국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2012 - 163 호

의  안  명 「국민 피해 예방을 위한 담합행위 제재의 실효성 제고 방안」

대 상 기 관  공정거래위원회

의결연월일  2012. 10. 22.

주     문

｢국민 피해 예방을 위한 담합행위 제재의 실효성 제고 방안｣ 권고안을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조, 제47조 규정에 따라 공정거래위원회 위원장에게 권고한다.

이     유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2012년 10월 22일

위원장   김 영 란

위  원   박 재 영

위  원   최 현 복

위  원   오 준 근

위  원   황 현 주

위  원   이 순 창

위  원   김 용 미

위  원   문 한 식

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

[별지]

국민 피해 예방을 위한

담합행위 제재 실효성 제고 방안

2012. 10.

	차 례
Ⅰ. 추진배경 1 Ⅱ. 담합행위 제재 제도 현황 2 Ⅲ. 제도 운영상 문제점 7 1. 부당한 담합행위로 인한 국민피해 심각 7 2. 담합행위에 대한 국민피해 구제장치 미비 9 3. 담합행위 관련 임직원(법인) 고발 과정의 불투명 10 4. 위법행위에 대한 적극적 시정조치 미흡 13 5. 과징금 부과기준 및 산출과정이 불명확 15 6. 리니언시 제도의 담합 조기와해 유도효과 한계 19 7. 위원회 심의·의결 과정의 불투명 소지 22 Ⅳ. 제도개선 방안 26 1. 효과적인 국민피해 구제장치 강구 26 2. 담합 관련 임직원(법인) 고발과정의 투명성 제고 27 3. 적극적 시정조치를 통한 불법행위 조기시정 28 4. 담합행위 조기붕괴 및 재담합 억제 장치 강화 29 5. 담합 과징금 산정과정의 공정성·투명성 제고 31 6. 위원회 심의·의결 과정의 투명성 확보 34 Ⅴ. 조치사항 및 조치기한 37

Ⅰ		추진 배경

□ 담합행위는 기업간 공정경쟁을 저해하고 다수의 일반 소비자에게 피해가 직접적으로 발생하는 중대한 경제범죄로 위반행위자에 대한 엄정한 제재 필요

□ 그러나, 담합방지 제도 운영 과정의 투명성 부족 및 국민 피해구제 장치미비로 국회, 언론, 시민단체 등은 지속적으로 문제점을 제기

○ 각종 제재에도 불구하고 생필품을 포함한 광범위한 품목을 대상으로 담합이 발생하고 있어 국민에게 심각한 피해를 야기

※ 담합품목(’06∼’12년) : 밀가루, 세제, 설탕, 휘발유․등유․경유, LPG, 고추장, 소주, 우유, 라면(이상 정부지정 생필품), 음료, 치약, 벽지, 비료, 학원수강료 등

○ 기업은 국민 피해를 바탕으로 불법적인 이득을 얻고서도 자진신고 감면제도(리니언시)를 통해 고발, 과징금 등 제재를 면하거나 감경

※ ’11년 담합 과징금 부과사건 34건 중 리니언시 적용사건이 29건으로 85.3%(’12년 공정위)

○ 과징금 부과기준 및 산출과정의 불명확, 담합가격 관련 적극적 시정조치 부재, 저조한 고발 등으로 제재의 실효성 확보 미흡

※ 국민신문고 접수 담합민원 : (’09) 1,465건 → (’10) 2,580건 → (’11) 3,383건

□ 담합 관련 제재의 공정성과 투명성을 제고하고, 담합으로 인한 국민의 피해구제 및 예방을 위해 제도개선을 추진

☞ 추진경과 : 제도개선안 마련(2월), 학계․시민단체 등 전문가 의견수렴(3～4월), 관계기관 협의(4월 이후)

Ⅱ		담합행위 제재 제도 현황

1		담합행위 제재 현황

□ 부당한 공동행위(담합) : 계약·협정·결의 등의 방법으로 사업자간에 가격 공동결정, 생산제한, 입찰담합 등을 하는 행위

※ 11년(’01～’11년)간 담합은 가격 공동결정이 346건(63.8%)으로 가장 많음

< 담합 유형별 현황(’01∼’11년, 공정위) >

구분	가격 공동 결정유지	입찰 담합	거래지역 상대방 제한	사업활동 제한	공동회사 설립	판매 조건	생산출고 제한	종류규격 제한	계
건수	346	85	38	26	20	16	18	3	542
비율(%)	63.8	15.7	7.0	4.8	3.7	3.0	1.5	0.5	100

□ 담합행위 제재유형 : 과징금 부과, 시정명령, 형사고발 등

○ 담합 과징금 : 공정거래법 과징금의 대부분(71.4%)을 차지하며, 시정명령 또는 형사고발과 병과 가능

※ 공정거래법 과징금 부과실적(’88∼’11년) : 총 1,738건, 3조6250억원 중 담합이 314건(18.1%), 2조5892억원(71.4%)이고, 특히 ’11년에는 과징금액의 95.6%(5710억원/5974억원)를 차지

○ 시정명령 : 당해 행위 중지, 시정명령을 받은 사실 공표, 기타 시정을 위한 필요한 조치로 구분

< 제재유형별 시정실적(’01∼’11년, 공정위) >

구 분	계	시정명령	(과징금병과)	고발	(과징금병과)	경고 등
건수	542	325	(203)	45	(35)	172
비율(%)	100	60.0	(37.4)	8.3	(6.4)	31.7

2		담합행위에 대한 형사적 제재

□ 담합 행위에 대한 법정형

○ 임직원(행위자) : 3년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금형(제66조)

법인(사용자) : 양벌규정(관리감독책임)에 따라 동일 벌금형(제70조)

□ 담합 행위에 대한 고발기준 및 절차

○ 공정거래법 : 담합 행위 중 ‘위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해하는 경우’ 고발을 의무화

○ 내부 고발기준으로서 고발지침(예규)을 운영

※ 고발기준(’11.8월) 제2조 : 위반점수가 2.5점 이상인 경우 고발이 원칙이나(제1항), 증거확보를 위한 수사권 발동 필요성 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 고발여부를 달리 결정 가능(제5항)

○ 전속고발권 : 담합행위에 대한 공소는 공정위의 고발이 있어야만 가능

□ 담합 관련 공정위 고발 현황

○ ’01～’11년 담합 전체 시정실적(542건) 중에서 45건(8.3%)을 검찰에 고발

< 담합 사건 고발 현황 (’01～’11년) >

연도	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11	계
건수	4	-	5	3	4	3	7	5	5	1	8	45

3		담합과징금 부과기준(’12.3.28. 개정 전 고시)

□ 과징금 상한액 : 관련 매출액의 10% 범위내에서 부과하되, 매출액이 없는 경우에는 20억원을 초과할 수 없음

※ EU는 전년도 세계 총매출액의 10%, 독일은 100만유로 또는 연간 총매출액의 10%, 미국은 관련 매출액의 20%를 피해액으로 추정(셔먼법 연방양형기준표)

□ 6단계 산출과정 : 부과여부 결정 → 기본과징금 산정 → 3회 조정(가중, 감경) → 자진신고 감면(리니언시) 등을 거쳐 최종 산정

< 담합 과징금 부과 기준 및 절차 >

단계

부과요건

부과여부 결정

(제1단계)

○ 위반행위의 내용 및 정도를 우선적으로 고려하고, 시장상황 등을 종합적으로 참작하여 부과여부를 결정

기본 과징금

(제2단계)

○ 기본과징금 = 위반행위 관련 매출액 × 부과기준율

* 부과기준율 : 중대성이 약한 경우(0.5% ∼ 3.0% 미만)

중대한 경우(3.0% ∼ 7.0% 미만)

매우 중대한 경우(7.0% ∼ 10%)

의무적 조정

(제3단계)

○ 기본과징금에 50% 이내를 가산하여 산정

위반기간	기본과징금 산정시 위반기간이 고려되지 않은 경우	1년 이내	기본과징금
		1년 ~ 2년 미만	10% 가산
		2년 ~ 3년 미만	20% 가산
		3년 초과	50% 가산
위반횟수	당해사건 최근 3년간 3회 이상	벌점 5점 이상	20% 가산
		벌점 7점 이상	40% 가산
		벌점 9점 이상	50% 가산
부당이득	부당이득 산정액이 위반기간+횟수 산정금액 보다 큰 경우

※ 벌점 기준 : 경고(0.5), 시정권고(1.0), 시정명령(2.0), 과징금(2.5), 고발(3.0)

단계

부과요건

임의적 조정

(제4단계)

