국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2013 -  214 호

의  안  명  건설 등 재해취약분야의 안전사고 방지방안

대상기관 기획재정부, 안전행정부, 국토교통부, 고용노동부, 식품의약품안전처, 조달청, 경찰청

의결연월일  2013.  7.  8.

주    문

｢건설 등 재해취약분야의 안전사고 방지방안」권고안을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률｣ 제47조 규정에 따라 상기 대상기관의 장에게 권고한다.

이    유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2013년 7월 8일

위원장   이 성 보

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   홍 성 칠

위  원   황 현 주

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

위  원   이 학 수

위  원   조 일 영

(별지)

건설 등 재해취약분야의 안전사고 방지방안

2013.  7.

				목 차

Ⅰ. 추진배경 .............................................................................. 1

Ⅱ. 일반현황 .............................................................................. 2

□ 법령 및 안전관리체계  .................................................................  2

□ 재해현황 ................................................................................................  3

기타현황 ...............................................................................................  8

Ⅲ. 문제점 및 개선방안 .................................................... 11

□ 건설공사 입찰･계약 과정에서의 산재 안전장치 마련 .... 11

□ 건설공사 시공단계에서의 재해예방 대책 ........................... 17

□ 제조업체의 산재예방체계 실효성 제고 ................................ 22

서비스업 등 안전관리 사각지대 해소 .................................. 26

사업주 및 근로자의 안전의식 제고 ....................................... 30

Ⅳ. 조치사항 ............................................................................ 35

붙임 : 일반현황 및 관련 통계 등(생략)

Ⅰ

추진배경

◇ 건설 등 산업현장 ‘산업재해’ 관련 민원제기

○ 2010년 1,613건, 2011년 1,609건, 2012년 1,147건, 2013.2월 현재 211건 (국민신문고)

○ 최저가낙찰제 폐지를 통한 건설안전 보호대책 건의 (건설협회)

◇ 관련 최근 사고사례

○ 전남 여수의 대림산업 화학공장 폭발사고 피해자 중 대부분이 하도급업체 근로자(’13.3월)

○ 제2롯데월드 건설현장 거푸집 낙하사고 6명 사상(’13.6월) 등

◇ 안전한 사회 관련 국정과제

○ 안전과 통합의 사회 : 안전하고 쾌적한 일터 조성 및 근로자 건강증진

우리나라가 세계10위권 경제대국으로 성장했음에도 ‘11년 산재사망율은 OECD 국가 중 최고 수준, 산재로 인한 경제손실액은 18조원 상회

❍ 全 산업 ‘12년 재해자는 제조업(34.3%), 서비스업(31.6%), 건설업(25.3%)에 집중되고, 특히 건설업의 재해율은 매년 증가 추세

※ 건설업 재해율 추이 : 0.64%(’08) → 0.70%(’10) → 0.84%(’12)

재해의 대부분이 소규모 사업장*에서 발생되고 있고, 이는 소규모사업장의 안전사고 예방체계 구축 미흡에 기인하는 것으로 분석되고 있음

❍ 또한, 무리한 공사기간 단축과 최저가낙찰 제도**가 한 원인으로 지목되고, 원청업체와 하청업체간 사고책임 회피･은폐 등 문제도 상존

* 건설업 120억원 미만 사업장의 재해 점유율 90.1%, 서비스업 50인 미만 85.5%, 제조업 50인 미만 76.9%

** 최저가낙찰방식은 덤핑입찰로 인한 품질저하, 부실시공 양산(성수대교 붕괴 등)

이에 따라, 건설 등 취약업종의 안전사고 유발요인에 대한 실태조사를 통해 사고발생 요인을 규명하고 이에 따른 개선대책 마련이 시급

▶ 건설 등 산업현장 사고발생 유형별 사례(’13.2월 권익위 실태조사)

- 복장, 보호장비의 부적절한 사용에 의한 사망자 중 30인 미만 규모에서 73.1%가 발생

- 업무상 사망자 중에 비계 등 가설 구조물에서의 추락이 35.8%로 가장 큰 비중을 차지

- 건설업 전체 사망자 중 24.2%가 안전모 등 보호장구 미착용에서 사망사고가 발생

- 사업주가 제조업체 사내에서 우월적 지위를 이용하여 협력사(하도급업체)에게 산재책임 전가

Ⅱ

일반현황

1		법령 및 안전관리체계

관계법령

❍「산업안전보건법」･「시행령」･「시행규칙」

- 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성하여 근로자의 안전과 보건 유지

❍「산업재해보상보험법」･「시행령」･「시행규칙」

- 재해근로자의 보상과 사회복귀를 촉진하기 위한 보험 설치･운영

❍「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」

- 국고의 부담이 되는 경쟁 입찰에서의 낙찰자 결정 등 정부조달계약

❍「건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준」

- 공사종류 및 규모별 안전관리비 계상 기준 등

❍「조달청 입찰참가자격 사전심사 기준」및「조달청 물품구매 적격심사 세부기준」

- PQ심사시 ‘산업재해율’에 대한 신인도 평가항목(+2점)

❍「건설기술관리법 및 관련지침」및「건설업 표준 하도급 계약서」등

- 가설공사 표준시방서(설계도면) 등

안전관리 체계도

2		재해현황

전 산업 재해현황

* 위 자료는 ‘12년 산재보상금 자료 미확보로 ’11년 현황 제시 (고용부 산업재해현황분석)

전 산업 재해율 연도별 추이

재해율(%) = (재해자수 ÷ 근로자수) × 100

❍ 제조업 및 서비스업 등의 재해율은 감소 추세, 건설업 재해율은 증가〔별표 1 참조〕

구 분		2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
재해율	전업종	0.77	0.72	0.71	0.70	0.69	0.65	0.59
	제조업	1.19	1.10	1.15	1.04	1.07	0.97	0.84
	건설업	0.72	0.67	0.64	0.65	0.70	0.74	0.84
	서비스업	0.54	0.53	0.53	0.56	0.53	0.47	0.40
	기타	0.74	0.69	0.62	0.67	0.59	0.55	0.49

(2013.3.26 산업안전보건공단)

건설업 분야     ※ 세부현황, 별표 2 참조

❍ 건설업 재해율은 ‘06년 0.72%에서 ’12년 0.84%로 증가

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
근로자수(a)	2,558,093	2,899,285	3,259,512	3,206,526	3,200,645	3,087,131	2,786,587
재해자수(b)	18,300	19,385	20,835	20,998	22,504	22,782	23,349
사망자수	654	651	690	606	611	621	592
재해율 (b/a×100)	0.72	0.67	0.64	0.65	0.70	0.74	0.84

❍ ‘12년 사고재해자는 전년대비 2.2%(492명), 질병재해자는 12.6%(75명) 증가, 사고사망자는 3.5%(20명), 질병사망자는 20.5%(9명) 감소

❍ 발생형태별로는 떨어짐(추락) 재해가 전체대비 33.1%(7,734명)이며,  넘어짐 13.9%(3,239명), 맞음 13.8%(3,226명), 절단･베임･찔림 9.2%(2,145명) 순으로 발생

❍ 업종별로는 건축건설공사 62.3%(14,535명), 기타건설공사가 34.2% (7,990명)로 전체대비 96.5% 점유

❍ 공사금액별로는 3억원 미만 41.4%(9,672명), 10억원 미만이 23.6% (5,511명)로 전체 75%를 점유

- 그밖에 50억원 미만 18.3%(4,281명), 120억원 미만 6.8%(1,585명)임

구 분	2012년	2011년	증감	증감율
계	23,349	22,782	567	2.5
3억미만	9,672	9,853	△181	△1.8
10억미만	5,511	5,165	346	6.7
50억미만	4,281	3,882	399	10.3
120억미만	1,585	1,254	331	26.4
300억미만	716	658	58	8.8
500억미만	274	295	△21	△7.1
500억이상	816	740	76	10.3
분류불능	494	935	△441	△47.2

제조업 분야         ※ 세부현황, 별표 3 참조

❍ 제조업 재해율은 ‘06년 1.19%에서 ’12년 0.84%로 감소

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
근로자수(a)	3,033,374	3,096,137	3,104,700	3,182,416	3,196,340	3,333,131	3,778,916
재해자수(b)	35,947	34,155	35,852	33,001	34,071	32,294	31,666
사망자수	614	607	607	561	618	548	610
재해율 (b/a×100)	1.19	1.10	1.15	1.04	1.07	0.97	0.84

❍ ‘12년 사고재해자는 전년대비 3.3%(980명) 감소, 질병재해자는 3.3% (352명) 증가, 사고사망자 4.1%(16명), 질병사망자 28.6%(46명) 증가

❍ 발생형태별로는 끼임 재해가 33.5%(10,615명)를 점유하고 있으며, 맞음 9.4%(2,960명), 넘어짐 9.2%(2,912명), 떨어짐 8.8%(2,776명) 순임

❍ 업종별로는 비금속광물제품 및 금속제품제조업 16.75%(5,292명), 기계기구제조업 15.8%(4,987명)로 업종별로 비교적 고른 분포를 보임

