국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2012 - 169호

의  안  명 「장사시설 관리체계의 합리성 제고」제도개선

관련기관 보건복지부

의결연월일  2012.  10. 22.

주       문

장사시설 관리체계의 합리성 제고 방안을 별지와 같이 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조 규정에 따라 보건복지부장관에게 권고한다.

이       유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2012년 10월 22일

위원장   김 영 란

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   오 준 근

위  원   황 현 주

위  원   이 순 창

위  원   김 용 미

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

【별지】

장사시설 관리체계의 합리성 제고방안

2012.  10.

	국민권익위원회
	사회제도개선담당관

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경과  ............................................................................. 1

Ⅱ. 제도운영 현황   ....................................................................................  2

Ⅲ. 문제점 및 개선방안 ......................................................................... 10

1. 장례식장 시설관리기준 마련

2. 장례식장에 대한 관리체계 강화

3. 사설묘지 설치 및 관리체계 개선

4. 불법개인묘지에 대한 처분기준 강화(정책검토 과제)

Ⅳ. 조치사항   .................................................................................................  21

Ⅰ

추진배경 및 경과

추진배경

○ 우리나라 장례문화는 관혼상제(冠婚喪祭)중 가장 절차가 복잡하고 엄숙함을 요하는 것으로 많은 비용이 소요되는 고비용 구조임

※ 연평균 장례산업 규모는 약5조원대로 매장은 약 2000만원, 화장은 1400만원 정도 소요되는 것으로 추산(‘12.3.5일자 매일경제 기사인용)

- 장례의 70%이상은 화장으로 이루어지지만 최근 개발제한구역이나 산지, 농지 등에 불법적인 사설묘지 조성이 자주 사회문제로 대두되고

- 갑작스런 죽음으로 경황이 없는 유족들에게 장례물품 강매나 끼워 팔기 등 장례식장의 횡포도 심각한 실정

※ 장례관련 고충민원 건수 : (‘09년) 1,123건→(’10년)1,070건→(‘11년)1,509건

• 5조원 대 장례 비즈니스… 상주는 봉(매일경제‘12.3)

• 대형병원, 장례식장 끼워 팔기로 폭리‥ 원가의 10배(경향신문‘11.7)

○ 따라서, 장례식장 등 장사시설에 대한 합리적인 관리체계를 마련하여 유족들의 부당한 피해방지와 권익보호를 위한 제도개선 추진 필요

추진경과

○ 제도개선 실태조사(8월∼9월) 및 개선방안 마련(9월)

○ 전문가 간담회 및 관련 기관 의견수렴(10월중)

○ 제도개선(안)에 대한 분과위 및 전원위원회 상정·권고(10월)

Ⅱ

제도운영 현황

장례문화 변화양상

○ 최근의 장례문화는 화장비율의 증가와 더불어( ‘10년기준, 67.5%) 장례방법도 전통적 매장방식에서 납골장, 자연장 등 다양화 추세

- 특히, 노인인구의 증가와 더불어 사망자수도 매년 증가할 것을 예상되는 바,

※ 노인인구(천명): 5,452(’10) → 8,084(’20) → 12,691(’30)

※ 사망자수(천명): 255(‘10) →308(’15) → 357(’20) → 403(’25) → 453(’30)

- 국민들이 장사시설 이용 시에 부당한 비용부담이나 권익이 침해되지 않도록 체계적인 관리가 요구되는 상황

☞ 장례정책의 변화 양상(2012년도 장사업무안내, 보건복지부)

•장사문화 및 제도의 변화 •국토이용에 대한 효율성 •친환경적인 장법에 대한 관심 •가족구성의 양적ㆍ질적 변화 •묘지 조성ㆍ관리 한계 •장사시설의 고급화 및 다양화	⇒	•장사시설 확충 및 개선방안 마련 •화장장려ㆍ촉진을 위한 제도 개선 •장사정보 시스템 구축ㆍ운영 •장사시설의 수급에 관한 종합계획의 수립ㆍ시행 •장사문화에 대한 대국민 인식 개선 및 주민참여 확대

장사관련 시설 현황

○ 2012년 9월 현재 기준 화장시설은 53개소이며, 화장로는 287기임

(’10.12.31기준, 단위: 구)

구 분	개소수	화장로수	화 장 건 수				화장로 1기당 1일 처리건수
			계	시체	죽은태아	개장유골
화장시설	51	277	229,331	175,856	7,179	46,296	2.3

※ 외국인 포함

- 2011년의 경우 전체사망자 약 25만명의 71.1%가 화장으로 장례를 치름

(’11.12.31기준, 단위:명, %)

구  분

사망자수

화장건수

화장률(%)

2010년

2011년

2010년

2011년

2010년

2011년

▪ 화장현황

255,405

257,396

172,276

182,946

67.5

71.1

▪연도별 :	(‘’95)	(’00)	(’01)	(’02)	(’03)	(’04)	(’05)	(’06)	(’07)	(’08)	(’09)	(’10)	(’11)
▪화장률(%) :	22.0	33.7	38.5	42.6	46.4	49.2	52.6	56.5	58.9	61.9	65.0	67.5	71.1

* 화장건수 중 개장유골, 죽은태아, 외국인 제외

○ 2010년 기준 전국의 공설묘지 및 사설법인묘지는 540개소이고, 매장가능기수는 약112만기 정도로 매년 3만기 정도를 사용할 경우 37년 이후에는 매장이 어려운 상황

