기초생활수급자 복지 사각지대

해소를 위한 제도개선

2011. 12.

(사회제도개선담당관)

									목 차

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 일반현황	2

Ⅲ. 문제점 및 개선방안	5

1. 기초생활수급자 선정 기준 개선	5

2. 부양의무자의 부양능력 판정기준 개선	11

3. 차상위계층 복지 사각지대 해소방안 마련	15

Ⅳ. 조치 사항	20

[붙임]

□ 관련법령	22

Ⅰ		추진배경 및 경과

추진 배경

❍ 저소득 취약계층의 소득인정액이 최저생계비 미만임에도 불구하고 부양의무자 기준으로 인해 기초생활수급을 받지 못하는 사회보장 ‘사각지대’의 규모가 103만여명(전체인구의 2.13%)으로 추산

- 사각지대의 대다수가 ‘엄격한 부양의무자 기준’으로 인해 발생하고 있으며, 대부분 노인들에 해당(한국보건사회연구원, ‘09. 4.)

▪경남 남해군에서 기초생활수급 대상자에서 제외될 것이라는 통보를 받은 70대 노인이 목숨을 끊은 사건이 또 발생. 지난 12일 청주에서 발생한 데 이어 두 번째...    (언론보도, ’11. 7.)

▪한국 노인 빈곤율은 45%로 OECD 평균의 3배 이상이며 노인 자살율은 OECD 회원국의 1위                                              (언론보도, ‘11. 9.)

❍ 부양의무자가 저소득 취약계층으로 부모를 부양 할 수 없는 형편이거나, 부양의무를 포기한 채 연락조차 되지 않는 경우에도 서류상 존재하는 부양의무자를 이유로 수급 대상에서 제외

- 저소득 취약계층 노인 등의 생계 사각지대 해소를 위하여 ‘부양의무자 기준’ 등 관련 제도개선 필요

※ 기초생활수급자 관련 고충민원 : ‘09년 7,643건 → ’10년 6,935건 → ‘11.11월 7,147건

추진 경과

❍ 관련 전문연구자료 수집 기초조사 및 추진 방향설정 : ‘11. 9월

❍ 개선방안 마련을 위한 현장 실태조사 : ‘11. 10월

❍ 관련 전문가 의견수렴 및 관계기관 협의 : ‘11. 11월

❍ 위원회 의결 및 관계기관 권고 : ‘11. 12월 예정

Ⅱ		일반현황

국민기초생활보장제도

❍ 목적

국가의 보호가 필요한 저소득층에 대해 기초생활 보장 및 자활을 조성하기 위한 것으로 단순보호차원의 생활제도(구, 생활보호법)에서 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 종합적 빈곤대책으로 확대

※「국민기초생활보장법」은 2000년 10월부터 시행

❍ 급여종류

기초생활수급자 급여는 생계급여와 수급자의 필요에 따라 주거, 의료, 교육, 해산, 장제, 자활급여 등이 있음

❍ 기초생활수급자는 소득인정액이 최저생계비 이하이면서 부양의무자가 없거나, 부야의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우 기준에 따라 선정

□ 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액

▪소득평가액 : 실제소득 - 가구별 지출비용 - 근로소득 공제

▪재산의 소득환산액 : (재산 - 기본재산액 - 부채) x 소득환산율(4.17%)

기초생활수급권자 선정기준 및 현황

❍ 수급자 선정기준

- 소득인정액이 최저생계비 이하인 자 중 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자

※ 2011 최저생계비 기준 : 1인 532,583원, 2인 906,830원, 3인 1,173,121원

※ ‘부양능력 없음’의 기준 : 소득평가액이 최저생계비 130%이하이고, 재산의 소득환산액<(재산-기본재산액-부채)x소득환산율(4.17%)>이 최저생계비 42%이하

- 소득인정액은 가구단위로 산정하되 필요하다고 인정하는 예외적인 경우 개인을 단위로 산정

❍ 수급자 선정절차

신 청		조 사		보장결정		급여서비스		변동관리		보장중지
읍･면･동 신청		소득･재산･ 근로능력 판정		수급여부 결정･통지		급여 지급		소득재산 등 변동사항 관리		급여 중지

❍ 수급자 지원 현황

- 2010년말 수급자는 약 155만명(878만 8천가구)으로 전체 인구 대비 수급율은 3.1%, 이중 일반수급자가 94.1%, 시설수급자가 5.9%임

- 2011년 수급자 지원예산은 70,262억원임

【기초생활수급자 지원 현황】

수급자 지원예산		기초생활수급자(2010년)
2010년	2011년	수급가구 수	수급자 수
68,227억원	70,262억원	878,799	1,549,930

(2010. 보건복지부 통계자료)