❍ 규모별로는 5인 미만 사업장에서 26%(8,237명), 5인~9인 16.4% (5,190명), 10인~15인 11.7%(3,709명) 16인~29인 14%(4,443명)이며,

- 그 밖에 30인~49인 8.7%(2,776명), 50인~99인 7.4%(2,338명)임

구 분	2012년	2011년	증감	증감율
계	31,666	32,294	△628	△1.9
5인 미만	8,237	9,201	△964	△10.5
5인 ~ 9인	5,190	5,518	△328	△5.9
10인 ~ 15인	3,709	3,819	△110	△2.9
16인 ~ 29인	4,443	4,553	△110	△2.4
30인 ~ 49인	2,776	2,679	97	3.6
50인 ~ 99인	2,338	2,133	205	9.6
100인 ~ 199인	1,397	1,255	142	11.3
200인 ~ 299인	621	474	147	31.0
300인 ~ 499인	399	292	107	36.6
500인 ~ 999인	311	241	70	29.0
1,000인 ~ 1,999인	224	353	△129	△36.5
2,000인 이상	2,021	1,776	245	13.8

서비스업 분야         ※ 세부현황, 별표 4 참조

❍ 서비스업 재해율은 ‘06년 0.54%에서 ’12년 0.40%로 감소

구 분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
근로자수(a)	4,844,228	5,252,557	5,673,798	6,022,102	6,295,455	6,393,750	7,319,960
재해자수(b)	26,349	27,802	30,160	33,961	33,170	29,736	29,159
사망자수	488	482	465	425	389	381	420
재해율 (b/a×100)	0.54	0.53	0.53	0.56	0.53	0.47	0.40

❍ ‘12년 서비스업 재해자(29,159명) 중 중점관리 7대 분야(건물, 위생, 하수도, 보건사회, 교육, 도소매, 음식·숙박)가 87.1%(25,383명)로 재해집중 발생

❍ ‘12년 사고재해자는 전년대비 2.1%(574명), 질병재해자는 0.1%(3명) 감소, 사고사망자는 8.3%(22명), 질병사망자 14.5%(17명) 증가

❍ 발생형태별로는 넘어짐 재해가 전체대비 28.8%(8,399명)를 차지하고

- 떨어짐 9.5%(2,770명), 절단·베임·찔림 8.6%(2,505명), 사업장 외 교통사고 7.9%(2,304명) 순임

❍ 업종별로는 기타의 각종사업 37.9%(11,058명), 도·소매 및 소비자용품 수리업 20.7%(6,021명)로 전체대비 58.6% 차지

❍ 규모별로는 5인 미만 사업장에서 전체대비 38.7%(11,331명)를 점유

- 그 밖에 5인~9인 15.9%(4,644명), 10인~15인 10.3%(3,018명)임

구 분	2012년	2011년	증감	증감율
계	29,159	29,736	△577	△1.9
5인 미만	11,331	11,971	△640	△5.3
5인 ~ 9인	4,644	4,841	△197	△4.1
10인 ~ 15인	3,018	3,221	△203	△6.3
16인 ~ 29인	3,606	3,531	75	2.1
30인 ~ 49인	2,341	2,070	271	13.1
50인 ~ 99인	1,815	1,720	95	5.5
100인 ~ 199인	1,168	1,082	86	7.9
200인 ~ 299인	392	432	△40	△9.3
300인 ~ 499인	372	409	△37	△9.0
500인 ~ 999인	235	213	22	10.3
1,000인 ~ 1,999인	106	107	△1	△0.9
2,000인 이상	131	139	△8	△5.8

3		기타 현황

건설업 분야           ※ 세부현황, 별표 5 참조

❍ 국내건설공사 수주액 기준 매년 100~120조원 수준

❍ 국내건설업체(등록)중 원청(종합건설사)이 매년 1만1,000여개사 유지

❍ 건설업 신규 취업자 수는 매년 1,700여명으로 전체 산업 취업자수의 7.2% 수준

❍ 공공구매 시설분야 낙찰자선정 및 계약체결 현황

- 공공조달의 시설분야에 대한 최저가낙찰율과 PQ심사 연간실적

(단위 : 건/백만원/%)

연도	구분		건수	금액	평균 낙찰률	공종(건수)			PQ심사 (건수)
						건축	토목	기타
’10년	300억 미만	소계	3,642	5,234,924	87.43	776	423	2,443	10
		적격심사	2,386	4,889,922	86.76	679	278	1,429	5
		기타	1,256	345,002	88.70	97	145	1,014	5
	300억 이상	소계	148	9,605,164	79.08	28	104	16	108
		최저가	87	3,937,149	71.12	11	72	4	86
		기타	61	5,668,015	90.42	17	32	12	22
	계		3,790	14,840,088	87.11	804	527	2,459	118
’11년	300억 미만	소계	3,263	4,512,643	87.41	657	314	2,292	9
		적격심사	2,062	4,360,893	86.73	562	219	1,281	5
		기타	1,201	151,750	88.58	95	95	1,011	4
	300억 이상	소계	107	6,610,646	78.12	38	63	6	107
		최저가	73	3,473,066	72.52	21	50	2	73
		기타	34	3,137,580	90.14	17	13	4	34
	계		3,370	11,123,289	87.11	695	377	2,298	116
’12년	300억 미만	소계	2,994	4,683,658	87.24	663	283	2,048	5
		적격심사	2,097	4,503,638	86.64	602	207	1,288	1
		기타	897	180,020	88.65	61	76	760	4
	300억 이상	소계	77	4,954,656	76.96	32	42	3	77
		최저가	64	3,500,756	74.56	24	39	1	64
		기타	13	1,453,900	88.81	8	3	2	13
	계		3,071	9,638,314	86.99	695	325	2,051	82

(2013.2 조달청)

제조업 분야

❍ ‘12년 제조업체수는 전체 사업장 대비 16.9%(30여만개) 차지

(단위 : 개, 명, %)

구 분			전 체
				소기업 (점유율)	중규모 (점유율)	대규모 (점유율)
			(점유율)
전 체		사업장수	1,825,296	1,782,939	38,682	3,675
		근로자수	15,548,423	8,445,969	2,208,421	4,894,033
	제조업	사업장수	309,036 (16.9%)	297,182 (16.7%)	11,110 (28.7%)	744 (20.2%)
		근로자수	3,778,916 (24.3%)	1,858,231 (22.0%)	1,099,739 (49.8%)	820,946 (16.8%)

* 2012년 산업재해통계자료 기준(고용노동부)

서비스업 분야        ※ 서비스업종별 분류, 별표 6 참조

❍ ‘12년 서비스업 사업장수 점유율은 전체 사업장 대비 64.8% 차지

(단위 : 개, 명, %)

구 분			2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
전 체		사업장수	1,594,793	1,560,949	1,608,361	1,738,196	1,825,296
		근로자수	13,489,986	13,884,927	14,198,748	14,362,372	15,548,423
	서비스업	사업장수	944,856 (59.2%)	970,354 (62.2%)	1,018,621 (63.3%)	1,064,304 (61.2%)	1,182,785 (64.8%)
		근로자수	5,673,798 (42.1%)	6,022,102 (43.4%)	6,295,455 (44.3%)	6,393,750 (44.5%)	7,319,960 (47.1%)

* 2012년 산업재해통계자료 기준(고용노동부)

산업안전‧보건관련 법령상 교육과정 현황

교육과정		대상	이수시간	비고
안전보건교육	정기교육	사무직	매분기 3시간 이상	산업안전보건법 제31조
		생산직 등	매분기 6시간 이상
	채용시 교육	일용근로자	1시간 이상
		기타 근로자	8시간 이상
	특별교육	일용근로자 등	16시간 이상
건설업 기초안전보건교육		건설일용근로자 (채용시)	4시간(평생)	동법 제31조의2
관리책임자교육(직무교육)		안전관리책임자 안전관리자 보건관리자	6시간∼34시간 (신규,보수)	동법 제32조

Ⅲ

문제점 및 개선방안

1		건설공사 입찰･계약 과정에서의 산재 안전장치 마련

【문제점】

‘최저가 낙찰방식’으로 인한 부실시공 및 산재발생

❍ 정부는 예산절감 등을 위해 300억원 이상 모든 공사에 대해 최저가낙찰제를 적용하고 있으며, 공공건설사업 발주총액의 약 40%*가 해당

- 최저가낙찰제는 업체간 과당경쟁으로 덤핑입찰을 조장 할뿐만 아니라 이는 평균 낙찰율이 설계가액의 60% 수준으로 부실시공의 빌미제공

덤핑(dumping) : 정상가격 보다 저렴한 가격으로 입찰에 참여

- 부실시공은 국민안전에 심각한 위협이 되고, 품질저하에 따른 유지관리비 증가로 오히려 예산낭비를 초래하는 측면이 있음

* 적정 공사비가 확보되지 않는 경우 저품질자재 사용 및 미숙련 근로자 고용 등으로 인하여 보이지 않는 시공과정에서의 품질저하가 발생할 개연성이 상존해 품질의 확보에 한계가 있음 (저가수주 → 부실시공 → 하자보수비용 부담 등 ‘악순환’ 반복)

