국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제2013 - 222호

의  안  명  택지개발사업 도시가스 간선시설 설치 실효성 제고방안

관련기관 산업통상자원부

의결연월일  2013.  7.  22.

주       문

‘택지개발사업 도시가스 간선시설 설치 실효성 제고방안’ 제도개선안을「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조 규정에 따라 별지와 같이 산업통상자원부장관에게 권고한다.

이       유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2013년 7월 22일

위원장   이 성 보

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   홍 성 칠

위  원   황 현 주

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

위  원   이 학 수

위  원   조 일 영

(별지)

택지개발사업 도시가스 간선시설 설치 실효성 제고방안

2013.  7.

				목 차

Ⅰ. 추진배경	1

Ⅱ. 일반현황	2

Ⅲ. 문 제 점	8

1. 도시가스 간선시설 미설치로 인한 민원 빈발

2. 도시가스 간선시설 설치의무 관련 규정 미흡

3. 사업자별 상이한 수요가부담 시설분담금 운영

Ⅳ. 개선방안	12

1. 도시가스 간선시설 설치의무 관련 규정의 보완

2. 수요가부담 시설분담금 운영기준 통일

Ⅴ. 조치사항	13

Ⅰ		추진배경

▪법적근거 :「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조

▪국민신문고 관련 민원 : ('10년) 89건 → ('11년) 85건 → ('12년) 138건

※ LH공사에서 '09.〜'12. 준공한 61개 택지개발지구 중 19개 지구에서 단독주택용지에 도시가스 간선시설을 설치하지 않은 상태로 준공

□ 헌법에 따른 국민의 복리향상에 필수적인 주거생활의 안정을 실현하기 위해 간선시설 설치제도를 운영

*「헌법」제35조 ③ 국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.

○ 일정규모 이상 택지개발사업의 전기․가스․통신․난방 등 간선시설은 해당 지역 공급자가 자기부담으로 설치하도록 함으로써,

○ 저렴한 주택의 공급을 보장하고 설치비를 둘러싼 분쟁을 사전에 방지하여 적기에 주거생활에 필수적인 기본재를 공급하기 위함

□ 그러나, 간선시설 설치의무자인 도시가스사업자가 경제성을 이유로 단독주택용지에는 시설을 설치하지 않아 민원․분쟁 유발

※ 관련사례가 있는 29개 도시가스사업자 중 12개 업체만이 준공 전 단독주택용지에 간선시설을 설치한다고 응답('13. 1. 도시가스사업자 설문조사)

○ 또한, 도시가스사업자에 따라 간선시설에 대한 수요가부담 시설분담금 부과여부 및 대상을 달리 적용하여 형평성 논란 발생

□ 이에 따라, 도시가스 간선시설 설치제도의 실효성을 확보하고 관련 고충민원의 근원적인 해소를 위해 제도개선을 추진

☞ 추진경과 : 실태조사('12. 10월〜'13. 1월), 개선방안 마련('13. 2월〜3월), 관계기관 의견수렴('13. 4월～6월)

Ⅱ		일반현황

1. 택지개발사업 현황

□ 택지개발사업 개요

○ 택지개발사업은 국민 주거생활의 안정을 기하기 위해 일단의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 것으로,

- 국토교통부장관은 매년 택지수급계획을 포함한 주택종합계획을 수립

【택지수급계획 대상사업(「택지개발업무처리지침」제3조)】

□택지개발촉진법, 주택법, 도시개발법, 보금자리주택건설 등에 관한 특별법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 등 개발사업 관련 법령에 따라 공공기관이 조성하여 공급하는 모든 주택단지조성사업

□ 택지개발 공급현황

○「택지개발촉진법」('80년) 제정 이후 '11년까지 7억 6,560만 9,000㎡를 택지지구로 지정*하고 총 9억 4,569만 5,000㎡의 택지를 공급**

- 신도시개발, 혁신도시건설 및 국민임대주택단지 조성 등으로 '04년 이후 택지지구 지정이 크게 증가

【공공택지 지정 및 공급현황】

(국토교통통계누리, 단위 : 천㎡)