○ 의무적 조정과징금에 50% 이내에서 가중·감경요소를 적용

가중 요소		감경 요소
담합 주도·선동자	30% 이내	담합 미실행, 무효인 입찰담합	30% 이내
미가담자 보복조치	20% 이내	단순가담, 기망·강박에 의한 참여	30% 이내
조사거부·방해·기피·은폐	30% 이내	심리 종결시까지 적극 협력	30% 이내
고위임원 직접 관여	10% 이내	심리 중 새로운 자료제출 등 협조	15% 이내
기타	10% 이내	행정지도가 동인이 된 경우	20% 이내
		심사착수 보고 전 자진시정	20% 이내
		심사착수 보고 후 자진시정	10% 이내
		과실·상당한 주의	10% 이내
		CP A등급 이상	10% ~ 20%
		기타	10% 이내

부과 과징금

(제5단계)

○ 임의적 조정과징금이 과중 또는 현저히 과중하다고 판단되는 경우 감경 또는 면제

50% 이내 감경	50% 초과 감경	100% 면제
현실적 부담능력, 시장에 미치는 효과, 사업여건 변동 미반영으로 과중한 경우	당기 순이익 적자, 자본금 잠식등 납부능력의 현저한 부족, 시장․산업여건의 현저한 변동, 지속적 악화, 경제위기, 납부가 심히 곤란한 경우	지급불능 또는 지급정지, 납부 무능력자 등

자진신고 감면

(6단계)

○ 리니언시 : 자진신고자/협조자에 과징금 면제 또는 50% 감경

<참고> 과징금 부과고시 주요 개정내용(’12.3.28.)

▪ 부당이득액에 따른 의무적 조정 과징금 산정 삭제

▪ 의무적 조정, 임의적 조정을 1차 조정, 2차 조정으로 명칭 변경

▪ 조사 거부․방해․기피 행위의 가중기준 변경(20～40% 이내)

▪ 법 위반으로 조치받은 후 3년 이내에 동일유형(법조 및 각호 동일)으로 조치받은 위반사업자 가중(2차 조정)규정 신설(20% 이내)

▪ 자진 가격인하시 감경(2차 조정) 신설(20～50% 이내)

4		자진신고 감면제도(리니언시, Leniency)

□ 담합 행위를 자진신고하거나 조사과정에서 증거제공, 조사협조시 과징금, 시정조치, 고발 등을 감경 또는 면제(’96.12월 도입)

< 자진신고 감면제도 >

감면요건

① 공동행위 입증증거를 제공한 첫 번째 또는 두 번째 자일 것

※조사개시 전(자진신고자), 조사개시 후(조사협조자)

② 성실한 조사협조 (모두 진술하고 모든 자료제출)

③ 당해 부당공동행위를 중단할 것, ④ 강요자가 아닐 것

감면범위

구분	시정조치	과징금	고발
1순위 자진신고자	면제	면제	면제
1순위 조사협조자	감경 또는 면제	면제	면제
2순위 자진신고/협조자	감경가능	50% 감경	면제

* 추가감면제도(Amnesty Plus) : 당해 담합 외에 다른 담합행위 첫 번째 신고자, 당해 담합 감면에 20% 이내 추가 감면(일정한 조건하에 30%, 50%, 면제도 가능)

□ 리니언시 적용 현황

○ ’05년 이후 리니언시가 큰 폭으로 증가하였고, ‘11년에는 담합 과징금 부과사건 중 리니언시 적용사건이 85.3%(29/34건)

< 담합 과징금 리니언시 적용 현황(’01∼’11년), 공정위 >

(단위 : 건, %)

구 분	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11	계
전체 과징금 부과	8	14	11	14	21	27	24	43	21	26	34	243
리니언시 적용	-	1	1	0	6	6	10	20	13	18	29	104
비율(%)	-	7.1	9.1	0	28.6	22.2	41.7	46.5	61.9	69.2	85.3	42.8

Ⅲ		제도 운영상 문제점

1		부당한 담합행위로 인한 국민피해 심각

가. 기업간 담합행위가 시장 전반에서 매우 광범위하게 발생

○ 정부지정 생필품 등 국민 실생활과 관련된 품목에서 담합이 빈발

※ 담합품목(’06∼’12년) : 밀가루, 세제, 설탕, 휘발유․등유․경유, LPG, 고추장, 소주, 우유, 라면(이상 정부지정 생필품), 음료, 컵커피, 치즈, 치약, 벽지, 침대, LCD, 인플루엔자백신, 영화입장료, 보험료, 유류할증료, 학원수강료, 은행수수료, 비료, 농업용 필름, 레미콘 등

○ 담합은 중대 경제범죄이자 소비자의 이익과 공정경쟁을 침해하는 공익침해행위로 최근 담합 관련 민원 및 신고 증가 추세

※ 국민신문고에 접수된 담합 관련 민원 추이(’12.3월, 권익위)

(’07) 1,021건 → (’08) 1,675건 → (’09) 1,465건 → (’10) 2,580건 → (’11) 3,383건

	< 국민신문고 접수 담합 민원(’12.1. ~ 6월) >
▪담합행위 의심품목에 대한 조사요청 빈발 * 휴대폰, CPU, 교복, PC방, 어린이집, 화물택배, 아이스크림, 커피재료 수입업자․중간판매점, 자동차운전학원, 임플란트 시술 등 ▪담합행위 관련 제도개선 국민제안 : 과징금 및 형사처벌 강화, 불공정한 리니언시 제도, 라면 등 담합품목에 대한 가격인하 미조치, 과징금 국민 미환급, 징벌적 손해배상제 도입 등

나. 부당이득 환수 및 제재를 위한 과징금 규모 적정성 논란

○ 지속적인 과징금 부과한도 상향에도 불구하고, 소비자 피해 추정액에 비해 실제 부과되는 과징금액이 적다는 지적 빈발

※ OECD : 설문조사결과, 매출액의 15～20%를 소비자 피해액으로 추정(공정위)

EU : ’06～’10년까지 부과한 116건의 과징금 중 전세계 매출액의 9～10%에 해당하는 과징금 부과사건이 23건(20%)에 이름(’10.12월 외교통상부)

※ ’05.4월 과징금 부과한도의 상향(5%→10%)에도 불구하고 과징금 부과상한인 매출액 10%에 해당하는 과징금 부과사건은 1건도 없음(’12.3월, 권익위)

※ 5년간(’06∼’10.7월) 담합 과징금 총액(1조3,739억원)은 OECD 추정치인 관련 매출액의 15%를 적용하여 산출한 소비자 피해액 11조4,603억원의 12%에 불과(’10.10월, 경실련)

※ 5년간(’06∼’10.6월) 담합 과징금 상위 12개 사건의 위반행위 매출액 62조 7,176억원 대비 부과 과징금은 9,152억원(1.5%)에 불과(’10.8월, 참여연대)

○ 과징금 부과처분에 대한 소제기율이 매우 높고, 행정소송 패소에 따른 환급․감액률이 상대적으로 높은 수준

※ 소송제기율 : 과징금액 기준으로 ’07년 96.1%, ’08년 82.1%, ’09년 94.9%, ’10년 91.4%, ’11년 89.5%로, 과징금 대부분에 대해 소송제기(’11.8월 공정위)

※ 소송패소에 따른 과징금 환급․감액 : ’07년 1,304억원 → ’08년 1,201억원 → ’09년 1,882억원 → ’10년 1,019억원 → ’11년 1,337억에 이름(’11.8월 공정위)

※ 승소율 : 행정소송이 제기된 담합관련 사건 중 공정위의 전부 승소 비율이 64.7%임

< 담합관련 행정소송 제기 결과(’00∼’11년), 공정위 >

구분	전부승소	일부패소	패소	소계(A)	계류중(B)	계(A+B)
건수	288	74	83	445	93	538
비율	64.7%	16.6%	18.7%	100.0%	-	-

2		담합행위에 대한 국민피해 구제장치 미비

가. 개별 민사소송 외에 실효적 피해자 구제수단 미비

○ 공정위 소규모 직원(30∼40명)만으로 담합으로 인한 국민의 심각한 피해를 사전에 방지하기는 불가능한 상태

※ 담합으로 접수되는 사건이 증가추세이나, 이 중 공정위의 경고이상의 제재가 이루어지는 사건은 절반 정도임

< 최근 5년간 담합 사건 접수현황, 공정위 백서 >

’07			’08			’09			’10			’11
신고	직권	계	신고	직권	계	신고	직권	계	신고	직권	계	신고	직권	계
88	30	118	87	36	123	62	55	117	56	48	104	87	35	122

