국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2013 - 177호

의  안  명   문화재 보존․관리업무의 주요 문제점 개선방안

대 상 기 관  문화재청

의결연월일   2013. 6. 3.

주    문

｢문화재 보존․관리업무의 주요 문제점 개선방안｣을 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조의 규정에 따라 별지와 같이 문화재청장에게 권고한다.

이    유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2013년  6월  3일

위원장   이 성 보

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   홍 성 칠

위  원   황 현 주

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

위  원   이 학 수

위  원   조 일 영

【별지】

문화재 보존·관리업무의 주요 문제점 개선 방안

2013.  6.

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경과  ............................................................................ 1

Ⅱ. 제도운영 현황   ................................................................................... 2

Ⅲ. 문제점 및 개선방안 ........................................................................  6

1. 공개제한 문화재 관리체계 개선

2. 문화재 지정관리방식의 투명성 제고

3. 문화재 보존·관리의 책임성 강화

4. 문화재 발굴조사 관리체계 강화

Ⅳ. 조치사항  ....................................................................................................  20

Ⅰ

추진배경 및 경과

추진배경

￭ 추진근거 : 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제27조

￭ 문화재 관리부실, 불법 현상변경, 문화재보수 및 발굴조사 과정의 문제점이 국회․언론, 감사 등을 통해 지속적으로 제기

￭ “문화유산 관리체계 강화”(대통령 공약사항 166번)

- 문화재 환수활동 강화, 문화재 보수정비 강화 등

￭ 국민신문고 민원 현황 : (‘10년) 2,943건→(’11년) 3,260건→(‘12년) 3,066건

○ 문화유산에 대한 국민적 관심에도 공개제한 문화재 관리부실, 발굴문화재 현장도난 등 문화재 보존·관리가 국회나 언론에 자주 지적되고, 대통령도 문화유산 관리체계 강화를 요구

• 조선왕조 제실이 창고?… 비공개 문화재 관리 심각(아주경제,‘12.10.)

• 문화재 수천 점 中 밀반출한 50대男기소(뉴 시스, ‘12. 9.)

• 문화재청 문화재 특별관리비 ′방만′집행(뉴 시스, ‘12.10.)

• 문화재 발굴 현장서 유실 도난 ‘관리부실’(경향신문, ‘12.10.)

• 발굴 문화재 관리 전문 인력 충원 시급(경기일보, ‘12. 11.)

※ “문화유산 관리체계 강화”(대통령공약사항, 166번)

○ 따라서, 문화재 지정 및 보존·관리의 합리성을 제고하고, 매장문화재 발굴·관리의 투명성 확보를 위한 제도개선 추진

추진경과

○ 제도개선 실태조사(2월말∼3월) 및 개선방안 마련(4월)

○ 관계기관 의견수렴(4월중)

○ 제도개선(안) 분과 및 전원위원회 상정(5월)

Ⅱ

제도 운영 현황

문화재 현황

○ 문화재란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적·민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적·예술적·학술적 또는 경관적 가치가 큰 것으로 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속 문화재로 구분이 가능함

구분	내 용
유형문화재	건조물, 전적(典籍), 서적(書跡), 고문서, 회화, 조각, 공예품 등 유형의 문화적 소산으로서 역사적·예술적 또는 학술적 가치가 큰 것과 이에 준하는 고고자료(考古資料)
무형문화재	연극, 음악, 무용, 놀이, 의식, 공예기술 등 무형의 문화적 소산으로서 역사적·예술적 또는 학술적 가치가 큰 것
기 념 물	· 절터, 옛무덤, 조개무덤, 성터, 가마터, 등의 사적지(史蹟地)와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적·학술적 가치가 큰 것 · 경치 좋은 곳으로서 예술적 가치가 크고 경관이 뛰어난 것 · 동물(그 서식지, 번식지, 도래지를 포함한다), 식물(그 자생지를 포함한다), 지형, 지질, 광물, 동굴, 생물학적 생성물 또는 특별한 자연현상으로서 역사적·경관적 또는 학술적 가치가 큰 것
민속문화재	의식주, 신앙, 연중행사 등에 관한 풍속이나 관습과 이에 사용되는 의복, 기구, 가옥 등으로서 국민생활의 변화를 이해하는 데 반드시 필요한 것

-「문화재보호법(이하 “법”이라 한다)」상의 문화재는 문화재청장이나 광역시·도지사 지정문화재와 등록문화재가 있음

구분		내 용
지정 문화재	국가 지정	문화재청장이 법 규정에 따라 지정한 문화재
	시·도 지정	특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 지정한 문화재
	문화재자료	지정되지 아니한 문화재 중 시·도지사가 정한 문화재
등록문화재		지정문화재가 아닌 문화재 중에서 문화재청장이 등록한 문화재

○ 2012년 9월 현재기준으로 지정문화재는 총 10,893건으로 이중 국가지정문화재가 3,433건이고, 시도지정문화재가 7,460건이며 등록문화재는 119건임

< 문화재 지정·등록 건수 현황 >

구분	지정 및 등록 건수	비고
국가지정문화재	국보(315), 보물(1,739), 사적(483), 명승(87), 천연기념물(425), 중요무형문화재(116), 중요민속문화재(268)	3,433건
시도지정문화재	시도유형문화재(2,751), 시도무형문화재(398), 시도기념물(1,566), 시도민속문화재(342), 문화재자료(2,403)	7,460건
등록문화재	등록문화재(504)	504건