구 분	개소수	면 적	총매장 가능기수 (A)	기매장 기수 (B)	향후매장 가능기수 (A-B)	’10년 매장건수
계	5407	65,599,556	2,504,738	1,388,344	1,116,394	28,416
공설묘지	387	28,328,936	932,319	518,586	413,733	13,886
사설법인묘지	153	37,270,620	1,572,419	869,758	702,661	14,530

- 전국에 조성된 봉안당은 2011년 기준으로 355개소이고, 자연장지는 359개소임

구 분	개 소 수			수 용 능 력 (A)	기사용 실 적 (B)	향후가능 구 수 (A-B)	’11년 실적
	계	공설	사설
봉안당	355	130	225	3,351,148	980,304	2,370,940	90,430
자연장지	359	23	336	295,544	12,739	282,805	5,440

※ 개인, 가족, 종중ㆍ문중, 봉안당은 제외

○  e-하늘 장사정보(보건복지부)에 등록된 전국의 장례식장은 956개소임

※ 서울 74개, 부산 60개, 대구 51개, 인천 24개, 광주 34개, 대전 15개, 울산 17개, 경기도154개, 강원도 43개, 충북 45개, 충남 63개, 전북 61개, 전남 107개, 경북 96개, 경남 98개, 제주14개소

장례절차

○ 사람이 임종(자택, 병원)하면 가정 또는 장례식장에서 장례절차를 진행하게 되는데 현대는 특별한 사정이 없는 한 3일장이 기본이나 장례절차는 신앙(기독교식, 불교식 등)이나 형편에 따라 차이가 있음

- 일반적인 장례절차는 사망 후 당일 수시를 행하고, 사망 다음날 습이 끝나면 바로 소렴을 하고, 입관까지 하게 되어 염습의 과정이 2일째 한꺼번에 이루어지고, 3일째는 발인을 하게 됨

	가정에서의 장례절차	장례식장에서의 장례절차
첫째날 (1일)	천거정침→운명·거애→복·초혼→수시→발상→부고 ※사망진단서 발급, 매장(화장)예약 등	운구(장례식장으로 이송)→수시 →고인안치(안치실)→빈소설치 →부고→상식 및 제사상 ※사망진단서 발급, 장례용품 선택(수의, 관, 문상객접대용품 등), 매장(화장)예약 등
둘째날 (2일)	습→반함→소렴→대렴→입관 →성복→치장	염습→반함→입관→성복(상복을 입는다는 뜻)→성복제
셋째날 (3일)	발인식→운구→매장·화장 →장례후 의례 ※ 시·읍·면장에게 30일 이내 사망신고	발인식→운구→매장·화장 →장례후 의례 ※ 시·읍·면장에게 30일 이내 사망신고

※ e하늘 장사정보시스템(보건복지부) 자료참고

- 매장 또는 화장절차는 아래와 같음

매장하는 경우	화장하는 경우
묘지도착→하관→성분(봉분) → 산신제, 평토제	화장시설도착→화장→분골 →봉안 또는 자연장

※ e하늘 장사정보시스템(보건복지부) 자료참고

평균 장례비용 규모

○ 우리나라 장례문화에는 효 사상 등 전통의식이 반영되어 있어 장례비용도 천차만별이지만

- 한국소비자원에 따르면, 사례별로 차이가 있지만 매장의 평균소요비용은 약 2천만원, 화장은 1,400만∼1,500만원 정도의 비용이 소요됨(매경이코노믹, 2012.2.29일자 기사발췌)

< 연도별 장례비용 증가추이 >

	(‘05)	(‘06)	(‘07)	(‘08)	(‘09)	(‘10)
매장비용(만원)	1,652	1,688	1,730	1,811	1,862	1,916
화장비용(만원)	1,198	1,224	1,255	1,314	1,351	1,390
☞ 2005년 한국소비자원에서 조사한 장묘비용을 물가상승률로 계산(자료 :보건복지부)

※ 매경 이코노믹, ‘12.2.29일자 재편집

< 장례 단계별 평균소요비용 >

	내역별 평균소요비용(단위 : 만원) - 문상객 200명, 3일장 기준 -	비고 (소요액)
빈 소	빈소사용료(90), 식대(300), 제물(150), 제단(30), 상복(70)	640
운 구	리무진(60), 장례버스(60)	120
염 습	수의(100)	100
입 관	관, 유골함(65)	65∼100
화장·매장	화장(100), 봉안(납골)(100), 자연장지(30) 묘지( 4.5평 기준 300 이상, 관리비 별도)	30∼300
기 타	고인안치료(15), 장례지도사, 도우미(80), 명정, 관보, 위패 등(40), 기타잡비(140)	275

※ 자료: 보건복지부 장사정보 권고가이드(매경 이코노믹, ‘12.2.29일자, 재편집)

장례식장 영업자의 의무사항

○ 장례식장은 ‘장례의식을 행하는 장소’로, 사람이 죽으면 유족이 살던 집에 빈소를 마련하지 않는 한 이용할 수밖에 없는 시설로 병원장례식장이나 전문장례식장이 있음

○ 장례의식을 행하는 장소를 제공하는 것을 업으로 하는 장례식장 영업자는 시체의 위생적 관리의무, 임대료 산정기준, 가격표 게시 및 품목별 가격 외 금품수수 금지 의무가 있음