* 2011년 공공기관 공사발주 현황(출처 : 대한건설협회)
구 분	최저가	적격심사	턴키/대안	수의계약	합 계
건 수	241	10,424	88	9,001	19,754
계약액(억원)	150,803	148,385	64,430	8,636	372,254
비 중	40.5%*	39.9%	17.3%	2.3%	100.0%

	사 례
ㆍ성수대교 붕괴(’94.10.21) : 최저가낙찰율 66.55%, 사망32명, 부상17명 ㆍ삼풍백화점 붕괴(’95.6) : 설계도면과 다르게 부실시공, 사망501명, 부상937명 ㆍ부산항 크레인 전복(’03.9.12) : 최저가낙찰율 57.98%, 크레인 12기중 2기 전복 ㆍ경부고속철도 노반시설공사장 붕괴(’07.12.21) : 최저가낙찰율 63.2%, 현장인력7명 추락 ㆍ국도36호선 확장 터널공사 붕괴(’11.9.7) : 최저가낙찰율 71.3%, 인부3명 사망, 3명 중상 ㆍ세종시 정부청사 공사가 최저가로 입찰한 공사구간에 대해서만 빗물누수(’13.1)

‘입찰참가자격 사전심사(PQ : Pre-Qualification)’시 환산재해율 적정성 미흡

❍ PQ심사제도는 입찰참가자격을 부여하기 위한 최소한의 요건을 심사하는 제도로 부실시공을 방지하기 위해 ‘환산재해율’을 심사요건에 포함

- 그러나, 환산재해율이 적용되는 공사범위와 적용되는 배점이 지나치게 협소한 한편, 직접적인 사고를 유발하는 시공자보다 원도급자에게 재해율 및 책임이 전적으로 전가되는 구조

- 건설공사 수주시 평가요소로 적용되는 환산재해율이 사업자측에 의해 조작되는 사례가 빈번함에 따라 통계수치의 공정성과 신뢰성이 떨어지는 상황

- 또한, PQ심사 통과비율이 매년 98%를 상회*하여 배점제도의 실효성 저하

	사 례	(’13.2 권익위 실태조사)
ㆍ타인의 명의로 사업을 하던 실질적인 사업주임에도 근로자로 조작하여 산재처리 ㆍ부부가 사업장을 공동으로 운영하며 배달중 재해가 발생되자 근로자로 근무 중 발생된 재해로 조작하여 산재처리 함 ㆍ총공사금액 적용제외 사업장인 공사현장에서 재해가 발생하였음에도, 총공사금액(2천만원 이상)인 다른 공사현장에서 재해가 발생한 것으로 조작하여 산재처리 ㆍ피재자는 건설공사를 하도급 받은 사업주로 재해가 발생하자 일용근로자로 조작하여 산재처리 ㆍ개인적으로 동료 근로자와 술을 마셔 폭행사건중 다쳤으나 업무상 재해로 조작 산재처리

※ 시설사업 PQ심사(입찰참가자격 사전심사) 현황(조달청)

구분		2010년	2011년	2012년	합계
심사건수		118	116	82	316
합계	신청자수	5,546	4,841	4,635	15,022
	통과자수	5,467	4,755	4,561	14,783
	탈락자수*	79	86	74	239
	통과비율*	98.6%	98.2%	98.4%	98.4%

* 탈락자 대부분이 ‘서류 미구비 제출’에 해당

※ PQ심사 처리체계도(조달청) : 입찰참가 적격자 선정방법

ㅇ 경영상태 평가 - 신용평가등급	Pass	ㅇ 기술이행능력 평가 - 시공경험, 기술능력 시공평가, 신인도	90점	입찰참가 자격부여

* PQ심사제도 법적근거

-「국가를 당사자로 하는 계약에관한 법률 시행령」제13조(입찰참가자격 사전심사)

- 기획재정부 계약예규 「입찰참가자격 사전심사요령」(회계예규)

- 조달청 집행기준 「조달청 입찰참가자격사전심사기준」

※ PQ심사대상 : 추정가격 300억원 이상 공사(시공능력 1,000위이내 건설업체)

추정가격 200억 이상인 공사로서 교량 등 19종의 공사

※ 입찰참가자격 사전심사(PQ) 배점기준

총 배점	시공경험	기술능력	시공평가결과	지역업체 참여도	신인도
100	40∼45	45	10	5	-10 ~ +3

- 신인도 평가항목(총 17개 평가 항목) : 건설산업기본법 위반사항 (-2), 건설공사 부실벌점(-5), 불공정 하도급 관련사항(-7), 건설업체 환산재해율(+2), 산업재해보고위반(-2), 녹색기술 관련사항(+2) 등으로 구성

- 건설업체 환산재해율(+2점) = 〔(사망자수×5+부상자수) / 상시근로자수〕×100

평 가 요 소	구 분	평 점
최근 3년간 환산재해율의 가중평균이 평균 환산재해율 가중평균 이하인 업체	0.25배 이하	+2.0
	0.40배 이하	+1.7
	0.55배 이하	+1.3
	0.70배 이하	+1.0
	0.85배 이하	+0.7
	1.00배 이하	+0.3
	1.00배 초과	0.0
* 가중평균 : 직전년도 재해율 50% + 2년전 재해율 30% 반영 + 3년전 재해율 20% 반영

부실시공 방지를 위한 설계단계의 안전장치 미흡

❍ 발주자의 의지에 따라 예산, 설계, 입찰(예가산출, 낙찰방식) 등 계약체결 이전단계에서 외부검증 없이 공사원가의 축소가 관행화

- 이에 따라 안전관리비의 경우에도 설계상 과소 계상되는 경우가 발생되어 결국은 공사시공 안전에 위협이 초래되는 실정

- 특히, 최저가낙찰제의 경우 낙찰율에 따라 설계가액의 45∼55% 수준에서 공사비가 대체로 결정되고, 안전관리비도 낙찰율 만큼 줄어드는 구조

	사 례
ㆍ발주자가 품셈 및 제경비율의 자의적 조정(▲▲포 출장소 신축 공사비 38%삭감) ㆍ입찰집행과정에서 관행적으로 공사비 삭감(기존 설계금액 중 ●●청7.4%, ◆◆청8.5%) ㆍ’97 감사원 감사결과 공공사업의 부실요인은 40%가 설계의 부실에 있음 ㆍ최저가낙찰의 경우 예정가격의 50∼70% 범위에서 통상 낙찰(설계가의 60% 수준)되고, 그 낙찰가의 70∼80%선에서 하도급 받을 경우 설계가의 45∼55% 금액으로 공사비 결정 ※ 공사 평균 최저가 낙찰율(조달청) : 61%(’02), 53%(’03), 56%(’04), 60%(’05), 62%(’06), 66%(’07), 72%(’08), 71%(’09), 71%(’10), 72%(’11), 74%(’12)

※ 산업안전보건관리비 과소계상 발생사례

- [총액입찰공사] 입찰시 재료비, 노무비 구분 없이 총공사금액으로만 계약( 도급내역서상 재료비, 노무비 구분금액은 임의 금액 임)

- [대상액 왜곡] 유리한 입찰조건을 확보하기 위하여 대상액(재료비, 노무비)을 왜곡(재료비, 노무비 총액을 각각 1원으로 편성하고, 경비항목에 모든 공사비 편성)

- [낙찰률 적용] 최저가 낙찰제 적용공사인 경우 설계예산서에 계상된 법정 안전보건관리비에 낙찰률이 적용되어 과소 계상됨

※ 공사종류 및 규모별 안전관리비 계상기준 〔(재료비+직접노무비) × %(요율)〕

(단위: 원)

	대 상 액 (재료비 +직접노무비)		5억원 미만	5억원 이상 50억원 미만		50억원 이상
공 사	종 류			비율(X)	기초액(C)
일반건설공사(갑) 일반건설공사(을) 중 건 설 공 사 철도․궤도신설공사 특수및기타건설공사			2.48(%) 2.66(%) 3.18(%) 2.33(%) 1.24(%)	1.81(%) 1.95(%) 2.15(%) 1.49(%) 0.91(%)	3,294,000 3,498,000 5,148,000 4,211,000 1,647,000	1.88(%) 2.02(%) 2.26(%) 1.58(%) 0.94(%)

❍ 발주자는 가설구조물의 붕괴를 방지하기 위해 설계단계부터 비계, 동바리 등 가시설의 설치나 해체 등에 관한 안전을 고려해야 함

비계 : 높은곳에서 공사를 할수 있도록 임시로 설치한 가설물(외부)

동바리 : 버팀목, 쪽마루나 좌판 따위의 밑에 괴는 짧은 기둥(내부지지대) / 거푸집 : 콘크리트 구조물을 일정한 형태나 크기로 만들기 위하여 일시적으로 설치하는 구조물 / 슬래브 : 콘크리트 바닥이나 양옥의 지봉처럼 콘크리트를 부어서 한 장의 판처럼 만든 구조물