※2012, 문화재청 주요통계현황자료 참조

공개제한 문화재 현황

○ 국가지정 문화재 중 비공개 또는 부분 공개를 통해 공개가 제한되고 있는 문화재는 동산문화재를 제외하고 1,259건 중 53건으로 4.2% 수준임

< 비공개 문화재 현황 >

구 분	개수	비공개, 부분공개			비공개/부분 공개비율(%)
			비공개	부분공개
계	1,259	53	26	27	4.2
사적	482	16	12	4	3.3
천연기념물	423	31	11	20	7.3
명승	87	3	-	3	3.4
중요민속자료	267	3	3	-	1.1

※ 국정감사 자료(‘12.10.,민주통합당 도종환 의원) 참고

문화재 도난 및 회수 현황

○ 최근 3년간 도난 된 문화재는 약9,415점이며 이중 회수 된 문화재는 7.6%(721점)에 불과하고, 또한, 문화재 도난은 주로 비지정문화재(99.8%)임

< 문화재 도난 및 회수 현황 >

년도분	계		국가지정		시도지정		비지정
	도난	회수	도난	회수	도난	회수	도난	회수
2009년	759점	600점	-	-	14점	2점	743점	598점
2010년	4,472점	120점	-	-	-	-	4,472점	120점
2011년	4,184점	1점	-	-	-	-	4,184점	1점
계	9,415점	721점	-	-	14점	2점	9,399점	719점

※ 2011년 문화재청 국정감사 자료 참조

매장문화재 발굴조사 현황

○ 2011년 기준으로 최근3년 간 매장문화재 발굴을 위한 지표조사는 4,134건이었으며 발굴조사는 3,088건, 발굴변경허가는 1,502건으로 약1조4백억원의 비용이 소요되었음

< 최근 3년간 지표·발굴조사 건수 및 비용 현황 >

(소계: ‘09년∼’11년)

연도	지표조사		발굴조사		계
	건수	비용(억원)	건수	비용(억원)	건수	비용(억원)
소계	4,134	424	3,088(1,502)	10,055	8,724	10,479
‘12년9월 현재	992	56	812(262)	1,411	2,066	1,467
‘11년	1,221	85	903(355)	1,745	2,479	1,830
‘10년	1,464	136	1,092(535)	3,218	3,091	3,354
‘09년	1,449	203	1,093(612)	5,092	3,154	5,295

※ ( )내는 발굴변경허가 건수 임

○ 2011년 기준 최근 3년 동안 국가로 귀속된 출토유물은 약429천점이었음

< 최근 3년간 출토유물 국가귀속 현황 >

(계: ‘09년∼’11년)

연도별	계	‘12년9월	‘11년	‘10년	‘09년
수량 (점)	429.917	120,912	143,804	159,025	127,088

○ 매장문화재 조사기관은 2012년 9월 현재기준으로 법인을 포함하여 134개소이며 조사인력은 2,562명임

< 매장문화재 조사기관  현황 >

(‘12.9월 기준)

연도별	계	조사기관 유형별			비고
		전문법인	대학기관	국공립기관
기관수	134	76	38	20
조사인력(명)	2,562	1,980	297	285

매장문화재 발굴(지표)조사 절차

○ 매장문화재 발굴(지표)조사의 실시 절차는 매장문화재 발굴 또는 지표조사의 허가신청단계, 조사단계, 발굴조사 완료 및 보고서 제출 단계로 구분할 수 있음

허가절차	⇒	조사착수	⇒	변경허가 절차	⇒	조사완료 보고	⇒	발굴조사 보고서 제출

Ⅲ

문제점 및 개선방안

1		공개제한 문화재 관리체계 개선

【  문 제 점  】

○ 국가지정 문화재는 공개가 원칙이나 문화재 보존과 훼손방지를 위해 전부 또는 일부를 공개제한(비공개문화재)할 수 있음

￭문화재보호법 제48조(국가지정 문화재의 공개 등)  ① 국가지정문화재(중요무형문화재는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 제2항에 따라 해당 문화재의 공개를 제한하는 경우 외에는 특별한 사유가 없으면 이를 공개하여야 한다.

② 문화재청장은 국가지정문화재의 보존과 훼손 방지를 위하여 필요하면 해당 문화재의 전부나 일부에 대하여 공개를 제한할 수 있다. 이 경우 문화재청장은 해당 문화재의 소유자(관리단체가 지정되어 있으면 그 관리단체를 말한다)의 의견을 들어야 한다.  ③ ～  ⑤ (생략)

- 최근 세계유산으로 지정 된 비공개문화재를 임의로 개조하여 사무실로 쓰는 등 비공개문화재의 관리부실이 지적되었고, 행정편의적인 공개제한에 대한 비판도 있는 상황

2012년 기준  세계유산은 조선왕릉, 동의보감, 강강술래 등 34건(세계유산 10, 기록유산 9, 무형유산 15 )임

• 유네스코 지정 세계문화유산인 조선왕릉 등 ‘비공개 문화재’ 보존, 관리 부실(노컷뉴스,‘12.10.)

