 학부모로서의 정체성을 확립해야 한다

학부모가 국가의 교육주권자로서의 자신의 권리를 자각했다면 그 다음 단계는 학부모로서의 정체성을 찾는 것이다. 지금까지 개별적인 학부모나 학부모 단체까지도 학부모의 정체성을 충분히 자각하지 못하고 있었다. 학부모 또는 학부모 운영위원은 학교 현장에서 교장․교감의 대리자 역할을 하거나 교육관료들에 대한 지지 또는 비판자로서, 아니면 특정 교원 또는 특정 교원단체의 대변자로서 역할을 하고 있던 경우가 적지 않음을 우리 스스로 잘 알고 있다. 학부모들은 자신들이 공통으로 필요하다고 생각하는 정책이 있음에도 교육관료들의 이해 관계와 교원들의 이해 관계에 얽매여 학부모들 스스로 함께 한 목소리로 교육정책과 학교운영 방안을 요구한 적이 거의 없다.

이제는 스스로 학부모임을 자각하고 학생을 위해, 내 자녀만이 아니라 온 국민의 자녀인 학생들 모두를 위해 진정으로 필요한 교육정책, 학교운영 방안이 무엇인지를 스스로 생각하고 토론하고 판단해서, 학부모 자신들의 힘으로 국가와 교육위원회, 교육청, 그리고 학교에 요구해야 한다. 나아가 교사들과 여러 교원단체에도 요구해야 한다.

그리고 그러한 과정에서 일부 교육관료, 교장․교감, 교원단체들에게 일부나마 종속된 의식과 행동의 굴레를 떨쳐버려야 한다. 교육전문가 집단은 교장․교감을 포함한 교육관료집단, 3-3개 교원집단으로 나뉘어 갈등하지만 그들 전체의 이해관계에 관해서는 때로는 비공식적으로 연대하여 행동하기도 한다. 이제 학부모들도 학부모로서의 분명한 권리의식과 정체성을 지니고 자주적으로 생각하고 행동해야 한다. 즉, 진정으로 학생을 위해 교육적으로 필요한 정책과 방안이라면 적극적으로 지지하고 참가하여 함께 실천해 나가야 한다. 그러나 그것이 학생들에게 교육적으로 잘못된 부당한 영향을 준다면 그것을 시정해 나가기 위해 비판하고 개선시키기 위해 행동해 나가야 한다. 이제 정권이나 관료들만이 아니라 교사들에게도 옳은 주장과 행동은 지지하되, 올바르지 않은 행동은 당당히 이를 비판하고 학생 교육을 위한 올바른 방향으로 인도할 수 있어야 한다. 그것이 학생 교육을 위해 학부모가 부여받은 숭고한 권리이자 공적인 의무와 책임이다.

보수와 진보를 넘어 학부모로서 학생을 위해 옳다고 생각되는 것은 학부모들이 함께 그 실현을 위해 노력할 필요가 있다. 그리고 그 때 가장 중요한 판단과 행동 기준은 인습이나 고정관념도 아니고, 이념도 아니며, 지지 정당도 아니며, 자신들의 소속 조직도 아닌, 학생 교육 자체가 되어야 한다. 지향하는 교육이념과 지지 정당은 반드시 필요하지만 그것은 올바른 학생 교육이라는 목적을 위해 필요한 것이다. 따라서 그것이 올바른 교육을 위한 수단적 과정이기에 그보다 더 중요한 기준은 학생 교육이라고 할 수 있다.

다. 학부모들의 교육에 관한 무지와 이기심을 타파하고 학교운영과 교육정책 결정에 적극적으로 참여해야 한다

학부모로서의 권리의식과 정체성을 지니고 있어도 적극적인 참여를 가로막고 있는 장애물이 바로 학부모들의 교육에 관한 무지와 이기심과 용기 부족이다.

학교교육에 대한 무지는 자녀가 다니고 있는 학교를 찾아 가는 학부모의 발걸음을 무겁게 한다. 무지 때문에 가서 앉아만 있다 오는 것은 아닐까 하는 우려가 학교운영위원회에 대한 참여를 망설이게 한다. 내가 이런 말을 하면 곧 바로 반박당하지 않을까 하는 걱정이 가슴에서 터져나오는 학부모의 발언을 가로막고 있다. 따라서 학부모는 자녀 교육에 관해, 학교교육에 관해, 학교운영방침, 지역과 국가 수준의 교육정책에 관해 조금씩 알아가는 노력을 게을리 하지 말아야 한다. 무지의 타파, 올바른 지(知)의 추구가 인간을 자유롭게 한다. 학부모는 학교교육에 관해 알기 위한 노력을 끊임없이 계속해야 한다.

국가나 지역의 교육정책에 대한 무지는 교육청, 교육위원회, 교육부, 국가에 대한 학부모의 목소리와 행동을 방해한다. 아예 의견을 내고 행동에 나서는 것을 주저하게 한다. 설사 의견을 내고 행동을 하더라도 올바른 교육적 신견이 부족하다면, 그 목소리와 행동이 올바른 교육적 실천을 방해할 수도 있다. 그러면서 무지한 학부모들은 학교운영과 국가교육정책에 참여해서는 안 된다는 주장의 빌미를 제공할 수도 있다. 이 모든 문제를 극복하기 위해 교육정책에 대해, 올바른 교육의 방향에 대해, 교육혁신의 방향에 대해 끊임없이 깊이 있게 연구하고, 폭넓게 생각하고, 다양한 사람들과 토론해야 한다. 이를 통해 좀더 올바른 판단을 하고 적극적인 행동을 해야 한다.

그러나 그 누구도 올바른 교육에 관해 모든 것을 알 수 없다. 또 모든 것을 안 뒤에 행동한다면 언제 행동할 수 있을지 알 수 없다. 우리는 알기 위해 행동해야 하고, 행동하면서 알아야 한다. 그러기 위해서는 지금 자신의 무지와 그로 인한 우려를 떨쳐버리기 위한 어느 정도의 용기가 필요하다. 그리고 그러한 용기를 얻기 위해 학부모는 서로 상대를 격려하고, 그럼으로써 나 자신을 끊임없이 격려해야 한다. 이 때 학부모가 반드시 알아야 할 것은 적극적인 참여와 행동이 없다면 올바른 앎이란 아예 불가능하다는 사실이다. 그래서 최초의 참여와 행동에는 작지만 큰 용기가 필요한 것이다. 이러한 용기는 함께 모였을 때 서로 북돋아줄 수 있다.

학부모의 마음에 자기 자녀만을 위한 이기심이 깃들어 있다면 앞의 지식과 용기는 오히려 우리 사회에 해악을 미치는 수단이 될 수 있다. ‘내 자녀’만을 위하는, ‘내 가족’만을 위하는 이기심을 버려야만, 사회계층적 이해관계에 속박되는 우리의 본능적 의식과 사고를 극복해야만, ‘우리 자녀’와 ‘우리공동체’를 위한 올바른 교육실천이 가능하다. 그래야만 모든 학부모의 참여와 행동에 정당성이 부여될 수 있다.

이러한 권리의식과 각오를 가지고 학부모는 조금씩 교육실천의 영역을 넓혀갈 수 있다. 그 영역은 자녀가 다니는 학교로부터 시작하여 지역 교육과 국가교육에 이르기까지 넓어질 수 있다. 이 모든 영역에서의 참여와 행동은 올바른 학생교육을 위한 학부모의 숭고한 권리이자 공적인 의무이다.

라. 교육혁신을 위해 학부모들이 함께 모여야 한다.

이러한 모든 학부모들의 자각과, 학습과 토론, 요구와 행동은 학부모 혼자서는 불가능하다. 혼자서 열심히 하다가는 결국 좌절하고 만다. 민주 사회에서 주권자는 개인으로서가 아니라 집단으로 모여서 함께 요구하고 행동함으로써 내 자신과 학교와, 사회를 바꿀 수 있다. 학부모 개개인의 힘을 모으고 그럼으로써 올바른 학생교육을 실현하기 위해서는 함께 모여야만 한다.

학부모는 혼자 따로 있으면 하나이지만, 함께 모이면 수천만이다. 24만 명의 교원들도 십만 명 내외끼리 서로 뭉쳐 교원단체를 만들어 자신들의 교육이념과 이해를 실현시키기 위해 노력하고 있다. 이기적인 학부모가 ‘내 자식만을 위한 교육’을 위해 발버둥칠 때는 학부모는 하나일 뿐인 개인이지만, ‘우리 자녀’, ‘우리공동체’, ‘우리들의 올바른 교육’을 위해 함께 모인다면 우리 교육을 혁신하는 거대한 물결이 될 수 있다.

학부모들은 우선 학교에서 함께 할 수 있다. 학부모회로 함께 할 수 있고, 학교운영위원회에서 많은 것을 배우고, 요청하고, 행동할 수 있다. 그럼으로써 우선 학교를 바꿔 갈 수 있다. 이어 서서히 지역교육, 국가교육 차원으로 안목과 관심을 넓혀야 한다. 국가와 지역의 교육정책을 바꾸지 않고서는 학교교육의 근본적인 개선이 불가능하기 때문이다.

이를 위해 노력하는 여러 학부모 단체들이 있다. 학부모들은 교사들이나 교육관료들의 들러리 조직이 아닌, 학부모로서의 정체성을 지니고 올바른 학생교육을 위해 노력하는 학부모 단체에 참여할 수도 있고, 새로운 학부모 단체를 만들 수도 있다. 여러 수준에서, 여러 지역에서, 여러 가지 방법을 통해 올바른 교육을 실현하기 위해 학부모들은 서로 모여 함께 해야 한다. 그렇게 한다면 학부모들의 손으로 우리 교육을 혁신할 수 있을 것이다.

제 5 절  교육위원 활동 직위 남용관련 부패

시도 교육위원회는 지역교육에 대한 각종 정책을 감시, 견제함은 물론 교육 구성원의 교육활동을 지원할 수 있는 여건을 만들기 위해 주민의 의견을 수렴, 정책에 반영될 수 있도록 할 책임을 지고 있다. 1999년 교육감, 교육위원 선거법이 개정되어 2002년 처음으로 학교운영위원 전원이 투표권을 행사한 것은 제 1, 2기 교육위원 선출 방식인 이중 간선제 교황식 선출의 폐해와 제 3기 교육위원 선거방식인 교원단체 1인과 학운위 대표 1인 선출방식을 개선하고자 한 것으로 그만큼 민의반영의 의지를 담아야한다는 교육주체들의 요구를 정책에 담고자 했기 때문이다.

개정되기 전 선출된 교육관료 출신들은 20여년 이상 몸 담았던 교육기관들에 대한 감사 활동보다 이들을 비호하는 세력으로 그 권한행사에 급급했다. 자신들이 운영하는 교육관련 사업의 이득을 얻기 위한 권력행사로 각종 비리를 저질러 왔다. 그 결과 서울시 교육위원회의 경우 당시 임기를 제대로 마친 교육위원은 절반에도 이르지 못하는 심각한 부패현장으로 전락하였다. 또 다른 시도 교육위원들에 의해 은폐되었던 교육감의 비리가 적발되어 구속되는 사태도 있었다.

교육위원 구성원 다수가 전 현직 교육관료 출신으로 지역교육문제에 직간접적으로 관여할 수 있는 것은 이같은 인맥과 학맥, 지연에 따른 기득권의 청산과 투명한 의정활동이 이루어지지 않았기 때문이다.

1. 부패의 양상

교육위원들의 부패 양상은 교육계 전반에 걸쳐 나타나고 있다. 가족 또는 친지의 학교교육 관련한 사업체 운영과 관련한 특혜가 가장 두드러진다. 학교급식 납품업체 운영, 교육기자재 공급업체 운영(컴퓨터, 책걸상, 실험실습 도구), 건축업, 부동산 등과 관련한 특혜시비가 주를 이룬다. 예전에는 학교교육과정에서 각종 수련회, 수학여행, 체험학습 등 교육과정 개입으로 부정행위가 적발되기도 하였지만 현재는 학교운영위원회의 심의, 의결 과정을 통해 상당수 해소되거나 학교운영자(교장, 교감, 행정실)에 의해 저질러지는 경우가 대부분이다.

가. 납품업체의 친인척 명의 변경

<사례1>

충남도교육위원회 의장 가족이 지난해 학교급식납품비리로 적발돼 사법처리를 받은 이후에도 별다른 제재없이 업체 이름만 바꿔 도내 일부지역 학교에 식재료를 계속 공급해왔다는 지적이 제기돼 말썽을 빚고 있다.

게다가 올해는 식재료 납품학교 수가 더 늘어나 특혜 의혹마저 일고 있다. 28일 충남도교육위 일부 위원들과 도 교육청에 따르면 도교육위원회 의장 아들은 아내와 함께 H 급식업체를 운영하면서 천안지역 31개 학교에 급식재료를 납품해오다 지난해 6월 외국산 냉동 생건류를 국내산으로 속여 공급한사실이 경찰에 적발돼 700만원에 약식 기소됐다.

그러나 의장의 아들 ○○○등은 관련법에 따른 입찰참가제한 등 별다른 제재없이 업체 이름을 A급식으로 바꿔 학교에 식재료를 계속 공급해왔다. ...........이에 대해 도교육청 관계자는 “이 업체가 일선 학교와 신규 계약을 체결할 당시에는 업체이름과 대표자까지 바뀐 상태여서 모르고 계약한 것 같다”며 “하지만 앞서 이 업체의 비리가 알려진 이후 일선 학교계약담당자와 관할 교육청이 관련법에 따른 적절한 조치를 위하지 않은 것으로 보며 조만간 특별감사 여부를 결정할 것”이라고 말했다.

○○○의장은 “당시 부정 공급된 식재료의 양이 많이 않아 관련법의 제재기준에 해당되지 않은 것으로 알고 있다.”며 어찌됐든 가족의 일로 물의가 빚어진데 대해 죄송하게 생각한다“고 말했다. (연합뉴스 2004.10.28)

나. 교육위원 소유 부동산 보상 특혜

<사례1>

울산시 교육청이 교육지원기관 신축부지 매입 보상과정에서 1/3을 차지하고 있는 교육위원회 의장 땅은 매입토지 중 공시지가가 가장 낮은데도 불구하고 가장 높은 수준으로 보상해줘 다른 토지보다 최고 2배 가까이 차이가 난 것으로 밝혀졌다.

울산시 교육청이 노옥희 교육위원에게 제출한 교육지원기관 편입토지 현황자료에 따르면 전체 33필지 가운데 울산시 남구 옥동 892-1번지부터 7번지까지 지목이 밭으로 된 6필지는 감정당시 공시지가가 가장 높은 평당 19만8000원 이었으나 보상가는 2.6배인 평당 52만8000원을 받았다.