○ 피해 국민은 가해자(임직원, 법인)를 상대로 한 형사고소나 손해배상청구 등 피해자로서의 권리행사가 곤란한 실정

- 반면, 담합 기업은 담합으로 인한 국민 피해는 외면한 채 리니언시 제도, 과징금 소송 등을 통해 적극적인 권리 행사

나. 민사(손해배상)소송을 통한 피해구제 실효성 확보 곤란

○ 담합으로 인한 기업의 부당이득과 국민의 전체 피해규모는 크나, 개인의 손해배상액은 아주 적어 개별 민사소송의 실익이 적음

※ 서울지방변호사회는 공익소송의 형태로 ‘빅3’ 생명보험사를 상대로 이자율 담합 손해배상 소송을 제기(’12.2월)하였으나, 개인당 피해액이 소액에 불과하여 공익소송에만 의존하기에는 한계

※ 담합피해 손해배상소송이 제기된 것은 지금까지 총 9건에 불과(’12.8월, 공정위)

○ 손해배상소송을 제기하더라도 손해액 입증을 위한 감정비용 등 과다한 소송비용이 지출되어 손해배상소송 활성화를 저해

※ ’07년 정유사 기름값 담합피해자 240명이 손해배상소송을 제기하였으나, 피해금액 입증을 위한 감정비용만 6억원 소요(’12.2월, 파이낸셜뉴스)

○ 집단소송제가 도입되지 않아 피해자 개개인이 민사소송을 제기하여야 하고, 승소판결의 효력이 소송을 제기한 피해자에 국한되어 소송을 통한 담합 피해자 구제가 현실적으로 곤란

3		담합행위 관련 임직원(법인) 고발 과정의 불투명

가. 법률상 고발의무 대상 불명확

○ 법률상 고발의무 대상 자체가 불명확하게 규정되어 형사고발 관련 공정위의 재량 범위가 큼

※ 공정거래법상 고발대상 의무화 대상 : 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해하는 경우, 검찰총장의 고발요청이 있는 경우

○ 내부적으로 정한 고발지침도 포괄적인 기준(상황의 종합적인 고려) 때문에 고발원칙(2.5점 이상)이 무의미해 지고, 대외적인 불신 야기

	< 담합행위 고발기준 제2조 세부내용(’11.8월 >
▪(제1항) 위반점수가 2.5점 이상인 경우 고발을 원칙으로 함 ▪(제5항) 증거확보를 위한 수사권 발동 필요성, 검찰총장의 고발요청 여부, 당해 행위의 경미성, 위반행위의 자진시정 여부, 과거 법위반전력, 생명․건강 등 안전에 미치는 영향, 재산상 피해의 정도, 사회적 파급효과, 행위의 고의성, 조사방해 행위 여부 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 고발여부를 달리 결정 가능(제5항)

나. 담합행위 관련 임직원 및 법인 고발 저조

○ 공정위 고발 없이는 위반정도가 중대․명백한 담합행위일지라도 공정거래법 위반죄로 형사처벌이 불가

- 강제수사권이 없어 형사처벌을 위한 담합수사에 한계가 있음에도 전속고발권을 통해 형사적 위법성까지 실질적으로 최종 판단

- 법률상 고발의무를 위반한 고발권 불행사는 자의적인 것으로서 피해자인 국민의 평등권, 재판절차진술권 등 국민의 기본권을 침해(헌법재판소 95.7.21.자 94헌마136 결정)

○ 법률상 고발의무 규정 및 고발지침에도 불구하고 담합 임직원․법인에 대한 고발률이 매우 낮아 담합행위자에 대한 형사제재 곤란

※ 31년(’81∼’11년)간 담합으로 고발된 사건은 담합사건 전체 시정실적 858건 중 52건(6.1%)에 불과(’12.5월, 공정위 백서)

○ 특히, 담합행위자인 임직원에 대한 미고발 경향은 재담합 방지를 위한 형사처벌의 실효성을 저하

- LPG, 석유 제품, 생명보험 이자율 등 과징금 부과 상위 5개 사건(’11년 기준, 공정위) 모두 법인만 일부 고발하고, 임직원은 전부 미고발 조치

※ 최근 6년간 임직원이 실제 고발(고발면제 제외)된 것은 7개 사건, 16명에 불과

< 최근 6년(’06∼’11년)간 실제 고발 현황, ’12년 권익위 >

고발대상	고발 사건수*	고발 법인, 임직원 수
법인(사업자)	27건	92개
임직원	7건	16명

*  동일 사건 추가기소는 1건으로 봄

- 개인 리니언시 제도가 없음에도 리니언시 적용 사업자 고발 면제시 위반행위의 중대․명백성과 상관없이 임직원 당연 고발면제

※ 15년간 설탕 출고량․가격 담합(’07)을 한 A기업과 3개 업체 고위 임원에 대해 검찰이 기소하였으나, 공정위의 전속고발권 불행사로 공소기각

※ 10년간의 9개 석유화학업체의 합성수지 가격담합(’07)에서 검찰이 B기업과 각 업체 임직원을 기소하였으나, 공정위의 전속고발권 불행사로 공소기각

다. 공정위와 사법기관간 형식적인 협조체계

○ 검찰총장의 고발요청시 공정위의 고발의무가 있으나, 고발요청이 거의 없는 상태

※ 최근 5년간(’06～’10년) 담합 과징금 상위 12건 중 10개 손보사 담합(’07), 소주 판매사 담합(’10) 사건은 공정위의 고발은 물론 검찰의 고발요청 또한 없어 아무런 형사처벌을 받지 않음

○ 고발권 행사를 위한 공정위와 검찰청간 공정거래사범협의회 등 협조시스템도 미흡

※ 검찰과 공정위의 현안 합의를 목적으로 공정거래사범협의회가 출범(’95.4월)하였으나, ’08. 11월 제10차 회의 이후 미개최 상태

라. 낮은 법정형과 관대한 처벌로 형사처벌 실효성 저하

○ 담합은 공정경쟁을 저해하는 매우 중대한 경제범죄로서 국민경제에 끼치는 악영향에 비해 법정형이 현저히 낮음

※ 담합 법정형 : 3년 이하 징역 또는 2억원 이하 벌금(공소시효 5년)

○ 고발되더라도 구속기소, 집행유예 없는 징역형은 전무하여 국민의 피해에 비해 처벌수준 또한 높지 않은 편임

※ 검찰에서는 대부분 약식기소하고, 법원에서도 벌금형 위주로 선고

< 담합 임직원 고발사건 결과 분석(’06∼’10년) >

사 건 명	피고발 임직원	담합 임직원 처리결과
밀가루 담합(’06)	6명	▪구약식: 1억5천만원(1), 1억2천만원(1), 5천만원(3) ▪기소유예(1)
세탁주방세제 담합(’06)	3명	▪불구속 구공판 : 징역1년, 집유예2년(2) ▪구약식 : 3천만원(1)
치약 담합(’09)	1명	▪기소유예
음료 담합(’09)	2명	▪불구속 구공판 : 벌금 2천만원(1), 700만원(1)

4		위법행위에 대한 적극적 시정조치 미흡

가. 국민이 체감할 수 있는 담합가격 시정을 위한 조치 미흡

○ 공정위에 광범위한 시정조치 권한이 부여되어 있으나, 실제 시정조치는 대부분 향후 담합 금지명령 등 부작위명령에 불과

< 시정조치 유형 >

명령 유형	공정위 시정조치 세부내용
적극적 작위명령	주식처분명령, 임원사임명령, 채무보증 취소명령, 계약조항 수정․삭제명령, 합의파기 명령, 독자적 가격재결정명령 등
부작위 명령	당해 법위반행위의 중지명령, 향후 위반행위 금지명령 등
보조적 명령	시정명령을 받은 사실의 통지명령, 시정명령의 이행결과 보고명령, 가격변동 사실의 보고명령, 교육실시명령, 관련자료 보관명령 등 주된 명령에 부가하는 명령

○ 담합으로 형성된 왜곡된 가격에 대한 적극적인 시정조치 미흡으로 공정위 제재처분 이후에도 담합가격이 유지된다는 국민 불만 초래

※ ‘공정거래위원회의 시정조치 운영지침’(’12.3월)에서도 담합가격 시정을 위한 독자적 가격재결정명령을 적극적 시정조치로 인정하고 있으나, 지금까지 실제 적용된 사건은 없음

※ 대법원은 담합종료 시점을 단순한 합의 파기를 넘어 담합전 가격으로 인하하거나 가격경쟁이 일정기간 계속되는 경우에 한하여 담합종료를 인정(대법원 2008.10.23. 선고 2007두12774)

※ 라면 가격 담합사건(’12) 관련, 국민 피해에 비해 처벌이 미미할 뿐만 아니라, 과징금 부과이후에도 가격이 그대로 유지되는 등 담합 피해자인 국민을 위한 아무런 조치가 없다는 민원 빈발(’12.1～6월 국민신문고)