* 택지지정은「택지개발촉진법」에 의한 택지개발예정지구와「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 의한 보금자리주택지구 지정 실적임

** 택지공급은 공공기관이 개발사업(택지개발, 도시개발, 보금자리주택, 산업단지 등) 시행으로 조성한 주택건설용지와 공공시설용지를 수요자에게 공급한 실적

□ 택지개발사업 추진절차

지구지정 및 계획단계		택지수급계획수립
		예정지구조사
						사전환경성검토협의회
		예정지구제안
			(시행자)			사전광역교통체계검토심의회
		주민공람․공고 (행위제한)
			(시장․군수․구청장)			사전재해영향성검토서 협의
		택지개발계획 관련서류 제출				- 집단에너지공급 협의 - 환경영향평가서 초안협의 - 광역교통개선대책 수립
			(시행자)
		지구지정 (개발계획 수립)				- 관련기관 협의 - 중앙도시계획위원회 심의 - 주택정책심의위원회 심의
			(지정권자)
		실시계획수립 (지구단위계획 및 택지공급계획 포함)				- 환경영향평가 협의 - 인구영향평가 및 수도권정비 위원회 심의 - 교통영향평가심의 - 에너지사용계획 협의 - 재해영향평가 협의 - 지하매설물 협의
			(시행자)
		실시계획승인 (지구단위계획 결정)				택지공급계획 포함
시행단계
			(지정권자)
		공사시행				택지의 공급
			(시행자)					(시행자)
		공사준공 및 준공검사
			(시행자)
		사업준공 및 보고				택지의 사용
			(시행자→지정권자)
		준공지구관리 (지구단위계획)

2. 택지개발사업 간선시설 설치제도

□ 간선시설의 개념

○ 도로․상하수도․전기․가스․통신․지역난방시설 등 주택단지(둘 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말함) 밖에서 주택단지 안의 기간시설로 연결하는 시설(「주택법」제2조*)

*「택지개발촉진법」은 간선시설 설치와 관련하여「주택법」을 준용

□ 간선시설 설치 및 비용부담

○ 일정규모 이상의 주택건설 또는 대지조성사업은 사업주체가 아닌 별도의 설치의무자가 간선시설을 설치하고 비용을 부담(「주택법」제23조)

- 도로 및 상․하수도는 지자체가, 전기․가스․통신․난방은 해당지역 공급자가 자기부담으로 사용검사일까지 설치하도록 규정

【간선시설별 설치범위 및 주체(「주택법 시행령」별표2)】

구 분	설치범위	설치주체
도로 및 상․하수도	주택단지 밖의 기간이 되는 시설로부터 주택단지의 경계선(단지의 주된 출입구를 말함)까지로 하되, 그 길이가 200미터를 초과하는 경우로서 그 초과부분	지방자치단체
전기시설	주택단지 밖의 기간이 되는 시설로부터 주택단지의 경계선까지로 함. 다만, 지중선로는 사업지구 밖의 기간이 되는 시설로부터 그 사업지구 안의 가장 가까운 주택단지의 경계선까지로 함.	해당 지역 공급자
가스공급시설	주택단지 밖의 기간이 되는 가스공급시설로부터 주택단지의 경계선까지로 함.	〃
통신시설	관로시설은 주택단지 밖의 기간이 되는 시설로부터 주택단지 경계선까지, 케이블시설은 주택단지 밖의 기간이 되는 시설로부터 주택단지 안의 최초 단자까지로 함.	〃
지역난방시설	주택단지 밖의 기간이 되는 열수송관의 분기점(당해 주택단지에서 가장 가까운 분기점)으로부터 주택단지 내의 각 기계실 입구 차단밸브까지로 함.	〃

※ 도로 및 상하수도는 사업주체가 자기부담으로 사업계획에 포함하여 설치할 수 있고, 전기는 지중선로로 설치하는 경우 사업지구 안의 설치비용은 전기를 공급하는 자와 사업주체가 각각 50%씩 부담