그러나 김○○교육위원회 의장과 아들명의의 땅인 산39-1번지와 2번지 등 2필지는 지목이 임야로 공시지가가 편입토지 중 가장 낮은 평당 13만원이었으나 보상가는 무려 4배에 이르는 52만 1000원씩 모두 22억원을 받았다.

공시지가 ‘’13만원’’…보상가 ‘’52만 1천원’’특히 김○○의장의 땅과 인접한 산 38-37번지와 산38-39, 40번지등은 공시지가가 16만5000원 이었으나 보상가는 공시지가의 2.8배인 평당 46만원만 받았다.

이에 따라 이모씨외 3명이 소유한 896번지 1170평은 편입토지 중 공시지가가 가장 높은데도 2.6배인 6억2000만원을 보상 받는데 그쳐 김○○의장 가족소유의 땅에 적용된 공시지가의 4배를 보상받을 경우 9억4000여만원에 달해 결과적으로 3억원 이상의 보상을 덜 받은 셈이 됐다.

이처럼 울산시교육청이 감정평가 결과를 내세워 교육위원회 의장과 아들명의의 땅에 대해서만 유독 높은 보상을 해주고 보상가도 공시지가의 2.6배에서 4배까지 고무줄 잣대를 적용한 것으로 드러남에 따라 편입토지 보상 기준에 대한 형평성 논란이 일고 있다.

시 교육청 “3개 기관에서 감정받아 문제없다”…보상가 거의 일치 논란즉 울산시 교육청 산하 교육지원기관 신축부지의 경우 국가기관의 공시지가나 사설 감정평가법인의 감정가, 또는 시교육청의 보상가 기준 중 어느 한쪽에 문제가 있는 것 아니냐는 논란이 제기되고 있다.

이에 대해 울산시 교육청은 태평양과 동아, 에이원 등 3개 사설 감정평가법인 울산지사에 평가를 의뢰해 평균치를 토대로 보상을 해준 것이기 때문에 절차상 문제가 없다고 해명 했으나 김○○의장 땅의 경우 2군데는 평가가 21억 6996만원으로 1원까지도 똑같았으며 다른 한군데도 96%가 일치했다.

한편 울산시교육청의 교육지원기관 신축부지로 김○○ 의장의 땅이 1/3이나 포함된데 대해 일부 울산시교위 교육위원들과 시민단체들이 갖가지 의혹을 제기한바 있다.(노컷뉴스 2004.9)

다. 교육공무원 인사 청탁 관련 뇌물수수

<사례 1> 이○○ 충남도 교육위원 항소 기각

대전고법 제1형사부(재판장 조병현 부장판사)는 31일 특정범죄가중처벌법(뇌물수수) 위반 혐의로 1심에서 징역 2년6월에 추징금 3120만원을 선고받고 항소한 충남도교육위원 이○○(47) 피고인에 대한 항소심 선고공판에서 피고인의 항소를 기각했다.

재판부는 “최근 우리 사회에서 뇌물사건을 우려하는 국민의 목소리가 높고 피고인이 받은 뇌물이 인사에 대한 대가라는 점에서 뇌물사건 중 죄질이 상당히 나쁜 경우에 해당된다” 며 “비록 피고인 이 지금까지 사회에 끼친 공로가 많다 하지만 죄질 등에 비춰볼 때 원심의 양형이 무겁다고 볼 수 없다”고 판시했다.

이 피고인은 지난 2000년 7월 중순 천안 S중 교장으로 재직중이던 이 모(63) 전 교육장으로부터 “천안교육장으로 임용되게 해 달라”는 부탁과 함께 2000만원을 받은 것을 비롯해 모두 3120여만원의 뇌물을 받은 혐의로 구속기소돼 지난달 1심에서 실형을 선고받았다. <대전일보 2003.11.01>

라. 관광성 외유 예산지원

<사례 1> 교육위원 시의원 외유 눈총

초대형 태풍 ‘매미’의 피해로 온 국민이 시름속에 복구에 여념이 없는 가운데 대전시 교육위원 전원과 대전시의원, 일부 공부원들이 북유럽 해외연수를 떠난 사실이 알려져 빈축을 사고 있다. 19일 대전시교육위원회와 대전시의회에 따르면 ....교육위원 7명 전원과 시의회 교육사회위 소속의 ....13명이 18일 출국한 것으로 알려졌다. 이들은 8박9일 일정으로 북유럽을 다녀 올 예정이다.

이들은 국외연수 목적........연수일정에 따르면 독일에서 ..... 헝가리에서 ....관광지 견학이 대부분을 차지하고 있다. 이에 비해 교육시설방문은 베를린, 프라하, 비엔나, 부다페스트 교육기관 4곳만을 방문하고 나머지는 관광성 연수로 채워졌다. 그러나 이번의 해외연수는 명분이 다소 부족할 뿐만 아니라 시기도 적절치 않다는 비난이 일고 있다. 지난 추석연휴 기간에 불어 닥친 태풍으로 .....총 3800여만원의 예산으로 연수를 내세워 북유럽으로 떠난 것은 상궤를 벗어난 행태라는 것이다. 특히 교육위원들은 대전교육의 현안문제로 부상한 대전외고 이전문제에 대해 변변한 ‘중재역할‘도 하지 못하고 있는 상태에서 외유가 적절하지 못하다는 지적이 일고 있다. 교육위와 시의회는 “당초 지난 봄에 연수를 가지려 했으나 ‘사스’여파로 일정을 미뤘는데 태풍 매미의 발생이전에 이미 계약된 상태에서 더 이상 미루기가 어려워 떠나지 않을 수 없었다”고 밝혔다. (대전일보 2003. 9.20)

<사례 2> 교육청 뇌물비리 수습되기전 외유성 연수…논란

울산시 교육청의 뇌물비리를 감시. 감독했어야 할 시 교육위원들이 사건이 채 수습도 되기 전 외유성 해외연수를 추진해 물의를 빚고있다. 19일 울산시 교육위원회에 따르면 의장 등 위원 7명이 한명에 180만원 가량의 예산으로 다음달 중순 6일간 일본과 하와이의 학교를 둘러보는 해외연수를 계획하고있다. 그러나 이 계획이 알려지자 ....시민단체는 특히 “교육위는 지난해 9월 중국 연수를 다녀온 지 불과 5개월 밖에되지 않았는데 또 일본과 하와이 연수를 하자는 것은 관광성 외유로 단정할 수 밖에 없다”며 “교육위원들의 처신이 이런데 어떻게 깨끗한 교육청을 기대할 수 있겠느냐”고 덧붙였다.......... <연합/대전일보 2002.04.04>

<사례 3>

제주도교육위원들이 비밀리에 연수 명목으로 해외 나들이에 나서 관광성 외유라는 비난을 사고 있다. 제주도교육위원 7명은 수행공무원 2명을 데리고 5월 1일까지 13박14일 일정으로 미국과 캐나다를 시찰하기 위해 지난 18일 외부에 일절 알리지 않고 남몰래 출국했다.

제주도교육위원회는 미국. 캐나다의 교육제도 및 교육자치제 파악, 교육위원회 조직 및 역할 등 비교분석, 교육 및 문화적 특성에 대한 이해 증진, 세계화. 정보화시대에 걸맞은 국제적 식견 배양 등을 연수 목적으로 내걸고 있다. 그러나 교육위원들의 연수일정을 보면 교육기관이나 학교 방문은 단 4군데뿐이고 대부분 일정이 관광으로 짜여 있다.

예컨대 교육위원들은 의정활동과 관련 없는 캐나다 밴쿠버의 빅토리아섬 해안에 즐비하게 늘어선 대부호들의 별장, 나이아가라폭포, 퀸엘리자베스공원, 백악관, 라스베이거스 등지를 둘러보는가 하면 그랜드캐넌의 경비행기 관람, 호놀룰루, 다이아본드헤드 분화구 답사 등도 일정에 포함시키는 등 주로 유람 일색으로 일정이 잡혀 있다.

이번 교육위원들이 해외연수에 사용하는 돈은 공식적으로 3600만원이며 1인당 400만원을 쓰게 된다. 이와 관련, 전국교직원노동조합 제주지부(지부장 이용중)는 19일 유감 성명을 내고 “14일의 여정에 교육기관이나 학교 방문은 단 4일에 지나지 않고 그것도 반나절에 불과하며, 나머지 10여 일은 관광으로 일관하고 있다”며 “여행의 주 목적은 분명 해외 선진 교육지 시찰인데 내용은 관광여행”이라고 주장했다.

전교조 제주지부는 이어 “교육위원들의 시찰이 여행일정상 그대로 시행된다면 교육 발전과 자치를 열망하는 교육 관계자는 물론 도민들에게 또 하나의 상처가 될 것이고 교육위원들에 대한 불신의 싹도 될 것”이라며 시찰이 끝난 후 그 내용을 공개하고 ‘선진지 시찰보고서’ 혹은 ‘평가서’를 도민들에게 밝힐 것을 촉구했다.(고경업 기자)

마. 교육위원 소유 사학재단 예산지원 특혜

<사례 1> 울산시 교육청 특혜성 예산 지원 물의

울산시 교육청이 현직 교육위원이 설립한 사립고교에 지역에서는 처음으로 종합학습실 건립명목의 예산을 지원해 특혜가 아니냐는 의혹을 받고 있다. 3일 교육청에 따르면 최근 제1차 추경예산안을 편성하면서 김모 교육위원이 설립한 사립고교인 남구 J고교에 종합학습실 건립 지원비 3억5천만원을 편성했고 교육위원회는 이 예산안을 심의해 통과시켰다.

그런데 이 종합학습실은 이 지역 중.고교에는 처음 짓는 것으로 교실과 체육관의 중간 규모이며 250명～300명 가량의 학생들이 학예 발표회 등 학년별 지도를 할 수 있는 학습실로 학예 활동이 활발한 초등학교에도 없는 시설이다.

특히 이 지역 다른 중.고교의 경우 냉.난방기 조차 갖추지 못한 곳이 많아 이 학교의 종합학습실 예산 편성을 둘러싸고 형평성과 시급성 논란이 일고 있다. 전교조 울산지부는 이와 관련 성명을 내고 ‘특정 교육위원이 설립한 학교에 시급하지도 않은 종합학습실 지원 예산을 추경 예산에 편성한 것은 교육청의 특혜’라며 ‘예산을 편성한 교육청과 이를 통과시킨 교육위원회의 행태는 비난받아 마땅하다’고 말했다. (대전일보 2002.04.04)

바. 교육위원 운영재단명의의 상장 남발

<사례 1>

오는 7월 전북도교육감 선거 출마 예정인 교육위원이 자신 명의의 상장을 자신의 지역구 초중고 졸업생들에게 수여한 것과 관련, 선거 관리위원회가 선거법 위반여부에 대한 조사에 착수했다.

군산시 선거관리위원회는 12일 전북도교육위원회 박○○ 교육위원 이 자신의 선거구인 군산과 김제 부안지역의 초중고 졸업생들에게 자신이 개설한 군산교육발전연구소 회장 명의의 상장을 나눠 준 것 과 관련, 13일 오후 3시 박 위원을 불러 상장 수여에 선거운동 목적 이 있었는지 여부를 조사할 계획이라고 밝혔다.

선관위 관계자는 현 교육감의 임기가 8월18일로 아직 기부행위 제한 기간(이달 18일)이 도래한 것은 아니라며 박 위원이 자신 명의의 상을 제정해 대량으로 상을 준 이유에 대해 조사할 방침이라고 말했다. 한편 박 위원은 지금까지 40여군데 학교에서 상을 줬으며 시상이 파문을 일으키자 나머지 상을 중단할지 여부를 고려중인 것으로 알려졌다. (전북도민일보)

사. 교육위원 도박

<사례 1>

음식점에서 화투판을 벌여 물의를 빚은 현직 교육위원 3명이 공식사과 입장을 밝혔다. 해당 교육위원들은 3일 오전 기자간담회를 통해 “모범을 보여야 할 교육위원으로서 액수가 아무리 적을 지라도 음식점에서 화투판 을 벌인 것 자체가 부적절한 처신이었음을 인정한다”며 “물의를 빚어 도민들에게 죄송하다”고 공식 사과했다.

이들은 향응과 관련, 음식점에서 우연히 만난 김모 교육장이 음식값을 낸 사실을 몰랐으며 알고 즉각 반환조치 했다고 밝혔다. 하지만 우연히 만나 음식값을 몰래 계산하고 간 것을 향응으로 보도한 모 신문사 기자에 대해서는 법적 대응을 하겠다고 밝혔다.(전북도민일보)

아. 활동 중지된 교육위원에 의정활동비 지급

<사례1>

부인을 상습폭행한 혐의로 구속됐다 풀려나 재판을 받으면서 의정활동을 하지 않고 있는 전북도교육위원회 H교육위원에게 석달 동안 의정활동비가 지급돼 물의를 빗고 있다.

특히 항소심을 제기한 상태로 공판 결과가 나오기 전까지는 수개 월간 의정활동비를 지급해야 할 것으로 보여 교육 혈세 낭비가 아니냐는 지적도 나오고 있다. H위원은 지난 연말 사회적 물의를 일으켜 죄송하다며 자숙차원에 서 지난 11월 이후 열린 4차례의 회의에 참석하지 않았다. 그러나 항소심 제기로 위원직 신분이 유지되며 매달 90만원씩 석달간 300여 만원을 수령한 것으로 알려졌다.

도교육청 역시 위원직이 완전 상실된 상태가 아닌 만큼 송금할 수밖에 없는 입장이어서 항소심 결과가 나오기 전까지 앞으로도 수개 월 여간 활동도 하지 않는 교육위원에게 의정활동비를 지급해야할 판국이다. (전북도민일보)

2. 부패의 원인

선거법 개정에도 불구하고 교육위원 및 교육감의 부패와 비리가 근절되지 않는데는 교육위원 선거 출마자의 자격조건에 여전히 한계가 있기 때문이고 선거법 개정을 통해 학교운영위원 전원이라는 선거권자의 일부 확대만으로해결되기 쉽지 않음을 보여준다.

첫째, 교육경력자와 비교육경력자로 구분하여 출마자의 자격을 열어놓았음에도 실상 교육경력자인 퇴직공무원이나 현직 교육관료 중심의 구성으로 각종 이권개입이 용이하다는 점이다.