※ 금융자동화기기 판매가격 담합사건(’11) 등에서 가격 자체에 대한 사업자들의 자진시정이 없었음에도 향후 담합 금지명령 외에 담합 가격에 대한 시정조치가 행해지지 않음(’12년, 권익위)

나. 담합행위 관련 임직원 책임성 확보 미흡

○ 담합 임직원의 경우, 주주와 국민 모두에게 피해를 준 불법행위자임에도 담합 임직원에게 가해지는 실질적 불이익이 거의 없는 상태

※ 담합의 제재수단인 과징금은 법인에게만 부과되고, 고발 또한 법인 위주로 이루어지고 있음

○ 중대한 경제범죄를 행한 임직원이 징계 절차 없이 대부분 유임되거나 오히려 승진하는 등 책임성 확보장치 부재

< 담합으로 고발된 임원 처리결과 >

담합 사건	피고발인	고발결과	비 고
세탁․주방세제 담합(’06년)	A기업 부사장	징역1년, 집행유예2년	’06.11월 사장으로 승진
	B기업 상무	징역1년, 집행유예2년	상무직위 유지
치약담합 (’09년)	C기업 대표이사	기소유예	-
	D기업 상무	고발면제	리니언시 적용

5		과징금 부과기준 및 산출과정이 불명확

가. (기본과징금) 부과기준율을 결정하는 중대성 판단기준이 추상적

○ 기본과징금 산정의 기준이 되는 중대성 정도(매우 중대, 중대, 중대성이 약한)가 추상적이고, 각 중대성 정도 내에서도 부과기준율 범위만 규정되어 있을 뿐 세부 적용기준이 불충분

※ 매우 중대한 경우 부과기준율 범위(7～10%)가 넓지만, ‘중대성 판단 지침’(내부지침)에서 부과기준율은 세부평가기준표에 따라 산정된 점수표에 비례하여 정할 수 있다고만 되어 있어 최종 부과기준율 결정을 위한 세부기준 미흡

○ 중대성을 판단하는 내부지침이 있으나, 위원회를 구속하지 않는  직원 내부 참고자료에 불과

나. (부과과징금) 부과과징금 감경과정이 불명확

○ (부과과징금) 부과과징금 감경시 고려해야 할 부당이득 미산정으로 과징금의 과중 여부 판단이 곤란

※ 50% 초과 감경시 ‘현저히 과중’ 여부를 판단하지 않고 2가지 이상의 감경사유별 감경율의 합산에 의하여 70～80% 감경

< 부과과징금 50% 초과 감경사유 >

사건명	부과과징금 감경 판단근거	감경률
벽지 담합(’11)	ㆍ건설경기 침체, 벽지시장 축소, 원자재가 인상(50%) ㆍ중소기업으로서 현실적 부담능력(30%)	80%
두유제품 담합(’11)	ㆍ대두단가 상승, 판촉비용의 과다로 영업이익이 적어 경제적 부당이득이 적음(30%) ㆍ과거 3년간 위반전력이 없고, 학교 경영상 애로(40%)	70%

○ 50% 이내, 50% 초과 감경, 100%면제로 구분되어 있으나, 최종 감경률은 감경구간 범위를 벗어나는 경우도 발생

※ 3개 사업년도 당기순이익 적자는 고시상 50% 초과감경사유이나, 50% 미만 감경되기도 하고, 50% 초과 감경시에도 사건마다 감경률 편차가 큰 상태

< 당기순이익 적자를 이유로 한 부과과징금 감경 편차 >

사건명(’11)	부과과징금 감경사유	감경률
16개 생명보험 사업자 담합	ㆍ3개 사업년도 당기순이익을 3:2:1 비율로 가중평균한 금액이 적자	80%
금융자동화기기 담합 등		70%
적산열량계 구매입찰 담합		60%
온라인음악서비스사 담합 등		50%
복수종합유선방송사 담합		20%

* 전선 제조판매사 담합사건은 2개년도 연속적자이지만 40% 과징금 감경

○ ‘시장․경제여건의 변동’, ‘국내경제의 심각한 타격’ 등 감경사유가 지나치게 추상적

※ 구체적이고 객관적인 자료 미제시, 부당이득 산정 없이 막연히 부당이득이 적다 또는 시장점유율이 적다는 등 감경사유가 부적절(’12.3월 권익위)

< 막연한 감경사유로 부과과징금 감경 사례 >

사건명	감경 사유	감경률
컬러 모니터 브라운관 담합(’11)	ㆍ최근 3～4년간 당해 제품관련 당기순이익 사실상 손실로 부당이득이 적고 CRT시장의 수요급감	70%
학교급식 김치류 입찰 담합(’11)	ㆍ김치제조업 시장의 침체 등 어려운 시장여건 ㆍ현실적 부담능력	50%
LPG 담합(’09)	ㆍ부담능력 등에 비추어 부당이득의 환수, 제재목적 달성에 비해 현저히 과중(부당이득액 미산출)	45%
	ㆍ상대적으로 부당이득이 적음(부당이득액 미산출)	50%
16개 생명보험사 담합(’11)	ㆍ시장 점유율이 낮아 시장에 미치는 효과가 제한적	30%
	ㆍ2조 2천억원의 공적자금 미상환 상태	20%

○ 현실적 부담능력 감경시 당기순이익 적자 여부만 중시하고 구체적인 적자 규모에 따른 구체적인 감경기준이 마련되어 있지 않음

※ 당기순이익에 따른 현실적 부담능력에 관한 내부 참고기준(’12.1월)

①3개년도 당기순이익 3:2:1 가중평균한 금액이 적자, ②3개년도 흑자이나, 최근 2개년도 적자 ③3개년도 흑자이나, 직전 년도 적자 여부로 판단하고 있어 3개년도 흑자이거나 적자규모가 매우 적더라도 감경이 가능

※ 보험이자율 담합(’11), 금융자동화기기 담합(’11), 복수종합유선방송사 담합(’11) 사건 모두 적자규모에 대한 언급없이 3개년도 당기순이익 3:2:1 가중평균한 금액이 적자라는 이유로 각각 80%, 70%, 20%를 감경(’12년, 권익위)

※ 벽지담합(’11) : 5개 사업자에 대해 당기순이익 적자 여부나 적자규모와 상관없이 단순히 중소기업이라는 이유만으로 현실적 부담능력이 없다고 보아 30% 감경(’12년, 권익위)

※ 온라인음악서비스사 담합사건(’11)에서 흑자인 직전 사업연도의 재무제표를 제외하여 10억 9,400만원 부당하게 감경(’12.5월 감사원)

다. 부과단계마다 과징금액이 급감하는 과징금 부과기준 운용

○ 과징금 부과상한은 관련 매출액의 10%이나, 5단계(리니언시 적용 제외)의 과징금 산출과정을 거치면서 최종 부과과징금이 급감

- 관련 매출액에 대한 낮은 부과기준율(0.5%～10%) 적용 → 임의적 조정

감경(최대 50%) → 부과과징금 감경(최대 100%)

※ 최근 5년간(’06∼’10.6월) 담합 과징금 상위 12개 사건에서 관련 매출액의 3～7% 수준이던 기본과징금이 높은 부과과징금 감경률에 의해 최종 과징금액이 관련 매출액의 1～2%로 급감(’10.8월, 참여연대)

○ (임의적 조정) 가중요소는 엄격하게 적용하는 사례 발생

※ 5년간(’06∼’10.6월) 담합 과징금 상위 12개(93개 피심인) 사건에서 감경은 74개 피심인에 대해 감경상한인 50% 이내에서 감경하고, 가중은 29개 피심인에대해 5～10%만 가중

< 임의적 조정 감경·가중 사례(’12년 권익위) >

구 분	사유	피심인수	감경·가중 비율(%)
			50%	45%	40%	30%	20%	10%	5%
감 경	자진시정, 조사협조 등	74(79.6%)	9	1	11	9	41	3	0
가 중	주도, 임원가담 등	29(31.2%)	-	-	-	-	-	17	12

- (임의적 조정) 가중의 하한없이 상한만을 정하여 가중사유가 인정되는 경우에도 가중 미적용 가능

※ 가중사유가 존재함에도 가중하지 않은 사례 발생

< 임의적 조정 가중요소 적용 실태(’12년, 권익위) >

사건명	가중요소	고시상 가중비율	실제 적용비율
치즈 담합(’11)	주도자 (의결서에서 인정)	30%이내	미가중
볼트․너트 담합(’11)	주도자 (담합 7개 업체 중 6개 업체는 단순가담 감경)
벽지 담합(’11)	대표자 또는 임원의 담합관여 인정 (의결서에서 인정)	10%이내	미가중
특허신약·복제약 담합(’11)

