국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2014 - 505호

의  안  명  교정시설 자비구매물품 공급방식 개선

대상기관 법무부

의결연월일  2014.  12.  22.

주    문

｢교정시설 자비구매물품 공급방식 개선｣ 권고안을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조 규정에 따라 법무부장관에게 권고한다.

이    유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2014년  12월  22일

위원장   이 성 보

위  원   김 인 수

위  원   곽 진 영

위  원   홍 성 칠

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   이 학 수

위  원   노 재 석

위  원   최 학 균

위  원   박 창 수

위  원   권 태 성

위  원   정 갑 생

위  원   양 재 영

위  원   이 현 수

위  원   김 종 보

【 별지 】

교정시설 자비구매물품 공급방식 개선

2014. 12.

				목 차

Ⅰ. 추진 배경	01

Ⅱ. 일반 현황	02

Ⅲ. 문제점 분석	04

□ 교정협회 자비구매물품 독점공급 특혜 논란 초래	04

□ 자비구매물품 수익금 사용의 부적정한 집행사례 발생	06

Ⅳ. 제도개선 방안	8

□ 수용자 자비구매물품 공급제도의 공정성 제고	08

□ 수용자 자비구매물품 공급수수료 책정 및 수익금 사용의 투명성 제고	08

Ⅴ. 조치 사항	9

Ⅰ. 추진배경

	<고충민원 연계추진 과제>
◇ 민원신청명 : 교정기관 수용자 자비구매물품 관련 특정단체 독점계약 이의 ◇ 신청접수일 : 2013. 12.13. / 2013. 12.23. ◇ 신청취지 각 교도소의 수용자들이 자비로 구매하는 물품 공급과 관련하여 법무부가 (재)교정협회와 독점 계약함에 따라 지역 소상공인들이 피해를 받고 있으므로 이를 예전과 같이 지역 소상공인도 입찰에 참여할 수 있도록 해달라는 내용임

□ 전국 교정기관에서 수용자들이 자비로 구입하는 물품에 대한 공급 권한을 교정협회에 위탁하여 특혜 논란 초래

※ (재)교정협회 : 교정공무원의 장학, 원호, 공제사업 등의 목적으로 설립(’80.8월)

○ ‘07년 감사원이 자비구매물품의 교정협회 독점공급제도를 폐지하도록 시정조치 통보

※ (재)교정협회 독점공급을 폐지하고 모든 자비구매물품을 일반경쟁 입찰하도록 감사결과 통보(감사원)

○ 교정기관은 오히려 자비구매물품 품목수를 기존 보다 확대하여 교정협회의 공급 독점권한 강화

※ 교정협회 자비구매물품(직접공급+입찰대행) 품목수 : (’12) 8개→(’13) 15개→(’14) 29개

□ 또한 교정기관에서 직접 입찰한 자비구매물품의 공급수수료를 교정협회 수익으로 계상한 후 업무추진성 경비 등으로 편법 활용

※ 교정공무원의 해외유학자 격려금, 명예(정년)퇴직자 격려금 등(’14년 감사원 지적)

□ 따라서 교정기관 자비구매물품의 독점적 공급 폐단을 해소하고 수익금 사용의 투명성 제고를 위해 제도개선 추진

Ⅱ. 일반현황

□ 자비구매물품 공급 관련 법적근거

○ 수용자 자비구매물품이란 국가에서 관급으로 지급하는 물품 외에 법률이 허용하는 범위내에서 수용자가 자비로 구입하는 물품

※ ｢형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률｣ 제24조 및 동 시행령 제31조

○ 수용자 자비구매물품 중 전국 교정기관간 균형이 필요한 일부 물품에 대해서 (재)교정협회에서 입찰 대행하도록 규정

※ ｢수용자 자비구매물품의 공급에 관한 지침｣(법무부 훈령 제905호)

▪ 법무부에서 ‘89.9.12부터 (재)교정협회에 수용자 자비구매물품 독점공급 위탁 시행

▪ 법무부에서는 교정기관에 수용되어 직접 물품을 구입할 수 없는 수용자의 특수한 사정을 고려하여 법무부에서 선정한 물품을 공급할 업체를 일선 교정기관(지방교정청 포함)이 직접 입찰 또는 (재)교정협회의 입찰대행(직접공급 포함)을 통해 선정