실상 ‘노인정’이라고 비하될 정도로 교육위원회의 구성은 평균 60세에서 70세로 노령화되어 있다. 이들 교육관료 출신의 교육위원들은 학교현장에서 자신들의 입맛에 맞는 경험에 익숙해진 관료들이다. 교육계 특유의 폐쇄성이 지역현안과 목소리에 적극적으로 대처하지 못하는 것은 오랫동안 이해관계에 얽힌 습성 때문이다. 온정적, 관료적 정서가 몸에 밴 이들에게 현장의 목소리는 그저 참견과 간섭으로만 여겨져 왔다.

둘째, 오랜 교직생활에서 이해관계에 얽힌 청탁과 결탁은 우리 사회의 여타 부분에 비해 상당히 관대한 편이다. 교육자에 대한 우리 사회의 예우는 남달리 크고 그래서 민, 형사상 책임을 물어야 할 것도 교육자라는 이유로 무마되거나 은폐, 묵인되기 일쑤다. 이 때문에 의정활동을 빌미로 한 지역교육의 이해관계에 예우차원의 은밀한 거래를 가능하도록 한다. 승진, 인사에서부터 각종 교육관련 납품특혜, 교육과정에의 부당한 개입, 민원의 은폐와 묵인 등 부작용을 그대로 보여줄 수밖에 없는 특성을 지닌다.

세째, 출마자 또는 당선자의 대부분이 집행기관인 교육청과의 관계에서 통제, 관리되어온 상명하복의 관계였다는 것, 동료 교육관료들과 관계에서 각종 청탁과 정보요구를 단호하게 뿌리치지 못할 만큼 끈끈한 관계를 유지하는 폐쇄적이고 온정적인 관계라는 점을 들 수 있다.

이같은 원인이 학교교육과 지역교육문제에 있어 적극적인 감시자, 견제자로서 역할을 할 수 없도록 하고 있다. 교육위원 선거 또는 교육감 선거에 출마하고자 하는 것은 퇴직 후 지역교육을 책임진다는 의무보다 교육위원으로서 지역교육과 관련한 기득권을 유지하기 위한 수단으로 인식하려는 정서가 강하다. 자신의 교육적 기득권을 존속시킴으로써 얻는 득실을 따질 때 관행적으로 교육계가 존경과 명예를 한 몸에 받아온 정서의 강한 유혹, 학맥에 의한 인사 및 각종 이득의 취득이 손쉽기 때문이다.

교육자로서의 도덕성을 기초한 주민들의 신뢰로 선출되었다는 장점이 자기집단의 기득권을 유지하기 위한 수단으로 전락하고 있다는 것은 비단 교육위원들의 활동에서만 보이는 현상은 아니다. 그러나 교육적 가치와 교육자적 자세를 유지한다는 것은 그만큼 그들의 전문성을 교육계에서 적절히 활용하고 그들의 권력을 다수와 나누어 권력의 집중을 막아 집행부, 즉 교육감을 견제해야하다는 책무보다 묵인과 은폐라는 동료의식이 강하게 자리하고 있을 볼 수 있다.

결국 기득권을 남용한 부패와 비리현상은 교육관료들간의 결탁으로 각종 부작용을 낳는 구조적 문제를 안고 있을 수 밖에 없다. 앞서 기술된 사례들은 결국 국민이 낸 세금의 낭비는 물론 공교육비 외 학부모의 부담을 증가시키고 결과를 초래한다.

특히 학교급식납품 등 사업체 운동 중 부정행위로 적발되더라도 명의만 변경하여 다시 납품할 수 있는 것은 학교관계자, 특히 학교장과의 밀접한 관계가 아니면 사실상 가능하지 않은 일이다. 학교운영위원회의 심의를 거치지만 학교장과의 결탁이 아니면 사실상 어려운 부분이다.

교육당국의 각종 시설과 건축을 위해 토지 매입이 이루어질 경우 교육위원회의 심의과정에 정보를 얻을 수 있는 것도 이들의 이권개입을 손쉽게 할 수 있다는 유혹을 받기 쉬운 구조일 수밖에 없다. 때문에 교육청 측근 공무원과의 정보교류는 토지 소유지의 땅값 상승 부추기기에 유리하고 공시지가 매입에도 불구하고 특혜를 줌으로써 교육예산을 부당하게 집행하도록 한다. 이런 경우 의정활동 속에서 다행이 동료교육위원으로부터 지적되고 문제시정을 요구받기도 하지만 그들 모두 학교현장에서 동료교장, 교감으로서 한솥밥을 먹었다는 이유로 경미하게 처리된다.

임기 중 외국의 교육현장을 답사하고 사례를 수집 교육정책에 반영하는 계기를 만든다는 목적의 해외연수는 그 목적에 비해 빈약하기 그지없는 관광성연수라며 예산을 낭비한다는 지적을 매번 받아왔다. 이미 보고된 보고서나 출판물을 통해 충분히 연구되거나 대안제시가 이루어질 수 있음에도 같은 현장을 해외연수라는 명목으로 축적된 경험의 전수 없이 매년 반복되고 있는 것은 그만큼 교육위원회 의정활동의 부실을 여실히 드러내는 것이라 볼 수 있다.

의정활동 및 보고를 명분으로 다음 선거를 의식한 직위남용의 사례는 다음 선거를 의식한 사전선거운동으로 의혹을 살 수 있기에 충분하다. 최근엔 상위 성적 학생들의 입시 목적의 형식적인 상장수여 병폐를 없애기 위해 경시대회 등 각종 특혜시비를 막기위한 움직임이 넓게 확산되고 있는 실정이다.

3. 부패방지를 위한 학부모 실천방안

가. 학교운영위원회의 민주적 운영과 활성화

학교 내 각종 시설 및 납품과 관련해서는 학교운영위원회의 민주적인 운영을 통해 투명하게 운영되어야 한다. 심의과정의 적법한 절차와 토론, 현장답사는 필수이다. 이같은 과정은 직위를 남용하거나 기득권과의 결탁으로 이어지는 특혜를 심의과정에서 어느 정도 걸러질 수 있다. 그리고 진행경과와 결과를 공개함으로써 구성원 모두에게 신뢰를 주는 것은 가장 기초적인 부패 및 비리 소지를 해소할 수 있는 방안으로써 학교운영위원회의 활성화에 학부모의 참여로 부패 및 비리 방지는 물론 타당하고 합리적인 대안을 마련하는데 기여해야한다.

나. 교육위원 선거 감시 할동

선거법 개정의 필요성이 교육계 안팎에서 적극적으로 이루어지고 있다. 선거권을 가진 국민의 후보선택을 위한 각종 홍보물의 분석은 지역교육에 대한 막중한 책임을 지는 대표자 선출과정의 중요한 활동이다. 교육시민단체의 공정선거감시단 구성의 활동은 자료분석 및 선거운동의 사전감시, 공정선거와 참여홍보, 자질 검증을 위한 각종 토론회 개최, 정책질의서 발송과 분석 및 공개 등 다양한 프로그램으로 참여하여야 한다.

시민의 지속적인 감시와 견제 없는 존재는 바로 무관심이고 그 무관심이 불러올 각종 부패와 비리는 우리의 아이들이 고스란히 피해를 받게 된다. 적어도 4기 교육위원회가 구성되기 전까지만 해도 시민들은 교육위원회의 존재조차 알지 못할 정도로 그들만의 교육자치로 비난받아왔다.

교육시민단체의 감시와 견제활동이 활발하게 이루어지고 있지만 전체 교육구성원의 관심을 이끌어내기엔 많은 문제점들이 아직 남아있다. 선거관리위원회는 인력부족과 제보에 의존하는 사전선거 감시의 한계를 극복하지 못하고 있고 지방자치단체 선거와 한 해에 이루어지는 교육위원 선거로 인해 철저한 사전선거 감시가 어려운 상황이다.

다. 학부모의 교육위원회 참관활동

교육위원회의 정기회와 임시회의의 학부모의 상시적인 참관활동이 확산되어야 한다. 지금까지는 학부모 단체가 중심이 되어 지역별 교육위원회 참관활동을 실시하고 있지만 전문성의 결여와 자원활동가의 이해부족으로 지속성을 갖지 못하고 있는 실정이다.

예결산의 분석의 전문성 습득, 지역교육정책과 현안에 대한 이해, 교육위원과의 상시적인 간담회 개최, 참관활동가 대상 강좌개최, 교육위원의 시민을 대상으로 한 정기활동보고 요구 등으로 전문성과 자율성을 갖추어나가는 것이 시급하다.

학부모의 현장 경험과 학습이 체계적으로 축적되지 못한 것은 교육위원회 활동을 이해하는데 많은 어려움을 가질 수밖에 없다. 학교교육문제에 대한 무관심은 지역교육문제에 대한 무관심으로 이어진다. 무관심은 교육위원의 기득권 남용을 묵인하고 방치하는 결과를 가져온다는 점에서 정기적인 학부모의 교육위원회 참관은 폭넓게 확산되어야 한다.

이를 통해 지역교육문제에 교육위원들의 활동을 일상적으로 견제하고 감시하는 상설적인 기구의 구성을 고려할 때다.

라. 시도교육위원회 홈페이지 분석

사실 학부모들이 상시적인 교육위원회 참관을 준비하고 실천하는 일은 결코 쉬운 일이 아니며 한계를 가질 수밖에 없다. 시도교육위원회 홈페이지의 활용은 그 대안으로써 가능하다. 올라온 각종 데이터와 회의자료들을 분석하여 홈페이지를 통해 공개하는 활동 역시 교육위원의 활발한 활동을 독려하고 감시하는 참관단의 프로그램으로 실시할 수 있다.

자치단체의 홈페이지는 자치단체장의 홍보의 장이기도 하다. 그래서 자치단체마다 홈페이지 운영에 심혈을 기울이고 이를 통해 시민의 목소리를 경청하려는 노력이 적극적으로 추진되고 있다. 교육청 역시 교육감의 집행활동을 홍보하고 교육현장의 다양한 목소리를 듣기 위한 장으로 활용하고 있다. 하지만 교육위원회 홈페이지는 아직 폭넓게 홍보되지 못한 채 교육위원과 의사국의 무관심으로 방치되고 있다. 교육위원회 홈페이지의 활성화는 시민의 관심도을 높이기 위해 주체적으로 참여하여 달라지는 교육위원회 만들기에 기여할수 있다.

4. 조직문화차원의 부패방지 방안

부패방지를 위한 시민단체의 노력은 부패방지법 제정에서 공직사회의 부패감시와 방지를 위한 제도적 장치를 마련하였다. 그러나 우리 사회의 고질적인 학맥, 인맥에 의한 선거운동풍토나 정치경제, 사회 일반의 부패를 사전에 차단하고 견제, 감시하기엔 여전히 시민의 이해와 참여가 더욱 요구된다.

특히 교육부문은 전국민의 관심사이면서도 현실적으로 가족의 이해와 자녀교육에 대한 남다른 열정, 이해집단간의 갈등으로 첨예하게 대립하고 있다. 부패방지를 위한 시민사회의 관심과 감시는 폭로를 위한 감시이기 전에 지역현안에 대한 집단간 공감대 형성과 이해, 협력과 공동대응 등 대안모색을 우선하는 자세부터 시작하는 것이 건강성을 유지할 수 있다.

따라서 직접 참관, 회의록 분석, 의정보고 활동청취, 간담회 및 토론회 등을 통해 시민사회단체의 연대, 자체 교육프로그램 개발, 상시적인 교육 및 홍보활동으로 폭넓게 시민의 관심과 지지를 확보하기 위한 노력이 요구될 시점이다.

제 5 장

교육분야 부패방지 방지를 위한

시민참여 제도적 접근

제 5 장

교육분야 부패방지 방지를 위한

시민참여 제도적 접근

제 1 절  감사제도의 개선과 학부모 제도적 참여방안

1. 학부모 감사청구제

해마다 국제투명성기구에서 발표하는 각 국의 국가청렴도지수에 의하면 우리나라는 2003년 133개 조사 대상국 중에서 50위로 발표되었다. 점수로는 10점 만점에 4.3점으로 중간 점수에 미치지 못한다는 것이다.

국가의 부패 지수에는 교육분야 부패현상이 포함되어 있다. 교육 분야 부패는 다른 분야보다 그 규모나 정도가 심하지는 않지만 국민들에게는 무척 예민하게 다가온다. 교육은 가르치는 사람과 배우는 학생의 상호 신뢰를 바탕으로 학습이 전수되기 때문에 교육계의 부패는 그대로 배우는 아이들에게 학습될 수 있기 때문이며, 이 과정에서 여타 다른 고유의 학문은 정당성을 상실하게 된다. 뿐만 아니라, 사회 도덕적으로 가장 청렴하고 공정한 집단이 학교사회여야 한다는 기대감이 부패로 인해 상실되어 이것을 국가․사회 투명성의 지표로 삼게 된다.

다른 분야도 그렇듯이 교육분야 부패는 무엇보다 공직자의 청렴과 도덕성에 좌우되나 제도적 문제에서도 발생할 수 있다. 때문에 부패를 방지 또는 근절하기 위해서는 제도적 장치도 수반되어야 한다.

지방자치제가 부활한지 12년 째, 지방자치의 자율과 주민의 참여를 활성화하기 위한 주민감사청구․주민소송․주민소환제등이 도입 또는 논의되듯이 학부모를 독립된 감사청구권자로 인식하는 학부모감사청구제는 올바른 학교자치를 보장하고 투명한 학교 운영, 진정한 교육주체의 신뢰를 구현하는 제도다. 교육이라는 특수성으로 감사를 청구하는 것이 매우 어려운 제도인 만큼 여타의 청구권보다 실효성이 높은 제도가 될 수 있다.

가. 학부모감사 청구 도입의 의미

학부모감사청구제도를 정당화하는 논거로 학부모 교육참여권을 보장하고 대의제 원리를 수정․보완하는 참여민주주의론을 들고 있지만, 실제로 학부모감사청구제도는 학교의 현실적인 지배구조를 바꾸어냄으로서 학교민주주의의 원리가 교육원리로서 작동하는 결과를 가져올 것으로 기대된다.

학부모감사청구 제도가 도입된다 하여 감사권이 창설되는 것은 아니다. 예컨대 사립학교 및 학교법인에 대한 감사권은 이 감사청구제도에 의해 비로소 발생하는 것이 아니라, 교육기본법 또는 초․중등학교법, 고등교육법 및 사립학교법 등 기존 법률에 근거하여 관할청이 갖는 지도․감독권의 일부이며, 감사청구는 관할청에 그러한 감독권을 발동하도록 촉구하는 계기에 불과하다. 감사청구의 제도화에 의해 단지 ‘감사권 발동을 청구하는 권리’가 인정되는 것이라 하겠다.