3. 도시가스 공급체계

□ 도시가스사업 개요

○ 도시가스사업은 수요자에게 배관을 통하여 도시가스*를 공급하는 사업으로서 가스도매사업 및 일반도시가스사업(소매)으로 구분

- 가스도매사업은 산업통상자원부장관의 허가를, 일반도시가스사업은 시․도지사의 허가를 받아야 하며, 한국가스공사가 도매부문을, 34개 민간 기업이 소매부문을 독점**하고 있음

* 도시가스는 천연가스(LNG)와 석유가스(LPG)가 있으나 우리나라는 강원․경북 일부지역 및 제주도를 제외하고 전부 LNG를 공급함

** 사업자간 공급권역의 중복을 금지하고 있어 권역별로 1개의 사업자만 존재

- 일반도시가스사업자는 도시가스 요금과 그 밖의 공급조건을 규정한 ‘공급규정’을 시․도지사로부터 승인 받아야 함(변경시도 동일)

□ 도시가스 공급현황

○ 도시가스 수요는 지속적으로 증가하여 수요가(家) 수는 11년 말 기준 1,448만 7,000개로서 92년 211만 3,000개 대비 약 6.9배 증가하였으며,

- 보급률 역시 11년 말 기준 75.0%로 92년 21.7% 대비 약 3.5배 증가

【도시가스 보급률 추이】

(단위 : %)

※ 출처 : 한국도시가스협회 자료를 기준으로 작성

【지역별 도시가스 보급 현황】

(단위 : 개, '11년 말 기준)

구 분	총가구수	수요가수	보급률
서 울	4,192,752	3,868,157	92.3%
부 산	1,381,257	1,002,185	72.6%
대 구	940,770	732,222	77.8%
인 천	1,067,727	977,038	91.5%
광 주	549,105	500,511	91.2%
대 전	566,324	513,784	90.7%
울 산	412,561	345,653	83.8%
경 기	4,579,405	3,717,204	81.2%
강 원	485,881	233,185	48.0%
충 북	625,405	333,660	53.4%
충 남	868,291	393,013	45.3%
전 북	703,806	408,895	58.1%
전 남	534,312	268,167	50.2%
경 북	1,092,983	534,181	48.9%
경 남	1,109,927	648,199	58.4%
제 주	194,135	10,894	5.6%
전 국	19,304,641	14,486,948	75.0%

※ 출처 : 한국도시가스협회

○ 가스도매사업자인 한국가스공사가 LNG를 수입하여 주배관망을 통해 대량수요가 및 일반도시가스사업자에게 공급하면,

- 일반도시가스사업자인 민간 기업이 한국가스공사로부터 공급받은 가스를 지역배관망을 통해 일반수요자(가정, 산업체 등)에게 공급

【도시가스 공급계통도】

※ 출처 : 한국도시가스협회

□ 도시가스 공급의무 및 시설분담금

○ 도시가스사업자가 허가받은 공급구역 내에서 정당한 사유 없이 가스 공급을 거절하거나 중단하지 못하도록 의무를 부과

- 다만, 경제성을 확보할 수 있는 최저 가구 수 미만인 경우, 기술적으로 시설설치가 곤란한 경우 등은 가스 공급의무를 면제함

【도시가스사업법】

□제19조(일반도시가스사업자의 공급 의무) 일반도시가스사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 그 허가받은 공급권역에 있는 가스사용자에게 도시가스의 공급을 거절하거나 공급이 중단되게 하여서는 아니 된다.

1. 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시·도 고시로 정하는 수 미만인 경우

2. 철도·고속철도, 상·하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우

3. 지리, 환경 등 지역여건을 감안할 때 가스공급이 부적절하다고 대통령령으로 정한 경우

4. 다른 법령에서 정하는 바에 따라 가스공급시설에 대한 공사가 제한되어 있는 경우

5. 그 밖의 정당한 사유가 있는 경우

□제19조의2(가스공급시설 설치비용의 분담)

① 일반도시가스사업자는 가스공급시설 설치비용의 전부 또는 일부를 도시가스의 공급 또는 가스공급에 관한 계약의 변경을 요청하는 자에게 분담하게 할 수 있다.

