국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2012 -     호

의  안  명  산지전용제도의 합리성 제고 방안

대상기관 산림청

의결연월일  2012. 12. 17.

주    문

｢산지전용제도의 합리성 제고 방안｣ 권고안을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조 규정에 따라 산림청장에게 권고한다.

이    유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2012년 12월 17일

위원장   김 영 란

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   홍 성 칠

위  원   황 현 주

위  원   이 순 창

위  원   김 용 미

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

【별지】

산지전용제도의 합리성 제고 방안

2012.  12.

	국민권익위원회
	사회제도개선담당관

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경과  ................................................... ............................  1

Ⅱ. 일반 현황  .....................................................................................................  3

Ⅲ. 문제점 및 개선 방안 .........................................................................  6

Ⅳ. 조치사항 ..........................................................................................................  16

[붙임] 관계법령	17

Ⅰ		추진 배경 및 경과

추진배경

◦ ‘소나무 불법 굴취 뇌물받은 공무원 적발’ 동해안 지역에서 60억원 상당의 소나무를 불법 굴취한 조경업자와 인․허가 등 편의를 제공하는 대가로 300만원 상당의 뇌물을 수수한 공무원이 경찰에 적발. 조경업자 ○씨 등 15명은 2006~2010년 허위 사업계획을 제출하고 산지전용허가를 받음. 전 ○○군의장 김씨는 2007년 4월 각종 인․허가에 개입해 평균경사도를 낮추는 수법으로 산림을 불법 훼손한 것으로 경찰조사 결과 드러남(강원도민일보. '11. 11. 26.)

◦ 시중에 경사도 산정 프로그램이 몇 가지 있고, 특정 프로그램으로 산정 시에도 두 가지 방법이 있는데 법에 구체적인 산정 방법이 명시되어 있지 않아 지자체마다 달리 해석하고 있어 인허가를 진행함에 애로사항 있음('11. 11. 15. 국민신문고)

❍ 우리나라 남한 내의 산지 면적은 2010년 64,323㎢로 국토면적 100,033㎢의 64%를 차지하고 있으며, 전체 산지 중 보전산지가 49,466㎢, 준보전산지가 14,857㎢임

※ 산림이 창출하는 가치는 대기정화, 수원함양, 휴양기능 등 연간 73조원에 이르는 것으로 평가됨(국립산림과학원, 2008년)

◦ 보전산지 : 임업생산 기능의 증진, 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전 등을 위하여 필요한 산지로 산림청장이 지정하는 산지

◦ 준보전산지 : 보전산지 외의 산지

❍ 저탄소 녹색성장 시대를 맞아 효율적인 산지개발과 산림보전의 중요성이 더욱 강조되고 있으나 공장, 주택 등의 산지개발 수요에 따른 무분별한 산림개발 및 훼손, 산사태 등으로 인한 재산 및 인명피해 발생

- 일부 공무원들이 인허가 및 지도단속 과정에서 재량권을 남용하고, 불법행위를 묵인하는 등의 비리행위로 처벌되는 경우도 상존

【 산지전용 인․허가 담당공무원 처벌현황 】

(단위 : 명)

구 분	계	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	비고
계	587	122	133	122	104	106	16개 시․도 (시군구)
징계	90	25	17	20	13	15
훈계, 주의 등	497	97	116	102	91	91

❍ 무분별한 산림개발과 훼손을 방지할 수 있도록 산지전용 인허가 과정 등에서 공무원의 재량권 남용을 방지하고 업무처리의 투명성을 제고하기 위한 합리적인 산지전용제도를 마련하기 위해 제도 개선을 추진

추진경과

❍ 관련 민원분석 및 기초자료 조사 : ‘12. 6월

❍ 추진방향 정립 및 실태조사 계획 수립 : ‘12. 7월

❍ 제도 현황 파악 및 현장 실태 조사 : '12. 7월 ~ 9월

❍ 관련 협회 및 지자체 등 의견수렴 : '12. 10월 ~ 11월

❍ 개선방안 마련 및 관계기관 의견조회 : ‘12. 11월

❍ 위원회 상정 및 관계기관 권고 : ‘12. 12월

Ⅱ		일반 현황

산지전용의 개념

❍ ‘산지전용’이란 산지를 조림, 임산물 채취 등 임업 외의 용도로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 행위를 말하며,

- 관할 행정기관의 전용 허가를 받거나, 전용신고를 해야 함

☞ ｢산지관리법｣ 제2조(정의) 제2호

2. “산지전용”이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.