지난 2009년 유네스코에 의해 세계문화유산으로 등재된 조선 왕릉의 제실(제례를 준비하는 공간)이 문화재 관리당국에 의해 창고로 쓰이는 등 비공개 문화재 관리실태가 심각한 것으로 밝혀졌다. 국회 문화체육관광방송통신위원회 소속 ○○의원은 “문화재는 문화재보호법 제48조에 따라, 특별한 사유가 없으면 공개하도록 돼 있지만 문화재청에서는 공개, 비공개에 대한 명확한 기준이나 규정 없이 ‘관람시설 미비, 편의시설 부족, 인력부족’ 등만을 내세우며 언제 공개할지 논의조차 시작하지 못하고 있다‘며 문화재 보존의 주무 청으로서 행정편의 주의적이고 소극적인 안일한 자세라고 비판 했다. …(중략)… 세계문화유산으로 등재된 파주 장릉(인조와 인조비 인열왕후 합장릉), 남양주 사릉(당종비 정순왕후릉), 등 주요 비공개 문화재 관리실태가 심각했다’고 밝혔다.

【 개 선 방 안 】

공개제한 문화재 정보제공시스템 구축

○ 문화재 공개를 제한하는 경우 인터넷 등 전자적 방법을 통해서 일반국민이 필요로 하는 정보를 제공받을 수 있는 방안 마련

- 문화재 공개제한 고시 및 안내판 설치 시에 해당문화재 관련정보 제공 방법을 안내하여 문화재 비공개에 따른 국민 불만 해소

※ 공개제한 문화재 관리에 대한 상시적인 시민감시 활동이 가능하도록 공개제한 문화재 관리 실태를 주기적으로 문화재청 및 광역시·도 홈페이지에 게재하는 방안 병행 검토

<  공개제한 문화재 정보제공 방안(예시) >

현 행	개 선(예시)
▪법 시행규칙 제30조(국가지정문화재의 공개 제한의 고시 등) ① 문화재청장은 법 제48조제3항에 따라 국가지정문화재의 공개를 제한하면 다음 각 호의 사항을 관보에 고시하여야 한다. 1. 해당 국가지정문화재의 종류, 지정번호, 명칭 및 소재지 2. 해당 문화재가 있는 지역의 위치 3. 공개가 제한되는 기간 및 지역 4. 공개가 제한되는 사유 5. 공개 제한 위반 시의 제재 내용 6. < 신 설 >	▪법 시행규칙 제30조(국가지정문화재의 공개 제한의 고시 등) ① ( 현행과 같음 ) 1. ∼ 5. (현행과 같음) 6. 공개제한 문화재 정보 검색 제공 방법 및 제공 내용

비공개 문화재 관리 강화

○ 비공개 문화재 관리의 적정성을 제고할 수 있도록 실태점검 및 관리강화 방안 강구

2		문화재 지정관리 방식의 투명성 제고

【  문 제 점  】

문화재의 도난 및 불법거래 가능성

○ 문화재 도난은 상대적으로 관리가 허술한 개인소유 비지정 문화재를 대상으로 자주 발생하나 신속한 사태파악과 회수가 어려운 실정

- 도난과정의 훼손과 불법거래를 통한 해외밀반출 우려도 있는 상황

문화재 불법거래 단속 현황(2011년 문화재청 국정감사 자료 참조 )

년도	사건명	건수	피의자(명)	회수수량
2009년	문화재 절도사건 등	17	37	1,490
2010년	도난문화재 불법 거래 등	14	38	2,867
2011년	도난문화재 불법 거래 등	4	19	2,726
계		35	94	7,083

• 문화재 수천점 中 밀반출한 50대男 기소(뉴시스,‘12.9.)

○○씨는 2009년 4월부터 지난해 11월까지 서울 광진구의 한 대학 우체국에서 고서적 ‘송서습유’ 등 일반 동산문화재 1,342종 3,486점의 고서적을 일반서적 사이에 끼워 넣는 수법으로 중국에 밀반출한 혐의를 받고 있다.

비지정 문화재의 멸실·훼손 우려

○ 비지정 문화재는 소유자 관리부실이나 각종 개발행위로 멸실·훼손 우려가 높기 때문에 보존가치가 높은 경우 신속한 지정·관리 필요

- 국가문화재 지정은 광역시·도에서 전문가 현지조사(3인 이상)와 문화재위원회의 심의를 거쳐 신청되나

- 문화재청 현지조사 대기에 상당기간(1∼2년)이 소요되고, 처리기한이 정해져 있지 않아 지정대상 문화재 관리가 장기간 방치되는 상황

※ 문화재청에서 직접 지정하는 경우에는 신속하게 이루어지나, 해당 광역시·도에서는 이를 지정 후에 아는 경우도 있는 상황

￭ 문화재 지정신청에 대한 지연사례(2013.3. 권익위 실태조사 결과)

○○도는 비지정문화재인 △△사 목조불좌상, ◯◯사 벽화 등 3건에 대해 2010년 5월 전문가 3인의 현지조사를 거쳐 ○○도 문화재 심의위원회에서 국가지정 문화재로 지정하는 것이 필요하다고 판단하여 2010년 12월 국가문화재로 지정신청 한 △△사 목조불좌상에 대해서는 1년5월이 지난 2012년 4월 제작 시기를 정확히 알 수 없다는 이유로 국가지정을 부결하면서 ○○도 지정 문화재로 지정할 것을 권고하였으나 함께 지정 신청한 2건의 문화재에 대해서는 2년이 넘은 2013년 현재까지 별도의 통보가 없어 관리가 방치되는 상황이다.