- 그러나, 가설도면이 설계단계에서 대부분 미반영 되어 있어 가설물 안전에 대해 발주자 역할이 미흡한 실정

- 또한 시공자는 공사비의 원가유지를 위해 가설구조물을 기준없이 대체로 형식적·외형적 구조물로만 설치해 근로자의 안전에 큰 위협

	사 례
ㆍ건설업 업무상 사고 사망자 중 53%가 추락(비계 등 가설구조물 추락이 35.8%) ㆍ경기도 파주 다리 건설공사 중 지지대 부실 등 가설물 붕괴로 사망2명, 부상12명(’12.9.23 언론보도) ㆍ보령화력 보일러크랙 보강작업중 설치한 비계가 떨어져 작업인부 13명 매몰(’12.3.27 언론보도) ㆍ최근 10년간 거푸집 동바리 붕괴사고가 38건 발생하여 사망43명,부상146명(안전공단) ㆍ제2롯데월드 공사현장에서 거푸집 낙하사고로 6명 사상(‘13.6.25 언론보도)

【개선방안】

안전요소를 고려해 ‘최저가낙찰방식’을 개선

❍ 안전을 위협하는 공종에 대해서는 공사금액과 관계없이 근로자 안전이 담보 되도록 낙찰방식 개선

- ‘최저가낙찰방식’에 따른 과도한 저가입찰로 사고위험 방지를 위하여 안전요소를 고려한 종합낙찰평가제 도입 등 개선방안 마련

【방안1】가격위주의 평가방식 개선(종합낙찰평가제)

- 가격 위주 평가방식 → 가격+안전+기술+시공능력 등(비가격적 요소 강화)

【방안2】‘최저가낙찰제 대상공사에 대한 입찰금액의 적정성심사세부기준’ 개선

- 부적정 공종판정 적용 요율제 개선(위험공종별 적용요율 탄력적 적용 등)

【방안3】‘위험도별 등급기준*’에 따라 최저 낙찰하한율 보장

* 위험도별 건설공종 등급 기준

A등급 : 교량, 건축, 터널 등 위험도가 가장 높은 공종(낙찰하한율 80% 보장)

B등급 : 굴착,구조물 설치 등 위험도가 보통인 공종(낙찰하한율 75% 보장)

C등급 : 도로포장,전기,통신 등 위험도가 가장 낮은 공종(낙찰하한율 70% 보장)

PQ심사시 환산재해율 평가요소 개선

❍ PQ심사시 적용되는 환산재해율이 사업자측에 의해 조작된 불명확한 통계치가 적용되지 않도록 ‘환산재해율 구성요소를 명확화’ 함

- 사전(예방) 및 사후(재해율)적 평가요소로 구분한 후 가·감점 양분방식 검토

- 재해방지를 위한 ‘객관화된 예방적 평가요소’를 PQ심사의 환산재해율에 반영하도록 하여 건설현장에서의 실질적인 재해예방 효과 유도

- 환산재해율의 구성요소(부상)를 세분화 하고, 이를 통한 배점 차등화 검토

* ‘조달청 입찰참가자격 사전심사 기준’ 및 ‘고용부 환산재해율 산정기준’ 개선

- 예방적 평가요소는 가점제도 도입, 기존 환산재해율은 감점제도 운영(사전사후 균형)

: 사전재해예방노력도(0점∼+3점), 사후환산재해율(0점∼-3점) 평가항목 양분방식 검토

- <현행>사망,부상 → <개선>사망, 6주이상, 4-6주미만, 1-4주미만, 1주미만 차등적용추가

ˇ 4일 진단과 중상 환자와의 재해비중 고려, 경미환자의 은폐악용 최소화 방안

(경미환자 악용사례 : 원도급업체는 부과되는 재해율을 낮추기위해 하도급업체에게 근로자의 치료비용 및 합의금을 자체비용으로 처리토록 강요)

❍ PQ심사의 ‘환산재해율’ 평가요소 배점상향을 통한 실효성 제고

- PQ심사에 적용되는 환산재해율 배점이 실질적인 재해방지에 영향을 미치도록 상향 조정

※ 입찰참가자격 사전심사(P.Q : Pre-Qualification)시 신인도 평가에 반영(조달청)

평 가 요 소	구 분	평 점
		현행	개선(안)
최근 3년간 환산재해율의 가중평균이 평균 환산재해율의 가중평균 이하인 자	0.25배 이하	+2.0	-3.0
	0.40배 이하	+1.7	-2.5
	0.55배 이하	+1.3	-2.0
	0.70배 이하	+1.0	-1.5
	0.85배 이하	+0.7	-1.0
	1.00배 이하	+0.3	-0.5
	1.00배 초과	0.0	0.0
※ 가중평균 : 직전년도 재해율 50% + 2년전 재해율 30% 반영 + 3년전 재해율 20% 반영

* 녹색기술 관련사항(+2), 산업재해보고위반(-2), 건설공사 부실벌점(-5)

안전사고 방지를 위한 안전관리비 계상기준 개선

❍ 공사현장의 안전사고 방지를 위한 안전관리비가 공사규모, 공종의 위험도에 따라 적정하게 책정되도록 개선

- 발주처가 예산절감을 이유로 안전관리비를 편법축소하거나 은폐하지 못하도록 안전관리비 구성항목 등의 현실화

※ ‘안전관리비 계상기준’ 반영 (고용부 고시 : 건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준)

- <현행>(재료비+직접노무비) × 00% → <개선>(재료비+직·간접노무비)

× 00%(공사종류, 규모별 적용요율 조정) : 간접노무비 등 안전 필요항목 추가

- 또한, 안전관리비를 포함한 공사비가 설계내역에 적정하게 반영되었는지를 검증하기 위해 입찰단계에서 외부공개를 하도록 의무화 함

※ ‘국가를 당자자로하는 계약에 관한법률’ 등  반영

- 설계상 안전관리비가 계약체결 전 외부공개

발주자의 가설공사 설계도면 작성 의무화

❍ 발주자가 가설공사에 대한 설계도면을 작성하도록 의무화 하고, 도면대로 시공 되었는지 감독해야 함을 명시

- 비계, 거푸집 동바리, 추락방호 시설 등을 포함한 가설공사 설계 및 관리에 필요한 세부기준 마련

※  건설기술관리법 및 관련 지침 반영(가설공사 표준시방서)

- 필요한 모든 가설공사 종류별 기준, 시공 중 충분한 공간계획 고려

- 건설공법, 설계하중, 실제 위험요인이 설계에 반영

2		건설공사 시공 단계에서의 재해예방 대책

【문제점】

산업재해율 공표 미흡에 따른 책임역할 기피

❍ 국내 시공능력 순위 1,000위 이내 종합건설사(원도급)에 한하여 환산재해율을 일부 공표하고, 나머지 발주기관, 하도급업체 등은 미공표

- 실질적으로 안전을 감독해야 할 발주기관이나, 사고 당사자인 공사시행자(하도급)의 경우에는 산재공표와는 무관한 실정

- 특히, 발주기관은 원도급자와 계약만 체결하면 안전책임과는 무관하다는 입장이고, 원도급자는 시공업체(하도급)의 재해이력정보 부족으로 부실시공업체 선정 등 악순환 반복

※ 1,000대 건설업체 환산재해율 공표 제도

- 산업안전보건법(제9조의2) 시행령(제8조의4)에 의거 시공능력 평가액순위 1,000위 이내 건설업체에 대해서 재해율을 산정(공단), 공표(고용노동부)

- ’91년 30대 건설업체 대상으로 시작하여 ’03년부터 1,000위 건설업체로 확대

(’04년까지 고용부에서 직접 수행, ’05년부터 공단으로 업무이관)

건설현장에서의 안전관리 실효성 미흡

❍ 건설현장에서 발생되는 산업재해의 상당 부분은 안전관리자 관리감독의 책임과 역할 등의 미흡이 주요원인으로 지목

- 건설현장의 재해예방 활동을 위한 안전관리자 선임 기준이 경력과 관계 없이 단순히 자격증 소지여부와 공사규모별 인원수로만 한정

- 안전관리자를 선임해야 할 공사규모에서도 위험도별 공종과 무관하게 공사금액에만 치중하고, 공사금액과 선임인원수가 단순‧포괄적 임

	사 례
ㆍ현 산업안전보건법상 공사금액별로 안전관리자 인원수를 선임하는 것을, 이를 좀더 구체적이고 세분화 할 필요성이 있음(2012.8 국민신문고) ㆍ소액공사 일수록 안전사고 발생율이 증가하는 상황을 감안할 때 공사금액별 인원수 확대필요 : 현행법상 공사금액 120억이하 안전관리자 선임 의무 없음 ㆍ120억 미만 건설 사업장의 점유 재해율이 90.1%(21,049명) 차지(’12년 안전공단)

※ 산업안전보건법 시행령 제12조(안전관리자 선임 등)

- (별표3) 공사의 종류, 규모(근로자수,공사금액), 선임인원수

* 공사금액별 안전관리자 선임 인원 수 기준

: 공사금액 800억 이상 : 2명, 공사금액120억∼800억 : 1명

❍ 건설현장 등에서 안전모 등 보호장구 미착용으로 발생하는 사고가 끊이지 않고 있으며, 특히 소규모사업장일수록 보호장구 사고분포도가 높은 실정

- 건설업 전체 사망자 중 24.2%가 보호장구와 관련이 있고, 이중 82.1%가 안전관리 미흡한 소규모사업장(50인 미만)에서 주로 발생

- 경미한 사고로 그칠 재해가 보호장구 미착용 등으로 결국 중대사고로 이어짐

※ 산업별 불안전한 행동별 업무상사고 사망자 분포(2011)