가. 조림, 숲가꾸기, 벌채

나. 토석 등 임산물의 재취

다. 산지일시사용

산지전용 현황

❍ 용도별 현황

- 2011년도 산지전용 면적은 20,229건 8,026ha로 공장(21%), 택지(14%), 도로(12%), 골프장(8%) 등의 목적사업을 위한 전용이 주를 이룸

(단위 : ha)

구분	2008년	2009년	2010년	2011년
계	13,739	15,877	11,851	8,026(100%)
농업용(농․초지)	571	535	450	499( 6%)
공장	2,253	3,308	2,240	1,700(21%)
택지	1,707	1,207	1,355	1,162(14%)
골프장	2,130	2,181	1,223	639( 8%)
도로	1,181	1,497	1,115	978(12%)
기타	5,897	7,149	5,468	3,048(38%)

※ 기타는 공용․공공용, 관광시설, 축사․창고, 전기․통신시설, 군사시설 등

❍ 행정처분 유형별 현황

(단위 : ha)

계	전용협의		전용허가		전용신고
	면적	비율(%)	면적	비율(%)	면적	비율(%)
8,026	7,190	90	579	7	257	3

❍ 최근 5년간 전용면적 변동 현황

- 최근 5년간 산지전용면적 변동 추이를 살펴보면 2009년까지 증가

하다가 2010년부터 점차 감소하는 추세에 있음

(단위 : ha)

2007			2008			2009			2010			2011
합계	보전	준보전	합계	보전	준보전	합계	보전	준보전	합계	보전	준보전	합계	보전	준보전
10,544	2,846	7,698	13,739	4,142	9,597	15,877	5,368	10,509	11,851	4,446	7,405	8,026	2,429	5,597

❍ 불법산지전용 현황

- 2010년도 불법산지전용 건수는 1,889건으로 택지조성 321건(17%), 묘지 269건(14%), 농경지 258건(14%), 농로 및 임로 247건(13%) 등임

(단위 : 건)

구분	2008년	2009년	2010년
계	1,702	1,740	1,889(100%)
택지조성	276	257	321(17%)
묘지설치	276	321	269(14%)
농경지조성	247	231	258(14%)
농로 및 임도	263	222	247(13%)
공장부지	106	75	93(5%)
기타	534	634	701(37%)

※ 기타는 골프장, 토석채취, 축사 및 창고, 광산개발 등

산지 전용 절차

❍ 산지전용은 산지전용 허가(신고) 신청, 신청지 현지 조사 확인, 대체산림자원조성비 납부, 허가증 교부, 목적사업 수행, 복구 등 절차에 따라 이루어짐

- 산지전용허가 시 산지 구분에 따라 대체산림자원조성비를 부과․징수하며, 나무심기, 숲가꾸기 등 산림자원 육성에 투자

※ 산지전용 협의권한 위임현황

구분	산림청장	시․도지사	시장․군수
보전산지	100ha 이상	3～100ha 미만	3ha 미만
전체산지	200ha 이상	50～200ha미만	50ha미만

				《 산지전용 절차》
		산지전용신청서 (산지전용신고서)						복구 준공검사
		↓						↑
		현지 조사 확인						산지전용 목적사업 수행
		↓						↑
		대체산림자원조성비 및 복구비산정(복구비산정)						허가증 발급 (신고수리)
		↓						↑
		대체산림자원조성비납부 및 복구비예치(복구비예치)				→		허가증 작성 (신고수리결정)

※ (  )는 신고 시

❍ 관할 관청(산림청장, 시․도지사, 시장․군수․구청장 등)은 거짓이나 부정한 방법으로 허가나 신고를 한 경우 등 해당 사유 발생 시 산지전용허가를 취소하거나 목적사업의 중지를 명령할 수 있음

※ 관련근거 : ｢산지관리법｣ 제20조(산지전용허가의 취소 등)

Ⅲ		문제점 및 개선방안

1		산지전용 허가기준 강화

【 문제점 】

평균경사도 측정의 문제점

❍ 산지전용허가는 평균경사도 25도 이하일 경우 가능하도록 규정되어 있고 평균경사도 측정은 수치지형도를 이용하여 산출하도록 되어 있으나, 구체적인 산출방법은 제시되어 있지 않음

- 수치지형도를 이용하는 경우 격자단위를 10m×10m로 설정하여 평균경사도를 측정한다고 되어 있어 격자단위와 최소면적만 규정하고 있음

※ 수치지형도 : 등고선을 이용하여 땅의 기복, 형태, 수계의 배열 등의 지형을 정확하고 상세하게 나타낸 지도인 지형도를 컴퓨터에서 사용할 수 있도록 디지털의 형태로 변환한 것을 말함

◦ ○○도에서는 제출된 전용허가 신청서상의 경사도가 허가 기준에 인접할 경우 자체 판단하지 않고 국립산림과학원 또는 한국산지보전협회에 검증을 의뢰하여 그 결과에 따라 처리하고 있는 실정

※ 검증 결과 : 24.45°(의뢰) ⇒ 24.0°(결과), 22.27°(의뢰) ⇒ 23.9°(결과) 등 의뢰한 경사도와 검증결과 불일치(권익위 실태조사, ’12. 8.)

◦ ‘소나무 불법 굴취 뇌물받은 공무원 적발’ 동해안 지역에서 60억원 상당의 소나무를 불법 굴취한 조경업자와 인․허가 등 편의를 제공하는 대가로 300만원 상당의 뇌물을 수수한 공무원이 경찰에 적발. 조경업자 0씨 등 15명은 2006~2010년 허위 사업계획을 제출하고 산지전용허가를 받음. 전 00군의장 김 씨는 2007년 4월 각종 인․허가에 개입해 평균 경사도를 낮추는 수법으로 산림을 불법 훼손한 것으로 경찰조사 결과 드러남(강원도민일보. '11. 11. 26.)