< 장례식장 영업자의 준수의무 사항(법 제29조 관련) >

준수사항	준수 내용
▪시체의 위생적 관리의무	- 시체실과 염습실(殮襲室)을 설치할 것 - 시체실과 염습실은 환기시설 및 상하수도 시설을 갖출 것 - 시체약품처리실, 약품보관실, 세척시설 설치 - 시체실ㆍ염습실 또는 시체약품처리실은 매주 1회 이상 청소 및 소독하고, 기록대장 비치 - 관련 시설 및 운송장비 소독 - 시체실, 염습실에서 배출된 폐기물은 ｢폐기물관리법｣ 제2조제5호에 따른 의료폐기물에 준하여 관리할 것 등
▪임대료 산정기준	- 장례식장의 임대료는 오전 12시부터 다음 날 오전 12시까지를 1일로 계산
▪가격표의 게시	- 장례식장 임대료와 장례에 관련된 수수료 및 장례용품의 품목별 가격을 표시한 가격표를 이용자가 보기 쉬운 곳에 게시
▪임대료ㆍ수수료 및 장례용품의 품목별 가격외의 금품수수 금지	- 장례식장의 임대료와 장례에 관련된 수수료 및 장례용품의 품목별 가격외의 금품을 받아서는 아니 됨

※ 2012년 장사업무 처리지침(보건복지부)내용 참고

- 또한, 장례식장 영업자는 반기별로 장례식장의 관리·운영상황을 매 반기  종료 후 10일 이내에 관할 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 보고하도록 되어 있음

장례식장 관리ㆍ운영상황 보고 (법 제37조 및 시행규칙 제25조 관련)	위반시 행정벌
▪ 보고시기 : 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 필요하다고 인정한 때 ▪장례식장 관리ㆍ운영상황의 보고 : 매 반기 끝난 후 10일 이내	300만원 이하의 과태료

※ 2012년 장사업무 처리지침(보건복지부)내용 참고

의무위반 장례식장에 대한 행정처분 기준

○ 장례식장 영업자의 준수사항 위반에 대한 행정처분으로는 시정명령, 영업정지, 장례식장 폐쇄가 있으며, 시설폐쇄 시에는 청문이 필요하고, 처분기관은 행정처분대장을 작성하여 비치하여야 함

위 반 행 위	근거법령	행 정 처 분 기 준
		1차위반	2차위반	3차위반	4차위반	5차위반
1) 시체의 위생적 관리 의무를 위반한 때	법 제32조 제1항제1호 및 제2항	시정명령	영업정지 10일	영업정지 1개월	영업정지 3개월	영업정지 6개월
2) 가격표 게시 의무를 위반하거나 게시된 가격 외의 금품을 받은 때	법 제32조 제1항제2호 및 제2항	시정명령	영업정지 10일	영업정지 1개월	영업정지 3개월	영업정지 6개월
3) 영업정지처분 기간 중에 영업을 한 때	법 제32조 제3항	시설폐쇄	-	-	-	-

○ 장례식장 영업자에 대한 영업정지 처분이 이용자에게 큰 불편을 주는 등의 경우,  3천만원 이하의 영업정지를 갈음한 과징금을 부과할 수 있음

○ 최근 5년간 동일한 위반행위로 과태료 부과처분을 받은 경우에 적용되는 위반행위의 횟수에 따른 과태료의 부과기준은 아래와 같음

위 반 행 위	근거 법조문	과태료(단위:만원)
		1차 위반	2차 위반	3차 이상 위반
장례식장영업자가 법 제29조제2항에 따른 시체의 위생적 관리 의무를 위반한 경우	법 제42조 제1항제11호	150	200	200
장례식장영업자가 법 제29조제3항 또는 제4항을 위반하여 임대료를 산정하거나 가격을 게시하지 않은 경우 또는 산정ㆍ게시한 금액 외의 금품을 받은 경우	법 제42조 제1항제12호	150	200	200
장례식장영업자가 법 제37조제1항에 따른 관계 공무원의 검사를 거부ㆍ방해ㆍ기피한 경우 또는 필요한 보고를 하지 않거나 거짓으로 보고한 경우	법 제42조 제1항제13호	300	300	300

묘지(분묘)조성 기준

○ 분묘란 시체나 유골을 매장하는 시설이고, 묘지는 분묘를 설치하는 구역을 의미하는 데 전국에 널린 분묘는 2100만기가 넘고, 매년 20만 여기의 분묘가 늘어나고 있음

- 분묘면적은 998㎢로 전 국토의 1%, 전국주택 면적의 절반, 공장면적의 3배, 서울시 면적의 1.6배에 달하고, 매년 여의도 면적의 1.2배인 9㎢의 묘지가 만들어지고 있음(매경이코노믹, 2012.2.29일자 기사발췌)

○ 정부는 2001년 1월부터 ‘시한부 매장제’를 도입하여 운영하고 있는데 분묘의 기본적인 설치기간을 15년으로 정하고, 15년이 경과한 분묘는 한 번에 15년씩 3회에 한정하여 연장신청을 허용하는 방식임