○ (부과과징금) 부과과징금 산정단계에서의 감경 비율이 높은 수준

※ ’11년 과징금 부과 담합사건(28건, 178개 피심인) 중에서 50% 이상 부과과징금 감경을 받은 피심인이 55.6%(99/178개)로 나타남(’12년, 권익위)

< ’11년 부과과징금 감경률 현황 >

감경률(%)	100	90	80	70	60	50	40	30	20	10	0
피심인수	21	5	9	13	1	50	19	29	3	-	28

라. (의무적 조정) 과거 법위반 전력자 가중 제재 한계 노출

○ 과거 위반전력 산입기간(가중기간)이 3년으로 지나치게 짧고, 위반전력 횟수와 벌점 기준이 너무 높아 가중 제재가 곤란

※ ’11년 의결 담합사건(17건, 입찰담합 제외)의 최초 담합일로부터 심의일까지 기간이 평균 60.4개월(약5년)이 소요되어, 과거 3년간 3회 이상 제재, 벌점 5점이상인 현행기준에 따라 가중된 사례는 극소수에 불과(’12.4월, 권익위)

※ 최근 5년간(’06∼’11년) 담합 과징금 상위 12개 사건 중 2개 업체에 대해서만 과거 위반횟수에 따른 가중 적용(’12.8월, 공정위)

※ OO가스 등은 ’02.10.31. LPG 가격 담합으로 과징금(306억원)을 부과받은 상태에서 곧바로 ’02.12월 말경부터 ’08.12월 조사완료시까지 6년간 담합이 지속․반복되었음에도 가중 요건 미충족으로 가중 배제(’09년 LPG 담합)

○ 담합사실 자체는 인정됨에도 리니언시로 제재(시정조치, 과징금)를 모두 감면받은 경우, 과거 위반전력에 산입되지 않아 가중 제재 곤란

※  A대기업은 ’09～’11년까지 6개 사건의 입찰․가격담합에서 리니언시 1순위를 적용받아 모든 제재 감면(’12년, 권익위)

▪ 6개 사건 : 한전 발주 광섬유복합가공지선(’09), OO중공업 발주 공사용케이블(’10), OO건설 발주 공사용케이블(’11), ▽▽ 발주 광케이블(’11), △△△기업 발주 공사용케이블(’11), 민수․일반시판용 전선제품 담합(’11)

6		리니언시 제도의 담합 조기와해 유도효과 한계

가. 외국에 비해 리니언시 감면 용이

○ (과징금) 1순위 조사협조자에 대한 100% 면제, 2순위자에 대한 의무적 50% 면제(증거가치 무관) 등 외국에 비해 감면 범위와 대상이 넓음

※ 자진협조자에 대해 EU, 일본은 과징금 면제를 불인정(일부 감면)하고, 2순위자에 대해서는 미국은 감면 불인정, EU는 증거가치에 따라 차등감경

< 주요 국가 과징금 감면 범위 비교>

구 분(도입시기)		한국(’97)	미국(’78)	EU(’96)	일본(’06)
자진 신고자	1순위	면제	면제	면제	면제
	2순위	50%	-	30∼50%(증거가치 차등)	50%
	3순위 이하	-	-	20∼30%	30%
조사 협조자	1순위	면제	면제	30∼50%	30% *조사개시전 3순위까지 신고가 된 경우 조사협조 감경불가
	2순위	50%	-	20∼30%
	3순위 이하	-	-	20% 이하
최대 적용기업		2개	1개	제한 없음	3개

○ 리니언시 적용기업은 시정조치(1순위)와 형사고발(1,2순위)이 면제

< 외국의 리니언시 사업자 고발면제 대상 비교>

미국	1순위 자진신고자만 고발 면제(단, 주도자․강요자는 고발조치)
영국	과징금 100% 면제되는 경우에만 공정거래청(OFT)이 no action letter 부여
일본	리니언시는 과징금에 국한하여 적용, 다만 법무부와의 협의(고발불가분의 원칙)를 통해 1순위 자진신고자에 대해 형사절차 면제 혜택 여부 논의

○ 부과과징금 산정 후에 자진신고 감면을 적용하는 결과, 명목상 부과과징금액에서 실제 최종 부과되는 과징금은 절반 정도임

※ 담합관련 부과과징금(’05∼’11년, 명목상 과징금)은 2조2,641억원에 이르나, 리니언시 감면후 실제 부과된 과징금은 1조3,013억원으로 리니언시를 통해 절반 정도(42.5%)가 감면(’12.3월, 권익위)

나. 공정위 조사 개시전 조기 자진신고 유도 미흡

○ 자진신고자(조사권 발동 전)와 조사협조자(조사권 발동 후)를 동일한 수준으로 감면하여 조사권 발동 이전 담합 조기이탈 촉진 저해

※ 1순위 자진신고자, 조사협조자 : 과징금 100% 면제, 형사고발 면제

2순위 자진신고자, 조사협조사 : 과징금 50% 감경, 형사고발 면제

※ LPG담합은 ’02.10.31. 담합 중지명령을 받았음에도 ’03.1.1.부터 담합을 지속, 개인택시연합회의 제재촉구(’08.3월) 및 52개 생필품목 지정 이후에야 공정위가 조사에 착수(’08.6월)하자 리니언시가 이루어짐

○ 리니언시 적용은 대부분 공정위의 담합조사 착수 이후에 조사협조 형태로 이루어짐(추가감면제 관련 자진신고 제외)

※ ’11년 과징금 부과 담합사건(28건)에서 리니언시가 적용된 14건(비공개 리니언시 사건 제외) 중 자진신고 형태의 리니언시는 중소업체간 담합이 이루어진 3건에 불과하고, 나머지는 모두 조사협조자임(’12년, 권익위)

다. 자진신고 지위확인 절차의 불투명 소지

○ 사무처장의 지위 확인만으로 당해 담합행위에 대한 추가감면(엠네스티 플러스) 혜택을 부여하여 사무처장이 실질적으로 권한 행사

※ 다른 공동행위에 대한 자진신고가 있는 경우 사무처장은 다른 공동행위에 대한 확인서와 함께 당해 공동행위에 대해 확인서를 교부(감면고시 제17조)하고 당해 공동행위의 과징금을 추가 감면

※ 법령상 리니언시 인정주체가 명시되어 있지 않고 감면고시상 리니언시의 확인주체가 사무처장으로 규정되어 있어 감면 인정주체가 불분명, 인정주체 및 확인주체를 공정위로 명확화 요구(’11.7월, 전경련)

7		위원회 심의․의결 과정의 불투명 소지

가. 본질적이고 중요한 사항을 고시ㆍ지침 위주로 운영

○ 시정조치, 고발 등 당사자의 권리․의무에 직접적인 영향을 미치는 사항들을 고시에 포괄적 위임 또는 내부지침으로 운영

- 공정거래법, 시행령은 각 1개에 불과하나, 고시ㆍ지침이 50여개

< 공정위 고시의 문제점 >

고시	문 제 점
과징금 부과고시	▪시행령에서 기본과징금의 부과기준율, 관련매출액의 산정에 관한 세부기준을 고시에 위임 ▪그러나, 실제로는 고시에 규정되어야 할 내용들을 위원회를 구속하지 않는 내부지침(‘관련 매출액의 산정 및 위반행위의 중대성 판단에 관한 운영 지침’, ‘부과과징금 산정관련 참고기준’ 등)에 규정
자진신고자 감면고시	▪자진신고자 지위 인정․불인정, 감면 배제 사업자(5년내 재담합) 등 단순절차의 범위를 넘어 규정
사건절차 규정	▪전원위․소위 관할사항, 의사 및 의결정족수, 간사 등에 관한 규정, 의안의 구분, 조사 및 심사절차, 심의 및 의결절차, 약식절차, 불복절차 등 법률사항이 고시로 운영

○ 심사불개시, 무혐의 외에 공정거래법 위반을 전제로 하는 경고, 이의신청(행정심판)에 대한 각하재결 등에 대해서도 직원에 전결권 부여

※ 심사관 전결사항(사건절차규칙) : 사전심사, 심사착수 후 심사절차불개시, 무혐의, 종결처리, 조사 등의 중지, 경고 등

※ 구체적인 기준도 없이 위원회 각 회의에서 경고로 의결할 사항 전부를 심사관에게 포괄적으로 위임한 것은 부적정(’12.5월 감사원)