▪ 일선 교정기관 및 (재)교정협회는 국가종합전자조달시스템인 ‘나라장터’를 통해 공급업체 선정

□ 자비구매물품 품목현황

구 분		품목수			주요 품목(‘14년)	비 고
		‘14	‘13	‘12
교정 협회	직접공급	004	004	04	건오징어, 맛김, 훈제닭고기, 멸치조림	인기품목
	입찰대행	025	011	04	스킨, 로션, 커피, 이온음료, 사이다 등
교도작업		020	020	20	담요, 침낭, 옷걸이, 화장지, 면수건 등	수용자생산
교정 기관	청단위	033	006	10	참기름, 빵, 내의류, 고무장갑, 귀마개 등
	일선시설	019	059	60	과일류, 계란, 세탁비누, 주방세제 등
계		101	100	98
* 각 품목별 판매가격은 (재)교정협회에서 결정

□ 자비구매물품 공급절차

법무부

▪ 자비구매물품 품목 선정

▪ 업무위탁 지도감독

전국 교정기관

(재)교정협회

직접공급

(4개 품목)

입찰대행

(25개 품목)

직접입찰

(52개 품목)

교도작업

(20개 품목)

공급업체

(지역소상공인)

직영사업장

(협회 독점)

공급업체

(전국대상)

업무위탁

경쟁입찰

경쟁입찰

해당 교정기관

물품납품

전국 교정기관

물품납품

수용자

물품전달

물품전달

공급수수료

○ (재)교정협회는 전국 교정기관 직접입찰 품목(52개)과 입찰대행 품목(25개)의 공급가격 결정

※ 전국 교정기관 및 (재)교정협회는 공급업체로부터 구입가격에 일정비율 공급수수료(3.5% 이내)를 가산하여 수용자에게 물품 공급

○ 전국 교정기관은 직접입찰 품목을 포함한 전체 자비구매물품의 공급수수료를 (재)교정협회에 입금

※ ’13년도 전체 50개 교정시설로부터 교정협회에 자비부담 구매물품 공급수수료로 입금된 수익금은 27억9,654만원임

Ⅲ. 문제점 분석

□ 교정협회 자비구매물품 독점공급에 따른 특혜 논란 초래

○ 관계법령에 자비구매물품 공급을 법인 또는 개인으로 지정할 수 있도록 규정한 후 훈령으로 교정협회 독점권한 부여

- 민간단체 등의 공급업무 대행 규정만 있을 뿐 지정･심의･재지정 등 세부내용 부재로 교정협회 외 민간단체 등의 진입을 제한

※ (재)교정협회 독점공급을 폐지하고 모든 자비구매물품 일반경쟁 입찰하도록 시정조치 통보하였으나 미시행(’07. 4월 감사원)

｢형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙｣(법무부령 제831호)	｢수용자 자비구매물품의 공급에 관한 지침｣ (법무부훈령 제905호)
제21조(공급업무의 담당자 지정) ① 법무부장관은 자비구매물품의 품목・규격・가격 등의 교정시설간 균형을 유지하고 공급과정의 효율성・공정성을 높이기 위하여 그 공급업무를 담당하는 법인 또는 개인을 지정할 수 있다.	제3조(공급업무의 담당자 지정) ① 자비구매물품의 품목・규격・가격 등의 교정시설간 균형을 유지하고 공급과정의 효율성・공정성을 높이기 위하여 공급에 관한 일부 사항을 재단법인 교정협회(이하 “수탁자”)가 대행하게 한다.

- 특히, 독점공급에 따른 폐해로 입찰로비 등 부작용사례도 발생

▪ 국민신문고 사례(1AA-1001-036***, 2010.1.18)

- 교정시설내 납품되는 물품에 대하여 교정협회에 일괄적으로 입찰관련 특혜 민원제기

▪ 구치소 독점 납품대가?...수상한 현금(‘13.11월 언론보도)

- 전국 구치소와 교정청이 교정협회로부터 매달 수천만원씩 돈을 받은 사실 드러남

전직교도관 단체인 교정협회는 전국 구치소에 식품을 독점 납품하면서 리베이트 의혹제기

▪ 교정시설에 독점공급하도록 승인하여 최근3년간 교정시설에 319억4,789만원 상당을 물품을 납품하여 78억29백만원 상당의 당기순이익 발생(‘14.6월 감사원)

▪ 수의계약, 제한경쟁(연50억원 실적제한) 등 계약방식을 통한 중소업체의 입찰진입 차단

▪ 법무부 직원이 감사와 비상임이사로 교정협회에 선임돼 실질적 영향력을 행사하는 등 공생관계 형성(‘14.7월 언론보도)

○ 오히려 교정시설이 직접 입찰하던 품목을 매년 교정협회로 이관함에 따라 지역 소상공인들이 특혜민원을 제기

※ 교정협회 자비구매물품(직접공급+입찰대행) 품목수 : (’12) 8개 → (’13) 15개 → (’14) 29개

※ 교정시설 자비구매물품 공급 관련 특정단체 독점계약 이의(’13.12.23 BH 서신민원)