- 따라서, 2001년 이후 설치된 분묘는 최대 60년까지만 매장이 가능하고, 이후에는 파묘해서 화장하도록 되어있음

- 자치단체장은 관할 구역 안의 묘지 수급을 위하여 필요하다고 인정되면 조례로 5년 이상∼ 15년 미만의 기간 안에서 분묘 설치기간의 연장기간을 단축할 수 있으나 연장신청 횟수는 단축할 수 없도록 되어 있음

○ 묘지의 면적은 개인묘지는 30㎡이하(합장의 경우도 동일), 공설묘지와 사설묘지는 분묘 1기 및 그 분묘의 상석ㆍ비석 등 시설물을 설치하는 구역의 면적을 포함하여 10㎡(합장의 경우는 15㎡ 이하)를 초과할 수 없도록 되어 있음

- 분묘 1기당 설치할 수 있는 시설물은  비석 1개(높이는 지면으로부터 2m 이하, 그 표면적은 3㎡ 이하), 상석 1개, 그 밖의 석물(인물상 제외)은 1개 또는 1쌍(높이는 지면으로부터 2m 이하)로 제한되고 있음

○ 설치기간이 종료된 분묘는 설치기간이 끝난 날부터 1년 이내에 개장신고 후 개장 하도록 되어 있으며,  공설묘지 또는 사설묘지의 경우  묘지의 연고자를 알고 있는 경우는 서면통보, 연고자를 알 수 없는 경우는 공고한 후에 개장하도록 되어 있음

불법 묘지(분묘)조성 등에 대한 처분

○ 사설묘지(사설화장시설ㆍ사설봉안시설 및 사설자연장지) 설치자가 법에 정한 사항을 위반한 경우에는

- 행정처분으로 이전ㆍ개수, 허가취소, 시설의 폐쇄, 시설의 전부ㆍ일부의 사용 금지 또는 6개월의 범위 내에서 업무정지 처분이 가능하고

- 벌칙(징역 또는 벌금)과 대리인을 통한 위반행위에 대한 양벌규정, 행정처분의 실효성 확보를 위한 이행강제금 부과가 있음

구분	위반사항
행정처분	- 개수명령 등 ※법인묘지의 경우 과징금 처분
벌칙	- 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금 - 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금
양벌규정	- 대리인 등이 위반행위를 한 경우 당해 행위자(대리인 등)뿐만 아니라 그 개인(법인)에 대하여도 500만원 이하의 벌금
이행강제금	- 묘지의 개수명령을 받고 이행하지 아니한 해당 묘지의 연고자는 500만원의 이행강제금 부과(1년에 2회의 범위 안에서 반복)

○  행정처분의 대상이 되는 법률 위반행위는 아래와 같음

구분	위반사항
사설묘지(가족묘지, 종중·문중묘지 또는 법인묘지) 설치	제14조제3항(시장 등의 허가) 또는 제6항(설치면적, 분묘의 형태, 설치장소, 그 밖에 설치기준에 관한 사항), 제17조(묘지 등의 설치제한), 제18조(분묘 등의 점유면적 등)
사설화장시설 또는 사설봉안시설 설치	제15조(사설화장시설의 설치) 또는 제17조(묘지 등의 설치제한)
자연장지 조성	제16조(자연장지의 조성 등) 또는 제17조(묘지 등의 설치제한)
신고 의무, 가격게시 의무 또는 게시된 가격 외의 금품징수금지 의무를 위반	제24조(법인묘지 등의 사용료·관리비의 신고)
관리금을 적립하지 아니한 때	제25조(사설묘지 등에 대한 관리금의 적립)

○ 시장 등이 행정처분을 한 때에는 행정처분대장에 그 내용을 기록하고 이를 비치하여야 하며, 법 제31조의 규정에 의한 허가의 취소, 시설의 폐쇄명령을 하려면 청문을 거치도록 정하고 있음

Ⅲ

문제점 및 개선방안

1		장례식장 시설관리 기준 마련

【  문 제 점  】

○ 장례식장은 연간 20∼30만명에 달하는 사망자의 시신보관, 위생처리(염습), 문상객의 문상 등이 이루어지는 장소로서

- 감염성 폐기물, 실내 대기오염물질 등의 위험에 종사자는 물론 유족이나 문상객들이 노출될 가능성이 높음에도 보건위생에 대한 관리기준이 없어 관리 소홀에 대한 책임성 확보가 곤란한 상황

○ 현행「장사 등에 관한 법률(이하 ‘법’이라한다)」에 장례식장은 장사시설로 규정하고 있음

※ 법 제2조(정의)에 "장사시설"은 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지 및 제29조에 따른 장례식장을 의미한다고 규정

- 장사시설의 설치 및 폐지는 신고 또는 허가를 받도록 되어 있고, 시설 설치기준도 정하고 있으나

구분	관련 근거	비고
사설묘지, 사설화장시설, 사설봉안시설, 자연장지의 설치	법 제14조, 제15조, 제16조	신고 또는 허가 (신고·허가사항은 대통령령)
장사시설의 폐지	법 제26조
공설 및 사설묘지의 설치기준, 사설화장시설 등의 설치기준, 분묘, 봉안묘 또는 봉안탑 1기당 시설물 설치기준	법 시행령 제11조, 제15조, 제18조, 제23조

- 장례식장은 누구나 관할 세무서에 사업자 등록만으로 설치할 수 있도록 허용되고, 최소한의 시설 설치기준이나 보건위생 관리기준도 없어 관리감독에 한계가 있는 실정