나. 심의ㆍ의결 과정의 판단근거 불명확

○ 구체적인 과징금 산정 근거와 이유제시 누락사례가 빈발

- (기본과징금) 중대성 판단, 부과기준율 결정 근거 등이 구체적으로 기재하지 않아 적정성 여부 판단 곤란

※ 국방부 발주 계룡대 BTL 입찰 담합(’11)에서는 부과기준율 최고 상한인 10%를 적용하면서도 경쟁제한 효과만 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대가 없다는 것 외에 구체적인 이유 미제시(’12.3월, 권익위)

- (의무적 조정) 과거 위반전력에 따라 과징금을 산정하도록 되어 있으나, 가중하는 경우에만 과거 위반전력을 기재

※ LPG 담합(’09) : 심사보고서 제출일 기준 과거 3년간 4회의 시정조치를 받은 사업자에 대해 시정조치 횟수 산정기간을 축소, 가중사유가 없는 것으로 의결하여 55억8,200만원 부당 감경(’12.5월 감사원, 공정위 이의신청중)

※ OO쇼핑, OO중앙회는 최근 3년간 시정조치를 받은 전력이 있음에도 위반횟수에 따른 의무적 조정과징금을 미산정(’10.5월 감사원)

- (임의적 조정) 자진시정을 이유로 과징금을 감경하면서 해당 기업의 구체적인 자진시정 내용 기재는 불충분

※ 무인교통감시장치 입찰담합(’11), 생명보험 이자율 담합(’11) 등과 같이 구체적인 자진시정 내용이 없거나, 벽지 제조판매사 담합(’11)에서 단순히 합의파기 선언만으로 자진시정 감경(’12년 권익위)

○ (부당이득 미산정) 과징금 산정시 부당이득액의 규모를 참작토록 법률에서 규정하고 있으나, 부당이득액을 미산정하고 산정이 곤란한 이유도 미제시

- 부당이득액을 산정할 경우 과징금액의 적정 여부 판단, 담합 피해자들의 손해액 입증이 용이하나, 기술적인 산정 곤란 및 예산부족 등을 이유로 미산정

※ 부당이득 규모 미고려로 인한 공정위 패소 사례

▪ 입찰담합에 대해 부과되는 과징금의 액수가 취득한 이득의 규모 등을 고려하지 않고 참여자들간의 균형을 상실한 것은 재량권 일탈․남용에 해당(대법원 2002두6842)

▪ 신용카드 가맹점수수료율 담합 과징금이 취득한 이득의 규모 등을 제대로 고려하지 않은 것은 비례의 원칙 등에 위배(대법원 2007두4919)

※ 라면 담합(’12) : 구체적인 부당이득액을 산정하지 않은 채 정부와의 사전협의 등으로 가격인상률이 제한되어 부당이득 규모가 크지 않고, 부당이득 환수, 위반행위 방지 또는 제재목적 달성을 위해 필요한 범위에 비해 과중하다는 이유로 30% 감경

○ (고발이유) 담합 임직원·법인 미고발시 구체적인 이유 미제시로 고발 여부 결정과정에 대한 투명성 저해

다. 담합사건 처리 과정상 공정성 저해 소지

○ 공정위 심의는 피심인, 소추자(조사자), 심판자의 3면 대심구조이나, 소추자와 심판자간의 실질적인 독립성이 취약(’10.9월, 전경련)

○ 공정위 내에서 심판과 소추(조사)가 모두 행해지는 구조적 한계에도 불구하고 엄격한 일면적 의사소통 금지 규정 미비 등으로 준사법기관으로서의 1심 법원과 같은 공정성 확보 곤란

※ 공정위 공무원행동강령, 위원 접견관련 세부시행 방안(지침), 사건절차규칙 등에 일면적 의사소통 금지에 관한 일부 규정이 있으나, 내용이 미비하고 내부규정으로 운영하고 있어 규정형식상 문제가 있음

< 일면적 의사소통 금지 관련 내용 현황 >

규 정	적용대상	내 용
행동강령	직원	당해 직무개시시부터 종결시까지 직무관련자 사적 접촉금지
위원 접견관련 세부시행방안	위원	상임위원(심결보좌담당 입회, 면담일지 작성). 비상임위원(면담일지 작성, 심판총괄과장에 송부)
사건절차규칙	주심위원, 소회의의장	심사관 또는 피심인을 상대로 일면적 의사소통 금지

* 일면적 의사소통 금지 : 모든 당사자에게 합리적인 사전의 고지 없이 공식기록에 남지 않는 구두 혹은 서면상의 의사소통을 금지

○ 공정거래법상 사건처리와 관련한 공정성 확보장치인 제척․기피․회피 규정이 위원에게만 적용되고, 직원은 적용대상으로 하고 있지 않아 준사법기관으로서의 공정성을 저해

※ 최근 5년간(’10년 기준) 공정위 4급 이상 직원으로 특채된 변호사 4명 중 3명이 대형 로펌 출신(’10.10월, 국회 정무위)

○ 대형로펌 등은 공정위 퇴직 공무원을 고문․자문 등으로 채용하고 있어 엄정한 외부청탁 방지장치 강구 필요

※ ’00년 이후 재취업자 총 33명 중 퇴직 직후 6대 로펌 재취업자가 27명으로, 특히 고위 공무원(부위원장, 사무처장, 상임위원)의 80%(16/20명)가 대형 로펌에 재취업하여 고위직일수록 로펌 편중(’12년 권익위)

Ⅳ		제도개선 방안

1		효과적인 국민피해 구제장치 강구

가. (배상범위) 실손해 배상 → 징벌적 손해배상제 도입 검토

○ 행정제재와 민법상 실손해 배상만으로는 담합 근절이 어려우므로 실손해를 초과하여 배상케 하는 징벌적 손해배상제도 도입 필요

※ 도입 입법례 : 하도급거래공정화에 관한 법률 제35조(’11.6.30.)

사업자가 기술자료를 유용하여 손해가 발생한 경우 손해의 3배까지 배상

나. (소송방식) 개별 민사소송 → 집단소송제 도입 검토

○ 소액 다수 피해자의 권리를 효율적으로 구제하기 위해 대표당사자의 소송결과가 피해집단 모두에게 영향을 미치는 집단소송제 도입 필요

< 국가간 민사소송 제도 비교 >

구 분	우리나라 민사소송	미국 집단소송
청구권자	피해자마다 개별소송	대표당사자(1인 또는 수인)
배상액	소송을 제기한 피해자의 실손해	피해집단 전체의 피해금액
판결의 효력	소송을 제기하지 않은 피해자는 별도의 소송제기 필요	소송을 제기하지 않은 피해집단 모두에게 효력

※ 우리나라 집단소송 도입 입법례 : 증권관련 집단소송법(’05.1.1.)

소액주주의 권익보호를 위해 미공개정보 이용, 시세조작 등 일정 행위로 인한 다수인의 피해자 집단 중 1인 또는 수인(數人)이 대표당사자가 되어 소송수행

※ 미국 소비자 등은 우리나라 A기업을 상대로 LCD 담합 관련 집단소송을 제기하여 직접피해자(LCD 구매업체)는 8,260만달러, 간접피해자(LCD로 만든 제품 구입자)는 2억4,000만달러의 피해구제를 받음(’11.12월, 조선일보)

2		담합 관련 임직원·법인 고발 과정의 투명성 제고

가. 임직원 등 고발의무화 대상을 법률에 명확히 마련

○ 법률상 고발의무가 있는 ‘위반의 정도가 객관적으로 명백ㆍ중대하여 경쟁질서를 현저히 저해’하는 담합행위를 법률에 구체화

※ 고발의무 대상 구체화(예시)

▪ 부과 과징금액 또는 부당이득액이 일정액 이상인 담합행위

▪ 담합 주도자, 강요자인 경우

▪ 가격 담합, 거래량 한정, 시장 분할, 입찰 담합 등 정밀한 경제분석이 요구되지 않고 행위 존재만으로 위법성이 인정되는 경성 카르텔

▪ 생필품 등 전국민에 피해를 야기하는 특정품목 관련 가격 담합행위

<참고> 우리나라와 달리, 미국은 담합행위를 실행한 임직원에 대해 형사처벌이 매우 엄격

※ 미국과 EU는 12건의 국내기업 담합에 대해 벌금․과징금액 2조4천억원 부과하고, 미국은 관련 임직원 15명을 기소(12명 징역형)함(’12.8월, 공정위)

※ 미국은 ’10년에 기업 21개, 개인 63명을 기소하였고, 기소된 개인의 78%가 징역형을 받는 등 담합에 대한 형사처벌 강화 추세(’11년, 형사정책연구)

< 미국 독점금지국 형사기소 현황 >

구 분	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10
기소	39	32	28	39	47	37	47	59	65	63
징역형	18	17	14	28	31	25	41	36	52	49
(비율)	46%	53%	50%	71%	67%	68%	87%	61%	80%	78%