❍ 평균경사도 측정 시 세부적인 측정방식 및 산출방법이 구체적으로 제시되지 않아 측정결과가 상이하여 허가 과정의 업무 혼선 및 재량권 행사로 인허가 비리 발생 우려

◦ 시중에 경사도 산정 프로그램이 몇 가지 있고, 특정 프로그램으로 산정 시에도 두 가지 방법이 있는데 법에 구체적인 산정 방법이 명시되어 있지 않아 지자체마다 달리 해석하고 있어 인허가를 진행함에 애로사항 있음('11. 11. 15. 국민신문고)

◦ 평균경사도 산출은 전산프로그램에 의해 작성되며, 상용 프로그램은 4~5개 정도이고, 같은 대상임에도 각 프로그램마다 결과(A사 27.2도, B사 26.1도, C사 29.5도 등)가 다르게 산출됨(권익위 실태조사, ’12. 8.)

❍ 지자체에서는 평균경사도를 측정․검증할 수 있는 프로그램이 없어 신청서류에 제출된 평균경사도를 인정하거나 민간업체에게 의뢰하여 확인하게 되어 부패유발요인으로 작용할 우려가 있음

- 또한 현재 산림청에서 제공하고 있는 산지정보시스템(FLIS)은 평균경사도 측정결과가 부정확하고 사용이 불편하여 시․군에서는 평균경사도 검증 용도로 활용하지 않고 있음

◦ 관할 관청에서는 평균경사도가 정확하게 산정되었는지를 검증할 수 있는 프로그램을 보유하고 있지 않으므로 산지전용허가 신청자가 제출한 평균경사도를 그대로 인정하거나 프로그램을 보유하고 있는 민간업체에 비공식적으로 의뢰하여 평균경사도를 확인하고 있으며, 산림청에서 제공한 프로그램은 사용이 불편하고 평균경사도를 정확하게 측정할 수 없어 사용하지 않고 있는 실정 (권익위 실태조사, ‘12. 9.)

【 개선방안 】

표준화된 평균경사도 산출방법 도입

❍ 평균경사도 측정의 일관성을 유지하면서 표준적으로 적용할 수 있고 평균경사도의 적합성을 객관적으로 검증할 수 있는 평균경사도 측정방식 표준화 및 검수체계 마련

- 격자단위 내 경사도 측정, 경사도 분석, 평균경사도/경사별 면적분포 산출 등 평균경사도를 산출하기 위한 각종 변수를 표준화하여 평균경사도를 산출할 수 있는 프로세스 도입

- 이와 같이 표준화된 평균경사도 산출방법을 이용하면 객관적인 검수체계를 확립할 수 있음

⇒ ｢산지관리법 시행규칙｣ [별표 1의3] ｢산지전용허가기준의 세부사항｣ 비고 제2호 개정

< 예시 >

개정 전	개정 후
2. 위 표에 따른 평균경사도 측정 방법은 다음 각 목에 따른다. 가. 평균경사도 측정은 수치지형도(축적 1/5,000 지형도의 수치전산파일을 말한다. 다만, 1/5,000 지형도의 수치전산파일이 없는 지역은 1/25,000 지형도를 말한다. 이하 같다)를 이용하여 산출한다. 다만, 수치지형도가 현실과 맞지 않거나 수치지형도가 없는 지역은 실측으로 산출할 수 있다. 나. 수치지형도를 이용하는 경우 격자단위를 10m×10m로 설정하여 평균경사도를 측정한다. < 신 설 >	2. 위 표에 따른 평균경사도 측정 방법은 다음 각 목에 따른다. 가. (현행과 같음) 나. (현행과 같음) 다. 격자단위 안의 경사도 측정은 등고선 방향의 직각방향으로 한다. 라. 경사도 분석은 사업부지에 포함된 면적만큼만 경사도 산출에 반영하여야 한다.

【 문제점 】

산지전용 허가구역 불분명

❍ 산지의 일부지역에 대하여 산지전용허가를 받은 후 인근지역 산지를 불법전용 하더라도 전용한 지역이 허가지역인지 허가를 받지 않은 지역인지 외부인이 알 수가 없고,

- 산지 불법전용으로부터 얻는 편익이 이에 대한 처벌보다 크므로 허가지역 주변에 대한 산지의 불법 전용 행위가 우려됨

❍ 산지 전용 허가․변경허가 또는 변경신고 구역의 경계 표시는 경계에 위치한 수목․암석 등에 흰색 페인트로 표시하도록 규정되어 있으나 일반인의 경우 동 경계 표시만으로는 적법한 산지전용허가에 따른 산림훼손인지 여부를 확인할 수 없어 산림 훼손 사실을 발견하더라도 불법 훼손으로 신고 곤란

※ 포천시에서는 산지전용허가시 불법행위 방지를 위하여 허가 상황판을 입구 잘 보이는 곳에 설치하도록 권장

※ 남양주시에서는 산지전용 협의조건 제11호에 시공전 현장의 위치, 범위, 면적, 기간, 현장책임자, 연락처 등을 기재한 공사안내판을 설치하도록 규정

❍ 산지전용 허가상황을 안내하고 불법산지전용 행위를 미연에 방지할 수 있도록 산지전용허가지역 입구에 표지판 설치 필요

【 개선방안 】

산지전용 허가상황표지판 설치

❍ 산지전용허가지와 산지불법전용지에 대한 여부를 명확히 구별하고 산지전용 개발행위 시 허가지역 외에 불법행위를 방지하기 위한 허가상황 표지판 설치 규정 신설 검토

- 사람의 왕래가 빈번하고 잘 보이는 허가지역 입구에 현장의 위치, 허가자, 범위, 면적, 기간, 현장책임자, 연락처 등을 기재한 허가상황을 안내하는 표지판을 설치하도록 함

⇒ ｢산지관리법 시행규칙｣ 제11조 관련 [별지 제5호서식] 뒷면 유의사항 개정

< 예시 >

개정 전	개정 후
< 신 설 >	12. 허가장소 입구에 다음과 같이 표지판을 설치하되, 그 규격은 가로 90센티미터, 세로 60센티미터, 높이 90센티미터 이상으로 하여야 합니다.