○ 문화재로 지정되면, 해당 문화재 보수 및 주변정비공사 등을 정부나 지방보조금으로 할 수 있어, 고택, 종중묘지 등의 지정 심사에 유력인(도의원 등) 압력행사가 종종 발생

국가지정 문화재는 국보, 보물, 사적, 중요무형, 중요민속, 등록문화재로 구분되고, 시·도 지정 문화재는 유형, 무형, 기념물, 민속자료, 문화재 자료로 구분

￭ 부당한 문화재 지정 신청 사례(2013.3. 권익위 실태조사 결과)

• 문중 소유인 ○○○는 원형이 대부분 훼손되고 잦은 수리로 변형이 많음에도 ○○도 문화재로 지정 신청되었으나 ○○도 문화재 위원회에서 부결

•○○씨는 문중묘지를 정비하기 위해 지역주민들의 반대에도 조상묘 6기를 △△도 문화재로 지정 신청하였으나 1기(○○장군의 묘)만 지정 결정

•문중소유 고택 등의 경우 문화재로 지정되면 보조금으로 수리 등을 할 수 있기 때문에 도의원 등을 통한 지정 요청이 자주 있음(○○시 문화재 담당자,2013.3)

- 주변지역 주민들은 재산권 행사가 제한되어 문화재 지정을 반대하거나 현상변경 허용기준 완화 등에 대한 집단민원을 자주 제기

국가지정 문화재는 문화재보호법 제13조(역사문화환경 보존지역의 보호)제3항에 의거 문화재 외곽경계로부터 500m 시·도 지정 문화재의 경우는 시·도 조례에 따라 200m∼300m 지역에 대한 형상변경 등의 행위를 할 경우 전문가에 의한 영향검토를 받도록 되어 있음

(예) ○○도 지정문화재 현상변경 허용기준의 경우 1구역(기존건물 범위내 개축, 증축허용(증축은 기존 연면적 10% 이내)), 2구역∼4구역은 문화재위원회에서 결정하되 건축물의 최고높이를 2구역은 7.5m이하(1층), 3구역은 15m이하(3층 이하) 등으로 정하고 있음

￭ 문화재 지정에 따른 집단민원 사례(2013.3. 권익위 실태조사 결과)

•○○도 지정 문화재 ○○성지의 경우 성곽의 많은 부분이 소실되어 성곽으로 인식하기도 곤란한 상태이나 보존 관리를 위해 도 문화재로 지정되었다.

하지만 문화재 주변에 많은 수의 민가가 형성되어 있어 보호구역내 마을 주민들은 사유재산권 침해 등을 이유로 민원이 수시로 제기하였고, 주민 ○○○외 243명은 도 지정 문화재의 해제를 요청하는 집단민원을 2011.6월 제기하였다.

•○○시에 있는 국가지정 문화재 ○○유적지의 경우는 지역주민들의 집단민원으로 2010.1월 문화재 주변현상변경 기준을 당초대비 대폭 완화하여 적용함으로써 민원이 해결될 수 있었다

【 개 선 방 안 】

지정(등록)심사기한 고지제도 도입

○ 문화재 지정신청에 대한 심사처리기한을 명문화(국가지정은 신청일로부터 1년, 광역시·도 지정은 6개월 등)하고, 지정 신청자에게 심사처리 기한을 고지해주는 제도적 장치 마련

※ 불가피하게 처리기한이 지연될 경우 진행사항 및 처리기한 재고지

○ 문화재 지정(등록)여부의 조속한 확정을 통해 장기대기에 따른 불만 해소를 위해 현지조사방법 개선 검토

역사문화 환경 보존지역 현상변경 허용기준 일원화

○ 문화재 보존관리지역의 주민“불만”을 해소하는 방안으로 개별법 에 따른 규제 정도와의 차이를 최소화하는 방안 검토

※ 문화재보존관리계획(문화재보호법)에 의한 문화재 보존지역에 대한 현상변경허용기준과 도시·군 관리계획(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)의  보존지역(지구)에 대한 현상변경 허용기준간의 차이로 발생하는 민원방지를 위해 규제 정도를 일원화 방안 모색

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 용도지역은 도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역) 관리지역(보존관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역), 농림지역, 자연환경보존지역으로 구분되고, 용도지구는 경관지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보존지구, 시설보호지구, 취락지구 등으로 구분하여 각종 행위제한을 규제(예: 보전관리지역의 건폐율은 20퍼센트 이하, 용적률은 80퍼센트 이하 등) 하고 있음

3		문화재 보존·관리의 책임성 강화

【  문 제 점  】

문화재와 무관한 선심성 예산지원

○ 문화재 보수정비 예산이 보수가 시급한 문화재보다 문화재와 무관한 주변정비에 선심성 우선지원이 많은 상황

○○ 도지정문화재 ‘12년 문화재보수정비 보조금 지원내역 분석결과(14개 시·군 대상)

		계 (도 50%, 시군 50%)	문화재보수	주변정비	기타
문화재 보수정비(백만원)		6,630	2,757	3,173	700
	(구성비,%)	(100.0%)	(41.6%)	(47.9%)	(10.6%)

￭ 선심성 예산지원 사례(권익위실태조사 결과, ‘13.3.)