학부모감사청구제도가 원래 관할청이 가진 감독권을 발동하도록 촉구하는 계기에 불과하다 할 지라도 지금까지 관할청이 당연히 행사해야할 감독권을 제대로 행사해오지 못한 점에 비추어본다면 중대한 의미를 갖는다고 생각한다.

학부모감사청구는 기본적으로 학교나 교사가 교육적인가 아닌가를 감사해달라는 의미를 가지고 있다. 교사의 자율성 또한 교사개인이 가지는 자율성이 아니라, 교직이라는 직분에 따르는 자율성이라면 학부모감사청구의 의미와 논리적으로 갈등할 수가 없는 일이다.

교사의 교육에서의 자율성을 개인의 자율성이 아니라 교사라는 직분에 따르는 자율성이라는 점을 분명히 할 필요가 있는 것처럼 학부모의 교육 참여권을 학부모 개인의 권리가 아니라 교육을 위한 권리라는 점을 분명히해야 한다. 이러한 개념을 명료화하지 않았기 때문에 감사청구권의 논의에서 학부모의 교육참여권을 때로는 교육을 위한 중요한 권리로 옹호하다가 때로는 교사의 자율성을 침해하는 부당한 간섭으로 우려하는 내부 모순들이 계속 나타나는 것으로 보인다.

교사나 학부모의 교육권이 교사개인의 권리와 학부모개인의 권리가 아닌 한 교육관의 차이나 전문적인 식견의 차이가 있을지언정 일방은 교육권이고 다른 일방은 부당한 간섭이 될 수는 없다.

나. 학부모감사 청구제 도입의 필요성

(1) 학부모가 청산하고 싶은 교육분야 부조리

참교육학부모회에서는 학교발전기금과 각종 찬조금 조성 및 운용에 관한 불법 부당한 사례들을 신고 받아 감사를 요구하여 개선에 앞서고 있다. 올해 3월 말부터 5월 초까지 신고된 사례 중 단위 학교내에서 시정되기 어려운 사례 120여 건을 교육인적자원부에 감사를 요구하여 시정조치 중이다. 이는 지난해 같은 기간의 두 배 가량의 사례인데 이는 감사의 실효성이 노력에 비하여 성과를 거두지 못하는 이유, 학부모들의 학교교육에 대한 기대와 실망감이 높고 투명한 학교운영에 대한 주체의식이 고양된 것과 국가 시책으로 투명사회 구현이 반영된 이유 등을 들 수 있다.

학부모들은 소소한 액수라 할지라도 아이들의 직접교육비가 아닌 교육외적 비용으로 사용되는 찬조금 조성을 반대하여 시민단체를 통해 감사를 요구하고 있는 것이다. 이러한 감사를 지속적으로 추진함에도 그 부패 현상이 자정되기 어려운 이유는 앞서 지적한 바와 같이 도덕적 책무감과 제도적 한계가 있기 때문이다.

(2) 교육주체로서 교육 운영에 대한 감사 청구

지방자치제 도입을 통해 주민의 자율과 참여가 활발해짐과 동시에 주민을 통한 지방자치단체의 통제기능도 강화되고 있다. 교육계 역시 학교운영위원회, 학생회, 학부모회, 교사회 등을 통해 참여와 통제의 기능을 수행해야 한다. 학교운영위원회는 단위 학교의 자율과 책무성을 강화하고 학부모, 교사, 학생을 교육주체로 학교 운영에 참여하도록 보장하는 기구이다.

그러나 이 제도는 심의기능의 한계와 학부모가 학교 운영에 참여할 다른 장치가 전혀 보완되지 못한 까닭에 학교의 민주화, 투명화를 제고하는데 제 구실을 하고 있지 못한다. 게다가 사립학교는 자문기구의 명백한 한계에서 학생이나 학부모, 교사 모두 참여와 통제의 권리가 보장되지 않는다.

이러한 총체적 의견수렴과 집행단위가 법제화되고 학교운영위원회를 의결화하는 것이 교육주체를 세우는 길이며 이 때 비로소 학교 자치가 실현된다. 그 중 학교예결산 심의, 각종 계약관련 심의는 교육계 부패를 방지할 뿐 아니라 학교 회계의 정상적 운용을 보장하는 학교자치의 핵심이다. 학교자치를 위해 학부모들은 공명정대한 학교 운영을 위한 감사청구를 할 수 있다.

(3) 현 교육기관의 감사 한계

교육인적자원부, 시도교육청 및 지역교육청은 내부 감사실을 운영하나 독립된 감사기구는 없다. 또한 학부모들이 직접 교육 부조리에 대한 감사를 요구하기는 쉽지 않다.

그 이유는

첫째, 본인의 자녀와 직접적 관련 여부를 떠나 피해를 감당해야 함을 인지하고 있으며 감사대상이 감사기관과 동일한 직분이며 이로 인해 공정한 조치를 기대하기 어렵기 때문이다. 또한 교육공무원에 대한 징계규정은 체감하는 비리의 정도에 비하여 상당히 유약하여 하물며 ‘물감사’라는 것이 보편적 인식이기 때문에 아예 포기해버리는 실정이다.

둘째, ‘관행’이라는 이름으로 불법 부당한 일들이 교육사회에서 끊임없이 전수되고 있어 이 암묵적 합의와 종용을 거부하고 감사청구를 하기 어렵다.

부패방지법 제8조(공무원행동강령)에 따른 ‘교육인적자원부공무원의청렴유지등을위한행동강령’은 행동강령책임관으로 교육인적자원부 본부에는 감사관을, 소속기관 국립학교에는 총무과장 또는 감사업무 담당 과장, 단위 학교는 교감 등을 행동강령책임관으로 지정하여 행동강령을 위배하는 경우에 대한 상담을 한 후 처리하도록 하고 있다. 그러나 행동책임관이 아닌 직접 상급 감사기관에 감사를 요구하여도 제보자가 노출되어 불이익을 받고 있으므로 하물며 내부 공익 제보, 행동강령책임관을 통한 상담은 비현실적이다. 게다가 행동강령책임관도 교육계 관행에서 자유로운 처지가 아니라는 점을 보면 학교 현장에서 학부모나 일반 교사가 이 제도를 활용하는 일은 없다.

다. 학부모감사청구 방안

(1) 학부모감사 청구 적용대상

학부모감사청구대상은 교육과 직접적으로 관련된 모든 기관을 포함하여야 한다. 학부모감사청구 대상은 교육부를 비롯한 시․도교육청과 각급학교 및 학교법인을 모두 포함하여야 하며 나아가 시․도교육청과 교육부의 산하 기관이 모두 포함되어야 한다.

학부모의 부패․비리에 대한 인식조사에서 사학재단과 교육청을 부패와 비리가 많은 곳으로 나타났듯이 학부모의 감사청구 대상기관으로는 현재 정보공개청구대상과 같은 교육관련 관청과 학교 그리고 추가하여 사립학교법인이 포함되어야 한다.

(2) 학부모감사 청구사유

학부모감사청구의 대상과 사유와 관련해서는 그 요건을 완화할 필요가 있다고 본다. 그 이유는 학부모는 학생을 학교에 맡기고 있어 자신이 학교나 교육관청에 문제를 제기할 경우 아이에게 피해가 갈 수 있다는 피해의식에 사로잡혀 있는 등 특수한 상황에 있고 나아가 교육계에 온존하는 온정주의 등을 감안할 때 요건을 강화할 경우 학부모감사청구제 자체가 무용지물이 될 수 있기 때문이다.

학부모감사청구 요건은 주민감사청구의 사유 요건과 같은 ‘법령위반 또는 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우’정도로 규정하는 것이 옳다고 본다.

구체적인 사항으로는 본 연구에서 ‘부패와 비리’라고 정의하고 있는 사항을 포함하도록 하는 것이 옳다.

이렇게 될 경우 감사의 남발을 우려하고 있으나 단순히 감사를 청구한다고 해서 감사가 이루어지는 것이 아니고 감사실시 여부를 결정하는 단위가 존재하는 만큼 무리한 경우는 여기서 걸러질 것이라고 보기 때문에 이는 우려할 사항이 아니라고 본다. 교육분야의 부패를 근절하기 위해서는 교육주체들이 감사 청구에 최대한 실효성을 거두는 방법을 모색해야 한다.

또한 감사 청구 남용을 우려하기 전에 학교를 포함한 모든 교육기관에서 투명한 사무처리, 회계운용, 정보의 공개와 사무 실행 사전사후 검증을 철저히 하고 교육주체 참여 제도를 활성화해야 하는 것이다.

(3) 학부모감사 청구인

청구인 자격은 학부모, 대학생에게 부여한다. 교(직)원은 분쟁의 당사자(기관)이므로 신중해야 한다.

청구인 수와 관련하여 현 국민감사청구와 주민감사청구는 절차와 요건이 지나치게 까다롭고 복잡하며 서명인 숫자가 너무 높게 되어 있어 서명 받기가 곤란하여 실효성이 거의 없다는 평가를 받는다. 하물며 국민감사청구는 우리나라 인구 중 20세 이상 국민 300명, 주민감사청구는 20세 이상 주민 300명～100명이다.

한편 앞에서 설명한 학부모인식조사에서도 나타났듯이 학부모들이 가장 크게 고민하는 문제는 자녀에 대한 불이익이 있을지 모른다는 것이다. 학부모들이 감사청구에 참여하기는 일반 국민들이 지자체 등을 상대로 하는 국민감사청구와는 그 성격에 있어서 매우 다르다.

따라서 학부모 감사청구인의 경우는 단위학교 및 사학법인의 경우는 학부모 10명, 지역교육청은 50명, 시․도교육청은 100명, 교육부의 경우는 150명 이내로 규정하는 것이 현실성이 있다고 본다.

나아가 감사청구를 어렵게 할 경우 이 제도의 실효성에 의문이 있기 때문에 청구 자체는 쉽게 하고 심사위원회의 활동을 활성화하여 남용을 방지하는 것이 옳다고 본다.

(4) 학부모감사 청구(심사청구)기관

초등학교․중학교․고등학교․지역교육청에 관한 감사 청구는 시도교육청으로 하고, 시․도교육청, 대학에 대한 감사청구는 교육인적자원부로 하며, 교육인적자원부에 대한 감사청구는 감사원에 하도록 하면 된다.

(5) 학부모감사 청구심사위원회 구성

학부모감사청구를 심사할 기구로 학부모감사청구심사위원회를 둘 필요가 있다. 이 위원회는 감사대상기관과 독립되어 운영되어야 한다. 따라서 이 위원회는 학부모단체 추천인사와 교육청이 추천하는 공익적 인사로 구성한다.

단, 감사대상기관에 속하는 학교장 등 교원과 공무원의 참여는 배제함이 타당하다. 심사위원회가 표결의 과정을 거쳐서 감사여부를 결정한다면 학교장이나 공무원은 이해관계인으로서 제척사유에 해당한다고 할 수 있다.

혹시 교원과 공무원의 의견이 필요하다면 심사위원회의 심사과정에서 출석하거나 서면으로 제출 받아 반영할 수 있다고 본다.

심사위원회는 시도단위의 심사위원회와 중앙의 심사위원회로 구성하고, 시도단위의 결정에 불복할 경우 중앙심사위원회로 재심사를 요구하는 등의 절차를 두도록 한다.

(6) 심사에 대한 재심청구제도 설치

신청제도에 반드시 따라붙는 재심제도가 있다. 각종 신청이나 청구제도를 보면 대부분 상급기관에 재심을 청구하여 하급기관의 판단에 대한 불복절차를 두고 있다.

마찬가지로 시도교육청에 설치된 심사위원회의 결정에 대하여 감사청구자들이 불복할 경우에는 그 사유를 첨부하여 중앙심사위원회로 재심을 청구할 수 있도록 하는 제도를 두어야 한다.

(7) 감사청구권 속에 재감사 요구권을 포함시켜야 한다.

감사청구대상에 이미 감사를 받았던 사건이라 하더라도 타당한 이유를 들어 감사를 청구할 경우 심사위원회의 심의를 거쳐 감사청구가 가능하도록 해야 한다. 이는 학부모나 국민들이 그동안 학교에 대한 교육청의 감사, 교육청에 대한 교육부의 감사가 대부분 ‘덮어주기 감사’라 비판해왔음에 비추어 허용해야 한다.

학부모들이 이미 감사가 이루어진 사항에 대해서 서명을 받아 감사를 청구할 때에는 나름대로의 타당한 이유가 있는 것이다. 감사를 한 사항이라 하더라도 감사가 미진하다고 판단될 경우 학부모들의 감사청구를 받아 이를 심사위원회에서 심사를 하는 형식으로 걸러줄 필요가 있다. 감사청구 자체를 막는 것은 올바르지 않고, 교육계의 현실과 부합하지 않는다.

감사를 받았거나 받고 있다고 하더라도 그 감사 과정이 미흡하고 위법하다는 사유로 학부모감사를 청구할 경우, 심사위원회에서 그 사유를 심사하여 타당한 점이 발견되면 재감사를 결정할 수 있도록 해주어야 한다.

이 경우에는 감사기관을 상급기관으로 변경하도록 권고하는 권한을 심사위원회에 두는 것이 좋겠다.

시도교육청 감사 ▶ 결과발표 ▶ 학부모의 감사청구 ▶ 심사위원회의 심사

▶ 교육부에 재감사 청구

대학의 경우에는 교육부가 아닌 감사원 등 제3의 기관에 감사를 청구하도록 할 수 있을 것이다. 감사청구에 의한 감사에 대해서도 위와 같은 절차를 거쳐서 재감사를 청구할 수 있도록 해주어야 한다.

만일 이와 같은 제도가 없다면 아무리 감사청구를 하고, 심사위원회가 감사를 결정해도, 시도교육청과 일선학교를 순회하면서 근무하는 행정직원이나 교장(장학사나 장학관으로 전직가능)이 서로 봐주기식 감사를 할 경우에는 감사청구제도가 무력해질 수 있다.

실제로 시도교육청이나 시군교육청 행정직원들이 일선학교에 대한 종합감사에서 재정비리를 적발한 사례는 거의 없고, 교육직인 교원의 잘못을 집중적으로 적발하고 있는 것이 현실이다. 사립학교에 대한 감사에서 재정비리를 적발하기보다는 내부고발자에 의한 검찰고발 등으로 인하여 문제가 되는 경우가 훨씬 많다.