○ 최근 장례식장 영업의 신고제 도입과 시체의 안치·염습 등에 대한 보건위생기준 마련이 의원입법(이명수 의원 대표발의, 2012.7.17)으로 발의 되었으나,

- 장례식장의 시설 설치 기준이나 유족 및 문상객들이 많이 이용하는 시설(빈소 등)에 대한 보건위생 관리기준 마련은 제외되어 있어 이에 대한 제도적 보완이 필요한 상황

￭ 장사 등에 관한 법률 일부개정법률안(이명수의원 대표발의, 2012.7.17)

제안이유

현재 장례식장은 시체의 염습·안치 등에 따른 직·간접적 감염 위험, 감염성 폐기물 발생 등으로 보건위생상 위험성이 높은 시설임에도 불구하고 현재 자유업으로 운영되고 있음(이하 생략)

주요내용

가.∼나.(생략)

다. 장례식장을 설치·운영하려는 자는 관할 시장 등에게 장례식장 영업신고를 하도록 하고, 장례식장 영업자는 장례식장 안에서의 시체의 안치·염습 등을 할 때에는 보건복지부령으로 정하는 보건위생기준을 준수하도록 함(안 제29조)

라.∼사.(생략)

【  개선방안  】

장례식장 시설기준에 대한 법적근거 마련

○ 장례식장 영업의 신고제 전환과 더불어 많은 종사자, 유족 및 문상객들이 이용하는 장례식장의 시설 안전성 확보를 위한 최소한의 시설기준에 대한 법적근거 마련

< 장례식장 시설기준 마련에 대한 법적근거(예시) >

현 행	개 선(예시)
▪법 제29조의2 ( 신 설 )	▪ 법 제29조의2(장례식장의 설치기준 등) ① 제29조에 따른 장례식장의 시설, 안전기준, 그 밖의 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 장례시설의 설치신고 여부를 확인하여야 한다.

2		장례식장에 대한 관리체계 강화

【  문 제 점  】

장례식장의 부당행위에 대한 관리체계 미비

○ 장례식장에서 유족들에게 장례물품 구매를 강요하거나 폭리는 물론 현금결제를 강요하는 등의 잘못된 행위는 유족들의 불만민원 야기와 건전한 장례문화 저해요인으로 언론 등에서 지속적으로 지적

- 특히, 이용자가 많은 대학병원 장례식장도 유족들에게 장례물품을 강매해 품목별로 2∼3배의 폭리를 취하고 있는 것도 문제

※ 00병원의 경우 원가 13만원 수준의 생화제단을 약 10배에 해당하는 120만원에 강매, 관·장의버스 등 대부분의 장의물품을 폭리로 강매

• 국립대병원 간 장례식장 비용 차이가 4.5배(교과부 국정감사, 2011.10)

• 4개 대형병원 장례식장 강매금액 65억 달해(메디칼투데이, 2011.7)

• 대형병원 장례식장 소비자 만족도 ‘꽝’(문화일보, 2010.9)

• 천안·아산지역 장례식장 이용객 절반이 불만(중앙일보, 2011.6)

- 2011년 국민신문고에 접수된 장례식장 관련 민원(108건) 내용도 장례물품 강행행위와 현금결제 강요, 현금영수증 편법발행이나 거부 등 부당한 시설 운영에 대한 민원이 다수

구분		건수	주요내용
장례식장 운영관련 민원		108(100.0)
	장례물품 강매행위	29(26.9)	▴ 장례식장 물품 폭리, 바가지 요금문제
	부당한 운영행태	55건((50.9)	▴ 현금결제 강요, 영수증 편법발행 및 거부 ▴ 불결한 음식, 분리수거 미실시 ▴ 장례업자의 경찰과의 유착비리 의혹 등
	주민불편 등	24(22.2)	▴ 장례차량 불법주차 등으로 인근주민 불편

※2011년 국민신문고 접수민원 분석 결과

○ 그러나, 관할 시장 등의 지도점검이나 관리는 형식적으로 이루어져 부당행위에 대한 실효성 있는 관리가 곤란한 실정

- 대부분의 기초 지자체의 장례식장에 대한 지도점검은 임대료, 장례용품의 가격에 대해 파악하는 정도이고, 장례용품의 강매 여부, 시설의 위생적 관리 등에 대한 점검은 전혀 이루어지지 않는 상황

- 또한, 위법행위가 확인되어도 장례식장이 자유업이라는 이유로 행정처분은 거의 이루어지지 않는 실정

☞장례식장에 대한 지도감독 소홀 사례(권익위 실태조사 결과, 2012.9)

▪ ○○시는 2011.3월 조카가 변사체로 발견되어 119구급대와 경찰에 의해  ○○장례식장으로 이송 된 조카시신을 당일 장례가 가능한 장례식장으로 이송하는 과정에서 ○○장례식장에서 민원인에게 출동비 30만원, 작업비 40만원, 안치료 20만원, 검안료 등 30만원 등 120만원의 부당청구 하였다는 민원에 대해 장례식장이 자유업이라는 이유로 ○○장례식장에 대해이용요금 게시만 지도하고, 임대료와 장례에 대한 수수료 및 장례용품의 가격외의 금품수수 금지위반에 대한 별도의 행정조치 등은 미실시한 사실이 있음