•○○시의 대표적인 유지인 ○○씨 종가는 2006년3월 도 문화재자료로 지정 받고 2012년 사랑채 보수보조금 명목으로 1억6천만원(도비50%, 시군비50%)을 배정받아 사랑채 전면 보수공사 실시

•△△시는 ○○사의 도 지정 문화재(대웅전, 1997년 지정)와 관련이 없는 2010년 요사채(스님들이 거주하는 방)설치공사 보조금 지원이후, 2012년에는 요사채 단청공사 보조금 1억5천을 지원

○ 국고보조금은 해당 시·도에서 신청한 사업만을 검토·지원하고 있어, 신청에서 제외된 문화재는 훼손이 심각함에도 방치되는 상황

￭ 문화재보수정비 국고지원사업 선정기준 등 부적정(2012, 감사원)

문화재보수정비를 위한 국고보조금을 해당 시·도에 신청한 사업에 대해서만 지원하고 있었으며, 문화재 주변정비를 위한 사업선정 기준도 마련하지 않고 담당자의 주관적 판단에 따라 사업을 선정하여 보조금을 배정하고 있었으며, 시급히 보수가 필요한 석조문화재 102건을 확인(2011.11.7∼12.2)한 결과 22건(비율21.6%)이 해당 기초지자체에서 예산을 신청하지 않았다는 이유 등으로 최대 10년이 경과한 2011년12월 시점까지도 보수되지 않고 방치됨으로써 훼손이 가중된 사실이 확인되었고, 보수가 이루어지지 않은 22건의 석조문화재 중 일부는 문화재 보수공사에 비해 시급하지 않은 주변정비공사만으로 약8억8천만원 공사를 시행하는 등 예산이 불합리하게 운영되고 있었음

민간보조사업 문화재 공사의 예산낭비 우려

○ 민간보조사업(민간소유 문화재, 전통사찰) 문화재 공사는「지방계약법령」적용대상에서 제외되어 보조사업자에 의해 예산낭비 우려가 높음에도 관리감독은 소홀한 실정

민간자본보조사업의「지방계약법령」적용(“지방자치단체 세출예산 집행기준” 설명자료 참조)

○ 사업부서 담당공무원은 보조금을 지원받는 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법령」에서 정한 절차에 따라 계약을 체결하여 이행하도록 이를 보조금 교부조건에 명시하여야 한다.

○ 다만, 다음의 특별한 사유가 있는 경우에는 보조사업자가 사업수행자 선정시「지방계약법령」을 적용하지 아니할 수 있음

- 다른 법령 및 자치단체 조례 또는 중앙부처의 보조금 관련지침에 사업자 선정절차가 구체적으로 명시한 경우

- 문화재 공사(문화재와 연계된 시설공사를 포함한다) 등 사업의 특성상 보조사업자가 직접 수행자를 선정하는 것이 타당한 경우

- 전체 사업비 중 보조사업자의 자비 부담률이 30% 이상인 경우 등

- 업체선정, 계약체결 등이 소유자에게 일임되어 있어 친분에 의한 업체선정, 공사금액 과다산출, 설계금액대비 100%수의계약 등으로 소유자 부담(20%정도)없이 공사가 이루어질 개연성도 높은 상황

- 일부 지자체는 보조금을 전액 일시교부하고 준공 후에 정산하되, 계좌입금 통장확인만으로 종결하는 등 보조금 관리가 심각

￭ 민간자본보조 문화재 공사 관리 부실(2012, 2. 권익위 실태조사결과)

•△△도 지정 유형문화재인 ○○암 법당 해체보수공사는 지방보조금 4억(도2억, 시2억)과 자부담 8천(보조금의 20%)으로 추진된 총4억8천만원의 문화재 보수공사로 보조금을 받은 ○○암은 임의로 선정한 △△업체로부터 받은 1개의 견적서(4억8천만원)금액 그대로 △△업체와 계약 체결하여 보수공사가 이루어졌고, ○○시에서는 보조금과 자부담을 합한 4억8천이 ○○암에서 해당업체에 입금된 사실(통장사본 등)확인 이외에 공사업체 선정, 공사계약, 공사 진행 등 문화재 보수에 대한 지도감독을 전혀 실시한 사실이 없는 상황

• △△시 ○○구는 2011년6월 ○○정사 보수공사 보조금 1억6천2백만원을 전액을 일시에 교부하였고, 보조사업자는 임의로 선정한 ○○업체와 보조금 금액과 동일한 1억6천2백에 보수공사 계약이 체결된 사실이 있음

○ 문화재 보수공사로 문화재가 훼손되거나 문화재 가치를 저해하는 보수공사도 자주 발생하나, 관리감독 소홀 사례도 자주 발생

문화재수리 등에 관한 법률 제3조(문화재수리등의 기본원칙) 문화재수리, 실측설계 또는 감리(이하 "문화재수리등"이라 한다)는 문화재의 원형보존에 가장 적합한 방법과 기술을 사용하여야 하며, 문화재수리등으로 인하여 지정문화재와 그 주변 경관이 훼손되어서는 아니 된다.

• 문화재 보수공사로 문화재 훼손 사례(권익위실태조사 결과, ‘13.3.)

○○시에서 2007년 및 2008년 두 차례에 걸쳐 실시한 ○○성곽(○○도 기념물 제○○호) 보수공사의 경우, 성곽 돌의 모양 및 형태 등을 잔존 성벽이나 발굴조사보고서와 상당히 다르게 시공되어 성곽 본래의 모습을 찾기 위해 추진한 복원사업이 도리어  옛 모습을 왜곡하는 결과를 초래하였으나 감독 및 실무책임 공무원 모두 관리감독을 태만히 하여 징계 요구됨

• 감독소홀 및 공사비 부당 지출 사례(감사원 감사결과, 2011.)