불안 전한 행동 산업	총계	설비∙기계 및 물질의 부적절한 사용∙관리	구조물 등 그밖의 위험 방치 및 미확인	작업 수행 소홀 및 절차 미준수	불안전한 작업 자세	작업 수행 중 과실	무모한 또는 불필요한 행위 및 동작	복장, 보호 장비 부적절한 사용	기타	분류 불능
총계(명)	1,154	175	214	297	0	222	42	167	27	10
제조업(명)	318	98	35	107	0	42	5	20	8	3
건설업(명)	500	49	149	131	0	30	11	121	7	2
가로 구성비(%)
총계	100.0	15.2	18.5	25.7	0.0	19.2	3.6	14.5	2.3	0.9
제조업	100.0	30.8	11.0	33.6	0.0	13.2	1.6	6.3	2.5	0.9
건설업	100.0	9.8	29.8	26.2	0.0	6.0	2.2	24.2	1.4	0.4
세로 구성비(%)
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
제조업	27.6	56.0	16.4	36.0	0.0	18.9	11.9	12.0	29.6	30.0
건설업	43.3	28.0	69.6	44.1	0.0	13.5	26.2	72.5	25.9	20.0

※ 복장, 보호장비 부적절한 사용에 의한 사망자의 규모별 분포(2011)

구분	총계	5인 미만	5인 ～ 10인 미만	10인 ～ 15인 미만	15인 ～ 30인 미만	30인 ～ 50인 미만	50인 ～ 100인 미만	100인 ～ 200인 미만	200인 ～ 300인 미만	300인 ～ 500인 미만	500인 ～ 1,000인 미만
사망자수(명)	167	54	36	15	17	15	9	10	4	5	1
구성비(%)	100.0	32.3	21.6	9.0	10.2	9.0	5.4	6.0	2.4	3.0	0.6

- 이에 현행법은 사업주에게 보호구 지급의무를 부여하고, 이행력을 담보하기 위해 사업주 및 근로자에게 과태료 등 부과

- 그러나 현실은 보호구 지급의무에 대한 행정적 지도가 미흡하고 소규모사업장일수록 사업주가 보호구 지급의무를 다하지 못함

※ 보호장구 사업주 지급의무 : ‘산업안전보건기준에 관한 규칙’ 제32조

(사업주가 책정된 안전관리비에서 보호장구 지급)

- “안전모, 안전화, 안전대”에 대해 “받아 본적 없다”고 응답한 건설근로자 비율(%)

자료 : 산업안전보건연구원, 2011년 사망 재해 원인 분석(업무상사고), 2012

※ 고용노동부가 보호장구 미착용 등으로 사업주나 근로자에게 과태료 부과하는 사례는 거의 없음(’13.3 권익위 실태조사)

【개선방안】

발주자, 원도급자, 하도급자의 산재 재해율 공표 의무화

❍ 발주기관, 원도급자, 하도급자의 ‘환산재해율’을 인터넷홈페이지(안전보건공단)를 통해 매년 공표하고, 이를 업무‧경영평가 등에 까지 연계하도록 하여 재해율 예방효과 유도

- 발주기관(지자체, 공기업, 공공기관), 원도급업체, 하도급업체 등의 재해율 공표(산정)를 위한 법적근거 마련

※ 각급 공공기관, 하도급업체 등에 대해 산업재해율 공표 법제화

- 발주기관 : 산업재해율 공표 및 업무‧경영평가 반영

- 원도급자(종합건설사) : 산업재해율 공표 확대(1000개사 → 전체)

- 하도급업자 : 산업재해율 정보공개(시스템을 통한 하도급계약체결)

※ 정보사후활용 : 원도급자가 하청업체 선정시 활용(하도급업체 재해율 관리 유도효과)

(하도급업체 정보 : 업체기본정보, 계약실적, 산재이력, 부정당제재 이력)

※「산업안전보건법 제9조의2, 시행령 제8조의4, 시행규칙 제3조의2」에 반영

- 공표기관 : 공공발주기관 420개(공공기관 운영에 관한 법률286, 지방공기업법 공사·공단134)

(참고) 중소기업청 공공구매제도

- 중소기업제품의 공공구매 촉진을 위해 공공기관별 실적 공표와 경영평가와 연계 추진

※ 공표예시 : ‘산업안전보건공단’ 홈페이지 등에 게시

- 발주기관에 대해서는 재해율을 업무‧경영평가 등에 반영토록 하고, 원도급업체는 하도급업체 선정시 공표된 산재율 이력 정보를 통해 선정(부적격 하도급업체는 사회적으로 자연도태 유도효과)

※「경영평가」「자치단체합동평가」에 반영(기재부,안행부와 협의)

- 고용부장관이 산정한 환산재해율을 평가대상 기관의 평가요소에 반영

- 재해율이 높은 업체에게 발주한 경우 낮은 평가

* 기관평가 대상 및 소관기관(안전관리 분야)

- 공기업‧준정부 : 공기업‧준정부 경영평가(기재부 소관)

- 지방자치단체 : 자치단체 합동평가(안행부 소관)

- 지방공기업 : 지방공기업 경영평가(안행부 소관)

※ 국토부 고시「건설공사 하도급 심사기준」에 반영

- 계량화된 지표를 통해 하도급업체 선정

건설현장에서의 안전관리자 선임 확대 등

❍ 건설현장에서 실질적인 산재예방을 위해 안전관리자의 자격을 갖춘 자에 대해 사업장별 경력을 관리하도록 하고, 이를 위험도에 따른 공종별로 차등하여 선임

※『산업안전보건법 시행령』제12조(안전관리자의 선임 등) 반영

- 금액대비 안전관리자의 실무경력여부를 명확히 제시(건설기술인협회의 초,중,고,특급 기술자 등)

- 경력자와 미경력자를 조화롭게 배치하여 건설업종별 원활한 재해예방활동 기대

- 위험도가 높은 공종에 대해서는 공사금액과 관계없이 안전관리자를 선임하도록 확대·반영

다만, 사업장의 영세성을 고려하여 유사기능은 겸직이 가능하도록 배치

※ (예시) 안전관리자 선임과 관계없는 공사금액 120억 미만이라도 건축,터널,굴착 등 위험도가 높은 공종에 대해서는 선임을 확대(산업안전보건법 시행령에 반영)

- 겸직 : 안전관리자+보건관리자+공사감독자, 품질관리자+환경관리자, 공무관리자

- 또한, 안전관리자의 재해예방에 필요한 실질적인 역할을 증대하고, 이를 통해 책임성도 함께 강화하도록 개선

※ (예시) 안전관리자의 직무 추가(역할) (산업안전보건법 시행령 제13조 반영)

- 근로자의 안전모 등 보호구 착용·확인, 안전교육 실시, 위험시설물 상황점검 및 대비

❍ 기초안전요소(안전모,안전화,안전대 등)에 대한 실효성 있는 공급체계 마련을 통해 사업주 및 근로자의 안전의식 제고

- 안전모 등 보호구 관련 위법사항에 대한 법 집행의 현실화 방안을 통해 사업주 및 근로자에 대한 지도·감독 강화

- 감독자(안전관리자), 공급자(사업주), 수령자(근로자)가 기초안전요소의 기록관리를 유지하도록 해 책임성을 부여하는 방안

※ 『산업안전보건법·시행령·시행규칙』에 반영

- 벌점 누진제를 통한 과태료 부과 등 법 현실화 모색

- 안전모 등 보호장구의 수불대장(지급자/지급일시/수령자/수령일시/확인자)

- 선임된 안전관리자가 근로자들에 대한 안전모 등 착용여부를 감독책무에 반영

* 보호장구 관리방안 예시

- 사업주가 근로자에게 사업기간 중에만 공급하고 이후에는 회수(품질관리는 사업주 책임)

- 공단에서 일정물량에 대해 임대하는 방안 강구(소규모사업장 공급기준 마련)

3		제조업체의 산재예방체계 실효성 제고

【문제점】

도급업체와 하도급업체간 산재피해의 책임전가 문제

❍ 조선업, 철강업 등 도급(원청)업체는 하도급(하청)업체에 대한 우월적 지위를 이용하여 상대적으로 유해·위험한 작업 위주로 하도급근로자를 고용

- 사내 하도급근로자에게는 안전에 필요한 기술력, 관리능력, 자금력 등이 절대적으로 부재하여 재해예방 능력의 한계

- 현행법상으로는 원도급자가 도급관계에 있는 사내 하도급업자에게 산재책임을 전가해도 원도급자에게 책임을 묻기가 어려움

※ 사내하도급 실태 : 사업체수 54.6%, 근로자수 28.0% (’08 고용노동부 사내하도급 조사)