(8) 감사결과의 통보(공개)

학교나 교육청을 감사했을 경우, 감사결과에 대해서 청구인들에게 통보하는 절차를 두어야 한다. 청구인이 구체적인 사항의 공개를 요구할 경우, 이를 공개하도록 하는 장치가 필요하다.

이러한 감사결과에 대해서 불복할 경우 재감사청구를 심사위원회에 청구하도록 할 수 있도록 해야 한다.

(9) 감사청구인의 비밀보호와 청구권의 보호

감사청구를 할 경우, 감사청구대표자 이외의 명단에 대해서는 학부모 명단과 대조하여 이를 확인한 후에는 피감사기관이 구성원들이 이를 알지 못하도록 보호하는 장치가 필요하다.

학생을 볼모로 잡힌 상태에서 감사청구자의 명단이 공개될 경우에 학부모들의 자유로운 감사청구가 불가능해진다. 따라서 비밀보호를 위한 장치를 마련해야 한다. 그리고 비밀을

<그림 3> 학교에 대한 감사청구 진행 절차

누설한 공무원에 대한 엄중한 징계와 감사를 청구하였다는 이유로 학생 등에게 불이익을 주거나 학부모에게 감사청구의 취소를 요구하거나 권유하는 행위 등에 대해서는 형사처벌이 가능하도록 해야 한다.

이는 헌법과 교육기본법이 보장하는 학부모의 교육권(학생의 교육받을 권리)에 대한 명백한 침해이므로 법리상 문제가 없다.

라. 학부모감사 청구제 입법근거

(1) 제1안 : 각 법률을 개정하는 방법

교육기본법은 구체적 시행령이 제정되어 있지 않으며 매우 포괄적이므로 다소 번잡한 절차와 시간이 소요되나 각기의 법률 개정을 통해 근거를 규정하는 것이 학부모감사 청구제 도입의 취지와 실효성에 부합된다.

<표 10> 감사청구비교

구 분	국 민 감 사 청 구	주 민 감 사 청 구	감 사 원 감 사 청 구
근 거	∙부패방지법제40조～44조 ∙동법시행령제47조～50조 ∙감사원 별도규칙 30개조항	∙지방자치법 제13조의4 ∙동법시행령 제10조의3 ～제10조의18	∙감사청구제시행방안 (감사원기획16000-108:‘96.7.2)
청구인	∙20세 이상의 국민 300인 이상	∙20세 이상 주민총수의 50분의 1 범위 내에서 조례로 정하는 인원수 * 최근 300명 이하로 하고 주민소송 제와 연계시키는 개정안 입법예고	∙지방의회․감사원 감사 대상 기관의 장 ∙건전 시민단체 ∙선거권을 가진 주민 300인 이상
청 구 대 상	∙법령위반 또는 부패행위로 공익을 현저히 해하는 경우	∙법령위반 또는 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우	∙민생분야 감사 -부실공사,환경오염,국민불편 사항 -시책 등의 개선․향상이 필요한 사항
청 구 기 관	∙감사원 ∙국회․법원․선관위․헌법재 판소사무 → 각 해당기관	∙시․도사무 → 주무부장관 ∙시․군 및 자치구 사무 → 시․도지사	∙감사원
처 리 절 차	∙국민감사 청구 → 감사청구심사위심의결정 → 60일이내 감사실시 → 감사종결후10일이내 결과 통보	∙주민감사 청구 → 감사청구심의위심의결정 → 60일 이내감사종료 → 감사결과 통보 및 공표	∙감사원 감사청구 → 감사위원회심의결정 → 감사 실시 → 감사 결과 통보

<표 11> 학부모감사청구․국민감사청구비교

국 민 감 사 청 구	학 부 모 감 사 청 구
20세 이상 국민 300명 이상. (감사원 감사청구 : 지방의회, 감사원 감사대상기관의 장, 건전시민단체, 선거권을 가진 주민 300인 이상)	∙단위학교 및 사학법인 : 학부모 10명 ∙지역교육청은 학부모 50명 ∙시․도교육청은 학부모 100명 ∙교육부의 경우는 학부모 150명

▶ 초․중등교육법 개정 - 초․중등학교 감사

초․중등교육법 : 제6조의2(감사청구)

①  학교의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우, 10명 이내의 범위에서 학부모 등은 연서로 지도․감독 관할청에 감사를 청구할 수 있다.

②  제1항의 규정에 불구하고 감사청구의 대상이 되는 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날로부터 5년을 경과한 때에는 감사청구를 할 수 없다.

▶ 고등교육법 개정 - 대학 감사

초․중등교육법 : 제6조의2(감사청구) 준용

▶ 지방교육자치에 관한 법률 개정 - 교육행정기관 감사

초․중등교육법 : 제6조의2(감사청구) 준용

▶ 사립학교법 개정 - 사학법인 감사

초․중등교육법 : 제6조의2(감사청구)준용

▶ 유아교육법과 영유아보육법 개정 - 유치원과 보육시설에 대한 감사

초․중등교육법 : 제6조의2(감사청구)준용

(2) 제2안 교육기본법을 개정하고, 대통령령으로 학부모등의감사청구에관한규정을

제정하는 방법

학부모의 감사청구제도의 근거를 교육기본법의 학부모 권리의 하나로 정리한다. 교육기본법에 관련 근거규정을 두고, 하위 시행령으로서 학부모등의감사청구에관한규정으로 통합하여 규율할 수 있다. 다만, 이때에는 어린이집 등 보육시설의 경우에는 제외될 수 있다.

< 교육기본법 제13조 (보호자) >

①  부모 등 보호자는 그 보호하는 자녀 또는 아동이 바른 인성을 가지고 건강하게 성장하도록 교육할 권리와 책임을 가진다.

②  부모 등 보호자는 그 보호하는 자녀 또는 아동의 교육에 관하여 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 이를 존중하여야 한다.

③  부모 등 보호자는 교육행정기관과 학교, 사립학교법인의 의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우, 대통령령이 정하는 수의 학부모 등은 연서로 지도․감독 관할청에 감사를 청구할 수 있다. 단, 감사청구의 대상이 되는 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날로부터 5년을 경과한 때에는 제외한다.

④  제3항의 절차 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

2. 교원징계재심위원회에 학부모 참여 방안

가. 현행 교원징계재심제도의 문제점

(1) 교원징계재심위원회의 법적 근거

교원징계재심위원회는 교원이 징계처분에 대하여 불복하는 경우 이를 재심사하여 징계의 취소나 양정의 경감을 가능하도록 하는 제도적 장치로서 교원들에 대한 무리한 징계를 막고 교원의 교권을 보호하기 위한 장치이다.

이는 교원지위향상을위한특별법에 근거하여 만들어진 것으로서 다른 공무원의 경우에는 소청심사위원회에서 재심사를 하고 있고, 사립교원의 경우에는 재단의 재심위원회에서 재심사를 하던 것을 통합하여 교육부 산하에 교원징계재심위원회를 설치하여 운영하고있는 것이다.

(2) 교원징계재심위원회의 구성과 역할

교원징계재심위원회는 ｢교원지위향상을위한특별법｣과 ｢교원징계처분등의재심에관한규정｣에 따라 운영된다.

<교원지위향상을위한특별법>

제7조 (교원징계재심위원회의 설치)

①  각급학교 교원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대한 재심을 하게 하기 위하여 교육인적자원부에 교원징계재심위원회(이하 “재심위원회”라 한다)를 둔다. <개정 2001.1.29>

②  재심위원회는 위원장 1인을 포함하여 5인 이상 7인 이내의 위원으로 구성하되 위원장과 위원중 1인은 상임으로 한다.

③  재심위원회의 조직에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제8조 (위원의 자격과 임명)

① 재심위원회의 위원(위원장을 포함한다. 이하 같다)은 다음 각호의 1에 해당하는 자중에서 교육인적자원부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. <개정 1997.12.13, 2001.1.29>

1. 판사, 검사 또는 변호사의 직에 5년 이상 재직중이거나 재직한 자

2. 교육경력 10년 이상인 교원 또는 교원이었던 자

3. 교육행정기관의 3급 이상 공무원 또는 3급 이상 공무원이었던 자

4. 사립학교를 설치․경영하는 법인의 임원 또는 사립학교경영자

5. 교육기본법 제15조제1항의 규정에 의하여 중앙에 조직된 교원단체에서 추천하는 자

② 재심위원회의 위원의 임기는 3연으로 하되,1차에 한하여 연임할 수 있다.

③ 재심위원회의 위원장과 상임위원은 대통령령이 정하는 다른 직무를 겸할 수 없다.

④ 재심위원회의 위원장과 상임위원의 신분에 관하여는 국가공무원법 제11조를 준용한다.

제9조 (재심의 청구등)

① 교원이 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있을 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 30일 이내에 재심위원회에 재심을 청구할 수 있다. 이 경우에 재심청구인은 변호사를 대리인으로 선임할 수 있다.

② 본인의 의사에 반하여 파면 또는 해임이나 면직처분을 하였을 때에는 그 처분에 대한 재심위원회의 최종결정이 있을 때까지 후임자의 보충발령을 하지 못한다. 그러나 제1항의 기간내에 재심청구를 하지 아니한 때에는 그 기간 경과후에 후임자의 보충발령을 할 수 있다.

제10조 (재심결정)

① 재심위원회는 재심청구를 접수한 날부터 60일 이내에 이에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 재심위원회가 불가피하다고 인정하는 경우에는 그 의결로 30일을 연장할 수 있다.

② 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다.

③ 교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.

④ 재심의 청구․심사 및 결정등 재심절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

(3) 구성에서 나타난 문제점

위에서 보듯이 교원징계재심위원회의 위원으로는

1. 판사, 검사 또는 변호사의 직에 5년 이상 재직중이거나 재직한 자

2. 교육경력 10년 이상인 교원 또는 교원이었던 자

3. 교육행정기관의 3급 이상 공무원 또는 3급 이상 공무원이었던 자

4. 사립학교를 설치․경영하는 법인의 임원 또는 사립학교경영자

5. 교육기본법 제15조제1항의 규정에 의하여 중앙에 조직된 교원단체에서 추천하는 자 로 구성되어 있다.

2호의 경우에는 대부분 전현직 교장급에서 위촉되는 경우가 많고, 3호의 경우에는 교육부관련 관료, 4호의 경우에는 사학법인관계자, 5호에는 규정에 나와 있듯이 한국교총 추천인사가 그 자리를 차지하고 있다.

이를 보면 1호를 제외한 2호 내지 5호의 인사들은 모두 교원이거나 교육공무원인 것이다. 따라서 이들의 결정이 교육계의 관행처럼 있어왔던 부패나 비리, 학부모에 의해서 제기되는 문제들에 대해서는 ‘제 식구 감싸기’로 일관하는 경우가 많다.

이러한 재심위원회의 결정사례를 보면 학교장에 의한 비리나 촌지 수수, 또는 교사나 교수에 의한 학생 성희롱 같은 사례에 대해서 매우 관대한 결정을 보이고 있다. 아래에 보도된 내용을 살펴보면 이를 잘 알 수 있다.

<교육기자재 비리 해임교장 9명 복직 (1997/03/10)>

(서울=聯合) 서울시교육청은 10일 학교 교육기자재 도입 과정에서 납품업자들로부터 사례비를 챙긴 사실이 적발돼 지난해 11월 파면 또는 해임된 11명의 시내 초등학교 교장중 李모씨 등 9명이 현직 교장으로 복직했다고 밝혔다.

시교육청은 “지난달 10일 열린 교육부 교원징계재심위원회가 李씨 등 9명이 낸 재심청구를 수용, 해임에서 한 등급 낮춘 정직 3개월로 처분함에 따라 이들에게 지난 3월1일자로 현직 교장 발령을 냈다”며 “그러나 당시 유일하게 파면된 鄭모씨의 재심청구는 기각됐으며 임기가 만료된 나머지 1명은 중임 재임용심사에서 탈락했다”고 밝혔다.

이들은 지난 93년부터 교육용 두상투영기(OHP),액정화면(LCD) 등 교육기자재를 신기종으로 교체 또는 도입하는 과정에서 브로커 등으로부터 사례비조로 2백만˜1천만원 가량을 건네받은 혐의로 서울지검 북부지청에 적발됐었다.(끝)

<촌지기록부 해임 女교사 복직 (1998/03/01)>

(서울=연합) 지난해 검찰의 교육방송원 비리 수사과정에서 ‘촌지기록부’가 발견됐다는 의혹이 제기돼 물의를 빚고 해임됐던 초등학교 교사 J씨(여)가 학교에 복직한 것으로 밝혀졌다.

1일 교육부와 서울시교육청에 따르면 지난해 7월18일 시교육청에 의해 해임된 J씨는 교육부 교원징계재심위원회에 재심을 청구, 해임보다 징계수위가 훨씬 낮은 3개월 감봉 처분을 받고 지난해말 다른 초등학교로 복직했다.

교원징계재심위원회 관계자는 “당시 검찰이 J씨의 집을 압수수색하는 과정에서 학부모로부터 받은 촌지의 액수와 선물 내용이 기록된 촌지기록부가 발견됐다고 했으나 실제로는 이 장부가 증거로 확보되지 못했다”며 “따라서 J씨가 촌지기록부를 작성했는지 여부를 입증하기가 어려워 징계수위가 낮아졌다”고 밝혔다.

이에 앞서 시교육청은 J씨를 해임할 당시 “J씨가 검찰에서 촌지기록부 작성 사실을 시인했으나 시교육청 징계위에서는 이를 부인했다”면서 “그러나 촌지액수에 상관없이 도덕적인 책임이 크기에 중징계에 해당하는 해임 결정을 내린다”고 밝혔었다.

한편 지난 96년 액정화면(LCD) 등 학교 교육기자재 도입 과정에서 납품업자들로부터 2백만～1천만원의 사례비를 챙긴 사실이 검찰에 적발돼 11명의 서울시내 초등학교 교장이 파면 또는 해임됐으나 이중 9명도 교원징계재심위원회의 재심청구결과 정직 3개월의 처분을 받고 현직 교장으로 복직했었다.(끝)

<“성폭력교수 45% 재심 통해 구제”(2004. 10. 4)>

성희롱이나 성추행 등 성폭력 사건에 연루돼 학교로부터 해임.면직 등 중징계를 받은 교수 가운데 45%가 교육부 교원징계재심위원회로부터 징계취소나 경감 등의 조치를 받아 현직에 복귀한 것으로 나타났다.