△△시 지정문화재인 ○○역사관 보수공사는 설계변경을 통해 보강공사 비용을 증액하였음에도 설계와 다르게 공사가 이루어졌으나 공사감독 및 준공검사 공무원 모두 이를 확인하지 않아 부실공사는 물론 공사비를 과다 지출하였음

【 개 선 방 안 】

민간자본 보조금 교부조건 강화

○ 문화재 공사에 대한 민간자본보조금을 지자체에서 일시에 전액교부하기 보다는 진행과정 확인과 분할교부(선금급, 기성금, 준공금으로 구분)를 원칙으로 하는 내용을 관련 지침에 반영

○ 보조금 교부조건에 문화재 보수공사 진행 과정별 보고와 보조금분할교부에 따른 준수사항을 명시토록 교부조건 강화

○ 문화재 공사시 보조사업자가 사업수행자를 선정하는 경우에 지방계약법령을 적용하지 아니하는 범위를 더욱 구체화하는 방안 검토

시도지정 문화재보수 전산관리시스템 도입 검토

○ 시·도 지정 문화재보수 예산관리의 투명성 제고를 위해 문화재청의 “전자관리 시스템”을 지자체에서도 적용하는 방안 검토

4		문화재 발굴조사 관리체계 강화

【  문 제 점  】

매장문화재 불법훼손

○ 각종 공사과정에서 매장문화재가 출토되어도 발굴허가 등 적법절차를 무시한 불법공사로 문화재를 훼손하는 경우가 자주 발생

• ○○대학병원은 공공하수도 설치 공사시 매장문화재 분포지역을 불법 훼손한 사실이 적발되어 2010.9.6일 고발 조치됨

• ○○지구 도시개발조합은 ○○지구 도시개발사업내 지석묘 지역을 무단으로 훼손한 사항이 적발되어 2010.4.9일 고발 조치됨

• (주)○○는 태양광발전시설 공사시 유물이 발견된 지역에 대하여 공사를 강행하여 문화재를 무단훼손한 사실이 확인되어 2010.8월 고발 조치됨

※ 문화재청 국정감사자료(문화재 출토 미신고 적발 현황) 발췌

무리한 발굴 추진으로 인한 부실조사 우려

○ 일부 지자체는 지역개발 논리로 충분한 사전검토 없이 무리한 발굴조사 를 추진, 부실조사 우려도 높은 상황

매장문화재 발굴(지표)조사는 문화재청이나 시군구에서 실시하는 학술조사와 각종 공사 사업자가 공사실시 이전에 실시하는 구제조사로 구분할 수 있음

• 발굴 문화재 관리 전문 인력 충원 시급(○○일보, ‘12. 11.)

○○도의회의 행정감사에서 ○○의원은 “2010년부터 올해까지 3년간 도내 29개 시·군에서 각종 개발 사업으로 409건의 매장발굴조사가 진행됐지만, 각 시·군 전담부서의 학예사 인력은 31개 시·군 전체 현원 832명중 34명으로 4%에 불과하다”고 지적했다.…(중략)… ○○의원은 “ 실제 학예사가 배치된 시·군들 역시 계약직으로 채용되어 일선 시·군의 문화재 업무에 전문성을 기대하기 어려운 실정”이라며 “ 특히, 발굴조사와 연구조사가 끝난 뒤 각 시·군에 보관할 장소나 전시공간이 없어 발굴기관에 그대로 보관되고 있는 것으로 나타나 발굴 문화재의 훼손과 분실 등의 위험성이 높은 상태”라고 밝혔다.

- 문화재 매장지역을 사업자가 무단 훼손하거나, 발굴유물의 은폐·훼손 행위도 자주 발생

￭ 발굴지역 및 발굴유물 무단훼손 사례(2013.3. 권익위 실태조사 결과)

• ○○시는 ○○공원조성사업부지 지표조사 결과 유적존재 가능성이 있는 지역을 무단으로 훼손(임도개설 목적)하여 고발조치

• △△군은 ○○유물산포지를 ○○개발(주)외 2인이 문화재 지표조사를 실시하지 않고 무단으로 공사를 진행하여 고발조치

• △△군은 ○○대중골프장 건립부지 지표조사결과 출토된 유물을 무단으로 훼손(보존대책 미이행)하여 (주)○○를 고발조치

- 사업자 입장을 고려한 형식적 조사 진행이나 비전문 인력(대가는 전문인력, 조사는 아르바이트생)을 투입할 개연성도 높은 상황

￭○○시 문화재 행정 ‘입맛대로’ 의혹(2012.9.9. ○○일보)

○○산업단지 발굴조사 문화재청서 신뢰성 지적받은 조사기관 확정, 발굴 면적 넓게 잡은 기관 배제, 축소지향 조사 “편의주의” 지적

￭○○도 2010년 발굴조사 현황 분석사례(2013.3. 권익위 실태조사 결과)

○○도내에서 2010년에 실시한 매장문화재 발굴조사 181건(학술 발굴 6건, 구제발굴 175건)중 조사 진행 중이거나 미착수 된 11건을 제외한 170건 중 86건(50.6%)은 전혀 유물, 유구가 없었고, 29건(17.1%)는 토기나 기와 편 20∼30점 등 발굴조사비용에 비해 발굴조사 결과가 미미한 것이었음