나. 고발권 불행사시 의결서에 이유 명시

○ 담합 임직원(법인) 미고발시, 의결서에 고발권 불행사 이유를 제시하여 전속고발권의 공정성․투명성 제고

3		적극적 시정조치를 통한 불법행위 조기시정

가. 담합가격에 대한 적극적인 시정조치 추진

○ 담합가격 유지시 담합 종료로 볼 수 없다는 대법원 판결 취지 반영하여 담합가격에 대한 시정조치 추진

※ 대법원은 단순한 합의 파기를 넘어 담합전 가격으로 인하하거나 가격경쟁이 일정기간 계속되는 경우에 한하여 담합종료를 인정(2007두12774)

< 판례상 담합 종료 인정에 대한 판단기준 >

공정위	대법원
① 담합기업간 합의를 파기하는 공문발송만으로도 담합 종료를 인정	① 담합에 참가한 사업자들의 명시적 또는 묵시적인 합의 파기 ② 각자의 독자적 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위 ③ 또는 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정기간 계속

<참고> 위법행위에 대한 제재로서 가격인하 유사 사례

▪ 공정거래법상 시장지배적 사업자의 지위 남용에 대한 시정조치로 가격인하 명령을 명시(공정거래법 제5조)

▪ 불법 리베이트로 적발된 제약사에 대해 리베이트 수수액과 연동하여 최대 20% 까지 의약품 보험약가를 인하(’09.9월, 보건복지부)

나. 시정조치를 통한 담합행위 관련 임직원의 책임성 확보

○ 담합 임직원 징계권고 등을 통해 기업내부의 징계를 유도하여 담합행위 관련 임직원에 대한 엄정한 책임성 확보와 재담합 방지

※ 상호저축은행법, 보험업법, 은행법, 금융지주회사법 등은 법령을 위반한 임직원에 대한 금융위원회의 주의․경고․문책의 요구, 임원의 해임 권고 또는 직무정지 요구, 직원의 면직요구 등을 명문화

※ 최근 일부 대기업은 담합을 해사(害社)행위로 간주하여 지위고하에 관계없이 횡령․뇌물수수와 같이 해고를 포함한 중징계 방침 발표(’12.2월)

다. 시정조치 이행사항 대국민 공개 강화

○ 시정조치 이행사항을 일정기한내 국민에 공개하여 시정조치 이행과정에 대한 투명성 및 이행력 확보

4		담합행위 조기붕괴 및 재담합 억제 장치 강화

가. 담합 조기 와해를 위한 리니언시 감면 차등화

○ 조사개시 이후 담합을 신고한 조사협조자를 자진신고자와 차별화하여 신고경쟁효과 유도

※ (예시) 1순위 조사협조자에 대한 감면 축소

▪ 과징금 : 현행 100% 면제인 감면비율을 일부 축소

▪ 시정조치 : 현행 필요적 면제에서 임의적 면제로 변경

※ 자진신고자와 조사협조간의 차별적 취급 외국 입법례

▪ 미국 : 자진신고 감면 대상 사업자가 1개로 제한되어 있고, 자진신고자만 고발 면제 혜택 부여

▪ EU : 1순위 자진신고자만 과징금 면제, 1순위 조사협조자는 일부(30～50%) 감경

나. 가중 제재 필요성이 높은 사업자에 대한 과징금 제재 강화

○ 반복적 법위반 사업자에 대한 과징금 제재 강화

- 1차(의무적) 조정 과징금에서 과거 위반전력에 따른 가중기준(과거 위반전력 산입기간, 위반횟수, 벌점) 조정으로 가중 강화

※ (가중기준 조정 예시)

▪ 과거 위반전력 산입기간 장기화 : 현행 3년보다 장기(예:10년)로 조정

* ’11년 의결된 담합사건(17건, 입찰담합 제외)의 경우 최초 담합일로부터 제재일(심의일)까지 평균 60.4개월(5년)이 소요(’12.4월, 권익위)

▪ 위반횟수 및 벌점 하향 : 현행 위반전력 3회 이상, 벌점 5점 이상에서 횟수와 벌점 하향(예: 횟수 2회 이상, 벌점 3점 이상) 조정

- 리니언시로 과징금, 시정조치가 면제된 과거 담합행위 전력도 가중횟수 산정시 과거 위반전력에 포함

※ 일본 : 가중요건이 과거 10년으로 상대적으로 장기간이고, 리니언시 제도에 따라 과징금이 면제된 경우도 위반전력에 포함(’07.11월 법제처)

○ 담합 관련 매출액이 큰 사업자 등에 대한 별도의 과징금 가중 규정 신설을 검토하여 담합 억지력 제고

※ EU(’06년) : 관련 매출액 규모가 큰 기업에 대한 과징금 산정시 추가로 과징금을 가중하는 특별 가산 조항을 신설하여 제재 강화(’10.1월 전경련)

※ 일본 : 과징금 산정율을 원칙적으로 대기업은 10%, 중소기업은 4%로 규정하여 대기업의 담합행위에 대해 가중 적용(’07.11월 법제처)

다. 담합행위자 형사처벌 법정형 상향 검토

○ 담합의 부정적인 효과, 경제범죄(횡령․배임, 주가조작 등)의 처벌수준 등을 고려하여 현저히 낮은 법정형 조정 필요

※ 배임, 횡령, 주가조작 등의 경우 이득액이 50억원 이상인 경우 무기 또는 5년 이상의 징역형으로 규정

< 유사 경제범죄간 법정형량 비교 >

공정거래법(담합)	특정경제범죄처벌법	자본시장법(시세조정 등)
▪3년 이하 징역 또는 ▪2억원 이하 벌금	- 횡령․배임 50억원 이상 ▪무기 또는 5년 이상 징역 ▪이득액 이하 벌금 병과	- 이익, 회피 손실액 50억원 이상 ▪무기 또는 5년 이상 징역 ▪손실액의 3배 이하 벌금

※ 미국 : 법인은 1억 달러, 개인은 100만달러 이하의 벌금 또는 10년 이하의 징역형을 병과(벌금집행법에 따라 이익․피해의 2배를 상한으로 법정 벌금형 초과 부과 가능) (’11년, 형사정책연구)

○ 복잡하고 은밀한 담합행위 조사·수사에 필요한 기간에 비해 공소시효(5년)가 짧아 법정형 상향 필요

※ LCD담합(’11년)은 2개 업체의 자진신고가 ’06년경에 이루어졌으나, 공정위 의결은 5년여가 지난 ’11.10월에 이루어져 담합을 중단한 ’06.12월경으로부터 당시 형사소송법상 공소시효 3년 만료로 고발 불가능(’12.6월, 공정위)

5		담합 과징금 산정과정의 공정성ㆍ투명성 제고

가. 불명확한 과징금 산정 기준 구체화

○ (기본과징금) 관련 매출액의 부과기준율(0.5~10%)을 정하는 기본과징금 세부 산정기준을 구체화

- 과징금 부과 고시에서 정한 중대성 고려 요소(6가지)를 충분히 반영한 중대성 정도 판단기준 마련

※ 부과고시에서는 중대성 고려요소를 6가지로 구분하고 있으나, 현재 중대성 결정과 관련된 내부지침에서는 2가지 요소만을 규정

<기본과징금 산정 관련 중대성 판단기준>

구 분	중대성 고려 요소
부과고시	①위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, ②시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, ③관련 소비자 및 사업자의 피해정도, ④부당이득의 취득 여부, ⑤기타 위반행위 전후의 사정, ⑥위반사업자와 다른 사업자 또는 소비자와의 관계
내부지침	①위반행위 내용, ②위반행위 정도(시장점유율, 파급효과)

- 중대성 정도에 따른 부과기준율의 범위가 넓은 점을 감안하여, 동일 중대성 정도내에서의 세분화된 부과기준율 판단기준 마련

※ (예시) 3단계의 각 중대성 구간내에서 감경, 기본, 가중 부과기준율을 정하고, 감경요소와 가중요소를 구체적으로 제시(법원 양형기준 참고)

▪ 중대성 판단 구간과 부과기준율 구간을 분리하여 현행 3단계의 중대성 판단 구간에 대응하는 부과기준율을 5단계 이상의 구간으로 세분화

<참고> 법원의 자본시장의 공정성 침해 범죄(시세조종) 양형기준

: 이익 또는 회피한 손실액을 기준으로 감경, 기본, 가중 구간을 만들고, 감경요소와 가중요소를 구체적으로 예시하여 판단기준 제시

구분	법정형(징역형)	감경	기본	가중
1억원 미만	10년 이하	～1년	6월～1년6월	1년～2년6월
1억원이상, 5억원미만		10월～2년6월	1년～4년	2년6월～6년
5억원 이상, 50억원 미만	3년 이상	1년6월～4년	3년～6년	4년～7년
50억원 이상, 300억원 미만	무기, 5년 이상	3년～6년	5년～9년	7년～11년
300억원 이상		5년～9년	7년～11년	9년～15년