2		산지전용 허가조건 적용대상 강화

【 문제점 】

산지전용 허가조건

❍ 산지를 전용하려는 경우 그 산지의 지형은 평균경사도가 25도 이하이고, 헥타르당 입목축적이 시․군․자치구의 헥타르당 입목축적의 150퍼센트 이하이며, 전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50퍼센트 이하이어야 함(｢산지관리법 시행령｣ 제20조제6항 관련 [별표 4] ｢산지전용허가기준의 적용범위와 사업별․규모별 세부기준｣ 제2호 다목)

- 그러나 660㎡ 미만의 면적을 산지전용하려는 경우에는 평균경사도, 입목축적, 활엽수림의 비율 등의 제한기준을 적용받지 않게 되어 평균경사도, 입목축적 등에 대한 검토가 이루어지지 않아 무분별한 산지개발 및 산림훼손의 우려가 있고, 이로 인한 산지재해가 발생할 위험이 있음

◦ 산지전용허가 신청 면적이 660㎡ 미만인 경우 평균경사도, 입목축적 등의 관련 서류를 제출하지 않아도 되도록 규정되어 있어 660㎡ 미만의 산지전용 허가 신청 건의 대부분이 일반주택 부지임에도 이에 대한 평균경사도 및 입목축적에 대한 검토가 이루어지지 않고 있음(권익위 실태조사, ‘12. 9.)

※ ○○군의 경우 2010년～2011년 산지전용 563건 중 221건이 660㎡ 미만으로 전체 허가건수 중 약 40%가 평균경사도, 입목축적 등의 제한기준을 적용받지 않고 있는 실정 (2012. 9. 권익위 실태조사)

< ○○군 660㎡ 미만 산지전용 현황 >

연도별	산지전용 총 건수	660㎡ 미만 산지전용 건수
		계	주택	근생시설	창고	수련시설	기타
계	563	221	132	10	10	2	67
2011년	251	98	53	6	6	2	31
2010년	312	123	79	4	4		36

❍ 또한 해당 산지의 필지를 분할하여 660㎡ 미만으로 산지전용하고자 사업계획을 수립한 것으로 인정되는 경우에는 ‘전용하려는 산지의 평균경사도가 25도 이하일 것’ 또는 ‘전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50퍼센트 이하일 것’의 요건만을 적용하도록 되어 있음

- 그러나 입목축적 입지제한(전용하려는 산지의 헥타르당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 시․군․자치구의 헥타르당 입목축적의 150퍼센트 이하일 것) 요건을 적용하도록 규정하지 않아 필지를 660㎡ 미만으로 분할하여 사업계획을 수립하는 경우에는 우량한 산림이 훼손될 우려가 있음

☞ ｢산지관리법 시행령｣ [별표 4] ｢산지전용허가기준의 적용범위와 사업별․규모별 세부기준｣

2. 산지전용면적에 따라 적용되는 허가기준

허가기준	전용면적	세부기준
다. 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것	660제곱미터이상의 산지전용에 적용.다만, 비고 제1호에 해당하는 시설에는 적용하지 아니한다.	1) 전용하려는 산지의 평균경사도가 25도 이하일 것. 다만, (생략) 2) 전용하려는 산지의 헥타르당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 시ㆍ군ㆍ구의 헥타르당 입목축적의 150% 이하일 것. 다만, (생략) 3) 전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50퍼센트 이하일 것

비고

3. 해당 산지의 필지를 분할하여 660제곱미터 미만으로 산지전용하고자 사업계획을 수립한 것으로 인정되는 경우에는 비고 외의 부분 제2호 다목의 전용면적란의 규정에 불구하고 같은 목 세부기준란의 1) 또는 3)을 적용할 수 있다.

◦ ｢산지관리법 시행령｣ [별표 4] ｢산지전용허가기준의 적용범위와 사업별․규모별 세부기준｣ 비고 제3호는 필지를 분할하여 660제곱미터 미만으로 사업계획을 수립하여 평균경사도 등의 제한기준을 편법으로 회피하려는 것을 방지하기 위한 취지로 해석되나 필지를 분할하여 사업계획을 수립하여도 제2항 다목 2)의 규정을 적용할 법적 근거가 없고, 산림조사서를 제출하도록 규정하면서 이를 허가기준에 적용하는 취지는 우량한 산지의 개발을 제한하여 산지를 보존하자는 취지로 해석되므로 비고 제3호에서는 다목 1)과 마찬가지로 법령으로 제한할 필요가 있음(권익위 실태조사, ‘12. 8.)