○ 또한, 도시가스사업자에게 공급의무를 부과하는 대신 가스공급 요청자에게 설치비용의 전부 또는 일부를 분담할 수 있도록 함

- 설치비용 분담금(시설분담금)은 가스 소비의 유형 및 공급설비 규모 등에 따라 일반․취사전용․수요가부담 시설분담금으로 구분

□일반 : 공통가스공급시설 설치비의 일부를 모든 도시가스 공급 요청자에게 동일하게 부과

□취사전용 : 취사전용(난방용 가스 미사용) 도시가스 공급 요청자에게 공급시설 설치비의 전부 또는 일부를 부과

□수요가부담 : 추가적으로 건설되는 가스공급시설 설치비의 일부를 경제성이 미달하는 지역의 도시가스 공급 요청자에게 추가적으로 부과

Ⅲ		문제점

1. 도시가스 간선시설 미설치로 인한 민원 빈발

○ 일정규모 이상의 택지개발사업 추진 시 도시가스사업자에게 토지 사용승인 전 도시가스 간선시설을 설치할 의무*가 부여되어 있음에도,

* 100호 이상 주택건설사업 또는 1만 6,500㎡ 이상 대지조성사업의 전기․가스․통신․난방 등 간선시설은 해당 지역 공급자가 자기부담으로 사용검사일까지 설치

- 경제성 부족을 이유로 도시가스사업자가 택지지구 내 단독주택용지에는 간선시설을 설치하지 않는 경우가 다수 발생

※ LH공사에서 '09.～'12. 준공한 61개 택지개발지구의 34.4%인 21개 지구에서 도시가스사업자가 준공 전 시설설치를 거부('13. 1. 권익위 실태조사)

단독주택용지가 있는 택지지구로 일반택지, 신도시, 보금자리, 국민임대, 혁신도시 등 포함(국토교통통계누리, '11.12.31. 기준)

- 이로 인해 사업지구 내 단독주택 입주민의 도시가스 사용이 불가능하고, 준공 후 도로를 이중굴착하여 간선시설을 설치하게 됨으로써 예산낭비, 도로파손 등 문제 야기

도시가스관 설치를 위해 기존에 포장된 도로를 굴착하고 도시가스관을 설치한 후 도로를 메우고 다시 포장하는 것

※ 6개 혁신도시에서 향후 도시가스사업자의 도로이중굴착으로 인해 약 36억 4,700만 원의 추가 공사비 부담 및 도로훼손 예상('13. 3. 감사원)

- 전기․통신 등 타 간선시설과는 달리 도시가스는 같은 택지지구 안에서 입주민간 시설설치 시기에 차이가 생겨 불만 발생

【국민신문고 민원 사례】

□경남 신도시 택지 내에서 가장 기본시설인 전기․수도․통신은 다 설치되었는데 도시가스만 도로 건너편만 설치가 되고 이쪽은 건물이 많이 건축되지 않았다는 이유로 도시가스 배관시설 설치를 거부하니 조치요청(1AA-1110-047327, '11. 10.)

□전남 택지지구 주택으로 이사 온지 3년이 되었는데도 일반주택이 있는 곳은 도시가스 시설공사를 하지 않고 있어 왜 택지를 조성할 때 전체 공사를 하지 않았는지 이해할 수 없음(1AA-1206-059503, '12. 6.)

□대전 신도시 택지 내 주택을 건축하여 입주하였는데 도시가스 공급을 요청하니 ○○공사에서는 도시가스회사에 책임을 미루고 도시가스회사는 공급계획이 없다고 함(1AA-1206-093046, '12. 6.)