용역대가의 과다지급 개연성

매장문화재 조사용역 대가의 기준(문화재청 고시 제2011-67호)「별표2」∼「별표5」

○ 연조사 인력수(인·일) = 조사지역 면적(㎡)×표준품셈(인·일/㎡)×보정계수

○ 문화재발굴조사는 전문성을 이유로 소수 조사기관과 수의계약을 통해 독점적으로 수행되어, 용역비 과다지급 우려가 높은 상황

- 용역비용 산출에 적용되는 조사면적을 별도 기준 면적에 따라 산출하기 때문에 실제 조사면적보다 용역비가 과다 산출

표준품셈 산출 기준면적(문화재청 고시 제2011-67호)

구분	산출 기준 면적(㎡)
수중지표조사 참여인원수	9단계(19,705㎡, 40,920㎡∼ 40,000,000㎡)
표준조사 참여인원수	7단계(308㎡, 2,432㎡, 7,617㎡∼ 198,286㎡)
발굴(시굴)조사 참여인원수	10단계(440㎡, 3,191㎡,7169㎡∼1,124,973㎡)
발굴(정밀)조사 참여인원수	7단계(422㎡, 2,642㎡,7154㎡∼244,589㎡)

※ 220㎡규모 산지 망루유적지 발굴(시굴)조사의 표준품셈은 최소 기준면적 440㎡를 적용하여 실제면적보다 용역비가 2배 과다 산출되고, 1,000㎡ 유적지의 경우는 3,191㎡을 적용 시 3배 이상 과다 산출

• 문화재 발굴조사 비용 과다 산출 사례(권익위 실태조사 결과, ‘13. 2.)

○○시에서 실시한 ○○산 보루 발굴조사의 경우 60평되는 산지문화재 발굴사업을 ○○대학교 박물관과 1억2천만원에 수의계약 하였으나 발굴문화재가 거의 없는 실정이고, 발굴조사 용역비는 실제조사면적 180㎡의 2.3배에 해당하는 440㎡을 기준으로 산출하여 지불하고, 개인소유 토지로 유적지발굴 후 원상 복구비용 부담 등 예산낭비가 심각한 수준

- 조사환경에 대한 보정계수로 발굴지역의 지형, 토질, 조사조건 등으로 정하고 있으나 구체적이지 않아 자의적인 적용이 가능

보정계수 적용기준(문화재청 고시 제2011-67호)

구분	적용기준
지형	산지, 평지(경사도 10도 이하의 구릉지 포함)
토질(흙의 성질, 물을 포함한 정도 및 딱딱함의 정도로 판단)	작업진행이 어려운 경우, 쉬운 경우
조사조건(계절, 기후, 조사대상지 환경과 형상 및 배토조건 등으로 판단)	불량한 경우, 양호한 경우
기타(유물내용, 유구밀도, 유구식별 난이도, 유구내용)	유구당 15점 이상 등

※ 동일한 산지라도 20∼30분이면 접근이 가능한 산지와 1∼2시간이 걸리는 산지도 있으나 이를 구분하지 않고 동일한 기준을 적용 등

○ 조사비용은 발굴지역(1,000㎡ 가정)이 산지(성곽유적, 246백만원∼372백만원)인 경우 평지(건축유적, 약93백만원∼124백만원)에 비해 2∼3배 비싸고, 동일한 산지나 평지라도 보정계수 적용 방법에 따라 최대 50%이상 조사용역비용에 차이 발생

구제발굴에 대한 지자체 관리기능 미흡

○「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」제7조제2항에 따르면  구제 발굴(지표)조사 신청이나 결과를 지방자치단체장과 문화재청장에게 제출하도록 정하고 있으나

- 모든 업무가 문화재청의 “문화재협업포털”을 통해 이루어져 해당 지자체가 배제되는 결과 초래

※ 조사기관은 “문화재협업포털”에 가입아이디로 접속하여 결과보고서 등 제출하면 되기 때문에 해당 지자체는 조사기관에서 별도 보고하지 않으면 관내에서 진행되고 있는 지표(발굴)조사의 현황파악에도 어려움이 있는 실정

￭ 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률

제6조(매장문화재 지표조사) ① 건설공사의 규모에 따라 대통령령으로 정하는 건설공사의 시행자는 해당 건설공사 지역에 문화재가 매장ㆍ분포되어 있는지를 확인하기 위하여 사전에 매장문화재 지표조사(이하 "지표조사"라 한다)를 하여야 한다.

② 지표조사의 실시시기에 관하여는 문화체육관광부령으로 정한다.

제7조(지표조사 절차 등) ① 지표조사는 제6조에 따른 건설공사의 시행자가 요청하여 제24조에 따른 매장문화재 조사기관이 수행한다.

② 건설공사의 시행자는 제1항에 따라 지표조사를 마치면 그 결과에 관한 보고서(이하 "지표조사 보고서"라 한다)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 사업지역을 관할하는 지방자치단체의 장과 문화재청장에게 제출하여야 한다.

③ 지표조사에 필요한 비용은 해당 건설공사의 시행자가 부담한다.

④ 지표조사의 방법, 절차 및 지표조사 보고서 등에 관한 세부적인 사항은 문화재청장이 정하여 고시한다.