【 개선방안 】

산지전용 허가조건 적용대상 강화

❍ 전용하려는 산지가 660㎡ 미만인 경우라도 평균경사도, 입목축적, 활엽수림의 비율 등의 제한기준을 적용받을 수 있도록 개선

- ｢산지관리법 시행령｣ [별표 4] ｢산지전용허가기준의 적용범위와 사업별․규모별 세부기준｣ 제2호 다목 세부기준란의 ‘1)전용하려는 산지의 평균경사도가 25도 이하일 것, 2)전용하려는 산지의 헥타르당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 시․군․구의 헥타르당 입목축적의 150% 이하일 것, 3)전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50퍼센트 이하일 것’ 규정을 적용할 수 있도록 관련 규정 개정

⇒ ｢산지관리법 시행령｣ [별표 4] ｢산지전용허가기준의 적용범위와 사업별․규모별 세부기준｣ 비고 제3호 개정

< 예시 >

개정 전	개정 후
3. 해당 산지의 필지를 분할하여 660제곱미터 미만으로 산지전용하고자 사업계획을 수립한 것으로 인정되는 경우에는 비고 외의 부분 제2호 다목의 전용면적란의 규정에 불구하고 같은 목 세부기준란의 1) 또는 3)을 적용할 수 있다.	3. 해당 산지를 660제곱미터 미만으로 산지전용하고자 사업계획을 수립한 경우에는 -------------- --------------------- --------------------- -------- 1) 내지 3)을을 --- ------.

3		산지복구비 예치의무 대상 확대

【 문제점 】

산지복구비 예치 의무

❍ 산지전용허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 산림청장이 고시한 단위면적당 복구비 산정기준에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용을 예치하도록 되어 있음(｢산지관리법｣ 제38조 및 ｢산지관리법 시행규칙｣ 제39조)

- 그러나 산지전용․산지일시사용을 하려는 면적이 660㎡ 미만인 경우에 산지복구비의 예치를 면제(복구비 예치의무를 면제받을 목적으로 해당 산지를 분필한 경우 제외)하도록 되어 있음(｢산지관리법 시행령｣ 제46조제1항제1호)

※ ○○군의 경우, 최근 3년간 660㎡ 미만 산지전용 건수는 전체 산지전용 건수의 36%인 276건이 복구비 예치 의무 면제 대상임 (권익위 실태조사, 2012. 9.)

❍ 이로 인해 산지전용기간이 만료되었거나 산지전용허가 등이 취소되었을 때 자진복구를 하지 않을 경우 산지복구비가 없어 복구를 못하는 상황이 발생하고 있음

※ 2011년 경기도 ○○군에 대한 감사원 감사결과 산지전용기간이 만료된 후 복구의무자가 자진복구를 하지 않았으나 산지복구 예치비가 없어 산지복구를 하지 못하고 방치된 상태로 있어 산지복구 미조치 사례 지적

< 660㎡ 미만 중 산지전용기간이 만료되었거나 허가 취소된 현황 >

(단위 : 건)

연도별	○○시	○○시	○○군	○○군	○○군
계	148	11	169	103	5
2011년	73	1	85	38	0
2010년	15	10	84	65	5

【 개선방안 】

산지복구비 예치의무 대상 확대

❍ 산지전용․산지일시사용을 하려는 면적이 660㎡ 미만인 경우에 산지전용기간이 만료(허가 취소)되었을 때 산지복구비가 없어 복구를 하지 못하는 상황이 발생하지 않도록 산지복구비 예치의무 면제대상 축소 또는 폐지

⇒ ｢산지관리법 시행령｣ 제46조제1항제1호 삭제

< 예시 >

개정 전	개정 후
제46조(복구비의 예치 등) ① (생 략) 1. 산지전용·산지일시사용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우. 다만, 복구비 예치의무를 면제받을 목적으로 해당 산지를 분필하여 그 면적이 660제곱미터 미만으로 된 경우는 제외한다.	제46조(복구비의 예치 등) ①(현행과 같음) 1. <삭 제>

4		산지복구공사 감리대상 확대

【 문제점 】

산지복구공사 감리대상

❍ 산지전용․산지일시사용의 경우에는 10,000㎡ 이상의 산지를 복구하는 공사에 대하여 감리를 받도록 규정하고 있음(｢산지관리법｣ 제40조의2 및 ｢산지관리법 시행령｣ 제48조의2제1호)

- 이로 인해 필지를 분할하여 10,000㎡ 미만으로 사업계획을 신청하여 감리를 회피하려는 편법이 발생하고 있으며, 산지전용 신청 건의 대부분은 10,000㎡ 미만이므로 감리 사각지대 발생

※○○군은 2011년 251건 중 228건(91%), 2010년 312건 중 291건(93%)이 10,000㎡ 미만임

- 산지전용 신청 면적이 10,000㎡ 이상인 경우, 허가 면적을 분할하여 기간을 두어 따로 신청을 할 경우, 각각의 필지가 10,000㎡ 미만으로 접수되어 감리대상에서 제외될 우려가 있음

◦ 전용하려는 해당 산지를 1만제곱미터 미만으로 분할하여 사업계획을 수립하는 경우 산지복구공사의 감리대상으로 적용하도록 하고 감리대상 기준 면적을 낮추어 감리대상을 확대하는 것이 필요한 실정 (권익위 실태조사, ’12. 7.)