▪ △△시는 지난 3년간 관내 7개의 장례식장에 대한 지도점검은  2011년도에 단 1회만 실시되었고, 그 실시내용도 ‘양호’ 등 형식적으로 이루어진 상황

【 개선방안  】

장례물품 강매행위 금지 근거 마련

○ 장례식장 영업자는 장례물품을 유족들이 자유롭게 선택할 수 있도록 특정 장례물품 강매행위를 금지하는 법적 근거 마련

- 유족들이 해당 장례식장 이외에서 구입한 장례물품 사용을 허용하고, 해당 장례식장에서 제공하지 않는 장례물품 사용으로 유족들에게 불이익을 줄 경우 처벌하는 근거도 마련

※ 외부 장례용품 반입허용 등 장례식장의 장례용품 강매 행위에 대한 과태료 부과를 의원입법(‘09년 한나라당 강재섭외 23명 서명)발의된 바 있음

< 장례식장의 장례물품 강매금지(예시) >

현 행	개 선(예시)
▪법 제29조(장례식장영업) ③ 장례식장영업자는 장례식장 임대료와 장례에 관련된 수수료 및 장례용품의 품목별 가격을 표시한 가격표를 이용자가 보기 쉬운 곳에 게시하여야 한다. 이 경우 임대료는 오전 12시부터 다음 날 오전 12시까지를 1일로 계산한다. ④ 장례식장영업자는 제3항에 따라 게시한 임대료·수수료 및 장례용품의 품목별 가격 외의 금품을 받아서는 아니 된다. ⑤ (신설) 제32조(장례식장영업자에 대한 시정명령 등) ① 시장등은 장례식장영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있다. 1. 제29조제2항에 따른 시체의 위생적 관리 의무를 위반한 경우 2. 제29조제3항 또는 제4항에 따른 가격표 게시 의무 또는 게시된 가격 외의 금품징수금지 의무를 위반한 경우 3. (신설)	▪법 제29조(장례식장영업) ③ (현행과 동일) ④ (현행과 동일). ⑤ 장례식장영업자는 시설이용을 조건으로 특정 장례용품의 구매를 강요하는 행위를 할 수 없다. 제32조(장례식장영업자에 대한 시정명령 등) ① (현행과 동일) 1. (현행과 동일) 2. (현행과 동일) 3. 제29조제5항에 따른 시설이용을 조건으로 특정 장례용품 구매강요 행위 금지 의무를 위반한 경우

- 상조업체의 상조계약에 적용되는 「할부거래법에 관한 법률」제34조(금지행위)에는 선불식할부거래업자(이하 ‘상조업체’)의 선불식 할부거래(이하 ‘상조계약’)의 강요행위를 금지하고 있음

☞ 계약체결의 강요행위를 금지하는 입법사례

￭ 할부거래에 관한 법률

제34조(금지행위) 선불식 할부거래업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 계약의 체결을 강요하거나 청약의 철회 또는 계약의 해제를 방해할 목적으로 상대방을 위협하는 행위

6. 소비자가 계약을 체결할 의사가 없음을 밝혔음에도 전화, 팩스, 컴퓨터통신 등을 통하여 계약체결을 강요하는 행위(이하 생략)

장례물품에 대한 정보제공 강화

○ 부실한 장례물품에 대한 이용자 불만민원 등을 고려하여 장례식장에서 장례물품을 판매할 때에는 가격대비 수준(질, 형태 등)을 유족들이 인식하고 구매할 수 있도록 관련 정보제공 강화 방안 검토

○ 보건복지부에서 운영하는 장사정보시스템(e-하늘)상의 장례식장별 장례물품 가격정보를 보다 구체적으로 게재토록 개선 검토

※ e-하늘 시스템상의 장례물품 가격과 비교하여 차이가 있는 경우 부당한 가격 게시로 신고할 수 있는 채널도 마련

< 장례물품 판매 방식 개선 예시>

현 행	개 선
○ 실물정보 없이 가격정보만을 비교하여 장례물품 구매 - 가격대비 저질의 물품에 대한 유족불만	○ 가격대별 장례물품의 수준을 유족들이 확인하고 해당물품을 선택 ○ 인터넷을 통해 물품가격의 적정성을 확인할 수 있고, 부당가격에 대해서는 이의신청도 가능

3		사설묘지 설치 및 관리체계 개선

【  문 제 점  】

불법 사설개인묘지에 대한 관리체계 미흡

○ 대부분 가족묘지, 종중·문중 묘지 등 사설묘지(개인묘지 제외)는 80제곱미터 이상으로 조성되고 있는바, 신청인이 타 법률(산지관리법, 농지법 등)에 의한 신고나 허가를 받는 조건으로 설치하도록 하고, 설치가 완료되면 설치허가서를 교부하고 있음

- 그러나, 「산지법」이나 「농지법」등 타 법률에 의한 신고나 허가가 이루어지지 않은 상태에서 사설묘지 설치허가서가 교부되거나

- 사설묘지 설치가 불법 개발행위이나 산지전용에 해당되어 행정처분대상이나 별도의 행정처분이 없는 경우도 있는 상황

☞  타 법률 위반에 대한 행정조치 미흡사례(권익위 실태조사 결과, 2012.9)

▪ △△시는 ○씨의 불법 종중묘지(허가신청 없이 종중묘지 설치, 불법 산지전용, 불법개발행위(토지형질변경))에 대해 과태료 등 행정처벌도 없이 불법산지전용에 대한 원상복구 조치 후 해당지역을 자연장지로 허가해 준 사례