【 개 선 방 안 】

발굴조사 대가기준 구체화

○ 용역대가 표준품셈을 실제 조사면적에 따라 산출하거나 조사면적과의 차이를 최소화하기 위해 단위면적기준(예: 100㎡ 등) 마련

※ 조사단장, 책임조사원, 조사원, 준조사원, 보조원, 작업인부의 사전준비, 유물포함층 확인, 기록 작성, 현지 철수 등에 대한  표준품셈(인·일/㎡)이 기준면적에 따라 산출되어 조사면적보다 용역비용이 과다 산출

￭ 매장문화재 조사용역 대가의 기준(문화재청 고시 제2011-67호)「별표2」∼「별표5」

○ 연조사 인력수(인·일) = 조사지역 면적(㎡)×표준품셈(인·일/㎡)×보정계수

※ 기준 면적(10단계): 440㎡,  3,191㎡, 7169㎡, 16,655㎡, 41,611㎡ 등

(개선) 조사면적과 기준면적간의 차이에 적용하는 단위면적기준(예: 100㎡ 등) 마련

☞ 발굴조사 표준품셈 개선방안 적용(예)

조사지역 면적이 1,000㎡인 발굴조사의 경우 현행 표준품셈은 기준 면적 3,191㎡을 적용하여 과다 산출되지만, 개선안은 기준 면적 440㎡와 3,191㎡의 사이에 적용되는 기본단위(예: 100㎡)을 적용(1040㎡)하여 표준품셈 과다 산출 최소화

○ 자의적 적용 가능성이 높은 보정계수 기준을 구체화하여 용역대가 산출이 투명하게 이루어지도록 개선

< 보정계수 적용기준 개선(예시) >

현 행	개 선(예시)
○ 지형을 산지(1.0)와 평지(0.7)로만 구분하여 일률적으로 보정계수를 적용하여 용역대가 산출 ○ 토질의 경우 작업진행이 어려운 경우(1.5), 작업 진행이 쉬운 경우(0.7)와 같은 주관적 기준은 자의적 적용이 가능 ○ 조사조건이 불량한 경우(1.4), 양호한 경우(1.0)도 주관적 기준으로 자의적 적용이 가능 ※( ) 보정계수	○산지는 고도에 따라 접근가능성(차량 이동 후 도보 이동거리)을 감안하고, 평지는 도시지역, 밭, 논, 건물유적 등에 따라 4∼5단계로 세분화 ○토질이나 조사조건의 경우 보다 세부적인 객관적 기준을 마련 기준의자의적 적용 배제가 필요 (예) 암산, 토산/ 동·하절기 등 구체적 기준별 보정계수 마련

발굴조사 허가신청의 지자체 경유제도 도입

○ 지방자치단체에서 관내에서 실시되는 구제발굴조사 현황, 진행사항, 조사적정성 확인 등이 가능하도록 발굴조사 신청은 지자체를 경유토록 관련 규정 개선

- 사업자 입장을 고려한 부실조사의 신속한 확인을 위해서도 필요

< 발굴조사 신청방식 개선(예시) >

현 행	개 선(예시)
￭ 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제12조(발굴허가의 신청) ① 제11조에 따라 매장문화재의 발굴허가를 받으려는 자는 제24조에 따른 매장문화재 조사기관으로서 직접 발굴할 기관과 그 대표자, 조사단장 및 책임조사원 등을 적은 발굴허가 신청서와 구비서류를 해당 사업지역을 관할하는 지방자치단체의 장과 문화재청장에게 제출하여야 한다. ② 문화재청장은 제1항에 따라 제출된 신청서 중 제25조제1항에 따라 등록이 취소되거나 업무가 정지된 조사기관 및 이와 직접 관련된 대표자, 조사단장 또는 책임조사원이 포함된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 발굴허가를 제한할 수 있다. ③ 제1항에 따른 발굴허가 신청서와 구비서류 및 발굴에 참여하는 인력의 업무범위 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.	￭ 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제12조(발굴허가의 신청) ① 제11조에 따라 매장문화재의 발굴허가를 받으려는 자는 제24조에 따른 매장문화재 조사기관으로서 직접 발굴할 기관과 그 대표자, 조사단장 및 책임조사원 등을 적은 발굴허가 신청서와 구비서류를 해당 사업지역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장을 거쳐 시·도지사와 문화재청장에게 제출하여야 한다. ② ( 현행과 동일) ③ ( 현행과 동일)

Ⅳ

조치사항

○ 권고(예정)일자 : 2013. 6.   .

○ 대상기관 : 문화재청

○ 조치사항

개선과제	관련부처	조치기한
1. 공개제한 문화재 관리체계 개선
1-1. 공개제한 문화재 정보제공시스템 구축	문화재청장	2014. 6
2. 문화재 지정관리 방식의 투명성 제고
2-1. 문화재 지정(등록) 심사기한 고지제도 도입	문화재청장	2013. 12
2-2. 역사문화 환경보존지역 현상변경 허용기준 일원화	〃	〃
3. 문화재 보존·관리의 합리성 제고
3-1. 민간자본 보조금 교부조건 강화	문화재청장	2014. 6
3-2. 시도지정 문화재보수 전산관리시스템 지원	〃	〃
4. 문화재 발굴조사 관리체계 강화
4-1. 발굴조사 대가기준 구체화	문화재청장	2013.12
4-2. 발굴조사 허가신청의 지자체 경유제도 도입	〃	2014. 6