❍ 주택, 근린생활시설, 숙박시설, 창고 등의 용도로 산지전용을 하는 경우 대부분 10,000㎡ 미만이므로 산지복구공사 감리대상이 되지 아니함

【 개선방안 】

산지복구공사 감리대상 회피방지 규정 신설

❍ 감리대상 규정 적용을 회피하기 위해 허가신청면적을 분할하여 따로 신청할 경우, 연접해 있는 허가 신청지의 면적을 합산하여 10,000㎡ 이상일 경우에 산지복구공사의 감리대상으로 적용하도록 관련 규정 개정

⇒ ｢산지관리법 시행령｣ 제48조의2 개정

< 예시 >

개정 전	개정 후
제48조의2(산지복구공사의 감리대상) 법 제40조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 다음 각 호의 구분에 따른 면적을 말한다. <단서 신설>	제48조의2(산지복구공사의 감리대상) 법 제40조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 다음 각 호의 구분에 따른 면적을 한다.. 다만, 사업계획을 분할하여 감리대상 면적 이하로 산지전용 사업계획을 수립한 것으로 인정되는 경우에는 감리를 받게 할 수 있다.

산지복구공사 감리대상 면적 축소(의견표명)

❍ 산지전용․산지일시사용 허가면적이 10,000㎡ 이상인 경우 복구공사 감리대상으로 규정하고 있으나 향후 감리대상 면적기준을 점차적으로 축소 조정할 것을 검토

⇒ ｢산지관리법 시행령｣ 제48조의2(산지복구공사의 감리대상) 제1호 개정

Ⅳ		조치사항

○ 권고일자 : 2012. 12.

○ 대상기관 : 산림청

○ 조치사항 및 조치기한

개선과제	관련부처	조치기한
1. 산지전용 허가기준 강화	산림청	’13. 12월
1-1. 표준화된 평균경사도 산출방법 도입	〃	〃
1-2. 산지전용 허가상황표지판 설치	〃	〃
2. 산지전용 허가조건 적용대상 강화	〃	〃
3. 산지복구비 예치의무 대상 확대	〃	〃
4. 산지복구공사 감리대상 확대	〃	〃
4-1. 산지복구공사 감리대상 회피방지 규정 신설	〃	〃
4-2. 산지복구공사 감리대상 면적 축소(의견표명)	〃	자체검토

[붙임]  관계 법령

◎ 산지관리법

제18조(산지전용허가기준 등) ① ～ ④ (생략)

⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.

[전문개정 2010.5.31]

제38조(복구비의 예치 등) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 "복구비"라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 한다. 다만, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.  <개정 2012.2.22>

◎ 산지관리법 시행령

제20조(산지전용허가기준 등) ① ～ ⑤ (생략)

⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.  <개정 2010.12.7>

제46조(복구비의 예치 등) ① 법 제38조제1항 단서에서 "산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.  <개정 2005.8.5, 2007.2.1, 2007.7.27, 2008.7.24, 2009.4.20, 2009.11.26, 2010.12.7, 2011.1.28, 2012.8.22>

1. 산지전용·산지일시사용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우. 다만, 복구비 예치의무를 면제받을 목적으로 해당 산지를 분필하여 그 면적이 660제곱미터 미만으로 된 경우는 제외한다.

제48조의2(산지복구공사의 감리대상) 법 제40조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 다음 각 호의 구분에 따른 면적을 말한다.

1. 산지전용·산지일시사용의 경우에는 1만제곱미터

2. 토석채취의 경우에는 5만제곱미터

3. 토사채취의 경우에는 1만제곱미터

[별표 4] <개정 2012.8.22>
산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준(제20조제6항 관련)
2. 산지전용면적에 따라 적용되는 허가기준
허가기준	전용면적	세부기준
다. 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것	660제곱미터이상의 산지전용에 적용.다만, 비고 제1호에 해당하는 시설에는 적용하지 아니한다.	1) 전용하려는 산지의 평균경사도가 25도(「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제10조제1항제1호에 따른 스키장업의 시설을 설치하는 경우에는 평균경사도 35도) 이하일 것. 다만, 법 제8조에 따른 산지에서의 구역 등의 지정 협의를 거친 경우로서 평균경사도기준이 검토된 경우에는 평균경사도의 산정 대상에서 제외할 수 있다. 2) 전용하려는 산지의 헥타르당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 시ㆍ군ㆍ구의 헥타르당 입목축적(산림기본통계의 발표 다음 연도부터 다시 새로운 산림기본통계가 발표되기 전까지는 산림청장이 고시하는 시ㆍ도별 평균생장률을 적용하여 해당 연도의 관할 시ㆍ군ㆍ구의 헥타르당 입목축적으로 구하며, 산불발생ㆍ솎아베기ㆍ벌채를 실시한 후 5년이 지나지 않은 때에도 해당 시ㆍ도별 평균생장률을 적용하여 그 산불발생ㆍ솎아베기 또는 벌채 전의 입목축적을 환산한다)의 150% 이하일 것. 다만, 법 제8조에 따른 산지에서의 구역 등의 지정협의를 거친 경우로서 입목축적조사기준이 검토된 경우에는 입목축적에 대한 검토를 생략할 수 있다. 3) 전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50퍼센트 이하일 것 4) 전용하려는 산지를 면적 100㎡의 지역으로 분할하여 각 분할지역의 경사도를 측정하였을 때 경사도가 25도 이상인 지역이 전체 지역의 40% 이하일 것. 다만, 스키장업의 시설을 설치하는 경우는 제외한다.
비고 1. 생략 2. 비고 외의 부분 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림수산식품부령으로 정한다. 3. 해당 산지의 필지를 분할하여 660제곱미터 미만으로 산지전용하고자 사업계획을 수립한 것으로 인정되는 경우에는 비고 외의 부분 제2호 다목의 전용면적란의 규정에 불구하고 같은 목 세부기준란의 1) 또는 3)을 적용할 수 있다. 4. ~ 6. 생략