▪ ○○시는 ○씨가 기존 분묘 3기를 미신고 이장 후 종중 묘역 설치를 위해 400㎡의 산지 조림을 훼손하고 불법 석지구조물을 설치한 사실을 알고도 별도의 행정조치(과태료, 벌금 등) 없이 원상복구만 조치한 사실이 있으며, 원상복구가 미진한 상태에서 자연장지(종중묘지) 조성을 위한 개발허가를 해준 사례

○ 한편, 30제곱미터 이하의 개인묘지는 법 14조에 따라 묘지 설치 후 30일 이내에 관할 시장 등에게 신고하도록 되어 있음

- 그러나, 개인묘지의 설치가 법 시행령 제15조 「별표2」에 의한 설치기준에 위반되어 이전명령 등 행정처분 대상이 되는 경우가 자주 발생

※ 하천구역으로부터 300미터이상 떨어진 곳, 20호 이상 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳 등

￭ 법 제14조(사설묘지의 설치 등) ② 개인묘지를 설치한 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 묘지를 설치한 후 30일 이내에 해당 묘지를 관할하는 시장 등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경한 경우에도 또한 같다.

￭ 법 시행령 제15조(사설묘지의 설치기준) 법 제14조제6항에 따른 사설묘지의 설치 면적, 분묘의 형태, 설치장소 등 설치기준은 별표 2와 같다.

<별표2> 사설묘지의 설치기준(제15조 관련)

1. 개인묘지

가. 분묘의 형태는 봉분 또는 평분으로 하되, 봉분의 높이는 지면으로부터 1미터, 평분의 높이는 50센티미터 이하여야 한다.

나. 개인묘지는 지형·배수·토양 등을 고려하여 붕괴·침수의 우려가 없는 곳에 설치하여야 한다.

다. 석축과 인입도로의 계단을 설치할 때에는 붕괴의 우려가 없도록 하여야 하고, 법 제18조제2항에 따른 개인묘지의 신고 면적 안에서 설치하여야 한다.

라. 개인묘지는 다음의 장소에 설치하여야 한다. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 다음 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장등이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1)「도로법」 제2조의 도로, 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호가목의 철도의 선로, 「하천법」 제2조제2호의 하천구역 또는 그 예정지역으로부터 300미터 이상 떨어진 곳

2) 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳

-  일부 지자체에서는 설치기준에 위반되는 개인묘지의 설치신고는 신고접수 자체를 거부 한 채 불법상태를 방치하는 경우도 있는 상황

※ 최근 3년 동안 개인묘지 설치신고에 대한 유선문의는 많으나 신고를 받은 바는 없고, 불법지역에 설치된 경우 신고자체를 받지 않고 있으며 민원 등으로 문제가 되지 않으면 불법묘지가 확실하지만 행정처분 등을 하기는 어려워 방치하고 있는 실정( 2012.9월 권익위 실태조사시 ○○시 담당자 면담결과)

불법 사설묘지 등에 대한 행정처분 미흡

○ 가족묘지, 종중·문중묘지 등 허가 대상 사설묘지를 불법 설치한 경우는 행정처분으로 이전명령과 더불어 벌금 등 벌칙규정이 적용되고 이전명령을 받고 이행하지 않는 경우는 이행 강제금을 정하고 있음

￭ 법 제31조(사설묘지 설치자 등에 대한 처분) 시장 등은 사설묘지·사설화장시설·사설봉안시설 및 사설자연장지의 연고자 또는 설치·조성자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 연고자 또는 설치·조성자에게 묘지·봉안시설 또는 자연장지의 이전·개수, 허가취소, 시설의 폐쇄, 시설의 전부·일부의 사용 금지 또는 6개월의 범위 내에서 업무의 정지를 명할 수 있다.

1. 제14조제3항 또는 제6항, 제17조 또는 제18조를 위반하여 사설묘지를 설치한 때

2. ∼  5. (생략)

￭ 법 제39조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제14조제3항에 따른 허가 또는 변경 허가를 받지 아니하고 가족묘지, 종중·문중묘지 또는 법인묘지를 설치한 자

2. 제17조를 위반하여 금지구역 안에 묘지·화장시설·봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성한 자

3. 제30조에 따른 장사시설 등의 정비·개선명령이나 사용제한명령을 이행하지 아니한 자

￭ 법 제43조(이행강제금) ① 시장 등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 500만원의 이행강제금을 부과한다.

1. 제17조 또는 제18조를 위반하여 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지를 설치·조성한 자

2. 제20조제1항을 위반하여 설치기간이 끝난 분묘에 매장된 유골을 화장 또는 봉안하지 아니한 자

3. 제31조에 따른 묘지·봉안시설·자연장지의 이전 또는 개수명령을 받고 이행하지 아니한 해당 묘지·봉안시설·자연장지의 연고자

- 그러나, 불법 묘지로 확인되어도 벌금 등의 부과 없이 이전명령만 하거나 이전명령을 받고 이행하지 않는 경우에도 이행 강제금 부과 없이 벌금만 부과하고 방치하는 경우가 종종 발생

☞ 불법 사설묘지에 대한 행정처분 미흡사례(권익위 실태조사 결과, 2012.8)

￭ ○○시는 △△씨가 2010.12월  ○○리 산119-1번지에 허가없이 설치한 사설묘지(가족묘지)에 대해 별도의 고발없이 2011.6.30일까지 이전명령(원상복구)토록 하였으나 이행하지 않자 고발조치하여 벌금 200만원을 부과하였으나 이후 불법상태로 계속 방치하는 상황

○ 개인묘지 설치를 30일 이내 신고하지 않는 경우는 300만원 이하의 과태료를 부과하고, 설치기준에 위반 된 경우는 행정처분으로 이전명령을 하고, 이전명령이 이행되지 않으면 이행 강제금을 부과하도록 되어 있음

※  20호 이상 인구밀집지역, 학교 등으로부터 500 이상, 도로·하천 예정지로부터 300미터 이상 떨어진 곳 등

￭ 법 제42조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다.