- 특히, 교정협회의 직접공급 품목(4개)에 대하여 직영사업장을 통해 경쟁 없이 판매대금 및 공급수수료 수익 보장

※ ’13년도 전체 교정시설 자비구매물품 수익금(86,552백만원) 중 교정협회 직접공급품목 판매수익은 14.2%(12,312백만원) 수준

<2013년도 전체 교정시설(50개) 자비구매물품 공급 수익현황>

(단위 : 백만원)

구 분	소계	수익금 내역		비 고
		판매대금	공급수수료
교정기관 (직접+입찰대행 품목)	77,036	74,612 (공급업체 수익)	2,424 (교정협회 수익)	96개 품목 (교도작업 20개 포함)
교정협회 (직접공급 품목)	12,312	11,940 (교정협회 수익)	0,372 (교정협회 수익)	4개 품목
계	86,552		2,796	100개 품목
* 교정협회 2개 직영사업장(직접공급 품목) 운영

○ 또한 교정협회에 부여한 자비구매물품 공급업무 운영 전반에 대한 공정성 담보장치 미흡

- 민간단체인 교정협회는 국가계약법을 적용 받지 않아 공정경쟁훼손 등 계약 관련 부패 가능성 상존

※ 최근 3년간(’11~’14) 입찰대행품목 중 일반경쟁입찰이 아닌 제한경쟁방식을 통해 특정업체와 수의계약 5건(41억7,540만원 상당) 발생

▪ 물품공급 계약업체가 재료비 상승 등을 이유로 교정협회 담당자에게 요구시 직원 재량으로 재계약하거나 과도한 매출규모 제한 등으로 소상공인 참여제한(‘13.11월 관계자 의견청취)

- 각 교정시설에서 채용근거가 불분명한 직원들이 자비구매물품 보조업무를 수행

※ 일선 교정시설 내에서 비공식적으로 직원을 채용한 후 교도관 업무보조일을 시키고 인건비는 ‘교정협회’에서 공급수수료 수익으로 지급

<일선 교정시설 자비구매물품 보조인력 운영현황(‘14.7월 위원회 실태조사)>

▪ 현재 일선기관에서 사고발생시 책임소재가 불분명한 총 67명(42개 교정시설)이 교도관 보조업무 수행(서류정리, 운반 및 재고정리, 수용자(사방) 물품 운송 등)

▪ ‘13년도 공급수수료 수익(2,796백만원) 중 일선기관 보조인력 인건비(67명) 명목으로 2,618백만원 지급(1인당 인건비 39백만원)

□ 자비구매물품 수익금의 부적정한 집행 사례 발생

○ 법무부가 교정기관 자비구매물품 수익금을 ‘예산 외 자금’ 성격으로 편법 운용

※ 법적근거 없이 예산 외로 운용되는 자금 유형 : 국립대학기성회비, 공익사업적립금, 마사회특별적립금, 자비구매물품 수익금 등

- 교정협회의 예산편성과 집행 등에 관여할 뿐 아니라 독점공급 권한을 부여하는 등 실질적으로 통제

※ 수용자 자비구매물품 중 4개 품목(’13년도 123억 상당의 판매수익)에 대하여 교정협회 독점공급을 결과적으로 인정

<법무부의 (재)교정협회 통제장치>

▪ 협회 정관 제13조에 따라 임원 취임을 승인하고 교정공무원을 이사와 감사로 겸직하도록 규정

▪ 협회 정관 제10조 등에 따라 매년 예･결산 보고를 받고, 협회 운영상황 감사하도록 규정

- 법무부가 교정협회로부터 예산사업에 소요되는 비용을 편법으로 지원받아 집행

※ 최근 2년간 법무부의 예산사업(4개)에 교정협회가 2억3,712만원 부담

<교정협회로부터 지원받은 예산사업 현황(‘14.6월 감사원)>

(단위 : 천원)

구 분	한･일 교정직원 친선무도대회	교정대상 시 상 식	교정의 날 행사	‘교정지’ 발간
2013	30,000	20,000	3,000	-
2012	30,000	20,000	3,000	131,125

○ 교정협회 자비구매물품 수익금이 수용자 처우개선 지원 보다는 대부분 교정공무원 복지지원, 업무추진성 경비 등으로 집행

※ 최근 3년간(’11~’13) 교정공무원 해외유학자 격려금, 명예(정년)퇴직자 격려금, 우수교정공무원 격려여행비 등에 약 30억 지원(’14.6월 감사원)