◎ 산지관리법 시행규칙

제10조의2(산지전용허가기준의 세부사항) 영 별표 4 비고란 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은 별표 1의3과 같다.

제11조(산지전용허가증) 영 제15조제3항 본문의 규정에 의한 산지전용허가증은 별지 제5호서식에 의한다.

제39조(복구비의 산정기준) 산림청장은 다음 각호의 비용을 고려하여 법 제38조제5항의 규정에 의한 단위면적당 복구비산정기준을 결정하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 산림청장은 단위면적당 복구비산정기준을 적용하는 것이 현저히 불합리하다고 인정하는 경우에는 그 기준을 달리 적용할 수 있다.  <개정 2007.7.27, 2011.1.5>

1. 옹벽·골막이·사방(砂防)댐 등 토사유출방지시설을 설치하기 위한 비용

2. 훼손된 산지의 경관복원을 위하여 차폐림을 조성하거나 수목 또는 덩굴류 등을 식재하여 녹화(綠化)하기 위한 비용

3. 산지전용등을 위하여 설치한 시설물의 철거비용

4. 되메우기용 토석의 운반 및 성토비용

4의2. 산지복구공사의 감리에 필요한 비용

5. 그 밖에 산지전용등을 하기 전의 산림상태로 복구하거나 생태복원을 하기 위하여 필요한 비용

제42조(복구설계서의 작성기준 등) ① ～ ② 생략

③관할청은 제2항에 따라 복구설계서승인신청서를 제출받은 때에는 해당 복구설계서가 별표 6에 따른 복구설계서승인기준에 적합한 경우에 한하여 이를 승인하여야 한다.  <개정 2004.1.13, 2009.4.20, 2011.1.5>

제43조(복구준공검사) ①법 제42조제1항에 따라 복구준공검사를 받으려는 자는 별지 제42호서식의 복구준공검사신청서를 관할청에 제출하여야 한다.  <개정 2004.1.13, 2009.4.20, 2011.1.5>

②제1항에 따른 복구준공검사신청을 받은 경우에는 법 제40조제1항에 따라 승인한 복구설계서에 따라 적합하게 복구되었는지 여부를 검사하고, 그 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다.  <개정 2009.4.20>

[별표 1의3] <개정 2012.10.26> 산지전용허가기준의 세부사항(제10조의2 관련)
관련 조문	세부사항
2. 영 별표 4 제1호 마목4)	가. 절토ㆍ성토면의 기울기(절토ㆍ성토면의 높이에 대한 수평거리의 비율을 말한다)는 절토ㆍ성토면의 붕괴를 방지하기 위해 토질에 따라 다음의 요건을 충족해야 한다. 다만, 지질조사를 실시한 결과 안전한 것으로 인정되거나 옹벽ㆍ파일(말뚝)ㆍ앵커 등 재해방지시설을 설치하여 안전한 것으로 인정되는 경우에는 그렇지 않다. 1) 경암인 경우의 기울기는 1: 0.5 이하일 것 2) 풍화암인 경우의 기울기는 1: 0.8 이하일 것 3) 토사인 경우의 기울기는 1: 1.0 이하일 것 4) 성토지의 자갈ㆍ토층(土層)인 경우의 기울기는 1: 1.0 이하일 것 5) 계단식 산지전용(가능한 기존의 지형을 유지하기 위해 산지의 경사면을 따라 계단을 조성하고 산지전용하는 것을 말한다. 이하 같다)인 경우의 기울기는 토질에 관계없이 1: 1.4 이하일 것 나. 절토ㆍ성토면으로 인해 재해 등이 우려되는 경우에는 다음에 해당하는 보호조치가 사업계획에 반영되야 한다. 1) 충분한 규모의 배수시설의 설치 2) 비사(飛沙)나 낙석을 방지하는 시설의 설치 다. 산지전용 후 발생하는 복구대상 절토ㆍ성토면의 수직높이는 15m 이하가 되도록 사업계획에 반영해야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다. 1) 다른 법령에서 절토ㆍ성토면의 수직높이를 특별히 정하고 있는 경우 2) 계단식 산지전용인 경우. 이 경우 계단에 조성되는 사업부지의 너비(소단의 너비는 제외한다)는 각각 15m 이상이어야 한다. 3) 「도로법」에 따른 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 및 제7조에 따라 도시관리계획으로 결정된 시설 중 도로, 「농어촌도로정비법」 제2조에 따른 농어촌도로인 경우 라. 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5m 이상인 경우에는 5m 미만의 간격으로 너비 1m 이상의 소단(小段)을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다. 마. 목적사업이 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택, 공동주택, 수련시설, 숙박시설 또는 공장의 신축인 경우에는 아래 [예시]와 같이 형질변경되는 부지의 최대폭의 2배 거리만큼 산정부 방향으로 수평투영한 지점에 해당하는 원지반까지의 경사도가 25° 이하여야 한다. 다만, 형질변경되는 부지 상부 비탈면의 모암(母巖) 또는 산림의 상태가 안정적이어서 토사유출이나 산사태가 발생할 가능성이 낮은 경우에는 그렇지 않다.
※ 비고 1. 생략 2. 위 표에 따른 평균경사도 측정 방법은 다음 각 목에 따른다. 가. 평균경사도 측정은 수치지형도(축적 1/5,000 지형도의 수치전산파일을 말한다. 다만, 1/5,000 지형도의 수치전산파일이 없는 지역은 1/25,000 지형도를 말한다. 이하 같다)를 이용하여 산출한다. 다만, 수치지형도가 현실과 맞지 않거나 수치지형도가 없는 지역은 실측으로 산출할 수 있다. 나. 수치지형도를 이용하는 경우 격자단위를 10m×10m로 설정하여 평균경사도를 측정한다.