교육인적자원위 조배숙(趙培淑.열린우리당) 의원은 4일 국정감사 보도자료에서”교육부 교원징계재심위원회는 지난 2000년부터 올 상반기까지 4년반 동안 총 60건의 교원 성폭력사건 재심 청구 가운데 16건을 받아들여 징계조치를 완화했다”면서 “이를 통해 여대생 제자에 대한 성폭력사건으로 해임. 면직 처분 등의 중징계를 받은 전체 교수 20명 중 45%인 9명에 대한 징계가 취소되거나 경감됐다”고 밝혔다.

조 의원은 “성폭력 교수들이 다시 강단으로 복귀함에 따라 또다른 피해자를 낳을 우려가 있다”고 지적했다. (서울/연합뉴스)

위에서 보도된 것처럼 비리, 촌지수수, 성희롱에 의한 징계처분을 경감하고, 면직된 교원을 복직시키는 사례가 빈번하게 발생하고 있는 것이다.

나. 교원징계재심위원회 구성에 학부모 참여방안

(1) 교원징계재심위원회 구성에 학부모 참여의 가능성

교육계에 관행처럼 유지되고 있는 납품비리나 촌지수수 등과 가부장적 권위에 찌들어 관대한 대우를 받고 있는 성희롱 사건 등에 대해서 객관적인 판단을 할 학부모의 참여가 절실하게 필요하다.

학부모의 부패․비리에 대한 인식조사에서도 나타나듯이 학부모들은 부패와 비리에 대해서 교육청도 한편일 것이라고 생각하고 있으며, 또한 부패․비리를 고발하더라도 고쳐지지 않을 것이라는 인식을 갖고 있다. 이러한 불신은 덮어주기 감사, 드러난 사실에 대한 솜방망이 처벌, 그리고 비난 여론이 들끓을 때에는 면직 징계를 했다가 징계재심위원회에서 다시 구제하는 방식의 재심제도에서 비롯된 것이다.

따라서 교원단체에서 추천한 인사가 징계재심위원회에 참여하듯이 학부모단체에서 추천한 인사가 참여할 수 있도록 하자는 것이다.

<표 12> 감사제도의 비교

	사 전 예 방	부패와 비리의 공개	사 후 조 치
	교육당사자고충심사제도	학부모감사청구제도	교원징계재심위원회에 학부모 참여방안
구 성	∙종합고충상담실 ∙고충심사위원회(시도/중앙)	∙학부모감사청구심의위원회 (시도/중앙)	∙학부모재심위원 추천
목 적	∙부패와 비리의 예방 ∙집단민원의 사전예방 ∙교육당사자간 분쟁의 조정	∙부패와 비리를 밝힘 ∙솜방망이처벌 방지	∙부패와 비리에 대한 엄정한 처벌 유지

이미 정부에서는 지난 1998년 교원징계재심위원회에 학부모가 참여할 수 있도록 하겠다는 발표를 한 후에 이를 이행하지 않고 있다.

<비리교사 징계재심사에 학부모도 참여 (1998/04/17)>

(서울=연합) 앞으로 촌지수수.품위손상 등으로 징계를 받은 교원들의 재심사의 공정성을 높이기 위해 학부모가 교원징계재심위원회의 심의위원으로 참여하게 된다.

이는 최근에 ‘촌지기록부’로 시교육청에 의해 해임됐던 초등학교 여교사에 대해 징계재심위원회가 감봉 3개월로 징계수위를 낮춰 물의를 빚는 등 비리교사에 대한 징계 재심사가 엄정하게 이뤄지지 않는 사례가 많다는 지적에 따른 것이다.

교육부는 17일 최근 교원들의 징계 재심사과정에 다양한 의견을 반영해 합리적이고 공정한 결정이 내려지도록 하기 위해 학부모단체에서 추천한 사람이 교원징계재심위원회 위원에 임명될 수 있도록 관계법령을 개정키로 했다.

이를 위해 현재 5명인 심의위원 수를 7명으로 늘리고 심의위원 임명방식을 개선,▲학부모단체 ▲교원단체 ▲사학경영자 단체 ▲법조계 ▲언론계 등에서 추천을 받아 임명키로 했다.

현재 교원징계재심위원회 위원 자격은 ▲판.검사 및 변호사 경력 5년 이상인 자 ▲교육경력 10년 이상인 자 ▲교육행정기관 전.현직 3급 이상 공무원 ▲사학경영자 또는 학교법인 임원 ▲교원단체에서 추천하는 자로 돼있다.

한편 지난해 교원징계재심위원회의 재심결과를 보면 총 1백68건중 58건에 대해 징계를 무효화하거나 수위를 낮춰준 것으로 나타났다.

(2) 학부모 참여를 위한 법령정비 방안

현행 교원지위향상을위한특별법 제8조(위원의 자격과 임명)의 제1항을 다음과 같이 개정하는 방안이 가능하다.

<교원지위향상을위한특별법 제8조(위원의 자격과 임명)>

①  재심위원회의 위원(위원장을 포함한다. 이하 같다)은 다음 각호의 1에 해당하는 자중에서 교육인적자원부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. <개정 1997.12.13, 2001.1.29>

1. 판사, 검사 또는 변호사의 직에 5년 이상 재직중이거나 재직한 자

2. 교육경력 10년 이상인 교원 또는 교원이었던 자

3. 교육행정기관의 3급 이상 공무원 또는 3급 이상 공무원이었던 자

4. 사립학교를 설치․경영하는 법인의 임원 또는 사립학교경영자

5. 교육기본법 제15조제1항의 규정에 의하여 중앙에 조직된 교원단체에서 추천하는 자

6. 전국을 대상으로 조직된 학부모단체에서 추천하는 자

3. 교육당사자 고충처리위원회

가. 현행 민원처리 방식의 문제점

학부모들이 학교나 교육행정관청에 제출하는 각종 민원을 보면 진정, 질의, 개선건의 등 다양하다. 그런데 이러한 민원이 매우 형식적으로 처리되고 있다.

교육부분의 부패와 비리에 대한 학부모인식조사에서도 들러나듯이 교육관련 민원에 대한 교원이나 관련 공무원의 태도는 대부분 은폐하거나 축소(전체 응답자의 52.9%)하려 하였고, 소극적으로 대응한 경우(27.9%)도 많았다. 나름대로 노력하거나 적극적으로 해결하려한 경우는 19.1%에 지나지 않았다. 이처럼 학부모들이 제기하는 각종 민원이 제대로 처리되지 않고 있음을 알 수 있다.

아울러 위 인식조사에서 학부모들이 부패와 비리의 원인으로 지적한 것 중에서 ‘행정의 비공개’를 가장 크게 꼽고 있음을 볼 때, 교육행정의 비공개성을 해결하는 것이 매우 시급함을 알 수 있다.

나. 교육 민원처리의 중요성

학부모들이 민원의 형태로 진정, 질의, 개선․건의 등을 제출하게 될 경우, 이러한 과정에 이르기까지 상당한 고심을 해왔음을 인식할 필요가 있다. 학부모들의 인식조사에서 나타나듯이 학부모들은 ‘학생에 대한 불이익의 가능성’을 항상 고려하면서 이러한 민원을 제출하게 된다. 따라서 학부모가 민원을 남발하는 경우는 매우 드물다는 점이다.

그런데 이러한 민원을 제대로 처리하지 않았을 경우, 민원처리 대상이 되는 사건이 여전히 존재하게 된다. 즉, 민원처리를 제대로 할 경우에 이후 발생할 부패나 비리 또는 학부모들에 의한 집단적 문제제기 등 교육현장의 불미스러운 일들을 사전에 예방할 수 있다는 것이다. 또 교육행정의 비공개성을 극복하기 위하여 학부모 등에 의한 행정정보공개요구 등 새롭게 증가하고 있는 민원의 원활한 처리를 통해서 교육행정에 대한 신뢰를 쌓아갈 필요도 있다.

한편 교육관련 민원은 다른 민원과 달리 집단성을 갖게 될 가능성이 매우 높다. 학교라는 공간에서 교육을 받고 있는 학생도 집단적 성격이 강하고, 이들의 보호자인 학부모 역시 집단적 성격이 강하며, 이를 교육하고 있는 교사 역시 집단적 성격이 강하기 때문에 교육관련 민원이 제대로 처리되지 않을 경우에는 집단행동이 분출되는 사례가 많다.

대표적으로 사학분규가 그러하고, 학생들에 의한 집단적 의사표시, 학부모들의 등교거부 등 극단적인 형태의 집단행동도 그러하다. 따라서 이러한 교육민원은 다른 민원과 달리 처리되어야 한다.

다. 교육민원의 분류

(1) 교육당사자의 주체별 분류

(가) 학부모 민원

학부모들에 의한 민원으로 학교와 교육행정관청에서 행하고 있는 각종 정보에 대한 공개요구, 학교와 교육행정관청의 교육활동과 정책에 대한 개선요구, 학교의 교육활동과 교육청의 교육정책 관련 질의, 특정 아동에 대한 불이익 시정요구 등이 있을 수 있다.

아울러 학교운영위원회와 학부모회나 자모회 등 자생단체 활동과 관련한 개선요구, 시정요구, 질의 등이 있을 수 있다.

(나) 학생 민원

학교에서 일어나는 학생 인권에 대한 개선요구, 질의 등이 있을 것이고, 개인적인 진로상담에서부터 학교폭력 등에 대한 상담 등 상담활동이 매우 많을 것이다.

(다) 지역주민 등의 민원

학교 인근지역의 학교관련 민원, 학생 통학로 등과 관련된 민원, 관련 질의, 개선요구 등이 있을 수 있다.

(라) 교사의 고충

학교의 비민주적 운영에 따른 고충, 개인의 신상과 관련한 고충, 교육활동 중 발생한 각종 교권침해에 대한 고충 등이 있을 수 있다.

(2) 민원 종류별 분류

(가) 질의, 상담 등

상담창구에서 행하는 형태의 민원으로 정보나 상담형태의 민원. 고발성 제보도 있을 수 있다.

(나) 개선요구, 시정요구 등

항의성 요구에서부터 제안형 개선요구에 이르기까지 다양한 형태의 요구로서 행정기관에서 이를 조사하고 수렴하여야 할 사항

(다) 행정정보공개요구 등

각종 통계나 정책관련 정보, 각종 입찰 등 부패나 비리관련 요구

라. 교육당사자 고충청구제도의 도입

(1) 고충청구제도 도입의 필요성

제대로 처리하지 않을 경우 이후 폭발성을 가질 수 있고, 내용에 따라서는 조사를 통한 시정이 필요하고, 나아가 정책적 판단에 기초한 제안수렴과 답변이 필요한 교육관련 민원을 학교의 교사나 학교장, 행정기관의 담당공무원 자의적 판단에 따라 처리되지 않도록 해야 한다.

아울러 교육당사자들에게 교육행정의 신뢰를 줄 수 있어야 한다. 학부모인식조사에서 나타난 것처럼 ‘교육청이 부패와 비리에 대해서 한편일 것’이라는 판단(전체 응답 학부모의 61.4%)이 현재 우리나라 학부모들의 교육청에 대한 인식이다. 따라서 이러한 불신을 극복하고 교육행정에 신뢰성을 갖기 위해서라도 객관적인 민원처리 창구의 개설이 필요하다.

아울러 법률적 근거를 가진 고충처리 창구가 개설될 경우, 교육당사자들의 상호 폭력적 방법에 의한 문제해결보다는 고충처리창구를 활용하여 서로 협상하고 조정하는 기회를 갖게 됨으로써 교육당사자간의 합리적 분쟁해결 방식을 갖게 되는 것이다.

(2) 고충청구 창구의 개설

시도교육청과 교육인적자원부에 각각 교육당사자보통고충처리위원회와 교육당사자중앙고충처리위원회를 둔다.

고충처리위원회에는 학부모단체 추천인사와 공익적인 시민단체 추천인사, 그리고 교원단체 추천인사와 교육청의 부교육감과 교육부의 차관이 참여하도록 한다.

고충처리위원회에서는 고충상담실을 개설하여 고충상담창구의 역할을 하도록 한다. 이 고충상담실에는 학부모단체의 추천 상담인과 교원단체 추천 상담인, 그리고 교육청의 직원 등으로 공동 구성한다.

고충창구에는 방문상담, 인터넷을 통한 접수 및 상담, 전화를 통한 상담 등 다양한 방법의 접수와 상담방법을 활용하여, 학부모 등 교육당사자들의 접근성을 높이도록 한다.

(3) 고충의 처리와 심사

고충상담실에 접수된 내용을 고충상담실에서 다음과 같이 처리한다. 법령과 제도 등에 대한 단순 질의의 경우에는 안내의 내용을 답변한다. 청구인의 개인적인 고충에 대한 상담의 경우에는 상담으로 해결될 사항은 상담처리하고, 고충의 내용이 교육청이나 학교에서 간단하게 처리할 수 있는 사항은 처리 권고를 붙여 교육청으로 이첩하여 처리하도록 하고, 그 결과에 대해서 고충심사위원회에 보고하도록 하며, 고충심사위원회는 이를 청구인에게 통보한다.

고충의 내용이 법령을 위반하거나 처리가 불가능함이 명백한 사항에 대해서는 상담실에서 처리 불가의 사유를 첨부하여 청구인에게 통보하되, 재심을 요구할 수 있도록 안내 한다. 이때 청구인이 재심을 할 때 첨부한 재심요구가 쟁점이 될 수 있는 경우에는 고충처리위원회에서 심의하도록 한다.

부패나 비리의 고발성 민원의 경우에는 상담실에서 관련 조사를 거쳐서 고충처리위원회의 심의를 거쳐 처리하도록 한다. 이때 중대한 사항의 경우에는 고충처리위원회에서 직접 감사를 청구할 수 있도록 한다.

고충으로 접수된 사항 중에서 조정이 필요한 사항에 대해서는 당사자간의 조정을 하도록 한다.

아울러 고충을 제기한 당사자의 신분보호를 위하여 상담과 심의과정에서 알게된 비밀을 누설하는 경우에는 상당한 수준의 징계와 처벌을 하도록 할 필요가 있다. 고충을 제기하였다는 것을 이유로 불이익을 받지 않도록 법령에 명시할 필요도 있다.

마. 기대효과

앞에서 지적하였듯이 부패와 비리의 초기단계에서 제기될 수 있는 각종 개선과 시정요구를 수렴하고, 일상적으로 일어나는 교육당사자들의 불만사항을 수렴하여 처리함으로써 교육행정의 공개성과 투명성, 그리고 신뢰성을 높일 수 있는 방안이다.

<그림 4> 고충청구 처리 절차

특히, 상담과 처리과정에서부터 학부모와 교원들이 참여함으로써 교육행정 담당자들의 일방적이고 자의적이며 편의적 처리를 방지할 수 있어 그 객관성을 담보할 수있다.