※ 산업안전보건법상 건설업에 비해 제조업의 경우가 원도급업체의 산재책임이 제한적 임

- 건설수주의 PQ심사시 ‘환산재해율’ 적용시 하도급업체의 산재를 원도급업체에게 적용 등

※ 여수산단 사고 피해자 17명 중 15명이 하도급 업체 근로자 임(’13.3.16 KBS)

2006부터 5년간 105건 산재가운데 88건 조사결과 13건 만 신고, 산재은폐율85%(’13.3.22 KBS)

산재피해 예방을 위한 안전관리 체계 미흡

❍ 제조업체의 산재피해는 매년 감소추세에 있으나〔별표7 참조〕, 외국과 비교할 때는 여전히 높은 수준

- 사내의 안전에 필요한 관리·감독 체계와 산재예방을 위한 실효성 있는 제도적 기반이 미흡

- 특히, 사내에서 책임성 있는 사업주가 안전관리 책임을 회피할 목적으로 그 책임을 하급직원에게 전가하거나, 안전보건관리책임자 지정을 포기할 개연성 상존

※ ‘12년 제조업 재해자수가 전체 산업재해의 34.3% 점유 (전체 재해율 0.59%, 제조업 재해율 0.84%)

< 주요 국가별 비교 >              (고용노동부)

국가별	한국(’11)	일본(‘09)	미국(‘09)	독일(‘09)
사망만인율(‱)*	0.96	0.29	0.35	0.16

* 사망만인율(‱) : 근로자 1만명당 사망자수 비율 (사고사망과 질병사망으로 구분)

※ 사업주가 제조업체 사내 안전관리책임자 지정을 책임회피 이유로 전가하는 경우 빈발(‘13.2 권익위)

❍ 건설업의 경우 제도적으로 안전관리비가 책정되어 있으나, 제조업체에 속한 조선업의 경우 건설업의 한 축소판이고, 사망사고도 다발적으로 발생하는데도 안전관리비가 미확보 되어 현실적으로 안전관리에 한계

- 따라서 조선업 등 위험구조물이 수반되는 사업장에 대해서는 안전관리비가 의무적으로 책정 되도록 개선 필요

※ 전 산업 / 제조업 전체 / 조선업 재해현황(’11년)

구분	전 산업	제조업 전체	조선업	비고
재해율	0.65%	0.97%	1.95%
사망만인율	1.47‱	1.64‱	2.74‱
사망자수	2,114명	548명	46명

【개선방안】

‘통합재해율’의 공표 및 정부물자구매시 평가요소 반영

❍ 사내 하도급업체 근로자의 산재피해 사고책임을 하도급업체만 적용하는 방식을 원도급업체에게도 포함시켜 재해율 저감 유도

- 원도급업체의 ‘통합재해율(원청+하청)’에 대해 인터넷홈페이지(안전보건공단)를 통해 매년 공표 및 평가반영

※ 산업안전보건법 등 반영

- 원청에게 해당 사내 하청근로자에 대한 안전을 보호하고 책임부여

- 정부조달물자구매(조달청)시 제조업체의 ‘통합재해율’을 평가요소에 반영

※ 조달청 물품구매 적격심사 세부기준 반영(건설공사PQ심사 준용)

- (예시) 신인도(+3점 ~ -2점)

심사항목	평가요소	배점한도	등급	평점
파. 재해예방	산업재해율	+3~-2	A. 고용노동부장관이 산정한 산업재해율 ※ PQ심사기준과 동일 적용(시스템 공유)	+2점

안전보건관리책임자·안전관리자·보건관리자 지정 확대 등

❍ 근로자수가 일정규모 이하라도 지극히 위험한 물건을 취급하는 업종일 경우 안전보건관리책임자･안전관리자·보건관리자를 확대하여 선임·지정

- 위험물 업종의 등급에 따라 안전관리자·보건관리자의 실무경력을 고려하여 지정·배치하고, 그 역할과 책임을 강화

※ 산업안전보건법 제15조(안전관리자), 같은법 제16조(보건관리자) 반영

- 일정규모 이하라도 위험물 정도에 따라 안전관리자, 보건관리자 지정(50인이하)

- 자격증소지자, 인원수 만으로 정해진 제도 → 경력자, 미경력자 추가(조화롭게 배치)

- 안전보건관리책임자는 사업을 실질적으로 총괄·관리하는 자(사장, 공장장 등)가 당연직으로 지정되도록 함

※ 산업안전보건법 제13조, 시행령제9조, 시행규칙 제14조(안전보건관리책임자) 반영

- 안전보건관리책임자 선임확대(근로자100명→전체), 당연직 선임 법제화

- 근로자수가 300명 미만 : 대표(사장)이 안전보건관리책임자

근로자수가 300명 이상 : 공장장이 안전보건관리책임자

다만, 업무의 안전상 필요할 경우 예외적으로 달리 지정 할수 있다

- 안전보건관리책임자·안전관리자·보건관리자가 현장에서 실질적으로 안전에 필요한 예방을 할 수 있도록 역할(권한)과 책임을 강화

※ 산업안전보건법 제13조, 제15조, 제16조 반영

- 실질적인 안전예방에 필요한 현장위주의 관리·감독 기능 추가, 책임성 강화

안전에 취약한 위험 업종의 안전관리비 책정 의무화

❍ 위험요소가 건설업과 유사한 형태의 조선업 등에 대해서는 안전관리비가 반드시 책정 되도록 개선

- 조선업 등 안전관리비 책정에 관한 업종별 세부기준 마련

※ 세부기준 예시 : ‘건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준(고용노동부 고시)’ 준용

- ○○업종 : 물품대금 × 00%(위험 업종별 차등 배분)

- 위험업종 예시 : 조선, 화학약품, 화재관련, 구조물, 기타 위험취약 등

4		서비스업 등 안전관리 사각지대 해소

【문제점】

서비스업의 제도상 안전관리 사각지대 발생

❍ 지속적인 산업경제발전에 따른 주변환경 변화로 업종이 다양화 되고,  사고발생 업종도 변화함에 따라 신규업종 등에서 안전관리의 사각지대 발생

- 서비스업의 사업장이 증가하고 재해비중이 커진 반면, 이에 대한 제도적 안전장치는 매우 미흡한 실정

※ 최근 10년간 서비스업 사업장이 122.4%로 급격히 증가, 전체 재해비중 32% 차지

- 사업장수 : ’01년 532천개소 → ’05년 711천개소 → ’11년 1,183천개소

- 재해비중 : ’87년 8% → ’97년 16% → ’07년 32% → ’12년 32%

※ 서비스업종 산재 증가에 따른 산재예방제도 확대도입(국감지적사항 등)

- 특히, 안전관리능력이 부족한 5인 미만의 소규모 사업장이 전체 75.1%를 점유하고, 타업종에 비해 재해점유율이 높은 편이고, 휴·폐업 및 이직율이 높음

※ 3년이내 약44% 소멸, 전체 폐업장중 72.3%가 서비스업종, 1년이내 노동 이동율 47%

< 2012년 업종별 재해자 비중(%) >

구 분	서비스업	제조업	건설업	기타
재해자수	31.6	34.3	25.3	8.8

- 또한 근로자 대부분이 임시직이 많고, 안전관리 대상에서 배제되는 경우가 많아 사고발생시 보호 받을 수 있는 수단이 전무한 실정

※ 아르바이트의 경우 토·일요일에만 근무하므로 사업주들이 보험 가입을 기피함

※ 일본, 미국 등 선진국의 경우 업종,규모 관계없이 ‘산업안전보건법’ 모두 적용

(예시 : 숙박, 음식업, 청소용역, 음식배달부 등)

소규모 건설현장은 산재로부터의 보호 취약

❍ 건설업자가 아닌 자가 시행하는 건설공사의 경우 공사금액 또는 건축연면적 기준에 따라 산재보호 당연적용 여부가 결정됨에 따라 해당 공사장에 종사하는 근로자는 산재로부터 보호 한계

- 특히, 근로자 측에서는 종사하는 사업장이 산재보험 적용 현장인지 여부를 인지하기 어려워, 재해발생시 사후적으로 시공자와 사고책임 분쟁

※ ‘산업재해보상보험법 시행령’ 제2조(법 적용제외 사업)

- 건설업자가 아닌자가 시행하는 2천만원 미만 건설공사 또는 연면적이 100㎡(대수선200㎡) 이하

- 건설업 미등록자 14.9%(53,379개 / 전체358,948개)

※ 총공사금액 적용제외 사업장인 공사현장에서 재해가 발생하였음에도 총공사금액 2천만원 이상인 다른 공사현장에서 재해가 발생한 것으로 조작하여 산재처리 한 사례(’13.2 권익위)

- ’07∼’10년 연평균 700여명 근로자의 산재요양(법 적용제외) 불승인 처리

연도	최초요양신청	산재 불승인 내역		비고
			법 적용제외사업*
2007	81,620	3,784 (4.6%)	681 (17.9%)
2008	88,175	4,100 (4.7%)	784 (19.1%)
2009	91,707	4,288 (4.7%)	734 (17.1%)
2010	94,865	5,099 (5.4%)	828 (16.2%)

* 2천만원 미만공사 또는 연면적 100㎡(200㎡) 이하 건축(대수선)공사로 추정(사후 가입)