2. 도시가스 간선시설 설치의무 관련 규정 미흡

○「주택법」은 일정규모 이상의 택지개발 시 경제성과 상관없이 도시가스사업자에게 도시가스 간선시설 설치의무를 부여하고 있는데 반해,

※ 법원은「주택법」에서 가스시설을 도로, 상하수도, 전기시설, 통신시설 등과 함께 국민의 주거생활에 없어서는 안 될 기간시설로 규정하면서, 일정규모 이상의 주택건설사업지구 등은 경제성이나 수익성이 없다는 등의 이유로 가스공급을 거절할 수는 없도록 한 것이라고 판시(대법원 2012다19550)

- 도시가스사업을 규율하는 법령 등은 간선시설 설치의무에 대한 규정 없이, 경제성을 확보할 수 있는 최저 세대수 미만일 경우 도시가스사업자의 공급의무를 면제*하고 있어 혼선 초래

* 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시․도 고시로 정하는 수 미만인 경우 공급의무 면제(「도시가스사업법」제19조)

※ 도시가스사업자가 경제성을 이유로 취사용 도시가스 공급을 거부하여 택지개발이 지연되고 민원이 빈발하자「도시가스사업법」에 공급의무를 명시('07)

○ 도시가스사업자는 투자재원 조달의 어려움, 가스요금 인상 및 사업자 경영악화 우려, 택지지구 외 기존 도시가스 미보급 지역과의 역차별 등을 이유로 단독주택용지에의 시설설치를 기피

- 간선시설 설치와 관련한 소송* 경험이 있는 수도권 업체 및 지방 일부업체는 사업 준공 전 간선시설을 설치하고 있으나,

* 지역난방 방식을 채택한 택지지구에서 도시가스사업자가 경제성 부족을 이유로 개발사업주체에게 공사비 분담을 요구하며 취사용 도시가스 간선시설 설치를 거부하였으나 법원과 헌재는 도시가스사업자의 간선시설 설치 및 비용부담이 정당하다고 판시(헌재 2006헌바86, 대법원 2006나6319 등)

- 이를 제외한 나머지 업체들은 준공 후 경제성 확보 여부에 따라 도시가스 간선시설 설치시기를 결정함

【택지개발사업지구 도시가스 관련 국민신문고 민원회신 사례】

□도시가스 공급은「도시가스사업법」에 의거 도시가스공급 사업자가 “충청북도 일반도시가스사업자 공급규정”에 따라 공급하고 있으며, 도시가스사에 협의한 결과, 해당지역은 도시가스 공급배관과 원거리에 위치해 있어 배관투자 기준에 미흡한 지역으로 도시가스 공급이 어려운 실정임(충북 ▣▣시, '11. 5.)

도시가스사업자는 도시가스의 요금이나 그 밖의 공급조건에 관한 공급규정을 정하여 시․도지사의 승인을 받고(「도시가스사업법」제20조), 공급규정 위반 시 사업정지나 제한, 허가취소의 제재를 받음(「도시가스사업법」제9조)

□도시가스사에 의견 조회한 결과 신도시 내 주택지에 대한 도시가스 보급 확대를 위해 건축률이 60%～70%이상 되는 지역을 우선하여 도시가스 공급을 추진 중이나 귀하의 주택 주변의 건축률을 조사한 결과 약 44%(80필지/178필지)로 현재로서는 공급이 어려우며 향후 순차적으로 도시가스 배관매설을 추진하겠다는 답변을 받음(경남 ♠♠시, '11. 10.)

□도시가스 공급주체는 개인 사업자인 ▴▴도시가스(주)로 일반주택지역은 투자대비 손익 계산상 이익이 불투명하다는 사유로 부가가치가 높은 공동주택 등을 우선적으로 공급하고 있는 실정임(전남 ♣♣시, '12. 6.)