1. ∼  2.(생략)

3. 제14조제2항에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 아니한 자

4. ∼ 13.(생략)

- 그러나, 설치기준을 위반한 미신고 불법 개인묘지가 확인되어도 과태료부과 없이 이전명령만 하거나, 이전기간의 자의적 연장, 이행 강제금 미 부과 등 행정처분이 자의적으로 이루어지는 실정

☞ 불법 개인묘지에 대한 행정처분 사례(권익위 실태조사 결과, 2012.8)

￭ ○○군은 2009년 11월경 ○○(지목: 임야)에 불법으로 설치된 묘지에 대한 민원접수(2010.3)에 대해 미신고 시설(개인묘지)로 확인되었으나 법 제42조제1항 제2호에 의한 과태료부과 없이 장사법 제14조2항 위반으로 2011년3월15일까지 적법지역으로 이전명령만 통보하였으나, 이전이 이루어지지 않았음에도 별도의 과태료나 이행강제금 부과 없이 이전기간만 2012년3월15일로 연장해준 사실이 있음

￭ ○○시 에서는 ○○읍 산96번지에 불법(설치미신고)으로 설치된 사설묘지에 대해 과태료 부과 없이 2011.3월까지 이전토록하고, 이행되지 않자 이행강제금 500백만원만 부과

￭ ○○시는 ○○씨가 2011.10월에 설치한  ○○리 산 75번지의 불법 사설묘지(개인묘지)설치에 대해 미신고에 대한 과태료 부과 없이 2012.2월까지 이전명령을 내렸으나 이행하지 않자 다른 법률 위반으로 고발조치하여 벌금 50만원은 부과하였으나 이후 어떠한 행정조치(이행강제금 부과)도 없이 불법상태로 계속 방치

○ 한편, 법 제14조 6항에 따른 사설묘지의 설치기준을 위반에 대해서는 이전명령 등의 행정처분은 정하고 있으나 별도의 벌칙규정이 없는 바 설치기준 위반에 대해 벌금 등의 벌칙규정 마련이 필요한 상황

【  개선방안  】

개인묘지 설치에 대한 안내 절차 마련

○ 사망신고 시에 유족들에게 장사방법(화장, 묘지 등)에 따른 안내절차를 의무화하는 규정(지침 등) 마련

- 특히, 산지나 농지 등에 허가 없이 개인묘지를 조성할 경우 행정처분 내역, 개인묘지 설치가능 지역 정보 등 장사 관련 정보안내 절차를 마련하여 불법 묘지 조성에 따른 처벌을 사전에 방지

< 묘지설치 관련정보 안내절차 마련(예시)>

현 행

개 선(예시)

사망신고 (유족→읍·면·동)
↓
개인묘지 설치 ( 유족)
↓
개인묘지 설치·변경 신고(30일 이내) (유족→시장 등)
↓
적합성 검토 및 관리 (e-하늘시스템 등록 등)
↓
적합시	위법시
신고증명서 교부	행정조치

사망신고 (유족→읍·면·동)
↓
묘지설치 관련 정보 안내 ( 읍·면·동→유족)
↓
개인묘지 설치 ( 유족)
↓
개인묘지 설치·변경 신고(30일 이내) (유족→시장 등)
↓
적합성 검토 및 관리 (e-하늘시스템 등록 등)
↓
적합시	위법시
신고증명서 교부	행정조치

4		불법 개인묘지에 대한 처분기준 강화(정책검토 과제)

○ 법 제14조제6항에 따른 사설묘지의 설치기준 위반에 대해서는 이전, 개수명령 이외에 과태료 부과 등 처분을 강화하는 방안 검토

※ 개인묘지 설치가 대통령이 정한 사설묘지 설치기준에 위반한 경우에 대한 최소한의 제재수단를 마련하여 설치기준에 따른 개인묘지 설치 유도

Ⅳ

조치사항

○ 권고일자 : 2012. 10.   .

○ 대상기관 : 보건복지부장관

○ 조치사항

개선과제	관련부처	조치기한
1. 장례식장 시설관리 기준 마련	보건복지부장관	2013.4
2. 장례식장에 대한 관리체계 강화
2-1. 장례물품 강매행위 금지 근거 마련	보건복지부장관	2013.4
2-2. 장례물품에 대한 정보제공 강화	〃	〃
3. 사설묘지 설치 및 관리체계 개선
3-1. 개인묘지 설치에 대한 안내절차 마련	보건복지부장관	2013.4
4. 불법개인묘지에 대한 처분기준 강화 (정책검토 과제)	보건복지부장관	자체검토