【개선방안】

서비스업에 대한 안전관리제도 보완

❍ 안전관리에 있어 건설, 제조업 위주의 현행법에 대해 업종의 다양화와 여성, 고령자 등 취약계층이 많은 서비스업 등이 포괄적으로 제도권 영역에 포함 되도록 확대·개정 검토

- 산재피해 예방에 대한 사업주의 역할과 책임, 근로자의 안전에 대한 보호기능 등 반영 필요

※ (예시) 서비스업종의 미적용규정 : ‘산업안전보건법’ 반영

- 서비스업에 대한 산안법 미적용규정 : 안전보건관리책임자(제13조), 관리감독자(제14조), 안전보건총괄책임자(제18조), 산업안전보건위원회(제19조), 안전보건관리규정(제20조~제22조), 도급사업 시 안전·보건조치(제29조), 안전·보건교육(제31조) 등

❍ 고용노동부가 재해다발 업종별 분석자료를 해당기관에 통보하고, 해당기관에서 이에 맞는 재해예방의 안전장치 마련

※ 고용노동부가 제시한 ‘재해다발 업종별 분석자료’의 소관기관별 안전장치 마련

- 식품안전처 : 식품위생법에 의한 식품위생교육에 ‘산업안전보건교육’ 의무이수

- 경찰청 : 경비업법 시행규칙 개정시 산업안전보건사항을 의무 교육시간 반영

<7대 세분류 업종별 재해형태(2012) 분석(예시)>

소규모 건설사업장의 근로자에 대한 산재보호

❍ 근로자보호라는 원칙적인 측면에서 현행 산재보험 적용제외 대상인 소규모 건설사업의 산재보호방안 검토

- 다만, 근로자보호 실익과 동시에 해당 사업장의 영세성 등을 감안하여 보험적용 부담을 고려한 제도적 보완을 통해 단계적으로 개선

- 또한, 공사를 시행하는 사업주가 해당 공사에 종사하는 근로자에게 ‘산재보험가입 유무’ 정보를 반드시 제공토록 검토

※ ‘산재보험보상법’ 반영

- 법적용 제외사업 : 2천만원미만 공사, 연면적100㎡이하 건축공사 → 개선

- 다만 위험도의 공종에 따라 산재율을 신축적으로 적용검토

* 지자체 건축허가시 산재 가입조건으로 승인(산재보험가입증명서 첨부)

- 공사 착공시 사업주가 산재보험 가입

❍ 산재보험의 신청, 가입, 보상체계 등을 ‘건축허가시스템’과 연동하여 보험관리의 효율성과 공정성을 구현

- 지자체의 건축허가 시스템(‘세움터’)상에서 산재보험 가입유무 체크기능을 구현하여 ‘노동보험시스템’과 연계

- 또한, 안전관리시스템 구축과 연계를 통한 안전사고 예방관리체계 마련 필요

※ 시스템간 연계를 통한 산재보호(예방) 안전망 구축(건축법제31조)

- 세움터(건축허가) - 노동보험시스템(산재보험) - 안전관리시스템(안전예방)

- 건축허가 신청시 화면상에서 산재보험 가입유무 체크기능 등 안전요소 구현

5		사업주 및 근로자의 안전의식 제고

【문제점】

‘기초안전보건교육’에 대한 근로자 불만 증가

❍ 일용근로자가 일정 공사금액 이상의 건설현장에 투입되기 위해서는 4시간 이상 기초안전･보건교육을 의무적으로 이수하여야 함

- 그러나, 사업주가 근로자에 대한 교육실시의무를 회피하고 근로자에게 그 부담을 전가하는 사례 증가

- 또한 사업주가 법적의무와 교육비 부담을 회피하기 위해 교육이수 근로자만 선별적으로 채용하여 교육미이수자의 취업차별 우려

※ ‘기초안전보건교육’에 대한 근로자의 불만(’13.4 산업안전보건공단)

- 교육미이수 근로자 채용에 따른 교육비 부담(1인 3만원)과 적발시 과태료 부과에 대한 부담을 덜고, 교육신청 등의 번거로움을 회피하기 위해 교육이수를 근로자에게 전가사례 증가

- 근로자에 대한 사업주의 교육실시 의무를 담보하기 위해 처벌규정 마련 필요

❍ 기초안전보건교육에 필요한 등록된 교육기관이 너무 수가 적거나 편중되어 있어서 근로자에게는 접근성 및 비용부담 등에서 불만 가중

- 근로자가 교육을 이수하게 되는 외부전문교육기관은, 수용할 수 있는 교육인원수와 면적이 과도하게 제한되어 있음

※ 산업안전보건법 제31조의2, 시행규칙 제37조의2 (건설업 기초안전,보건교육)

- 교육이수기관은 고용노동부장관에게 등록한 기관에 한정(전국 70여개 지정)

- 건설업기초교육기관 강의실 연면적  60㎡이상, 50명 이내로 편성

※ 주요사례(‘13.3 권익위실태조사)

- 대전충청권은 교육기관이 대전에만 있어 보령,충주 등 2시간 이상 걸려 교육생 불만폭주(비용,시간)

- 교육이수의 제한 인원수와 면적을 포괄적으로 마련필요

서비스업 등 취약분야의 안전보건교육 체계 미흡

❍ 사고율이 높은 50인 미만 서비스업 사업장의 경우 영세한 근로자가 대부분인데도 교육여건이 전무한 실정

- 유리창 청소용역, 음식 배달업 등에 고용된 임시직, 일용직이 대부분으로 안전‧보건교육 관리의 사각지대 발생

※ 2012년 산업재해자 중 50인미만 사업장별 점유율 : 서비스업 85.5%, 건설업 86.8%, 제조업 76.9%(’13.4 산업안전보건공단)

- 서비스업종 사업장 규모중 50인미만이 98%점유

- 서비스업종 재해자 29,159명(전체31.7%), 사망자 420명(전체19.4%)

❍ 특히, 지자체가 근로자를 직접 고용하여 행하는 사업의 경우 산업재해에 취약함에도 근로자에 대한 안전보건교육 미흡

- 서비스업 비중이 높은 지자체의 경우 사고율이 매년 끊이지 않는데도 근로자들에게 안정적인 안전보건 예방교육의 기회제공 미흡

※ 관련 실태(’13.4 산업안전보건공단)

- 근로자를 지자체에서 직접 고용하는 사업 : 환경미화(가로청소)작업, 도로수로원, 지역공동체 일자리사업 등

- 지자체 사업에 의한 최근 4년간(’09∼’12년) 사고 사망자 107명 발생

- 현재 고용부(안전공단)에서는 비계획적으로 일부만 교육실시

- 서비스업에서는 산안법에서 근로자 안전보건교육이 강제되어있지 않음

현장실습교육 부족 등으로 산재사고 대응능력 한계

❍ 안전보건교육이 이론교육에 치중하여 현장에서의 실질적인 산재사고의 대응처리 능력 한계

- 현장실습 위주의 교육보다 법령교육, 인터넷강의 등 이론교육에 치우치는 등 형식적이면서 실적위주의 교육제도가 문제

- 특히, 건설현장 근로자의 경우 소규모 사업장일수록 교육 참여도가 낮은 실정이며, 사고율 또한 높게 나타남

※ 2012년 산업별 재해자 발생 : 100인 미만 제조업체 84.3%, 120억 미만 건설현장 90.1%

※ ‘산업안전교육 참여 여부’에 대해 ‘받아 본 적 없다’고 응답한 건설근로자의 비율(%)

자료 : 한국건설산업연구원, 건설현장 근로실태 조사.

【개선방안】

근로자의 기초안전보건교육 이수여건 개선

❍ 사업주의 교육실시 의무이행 위반시 법적 처벌근거 마련

- 기초안전보건교육 실시의무(산안법 제31조의2)를 회피하는 사업주에 대한 처벌근거를 마련하여 근로자에게 교육이수 부담을 전가하는 행위 차단

※ ‘산업안전보건법’상 벌칙 및 과태료 부과 근거마련

- 건설업의 사업주가 건설 일용근로자를 채용할 때 그 근로자에게 기초안전보건교육 부담을 전가하거나 교육이수자만 선별적으로 채용하는 경우 사업주에게 일정 과태료 부과

❍ 근로자가 접근성‧편리성 등을 고려하여 교육장소를 폭넓게 선택할 수 있도록 교육장소의 저변 확대

- 외부전문교육기관이 타지역에 보유하거나 위탁‧임대한 기관 또는 연구소, 대학, 공공기관 등까지 교육기관으로 지정될 수 있도록 확대

- 소규모사업장의 현장여건을 고려하여 교육장소의 연면적과 인원수 기준완화

※ 산업안전보건법 제31조의2 (건설업 기초안전‧보건교육) 반영

- 외부전문교육기관이 타지역에 보유하거나 임대‧위탁기관 등까지 포괄하여 인정

- 교육장소와 인원을 최소기준만 제시(30㎡ 10명 이상 - 1인3㎡확보기준)