아울러 학부모가 학부모단체에서 추천한 상담인과 상담을 하고, 교원이 교원단체에서 추천한 상담인과 상담하도록 함으로써 충분한 상담이 되도록 할 수 있다.

이러한 객관성과 신뢰성을 바탕으로 교육당사자 집단간의 분쟁을 조정을 통하여 해결하여 집단적인 분쟁으로 인한 교육현장의 혼란과 낭비적 요소를 미리 제어할 수 있는 방안이기도 하다.

제 3 절  행정정보의 공개와 학부모의 참여

모든 사회영역에서 학부모를 포함한 시민의 지방자치 시대의 참여는 공적 권한이 부여된 사람들의 행위에 영향력을 미칠 의도로 정책결정과정에 참여하는 것을 의미한다. (강성상, 2001, 지방자치시대의 주민참여활성화를 위한 제도적개선방안데 관한 연구, 한양대 석사) 또한 기관의 정책결정 및 집행과정에서 공식적인 권한을 가지지 아니한 주민이 직․간접적으로 영향력을 행사하기위해 행하는 일련의 행동으로 정의할 수 있다고 했다. (1994, 최창호, 지방자치제도론) 이들 시민들이 정부와 자치단체에 접근할 때는 정보획득, 불만토로, 의견제시 등의 목적을 가질 수밖에 없으며 이의 해결을 위해 다양한 방법들, 곧 개인, 집단, 연대의 행위를 하게 된다.

1. 교육위원회 활동의 공개와 학부모 참여

그동안 교육위원회 구성은 교육전문직, 그것도 퇴직교육관료 출신으로 구성되어 ‘자기들만의 의회’라는 불명예를 떨치지 못한 채 4기로 이어지고 ‘원로원’ ‘경로당’이라는 별칭이 붙혀지고 있는 실정이다. 교육위원회 전근대적이고 관료화된 운영과 활동의 변화모색을 위해 전교조와 참교육학부모회의 2002년 교육위원선거 출마와 당선은 교육계에 엄청난 파장을 불러일으켰고 2년 반의 임기동안 큰 변화를 가져왔음을 부인하기 어려운 상황이기도 하다.

교육위원회의 위상은 시민의 지역교육에 대한 정보의 접근성과 밀접한 관련이 있다. 정보접근의 한계를 보여주고 있는 교육위원회가 그 위상과 연계시킬 수밖에 없는 것은 그만큼 교육위원회의 무존재와 정체된 활동을 보여주고 있기 때문이다.

하지만 김영민 교수는(인하대)는 정보접근을 통한 정보의 획득자체보다는 정보를 어떻게 의미있게 체계화할 것인지 강조하고 있다. (인천발전연구원,1999, 정기학술세미나 - 인천의 교육,문화를 진단한다.) 그럼에도 교육관료와 동료교육위원 등 소수의 독점에 의한 정보자체만으로도 충분한 가치가 있으며 정보를 의미있게 연결하는 것이 중요하다고 하였다. 그러나 교육계 가 교육관료중심, 중앙집중적 지시 및 활동이 그 타당성을 잃고 있는 지금에는 적절하지 못하다. 대부분 소수의 정보독점은 부패 및 비리를 감시, 견제할 수 없도록 시민의 정보접근을 막는 결과를 초래해왔다는 것을 많은 사례에서 발견할 수 있고 이런 부패와 비리가 사회부패의 총체적인 문제로 드러나기 때문이다.

따라서 시민들의 정보접근의 한계와 이로 인한 시민의 무관심 초래, 민선 교육감과 교육위원의 대표성 부족, 지역교육정책에 대한 감시와 견제장치의 미흡, 각종 민원해결의지 부족 등을 보완하기 위한 학부모의 다양한 형태의 실천프로그램의 개발, 관과 민의 협력이 시급히 요구된다.

가. 홈페이지 활성화를 통한 정보공개

그동안 교육위원회의 활동은 교육위원회의 폐쇄적 구성으로 인해 지역의 각종 정보를 독점함으로써 시민들의 정보접근을 어렵게 하였다. 학교운영위원에 의해 선출되었지만 의사소통에 있어서는 여전히 형식적인 들러리에 불과한 실정이고 대부분은 교육위원 개인의 사적관계의 소통이 주류를 이루고 있다. 사적관계에서 대중적 의사소통의 구조로 전환되어야 한다. 이를 위해서는 우선 교육위원회 홈페이지를 활성화하여 자유로운 의견이 올라올 수 있도록 홍보하여야 한다.

(1) 자료부재, 외면당하는 홈페이지

시민은 지역교육정책에 대한 정보를 홈페이지를 통해 수집한다. 교육위원의 의정활동은 여기서부터 시작된다고 해도 과언이 아니다. 그러나 교육위원 스스로 책임있는 정책과 대안을 교감하지 못해 홈페이지 운영이 정체될 수 밖에 없다 활동의 한계를 여실히 드러내는 것이라 할수 있다.

16개 시․도 교육위원회 홈페이지를 분석한 결과 시․도 교육위원회 어느 한곳도 제대로 운영되고 활용되는 곳이 없는 것으로 나타났다. 자유게시판의 시민의 참여횟수는 대부분 20회를 넘지 못하거나 올라온 글도 단순한 광고성 글로 채워져 있다. 학교급식조례제정 촉구의견이 지역교육의 관심을 끄는 유일한 내용인 경우도 다반사다.

정기회의를 비롯한 임시회의 회의록은 2달이 넘도록 올라오지 않은 곳이 16개 시․도 대부분이다. 게시된 지난 회의록조차 다운받기 어렵도록 되어있고 아예 열리지 않는 곳도 있다.

의사일정공고문도 엉뚱한 공문이 올라와 있거나 회기가 지난 후에 공고문이 올라온 경우도 있다. 인터넷 사용이 일상화되어 있는 지금 시민들의 정보접근을 이렇게 어렵게 하거나 무성의하게 운영하는 것은 시민을 무시한 처사라는 비난을 받을 수밖에 없다.

자료실은 교육위원회 심의의결사항인 조례 몇 건 외엔 거의 교육관련자료나 교육현장의 문제와 대책 등의 정보를 전혀 찾을 수 없다.

대구교육위원회는 별도의 교육위원회 홈페이지 없이 대구교육청 홈페이지의 회의소집 공지만 활용되고 있는 실정이다.

(2) 교육위원 개인 홈페이지 부재

위원 개인의 홈페이지를 활용하자는 분위기가 임기 시작과 함께 공감대를 이루었다. 그러나 경기도, 경남, 전남, 광주만이 위원 전체가 홈페이지를 운영하고 있고 충북1인(카페), 전북 2인, 인천 1인, 울산2인, 서울 2인만이 홈페이지를 운영하고 있다. 전체 146명 가운데 36명만이 개인 홈페이지를 운영하고 있을 정도다. 전교조 출신과 참교육학부모회 출신 위원 홈페이지를 제외하면 실제 이용율은 거의 전무하다시피하고 있다. 시인 출신 교육위원 홈페이지는 교육위원회 활동과는 전혀 관련이 없는 자작시로 채워져 있어 대체로 지역교육정책과 현황에 대한 교육위원 자신의 입장이나 활동은 거의 전무한 상태다.

(3) 민원정보의 유출

시민들이 교육문제에 대해 불만과 현장고발 등 자유롭게 의견을 게시할 수 있는 곳은 교육청과 교육위원회의 홈페이지다. 홈페이지 운영자는 신속하게 글에 대한 답변 또는 민원처리가 이루어질 수 있도록 점검하되 글을 쓴 시민의 신분을 보장해줄 의무도 있다.

그러나 교육현장에서의 제보자의 신분이 보장받지 못한 채 마구잡이로 유출되어 불이익을 받도록 방치하는 경우가 종종 발생한다. 주민등록번호와 연락처를 의무적으로 기록해야만 글쓰기가 가능하도록 되어 있는 현 홈페이지로 인해 사실 확인과 처리과정에서 제보자의 신분을 해당기관에 그대로 노출시킴으로써 자유로운 의견과 정보접근을 어렵게 하고 있다.

민원인의 신분을 해당 학교나 지역교육청 등 민원발생의 원인제공자에게 바로 통보하거나 알리는 태도는 수십년간 교육계의 고질적인 문제로 지적되어왔음에도 여전히 문제 해결을 은폐하거나 축소함으로써 갈등을 증폭시키는 방법을 선택한다.

(4) 담당자 부재

교육위원회 홈페이지의 전문담당자의 배치가 이루어져야 한다. 현재는 의사국의 전문 관리담당자가 부재한 상태에서 지속적인 정보수집 및 관리가 소홀히 다루어지고 있다. 교육위원의 시민들과의 의사소통의 한계는 정보제공의 한계로 이어질 수밖에 없고 교육위원 스스로도 활발한 의정활동보다 사적이익 챙기기 급급하니 정보제공의 필요성을 크게 갖고 있지 못한 것은 당연할 수 있고 이런 자세는 홈페이지 운영자로 하여금 교육위원회 홈페이지 중요성을 덜 인식하도록 한다.

나. 학부모 참관단 구성

학부모 참관은 교육위원회의 위원 개개인의 의정활동을 직접 확인하고 자질과 능력을 검증하고 다음 선거에서 유권자의 권리를 행사할 수 학부모의 권리이다. 참관으로 통해 얻을 수 있는 것이 무엇이고 이를 바탕으로 어떤 것을 요구하며 지켜낼 것인지 성과물을 만들어내는 것은 학부모들의 손에 달려있다.

공급자 중심의 교육에서 수요자 중심의 교육으로 전환되어야 한다는 요구는 수요자의 권리를 어떻게 행사할 것인가 하는 의식의 변화에서 출발할 때 가능하다. 교육위원회가 학교현장과 지역교육에 대한 올바른 분석과 판단으로 지역교육정책에 반영하고자 하는 책임을 다하였는지, 자질과 능력을 갖춘 교육위원으로서 활동을 하고 있는지는 학부모의 참관을 통해 검증하고 확인할 수 있어야 한다. 수요자의 요구 없이 수요자 중심으로 교육의 전환과 개혁을 꽤할 수 없기 때문이다. 이같은 기본적인 자세들이 정착되지 않으면 우리의 고질적인 부정과 부패의 해결고리는 제도적으로 정착되기 힘들다.

(1) 교육위원회 회의 공개원칙조례 개정

시․도 의회는 회의의 공개의 원칙이 있다. 그러나 교육위원회는 공개의 기본원칙이 없다. 단지 지방자치입법에 준용한다고 되어 있기 때문에 교육위원회의를 공개하지 않을 수도 있고 공개할 수도 있다. (참교육학부모회 인천지부, 1998, 학교운영위원회활성화와 학부모-학부모의 교육위원회 참관)

<서울시 방청안내문>

∙일반방청권 - 일반인들에게 교부되며 1회용으로 합니다.

∙단체방청권 - 교육기관, 기타단체의 방청이 필요하다고 인정될 때에 그 대표 또는 책임자에게 교부합니다.

∙장기방청권 - 보도 및 업무상 방청이 계속 필요한 관서의 직원에게 교부합니다.

∙필요시 당해 연도내에서 기간을 정하여 발행합니다.

￭교부 : 방청권은 의장의 지휘를 받아 의사국장이 교부합니다.

￭기재 : 방청인은 방청권에 주소촵성명촵직업 및 연령 등 소정의 사항을 기재하여야 합니다. 의장은 질서를 유지하기 위하여 방청인 수를 제한할 필요가 있거나 방청석의 여유가 없을 때에는 방청권을 소지한 자에게 방청을 제한할 수 있습니다.

특별한 규정 없이 애매하게 규정하고 있는 교육위원회의 공개여부는 시․ 도마다 거의 비슷하다. 홈페이지에 방청안내를 하고 있지만 이것 역시 제한되어 있어 공개원칙을 규정하는 조례개정이 시급하다. 공개원칙을 통해 수요자 입장에서 상호협조와 요청이 수월하게 이루어지도록 해야한다. 자치는 열린행정에서 먼저 이루어져야 하며 수요자 중심의 교육은 열린행정, 열린교육에서부터 시작된다.

(2) 학부모 대상 참관프로그램의 개발

참교육학부모회가 지역조직을 중심으로 97년부터 교육시민단체와 함께 참관활동이 이루어지고 있지만 의회활동의 공개원칙이 분명하지 않아 학부모의 참관이 수월하지 못한 실정이다.

특히 상시적인 참관이 이루지기 위해서는 학부모 대상 프로그램의 개발이 시급히 이루어져한다. 교육전반에 대한 이해부족으로 참관자체가 형식적으로 운영되는 것을 막기 위해 전문성을 갖추고 방청할 수 있도록 하고 이후 보고서 작성의 내실을 기해 교육위원 활동 분석, 교육정책 관련 다양한 프로그램 개발이 필요하다.

학부모 참관의 필요성과 방청 자세, 지역교육의 현황과 분석, 교육정책에 대한 이해, 예결산 분석방법, 의회의 기능, 객관적이고 공정한 회의록 분석과 보고서 작성방법 등 전반적인 교육으로 감시, 견제할 수 있는 학부모 인식제고에 힘써야 한다. 단순 보조역할에서 민주적이고 투명한 운영이 가능할 수 있기 위해서는 교육시민단체와 교육당국이 함께 개발하고 지원하는 체계적인 준비가 이루어져야 한다.

(3) 참관에 대한 부정적 시각의 해소

교육부문에 대한 교육관료들의 폐쇄적이고 관료적인 정서는 학부모의 참관활동에도 그대로 보여진다. 이같은 교육당국의 부정적인 시각은 참관활동자체를 가로막는 원인이 되고 있다. 교육계 내부의 학부모와 학생, 교사의 대중적 참여에 대한 부정적 시각은 정보와 정책방향에 대한 독점적이고 관료주의적인 행정으로 비쳐진다.

학부모 단체의 참관활동이 부분적으로 이루어지기 시작하면서 보여준 교육당국의 태도는 상당히 적대적이어서 회의일정과 관련자료 확보조차 불가능할 정도라는 것이 현장에 참여했던 학부모들의 이야기다.

따라서 학부모를 비롯한 시민의 참관이 교육당국의 부정적 시각을 해소하기 위한 기회로 삼아야한다.