[별지 제5호서식] <개정 2011.1.5>												(앞쪽)
산지전용허가증
성명						생년월일			-
주소		(전화 : )
산지소재지						면적			㎡
산지전용면적		㎡				산지전용목적
부산물 생산현황		벌채수종 및 수량			굴취수종 및 수량					토석
		수종별	본수	재적	수종		본수	재적		계	석재		토사
			본	㎥			본	㎥		㎥	㎥		㎥
전용기간		. . . ~ . . .
「산지관리법」 제14조제1항·제17조제2항 및 같은 법 시행규칙 제11조ㆍ제17조제4항에 따라 위와 같이 산지전용을 허가합니다. 년 월 일
	산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장,
	지방산림청장, 지방산림청국유림관리소장, 국립수목원장,													[인]
	국립산림품종관리센터장, 국립산림과학원장, 국립자연휴양림관리소장
210mm×297mm(일반용지 60g/㎡(재활용품))

(뒤쪽)

유의사항

1. 허가증을 교부받기 전에는 산지전용행위를 할 수 없습니다.

2. 허가를 받은 사람은 산지전용 목적사업이 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에는 산지를 복구하여야 하며 복구가 완료된 때에는 복구준공검사를 받아야 합니다.

3. 허가를 받은 사람은 산지를 전용함으로 인하여 발생할 재해에 대비하여 사전 예방조치를 하여야 합니다.

4. 산지를 복구하여야 하는 사람은 산지전용허가기간 이내에 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 복구공사를 착수 전에, 산지전용허가의 기간이 만료된 이후에 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 산지전용허가의 기간이 만료 전 10일 이내에 허가관청에 복구설계서를 제출하여 승인을 받아야 하며 승인을 받은 복구설계서대로 복구를 하여야 합니다.

5. 산지전용된 산지의 복구비는 허가를 받은 사람이 부담하여 복구하여야 합니다.

6. 허가를 받은 사람은 산지전용기간 중이라도 재해예방 등을 위하여 「산지관리법」 제37조에 따라 재해의 방지나 복구에 필요한 조치를 하도록 명령을 받은 경우에는 이에 따라야 합니다.

7. 재해의 방지나 복구에 필요한 조치를 하도록 명령을 받은 후 기간 내에 복구를 완료하지 아니한 때에는 예치된 복구비(「산지관리법 시행규칙」 제40조제3항에 따른 보증서 등을 포함합니다)로 대집행합니다.

8. 허가를 받은 사람은 산지전용기간 만료 전이라도 산지전용이 장기간에 걸쳐 이루어지거나 경관 또는 산림재해의 복구 등이 필요한 경우로서 「산지관리법」 제39조제2항에 따라 중간복구명령을 받은 경우에는 이에 따라야 합니다.

9. 중간복구명령을 지정된 기간 이내에 이행하지 아니한 때에는 예치된 복구비(「산지관리법 시행규칙」 제40조제3항에 따른 보증서 등을 포함합니다)로 대집행합니다.

10. 다음 각 호의 사유에 해당하는 경우에는 허가를 취소할 수 있습니다.

가. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 허가받은 경우

나. 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 없이 사업계획 또는 사업규모를 변경한 경우

다. 「산지관리법」 제19조에 따른 대체산림자원조성비를 납부하지 아니하였거나 제38조제1항 본문에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우(「산지관리법」 제37조제3항에 따른 감소된 복구비를 다시 예치하지 아니한 경우를 포함합니다)

라. 「산지관리법」 제37조제1항에 따른 재해방지 또는 복구를 위한 명령을 이행하지 아니한 경우

마. 허가를 받은 사람이 법 제20조 본문에 따른 목적사업의 중지 등의 조치명령을 위반한 경우

바. 그 밖의 허가조건을 위반한 경우

11. 산지전용기간의 연장허가를 받으려 할 때에는 허가기간이 만료되기 10일 전까지 「산지관리법 시행규칙」 제17조에 따른 연장허가신청서를 허가관청에 제출하여야 합니다.