○ 법원은 가스 공급요청 여부 등과 상관없이 도시가스사업자가「주택법」에 따라 간선시설을 설치할 법률상 의무가 있다고 판결하고 있음에도,

※ 일정 규모 이상의 대지조성사업의 경우 해당 지역의 가스공급자는 개발사업주체가 가스공급을 요청하였는지 여부 등과 상관없이 그 비용으로 가스간선시설을 설치할 법률상 의무가 있음(대법원 2012다19550)

- 도시가스사업 관련 규정에 간선시설 설치의무를 명시하고 있지 않아 설치의무 불이행에 대한 제재가 불가능하여 제도의 실효성 미흡

※ 도시가스사업자가 준공 전 시설설치를 거부한 21개 사업지구 중 2개 지구는 LH공사가 도시가스사업자를 대신하여 시설을 설치하고 이후 소송을 통해 비용을 환수하였으나, 나머지 19개 지구는 도시가스 간선시설 미설치 상태로 준공('13. 1. 권익위 실태조사)

3. 사업자별 상이한 수요가(家)부담 시설분담금 운영

○ 도시가스사업자별 수요가부담 시설분담금* 산정방법 및 부과대상 등 운영기준이 달라 형평성 논란 초래

* 추가적으로 건설되는 가스공급시설 설치비용의 일부를 경제성이 미달하는 지역의 도시가스 공급 요청자에게 일반 시설분담금 및 취사전용 시설분담금 외에 추가적으로 분담하도록 하는 선부과요금(「도시가스사업법 시행규칙」별표8 ‘가스공급시설 설치비용 분담금의 세부산정기준 및 분담방법’)

- 도시가스사업자에 따라 도시가스 간선시설에 대한 수요가부담 시설분담금 부과여부를 달리 적용하고 있으며,

- 간선시설에 대하여 수요가부담 시설분담금을 부과하는 경우에도 준공 전 개발사업주체에게 시설분담금 납부를 요구하거나,

※ ◉◉도시가스(주)는 소송결과에 따라 사업주체가 시설분담금을 납부하는 것을 조건으로 간선시설을 설치하여 현재 소송 진행 중('12. 11. 권익위 실태조사)

- 사업지구 준공 후 단독주택용지 수분양자에게 수요가부담 시설분담금을 부과하고 간선시설을 설치하는 등 업체별 운영방법 상이

【간선시설 설치시기 및 수요가부담 시설분담금 부과 현황】

('13. 1. 도시가스사업자 설문조사)

구 분	준공 전 설치	준공 후 설치	합 계
부 과	2개	14개	16개
미부과	10개	3개	13개
합 계	12개	17개 택지개발 규모․형태 및 시기 등 제반여건에 따라 설치시기가 준공 전과 준공 후 모두 존재하는 2개 업체 포함(시설분담금 부과1, 미부과1)	29개 전체 34개 도시가스사업자 중 5개 업체는 관련사례 없음

Ⅳ		개선방안

1. 도시가스 간선시설 설치의무 관련 규정의 보완

○ 도시가스사업 관련 규정에 간선시설 설치의무를 명시

- 도시가스 간선시설 설치의무에 대한 규정 없이「도시가스사업법」에 경제성 미달지역에 대한 공급의무 면제조항만 두고 있어 간선시설 설치의무를 이행하지 않아도 이를 강제할 방법이 없으므로,

- 일반적인 도시가스 공급요건과는 별개로「주택법」등에 따른 간선시설 설치의무를 이행하도록 도시가스사업 관련 규정 정비

※ (예시) 도시가스 공급규정에 간선시설 설치의무 등 관련내용을 반영하도록 운영지침 마련

2. 수요가부담 시설분담금 운영기준 통일

○ 사업자별 통일된 수요가부담 시설분담금 적용을 위해 산정기준(「도시가스사업법 시행규칙」별표8) 개선* 및 세부 운영지침 마련

* (예시) 도시가스 간선시설에 대한 수요가부담 시설분담금 적용여부 및 부담주체 적정성 검토, 실태조사를 통한 시설분담금 산정기준 개선 등

Ⅴ		조치사항

□ 대상기관 : 산업통상자원부

○ 조치기한 : 2015. 7. 31.

○ 세부 조치사항

분 야	세부 조치사항
도시가스 간선시설 설치의무 관련 규정의 보완	도시가스사업 관련 규정에「주택법」등에 따른 간선시설 설치의무를 명시
수요가부담 시설분담금 운영기준 통일	수요가부담 시설분담금 산정기준(「도시가스사업법 시행규칙」별표8) 개선 및 세부 운영지침 마련