○ 특히, 수용자에게 공급되는 모든 물품가격에는 수수료(3.5%)가 별도 근거와 기준없이 불투명하게 책정·사용되고 있는 상황

▪ 교정기관이 수용자에게 판매하는 모든 공급물품 가격에는 수수료(3.5%)가 포함

(예시) 빵 : 계약금액 1,200원+수수료(3.5%) 42원 = 수용자 공급가(수수료 포함) 1,242원

- 물품공급가 중 계약금액(1,200원)은 계약업체에, 수수료(42원)는 교정협회에 입금조치

- 교정협회가 징수한 수수료는 인건비 명목으로 일선기관에 재배정(2013년 67명분 2,618백만원)

▪ 공급수수료 결정은 구체적인 절차나 근거없이 협회담당자가 단독 결정하거나, 구두상    으로만 교정기관과 협의한다는 의견청취(‘14. 7월 권익위 실태조사)

- 품목수 증가에 따라 수수료 징수금은 매년 증가함에도 구매업무 목적으로 사용되는 인력은     매년 감소추세 있으나 수수료율 변경폭은 계속 동일하게 유지되는 상황

구분		2009년	2010년	2011년	2012년	2013년
수수료 징수금 (백만원)		2,750	1,941	2,363	2,436	2,797
	수수료 적용 요율 (%)	5.0%	3.5%	3.5%	3.5%	3.5%
	품목수 (품목)	92	93	93	94	98
구매업무 사용인력 (명)		82	75	70	70	67

Ⅳ. 제도개선 방안

□ 수용자 자비구매물품 공급제도의 공정성 제고

○ 교정협회의 독점적 공급품목(4개)을 폐지하고 모든 자비구매물품을 일반경쟁입찰로 전환

※ (예시) ｢수용자 자비구매물품의 공급에 관한 지침｣ 제3조에서 ‘교정협회’ 삭제

- 자비구매물품 공급할 법인이나 개인을 복수로 지정･운영하거나 교정기관에서 직접 입찰하는 방안 마련

※ (예시) 입찰방식은 일반경쟁을 원칙 적용하여 지역 소상공인들이 자비구매물품 입찰 참여가 가능하도록 개선

○ 보조인력은 교정시설 기관장이 공식적인 채용절차 등을 거쳐 운용하되, 공급업무 지원 등의 필요성은 해당 기관장이 판단

□ 수용자 자비구매물품 공급수수료 책정 및 수익금 사용의 투명성 제고

○ 구매물품 공급가에 포함된 수수료의 합리적인 책정 및 사용근거 마련

- 객관화된 자료를 기초로 합리적인의 수수료율 산정기준 및 절차 포함

※ 인건비, 교통비 등 실비보전 중심으로 책정근거 및 기준 마련

(자비구매물품의 일반경쟁 시스템 도입시까지)

○ 수용자 자비구매물품의 수익금 사용내역 홈페이지 등 공개하고 사용내역에 대한 통제장치 마련

※ (예시) 수익금 사용내역을 세부항목별로 홈페이지에 공개하고 정기감사 실시 등

○ 자비부담 구매물품의 수익금을 수용자 위주(교화지원비, 수용시설 개선비 등)로 우선 지원하는 방안 마련

Ⅴ. 조치사항

□ 권고 대상기관 : 법무부

□ 관련법령 : 수용자 자비구매물품의 공급에 관한 지침 등

구 분	세부 개선과제	조치기한
수용자 자비구매물품 공급제도의 공정성 제고	◦ 교정협회 독점적 공급품목(4개) 폐지하고 모든 자비구매물품을 일반경쟁입찰로 전환 * ｢수용자 자비구매물품의 공급에 관한 지침｣ 제3조에서 ‘교정협회’ 삭제 - 자비구매물품 공급할 법인이나 개인을 복수로 지정・운영하거나 교정기관에서 직접 입찰하는 방안 마련 * 입찰방식은 일반경쟁을 원칙 적용하여 지역 소상공인들이 자비구매물품 입찰 참여가 가능하도록 개선	‘15. 12월
	◦ 보조인력은 교정시설 기관장이 공식적인 채용절차 등을 거쳐 운용하되, 공급업무 지원 등의 필요성은 해당 기관장이 판단	‘15. 12월
수용자 자비구매물품 공급수수료 책정 및 수익금사용의 투명성 제고	◦ 구매물품 공급수수료의 합리적인 책정 및 사용근거 마련 - 객관화된 자료를 기초로 합리적인 수수료율 산정기준 및 절차 포함	‘15. 6월
	◦ 수용자 자비구매물품의 수익금 사용내역 홈페이지 등 공개 및 사용내역 통제장치(정기감사) 마련	‘15. 6월
	◦ 자비부담 구매물품의 수익금을 수용자 위주(교화지원비, 수용시설 개선비 등)로 우선 지원하는 방안 마련	‘15. 6월