(4) 참관보고서 공개 - 교육청 평가항목

학부모의 교육위원회 참관활동 보장은 참관 평가 및 보고서의 공개와 보장으로 지역교육에 대한 관심으로부터 시작한 시민들의 삶과 인식의 질도 높일수 있다는 점에서 적극적으로 이루어져야 한다. 교육위원이 교육현장을 제대로 평가하고 이를 교육정책에 반영을 하였는지, 지역교육의 책임자로서 그 책무를 다하였는지 능력과 자질을 검증하는 기준이 되도록 하기 위해서는 평가보고서의 홈페이지 공개를 의무화하도록 해야 한다. 보고서는 민선교육위원회로 출발한 만큼 다음 선거의 유권자에게 올바른 판단과 선택을 할 수 있는 근거자료로 활용될 수 있기 때문이다.

참관단에 대한 공무원의 공공서비스 제공과 투명성 제고를 위한 교육청 평가항목으로 제시될 수 있다.

2. 교육청, 학교의 정보공개와 학부모의 참여

현행 정보공개법 제7조 제 1항 각호는 8가지의 비공개사유를 규정하고 있다. 비공개사유는 정보내용의 유형에 관한 사항적 요소(개인정보, 법인정보, 행정집행정보)에 대해 규정하는 형식을 취하고 있다.(강경근. 2003. ‘정보공개법제의 개선을 위한제언’, 정보공개법제 개선에 관한 워크셥 발표문)

비공개를 해야 하는 이유를 위주로 규정한 것이 아니라 정보가 담고 있는 사항들을 중심으로 규정한 것(하승수, 2003, 투명성포럼 제7차 토론회)으로 이의 개정을 요구하고 있는 상태다. (전갑길의원 발의, 2001년 정보공개법개정안) 당국은 시민단체가 정보공개를 요청해도 ‘개인정보가 있다’ ‘법인정보가 포함되어 있다’는 이유로 공개를 거부하고 있다. 비공개를 해야 할 이유가 없는 경우에도 8가지의 비공개사유를 이유로 공개를 거부하는 일을 남발하고 있다는 지적이다.

가. 정보공개심의회의 학부모 참여

정부 각 부처의 정보공개거부에 대해 대통령 직속기구로 정보공개에 관한 정책을 총괄하고 행정심판기능을 담당하는 정보공개위원회를 설치해야한다. 정보공개와 관련된 분쟁해결의 공정성, 전문성, 신속성을 장점(하승수, 2003, 투명성 포럼 7차 - 정보공개 어디에서 어떻게 할 것인가 13p)을 갖고 있어 ‘정보공개문제는 행정심판위원회의 심판대상인 일반적인 행정조치와는 달리 국민의 알권리와 다른 이익이 첨예하게 부딪치는 문제이기 때문에 공개여부의 결정에 있어서 보다 전문적인 지식과 조직이 필요하다’는 것이다.(하승수, 2003, 투명성 포럼 7차 - 정보공개 어디에서 어떻게 할 것인가 12p)

이와 관련하여 각 시․도 교육청 역시 행정심판기능을 담당할 수 있도록 하는 정보공개심의위원회를 설치하여야 한다. 행정심판위원회의 중립성과 독립성에 대한 불신을 해소하기위해서 반드시 관련 전문가가 과반수 참여하고 학부모 단체와 교원단체가 추천하는 학부모와 교사가 참여할 수 있도록 한다. 정보공개위원회는 행정심판위원회의 불신으로 인해 행정소송의 절차를 선택하며 시간과 행정낭비를 줄이기 위해서도 정보공개심판위원회의 긍정적 기능이 갈수록 높아지고 있다.

나. 각종 위원회의 회의록 공개

현재 발의된 정보공개법 개정안에는 “당해 개인이 공공기관의 소속이거나 또는 공공기관이 설치 운영하는 각종 위원회 위원 등으로서 공공기관의 업무와 밀접하게 관련된 정보”나 “공공기관의 예산집행에 따른 수혜자에 관한 정보로서 공익의 실현을 위하여 공개할 필요가 있다고 인정되는 정보”를 공개대상정보라는 것을 명확하게 하고 있다.

예산집행과 정책추진의 투명성과 책임성을 높이기 위해서는 명확한 규정을 두는 것이 바람직하다고 본다. (하승수, 2003, 투명성 포럼 7차 - 정보공개 어디에서 어떻게 할 것인가) 현행 정보공개법 제 7조 제 1항 각호 1에서 국민의 행정감시를 위해 필요한 각종 평가결과, 통계자료 등의 정보는 비공개로 한다고 하였다. 교육부의 교육행정의 많은 부분을 시․도 단위로 이관하고 있고 회의록 공개는 시민의 알 권리를 보장하는 측면에서 반드시 공개되어야 할 것이다.

다. 비공개기관의 감사청구

비공개결정에 대해 비슷한 사례가 공개하기로 결정되었으면 즉시 공개하도록 상급관청이 행정지도 하도록 한다. 정보공개제도의 운영과정에서 상습적으로 비공개결정을 내리는 등 고의적이고 악의적인 방해행위는 반드시 심판의 대상이 되어야 할 것이다. 다른 통로를 통하거나 행정심판으로 공개가 결정됨으로써 불필요한 행정상의 낭비를 초래하는 경우가 종종 발생하는 것을 막기 위해 상습적인 비공개를 결정하는 행정기관은 리스트를 작성하여 감사청구가 가능하도록 할 필요가 있다.

제 4 절  교육현장에서 부패와 비리 근절을 위한 또 하나 제언

1. 학부모 교육의 강화

가. 학부모 교육의 필요성과 배경

학부모가 교육의 주체로서 학교와 지역교육에 미치는 영향이 갈수록 커지고 있다. 그 영향은 시민사회가 성장하면서 자율적인 의사표현이 커지고 정치적으로도 정책결정에 영향을 미치기 시작하는 것과 함께 그간 폐쇄적이고 관료적인 학교교육과 운영에까지 학부모의 목소리는 무시할수 없는 시대적 흐름을 같이 하고 있다. 그러나 학교와 지역교육에 대한 시민을 비롯한 학부모의 목소리는 전체 교육구성원으로부터 반드시 긍정적인 공감대만을 불러오지 않고 갈수록 갈등과 대립이 표면에 드러나는 것을 막을 수 없도록 하였다.

학부모 운동은 단순히 학부모의 이익만을 대변하는 것이 아닌 자녀의 교육을 대리하는 학부모의 교육권과 학생의 학습권을 보장하고 권리를 행사함으로써 일방적 교육통제와 권력남용을 막는데 크게 기여했다. 갈등과 대립은 이런 과정에서 필연적으로 나타날 수밖에 없는 것이고 올바른 교육권행사와 학습권 보호를 위해서는 학부모운동은 교육공동체안에서 문제해결의 중심에 서고자 하는 것이 중요한 활동으로 자리잡고 있다.

학부모 운동이 압력집단으로서 정치력을 행사하는 것은 교육정책에 잠재되어 있는 가치의 배분과정 속에서 헤게모니를 행사하는 것이나 다름없기에 헤게모니의 크고 작음, 그리고 국민적 설득과 대중적 기반의 여하에 따라 교육정책의 결정은 달라진다. (김정금, 2001, 학부모교육운동의 의의와 과제 - 참교육을 위한 전국학부모회를 중심으로)

때문에 교육부문에 있어 학부모의 참여는 특정집단이나 계층의 일방적 참여에서 대중적 참여가 가능하여야 한다. 때론 왜곡된 형태로, 때론 효율적이고 적절하게, 때론 치열한 냉전을 통해 나타나는 갈등과 합의과정은 교육현장에서 발생하는 부패와 비리의 통제의 긍정적 가능성을 갖고 있다. 학부모와 시민의 올바른 권한 행사를 위한 체계적인 교육이 이루어질 필요가 있다.

나. 학부모교육 강사 교육과정개설 - 학부모아카데미

초, 중등을 막론하고 학부모들은 기본적으로 알아야 할 각종 정보에 대해 체계적인 교육을 필요로 한다. 이를 위해 학부모 교육을 체계적으로 할수 있는 ‘학부모 아카데미’를 개설하여 학부모 단체에 위탁운영하도록 한다.

현재 각 지방자치단체와 시도교육청, 평생교육기관을 중심으로 각종 프로그램이 운영되고 있지만 취미생활 중심과 상담 프로그램이 주를 이루고 있어 실제 학부모의 학교참여와 지역교육정책 및 부패와 비리 감시, 견제와 예방을 위한 교육과정은 거의 전무하다시피 하다. 교육행정체계, 학교에 대한 이해와 교육과정, 학생관련 정보와 교육서비스, 민원접수 및 처리, 올바른 학부모의 학교참여와 역할, 회계 바로보기, 각종 선거법, 소외계층에 대한 지원교육, ngo 이해 등 지역사회와 연계된 프로그램을 개발한다.

따라서 평생교육차원의 학부모 교육이 여가활용중심의 강좌 중심으로 흐르고 있는 획일적이고 천편일률적인 특색없는 교육이라면 이제는 지역적 특성을 꼼꼼히 검토하여 지역문화와 역사, 산업의 특성 등을 고려한 실천적 방안과 대안을 모색하고자 하는 현장성을 높이는 대중적인 교육과 학부모 강사교육으로 이원화하여 운영하도록 해야 한다. 또한 퇴직교원 등 인적자원을 활용함으로써 학교교육과 지역교육의 접근을 용이하게 할 수 있는 정보의 접근도 가능하도록 한다.

2. 학부모 단체와 교육행정당국의 상시적 대화

가. 교육청 산하 각위원회 기능과 역할 재검토 및 평가단 구성

시도 교육청은 지역교육정책에 대한 의견수렴을 위해 수십개의 위원회를 구성하고 있다. 교육감, 부교육감, 교육청 관계자, 관련전문가, 교수, 시민단체 등 15인에서 20인 내외로 위원회를 구성하여 각계의 의견을 듣고 있다. 주로 자문위원 성격으로써 정책 집행에 앞서 의견을 듣는 자리이긴 하지만 대부분 형식적으로 운영되고 있어 실질적인 의견수렴의 장으로써 그 기능과 역할의 한계를 보이고 있다. 관주도의 위원회 운영은 위원회 내부의 첨예한 갈등을 보이는 경우도 종종 발생하고 있다.

정책기획에서부터 자문을 얻기 위한 회의를 개최하지도 않으며 정책집행 후 위원회 의견이 반영되었는지도 검토되지 않은 채 형식적으로 참여하고 운영하고 있는 것이 일반적이다.

위원회 구성규정은 있으나마나 하여 절반이상이 교육청 관계자 또는 교육관료 중심으로 구성되고 있다. 때문에 면피용 또는 생색내기용으로 입맛에 맞는 학부모 등 시민단체 몇 사람 끼워넣기식으로 구성함으로 정책추진 및 집행 후의 적극적인 평가와 분석이 아예 이루어지지 않거나 몇몇 관료중심의 입맛에 맞는 내용으로 채워지곤 한다.

각종 교육청 산하 위원회가 제 기능을 하기 위해서는 위원회 구성원의 자질과 능력, 중립성 및 독립성을 갖춘 인물로 구성될 수 있도록 하고 유사기능의 흡수․통합으로 기능을 명백히 해야한다. 또한 각 위원회의 활동을 평가함으로써 충실히 정책반영노력을 하였는지, 위원의 기본적인 참여가 제대로 이루어지고 있는지 평가한다.

나. 교육감, 교육위원 활동 보고 정례화

시․도 교육감 및 교육위원의 일정 중엔 일정 채우기 급급한 소모적인 행사참여를 종종 발견된다. 상당수 ‘학부모 교육’이라는 이름으로 각급 학교를 방문하여 선거용 강의가 봇물을 이루는데 선거철이 다가오는 연말이면 너나 할 것 없이 대량 홍보물이 배포되고, 학교는 학부모와 학교운영자를 대상으로 한 선거운동의 대상으로 전락한다.

선거철의 잦은 교육감의 학교방문은 인맥, 학맥 다지기 선거용 방문이라는 오해를 살 정도로 잦아지는데 제주 교육감의 부정선거에서도 드러났듯이 교육청 관료들의 대거 개입이 아니면 사실상 불가능하다는 것이 대체적인 의견이다.

현직 교육감, 교육위원에게는 불법사전선거운동으로 금품, 향응제공 등 선거에서 유리할 수밖에 없는 현 선거법 개정이 시급하다. 직접선거 또는 자치단체장 선거에서 러닝메이트로 출마로 대표성 확보, 선거비용의 절감 등 법개정 작업이 시급하다.

다. 지역교육발전협의회 구성

시․도교육위원회의 심의․의결 사항은 시․도의회에서 다시 심의․의결하는 2중 구조다. 교육위원회의 독립적인 기구로의 개정요구는 이같은 2중 심의․의결구조에서 오는 교육위원회의 독립성 보장을 담고 있다. 하지만 교육위원회의 기능과 역할에 대해 부정적인 시각이 점차 커지고 있고 그 존재조차 인식하지 못하고 있는 상황에서 교육위원회의 독립적 기구로의 전환이 타당한지 더 많은 논의와 협의가 필요하다.

이에 대한 논의는 여기서 제외하기로 한다. 그러나 교육위원회와 시도의회간의 불편한 관계는 어떠한 방법으로도 해소되어야 할 문제다. 따라서 지역교육정책과 예산편성 등에서 이견을 보이는 등 관계의 원할한 정책추진을 위해 현재 빚고 있는 대립과 갈등을 해소하기 위한 노력이 필요하다.

일부 지역에서 이러한 고민을 해소하기 위해 실질적인 정책협의기구 구성을 논의하고 있지만 구성을 위한 조례제정까지 가지엔 많은 문제점을 보이고 있는 실정이다. 그러나 실질적인 지원과 효율적인 정책추진을 위해 필요한 만큼 조례제정을 서두르고 지역교육정책협의회를 구성할 필요가 있다.

‘지역교육정책협의회’는 시․도 자치단체장과 교육감을 공동위원장으로 한 의회, 교육위원회, 학부모 단체, 교원단체, 각계 관련 전문가를 중심으로 15인-20인 내외의 협의체를 구성하도록 한다. 협의체는 지역교육정책과 예산편성 및 결산에 대한 분석과 평가, 각종 토론회 및 공청회를 개최하여 시민의 의견을 수렴하는 기능을 구체화한다.

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발 행 인	부패방지위원회 위원장

발 행 일	2004년 12월 31일

발 행 처	부패방지위원회 홍보협력국 시민협력팀

100-741 서울특별시 중구 남대문로 5가

581번지 서울 시티타워 15～17층

전화 : (02)2126-0273,  팩스 : (02)2126-0322

연구기관	(사)참교육을 위한 전국 학부모회

전화 : (02)393-8900,  팩스 : (02)393-9110

연 구 자	김  정  금

본 보고서의 저작권은 부패방지위원회에 있음을 알려드립니다.