○ (부과과징금) 추상적인 감경사유와 모호한 감경범위 구체화

- 부과과징금 과중 여부를 판단하기 위한 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모에 따른 감경기준을 구체적으로 마련

	< 부당이득 산정 관련 외국 입법례 >
▪ 독일 : 독일법원과 연방카르텔청은 과태료(행정벌) 부과․결정시 공동행위를 통해 개략적으로 산출한 추가적으로 발생한 수익을 정하도록 실무상 요구(’12.3월 경쟁저널) ▪ 미국 : 담합 관련 매출액의 20%를 금전적 피해로 보고 사실상 벌금 액수를 정하는 기준으로 함(셔먼법 연방양형기준표) ▪ 영국 : 담합 관련 매출액을 과징금 부과의 기준으로 삼고, 부과율을 결정할 때 소비자에게 초래된 손해를 중요한 기준으로 함(공정거래청)

- 형식적으로 구분되어 있는 감경비율(50% 이내, 50% 초과 감경)을 재검토하여 감경 재량 범위 축소

※ (예시) : 납부무능력자에 대해서는 면제하되, 그 외의 사업자에 대해서는 부과과징금 감경률을 축소하고 그 한도내에서만 감경 재량권 행사

- 현실적 부담능력 감경시, 적자 규모 등 적자 정도를 반영한 세부 판단기준을 마련하여 감경과정의 객관성 제고

※ 현재 당기순이익 적자 여부만을 판단기준으로 삼고 있으나, 매출액 대비 적자규모 등을 고려한 객관적이고 실질적인 부담능력 판단기준 필요

※ 사업자의 지불능력 고려 기준에 관한 입법례

▪ EU : 단순한 재정상의 손실이나 적자상황은 고려사항이 아니고, 예외적으로 경제․사회적 위기 상황에서 과징금 부과로 사업자가 회복하기 어려울 정도로 경제적 생존가능성이 위태롭게 될 수 있다는 객관적인 증거가 있을 때

나. 과징금 가중․감경 재량에 대한 통제장치 강구

○ 과징금 감경사유, 감경사유별 감경률의 적정성․타당성에 대한 전반적인 재검토

※ 단순가담, 자진 가격인하, 시장영향, 경제여건 변동 관련 사유 재검토 필요

<재검토가 필요한 감경사유 및 감경률(예시)>

구 분	감경사유	재검토 필요 이유
임의적 (2차) 조정	단순가담자 (30% 이내)	기망․강박에 의한 담합참여자(30% 이내 감경)에 비해 감경 필요성이 훨씬 적으므로 감경사유에서 배제하거나 감경율 축소 검토
	자진 가격인하 (20～50%)	담합으로 얻은 부당이득 환수가 곤란하고, 가격인하기간이 명시되지 않아 악용 소지
부과 과징금	시장에 미치는 효과	관련매출액, 시장점유율을 통해 시장에 미치는 효과를 판단하나, 기본과징금 산정시 기반영
	시장․경제여건의 변동	시장상황 등의 변동으로 인한 사업자의 납부능력과 관련되므로 현실적 부담능력 감경과 통합 검토

○ 과징금 가중요소에 대한 하한을 명시하여 가중요소에 대한 적용 배제 방지 장치 강구

※ (예시) 주도자 가중의 하한 명시 : 30% 이내 → 10～30% 이내

6		위원회 심의․의결 과정의 투명성 확보

가. 위원회 의사결정 근거에 대한 이유 제시 강화

○ 가중․감경 적용근거와 이유를 의결서에 구체적으로 명시

- 중대성 정도 판단근거, 세부 부과기준율 적용의 구체적 근거

- 부당이득액(산정근거 포함)의 규모, 부당이득액 산정 곤란시 사유

- 과거 위반전력 산입기간내에 있는 과거 모든 위반전력

- 조사협조 감경시 조사협조 세부내용 및 자진시정 내용 등

나. 자진신고 지위확인 절차의 투명성 제고

○ 추가감면(엠네스티 플러스) 적용시 위원회 명의의 자진신고 지위확인 결정 절차를 마련

다. 담합사건 처리 과정상 공정성 제고

○ 일면적 의사소통 금지 규정 보완․강화

- 필요성 : 현재 조사·심판기능이 융합된 조직구조하에서 엄격한 대심구조 구현이 필요하고, 공정위는 1심 법원으로 준사법기관 역할을 하므로 공정성·투명성 확보장치를 법제화할 필요

- 적용대상 : 공정거래위원회 모든 위원

- 일면적 의사소통 금지의 주요 내용(예시)

▪ 원칙적으로 모든 당사자에게 합리적인 사전 고지 없이 공식기록에 남지 않는 구두 혹은 서면상의 의사소통을 금지(미국 연방행정절차법 참조)

▪ 사건과 관련하여 불가피하게 일면적 의사소통시 제출된 모든 서면자료, 구두청취 내용, 응답내용 등 일체를 문서화(면담일지 등)

<참고> 미국은 형식적으로는 연방거래위원회(FTC)에 근무하지만 보수, 징계 등 대부분의 인사사항이 인사관리처가 관장하는 행정법판사제도를 통해 심판의 독립성 강화

	< 조사·심결기능 분리 입법례 >
▪미국 행정법판사제도(ALJ, Administrative Law Judge) : 위원회로부터 독립한 행정법판사가 심판절차(hearing)을 주재하여 최초결정을 내리고, 이에 불복 등이 있는 경우에만 위원회의 심판절차로 이행

○ 조사 및 심결담당 직원에 대해 위원에 준하는 제척ㆍ기피ㆍ회피 규정을 마련하여 심결과정의 공정성 제고(공정거래법)

※ 민사소송법 제50조 : 법관 제척․기피․회피규정을 법원 직원에 대해 준용

행정심판법 제10조제7항 : 사건의 심리·의결에 관한 사무에 관여하는 위원 아닌 직원에게도 위원 제척․기피․회피규정 준용

라. 담합행위 제재 관련 각종 고시ㆍ지침의 법제화 검토

○ 국민의 권리․의무에 직접적인 영향을 미치는 본질적인 사항을 담고 있는 각종 고시․지침을 법제화하여 담합제재 운영 투명성 제고

Ⅴ		조치사항 및 조치기한

□ 권고대상 기관 : 공정거래위원회

□ 조치사항

구 분	조치사항	관련법령
국민 피해 구제장치	ㅇ 징벌적 손해배상제도 도입 검토 ㅇ 집단소송제 도입 검토	공정거래법
담합행위자 고발의무화	ㅇ 임직원 등 고발의무화 대상을 법률에 명확히 마련 ㅇ 고발권 불행사시 의결서에 이유 명시	공정거래법
적극적 시정조치	ㅇ 담합가격에 대한 적극적인 시정조치 추진 ㅇ 시정조치를 통한 담합행위 관련 임직원의 책임성 확보 ㅇ 시정조치 이행사항 대국민 공개 강화	공정거래법, 시정조치 운영지침
재담합 억제 장치 강화	ㅇ 담합 조기 와해를 위한 리니언시 감면 차등화 ㅇ 가중 제재 필요성이 높은 사업자에 대한 과징금 제재 강화 ㅇ 담합행위자 형사처벌 법정형 상향 검토	공정거래법, 공정거래법 시행령, 부과고시
담합 과징금 산정 투명성 제고	ㅇ 불명확한 과징금 산정 기준 구체화 ㅇ 과징금 가중․감경 재량에 대한 통제장치 강구	공정거래법 시행령, 부과고시
위원회 운영 투명성 확보	ㅇ 위원회 의사결정 근거에 대한 이유 제시 강화 ㅇ 자진신고 지위확인 절차의 투명성 제고 ㅇ 담합사건 처리 과정의 공정성 제고 ㅇ 담합행위 제재 관련 각종 고시․지침의 법제화 검토	공정거래법, 공정거래법 시행령, 사건절차규칙 등

□ 조치기한 : 2013. 10월

○ 공정거래법 개정(’13.10월), 시행령·고시·내부지침 정비(’13.4월)

※ 공정거래법 개정을 전제로 개정이 필요한 시행령 등은 ’13.10월까지 개선

○ 징벌적 손해배상제, 집단소송제 등 각종 검토 요청사항은 조치기한과 상관없이 적극적으로 추진 필요