서비스업 등의 안전보건교육 체계 개선

❍ 서비스업에 종사하는 근로자에게 안전보건교육을 이수할 기회를  제공하여 취약계층에 대한 안전관리 사각지대 해소

- 작업여건이 취약한 서비스업 근로자들을 채용할 때 또는 정기적으로 안전보건교육을 실시하도록 제도화

※ 산업안전보건법 제31조(안전‧보건교육) 제1항, 제2항에 반영

- (제1항) 근로자 정기 안전‧보건교육에 서비스업을 포함

- (제2항) 근로자 채용시 안전‧보건교육에 서비스업을 포함

❍ 임시‧일용근로자들의 사회적‧경제적 수준이나 근무환경 등 제반여건을 고려하여 근로자 입장에서 안전보건교육의 편의 제공

- 근로자의 안전에 실질적으로 필요한 교육을 지자체 등 각급 공공기관에서 매년 의무적으로 실시하도록 함

- 교육을 수료한 근로자에게는 안전보건교육 이수자로 인정하고, 교육시간, 과정, 과목 등을 근로자별 이력관리를 통해 사후관리

→ 지자체의 해당 소규모사업장 근로자에게 교육이수 기회제공 효과기대

※ 산업안전보건법 반영 및 관련지침 마련

- 지자체, 공공기관 등을 통해 안전관리 의무교육 법제화 : 교육이수자로 인정

(매년0회 00시간, 안전관리 전문강사 기준, 강의내용 등 반영)

- 근로자별 안전교육 포인트 누적 관리제, 교육이수 이력관리제 등 사후관리제 도입 등

교육의 질적향상을 통한 안전사고 대응능력 강화

❍ 사업장별 위험요인 등에 맞는 실질적인 체험위주의 실습교육을 통해 안전사고에 대한 능동적 대응능력을 강화할 필요

- 외국인, 고령, 여성 등 취약계층에게 입체적‧맞춤형 실습교육을 확대하고, 교육여건이 열악한 소규모사업장에도 안전기반 확충

※ 취약계층, 소규모사업장의 안전사고대응

- 소규모 사업장별 안전전문교육 강사 지원

- 고위험 공종‧업종별(건설,제조) 안전체험교육 강화

- 산재취약계층 맞춤형 안전보건교육 강화

- 실험실습 위주의 현장교육 강화 등

- 특히, 취약한 소규모사업장에서 안전보호구 미착용으로 인한 사망사고율이 가장 높은 점을 감안하여 지도점검과 실습교육을 강화

※ 추락사고 등이 발생하더라도 안전보호구를 착용하고 있을 경우 ‘사망사고 재해의 약35% 예방감소 가능(고용노동부 예측)

※ 산업안전보건법 및 관련규정 반영

- 근로자의 안전모 등 보호장구 미착용시 책임범위 확대

(책임범위 : 근로자 → 사업주, 안전관리책임자 등 감독자 추가)

❍ 근로자의 안전관리 이력관리를 통해 근로자의 안전교육을 유도하고, 사업장별 안전을 고려하여 근로자를 적기적소에 배치하는데 활용

- 안전관리 이력카드를 구현할 수 있는 정보망 구축, 안전교육 포인트 카드 도입 등을 통해 근로자의 안전과 책임을 유도할 수 있는 다양한 방식 검토

※ 근로자 ‘안전교육 포인트 카드제’ 도입(예시 : 복지부 전자바우처)

- 카드를 통해 안전교육 이수실적 등 관리

- 안전모 미착용 등 벌점시 포인트 점수에서 차감 등 활용

※ ‘근로자 안전관리 이력카드’ 정보망 구축(예시)

(NO 121200-01)                근로자 안전관리 이력 카드

성명 : 홍 길동(850104-*******)                 주소 : 경기도 의왕시 *** ***

< 사업장별 근로이력 >-------------------------------------------------------

2009.7.8~2009.10.2 수원시 00대교 교량공사  ‘안전사고 없음’

2010.5.9~2010.6.7 화성시 도로 터널굴착 공사  ‘안전사고 없음’

< 안전교육 이수실적 >-------------------------------------------------------

2009.5.8~ 2009.6.8 기초안전교육 과정-실습(산업안전공단 주관)   5시간

2011.8.8~ 2011.9.7 소규모사업장 안전교육 과정(경기도청 주관)   15시간

< 벌점 이력 >--------------------------------------------------------------

2009.5.8 시흥교량공사   안전모 미 착용    10점 감점

2012.10.8 서울00건설공사   감독관 안전관리 불이행   3점 감점

* ‘개인정보보호법’ 저촉되지 않도록 코드번호화, 주민번호××표시제 도입 등 검토

개선과제	관계법령 등	소관 기관	조치 기한
1. 건설공사 입찰·계약 과정에서의 산재 안전장치 마련
1-1. 안전요소를 고려해 최저가낙찰방식을 개선 • 종합낙찰평가제 도입 등 개선방안 마련	국가계약법, 지방계약법 관련규정 등	기재부 안행부 (조달청)	2014. 12.31.
1-2. PQ심사시 환산재해율 평가요소 개선 • 사전·사후적 평가요소 구분후 가감점 양분방식 반영 • 예방적 평가요소를 환산재해율에 반영 • 환산재해율 적용요건 세분화 및 배점 차등화 • 환산재해율 평가요소 배점 상향	입찰참가자격 사전심사요령(회계예규) 입찰참가자격 사전심사기준 환산재해율 산정기준 관련규정 등	기재부 조달청 고용부	2014. 12.31..
1-3. 안전관리비 계상기준 개선 • 안전관리비 구성항목 개선 등 현실화 • 안전관리비 포함한 공사비 외부공개 의무화	안전관리비 계상기준 국가계약법 관련규정 등	고용부 기재부 (조달청)	2014 12.31.
1-4. 발주자의 가설공사 설계도면 작성 의무화 • 가설공사시 설계도면 작성 및 시공시 감독의무 부여	건설기술관리법 및 관련 지침	국토부	2014 12.31.
2. 건설공사 시공 단계에서의 재해예방대책
2-1. 발주자,원도급자,하도급자의 산재 재해율 공표 의무화 • 산재 재해율 공표를 위한 법적근거 마련 • 발주기관별 재해율을 경영평가 등에 반영	산업안전보건법 건설공사하도급심사기준	고용부 기재부 안행부 (국토부)	2014. 12.31.
2-2. 건설현장에서의 안전관리자 선임 확대 등 • 안전관리자 선임시 사업장별 경력 및 위험도 공종별 고려 • 위험도 높은 공종에 대해 안전관리자 선임 확대 • 안전관리자 역할 및 책임성 강화 • 기초안전요소의 기록관리 유지 • 기초안전요소의 지도감독 강화	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부	2014. 12.31.
3. 제조업체의 산재예방체계 실효성 제고
3-1. 통합재해율 공표 및 정부물자구매시 평가요소 반영 • 제조업체의 통합재해율 공표 및 평가반영 • 정부조달물자구매시 통합재해율을 평가요소에 반영	산업안전보건법 물품구매적격심사기준	고용부 조달청	2014. 12.31.
3-2. 안전보건관리책임자·안전관리자·보건관리자 지정확대 • 위험업종 및 실무경력을 고려한 지정배치 확대 • 안전보건관리책임자 당연직 지정 법제화 • 실질적 안전예방 관리감독을 위한 역할과 책임 강화	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부	2014 12.31.
3-3. 위험업종의 안전관리비 책정 의무화 • 안전관리비 책정에 관한 업종별 세부기준 마련	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부	2014 12.31.
4. 서비스업 등 안전관리 사각지대 해소
4-1. 서비스업에 대한 안전관리제도 보완 • 사업주의 역할과 책임, 근로자의 안전보호기능 반영 • 재해다발업종 분석자료를 통한 재해예방의 안전장치 마련	산업안전보건법 식품위생법 경비업법	고용부 (식약처,경찰청)	2014 12.31.
4-2. 소규모건설사업장의 근로자에 대한 산재보호 • 법 적용 제외사업의 산재보호방안 검토 • 해당 근로자에게 산재보험 가입유무 정보제공 • 건축허가시스템상 산재보험 가입유무 체크기능 구현 • 건축허가 시스템 연계를 통한 안전사고 예방체계 마련	산업재해보상보험법 건축법 관련 규정 등	고용부 국토부 (지자체)	2014 12.31.
5. 사업주 및 근로자의 안전의식 제고
5-1. 근로자의 기초안전보건교육 이수여건 개선 • 기초안전보건교육 지정기관 확대 • 교육장소 연면적 및 수강 인원수 기준 완화 • 사업주의 교육실시 의무이행 위반시 처벌근거 마련	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부	2014 12.31.
5-2. 서비스업 등의 안전보건교육 체계개선 • 근로자 채용 및 정기 안전보건교육 실시 제도화 • 공공기관별 안전의무교육 실시 법제화(교육이수 인정)	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부 (지자체)	2014 12.31.
5-3. 교육의 질적향상을 통한 안전사고 대응능력 강화 • 취약계층에게 입체적,맞춤형 실습교육 확대 • 안전보호구 미착용 지도점검 및 실습교육 강화 • 근로자의 이력관리를 통해 안전교육 및 사업장 배치활용	산업안전보건법 관련 규정 등	고용부	2014 12.31.

Ⅳ

조치사항