부양의무자 기준

❍ 부양의무자는 수급자를 부양할 책임이 있는 자로서 수급자의 1촌 직계혈족(부모, 아들․딸등) 및 그 배우자(며느리, 사위 등)로 규정

※ 「국민기초생활보장법」제2조

- 다음 사항에 해당할 경우는 부양의무자가 아님

· 수급자의 배우자가 사망한 경우, 사망한 배우자의 부모, 수급자의 계자녀

· 양자녀의 경우 본래의 친부모와 자녀 상호간은 부양의무자가 아님

· 부양의무자와 사실혼 관계에 있는 자

· 부양의무자의 배우자로 외국인인 자

❍ 부양의무자가 부양능력이 있어도 부양을 받을 수 없는 경우

- 군복무, 해외이주, 수감자, 보장시설수급, 행방불명자 등

- 수급자가 부양을 받을 수 없다고 시군구청장이  확인한 경우

- 부양을 거부하거나 기피하는 경우

수급권자 범위의 특례

❍ 수급권자 재산범위의 특례 : 소득환산 대상에서 제외

- 노인, 중증장애인 등 근로능력이 없는 자로만 구성된 가구

- 가압류, 경매 상태, 재산소유자의 행방불명 등 재산처분이 곤란하여 재산의 소득환산이 어려운 경우 등

❍ 부양의무자 재산기준 특례에 따른 수급권자 범위 특례 : 다음의 기준에 모두 해당하는 경우 ‘부양능력 없음’으로 인정

- 부양의무자의 소득이 부양의무자가구의 최저생계비의 50% 이하이고,

- 부양의무자의 재산의 소득환산액이 ‘수급권자 및 부양의무자가구의 각각의 최저생계비를 합한 금액의 42%이상 100% 미만이며,

- 근로능력이 있는 가구원이 없거나 재산이 주택에 한정되어 있는 경우 등

❍ 타 법률에 의한 수급권자 범위의 특례

- 북한이탈주민 특례 : 최초 거주지 전입 후 5년의 범위내에서 급여실시

※ 근로무능력자로만 구성된 가구 : 5년, 근로능력자가 있는 가구 : 3년

- 일본군위안부 : 재산은 소득으로 미 환산, 부양의무자 기준 미적용 등

Ⅲ		문제점 및 개선방안

1.		기초생활수급자 선정 기준 개선

1－1		기초생활수급자 선정 시 재산적용 기준 개선

지역별 기본재산액 설정 시 지역물가, 인구수 등 미 반영

❍ 부양의무자가 있는 경우 부양의무자의 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 부양능력 없음으로 인정되어야 기초생활수급자로 선정

- 부양능력 판단을 위한 재산의 소득환산액 산정시 부양의무자의 기본적 생활에 소요되는 기본재산액은 재산에서 공제하고 있음

□ 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액

▪소득평가액 : 실제소득 - 가구별 지출비용 - 근로소득 공제

▪재산의 소득환산액 : (재산 - 기본재산액* - 부채) x 소득환산율(4.17%)

* 가구의 기본생활 유지에 필요하다고 인정되어 소득환산액에서 공제되는 금액으로 복지부 장관이 고시

❍ 기본재산액은 가구규모와 관계없이 대도시, 중소도시, 농어촌 3개의 구간으로 구분하여 보건복지부장관이 매년 고시하고 있으나

- 수도권의 수원시, 창원시 등은 인구가 100만명이 넘고 서울과의 경계구분이 어려운 동일 생활권임에도 중소도시로 분류되어 대도시의 기본재산공제액과 많은 차이로 저소득층이 수급자에서 탈락되어 생계곤란 문제 발생

※ 인구 100만 이상인 도시 : 수원시, 창원시

※ 인구 50만 ~100만 미만인 도시 : 성남시, 안양시, 부천시, 청주시 등 14개

【보건복지부장관이 고시하는 지역별 기본재산액】

구분	대도시(특별시, 광역시의 ‘구’)	중소도시(도의 ‘시’)	농어촌(도의 ‘군’)
수급자	5,400만원	3,400만원	2,900만원
부양의무자	13,300만원	10,850만원	10,150만원

▪같은 중소도시로 분류되어 같은 평수의 재산을 보유하고 있음에도 불구하고, 지역별 주택가격･전세보증금･토지가격･물가 등이 비싼 도시의 경우 기본재산액을 공제하여도 수급을 받지 못하는 경우 발생, 지역구분 세분화 및 지역물가를 반영한 기본재산액 조정 요청                               (권익위 실태조사, ‘11.10.)

< 개선방안 >

△ 수급자 선정 시 재산가액에서 공제되는 기본재산액 기준 구간을 도시의 인구수 등에 따라 세분화

(예시) 대도시(특별시, 광역시의 구, 인구 100만 이상의 시), 중도시(광역시 외 인구 50만이상의 도시), 소도시(도의 시, 대도시와 중도시 외의 시), 농어촌으로 구분

현행

예시

대도시

(특별시, 광역시의 ‘구’)

대도시

(특별시, 광역시의 ‘구’, 인구 100만 이상의 시)

중소도시

(도의 ‘시’)

농어촌

(도의 ‘군’)

변 경

중도시

(광역시 외 인구 50만 이상의 도시)

소도시

(도의 시, 대도시와 중도시 외의 시)

농어촌

(도의 ‘군’)

1－2		조건부수급자의 조건부과 제외자 선정기준 개선

미취학자녀의 양육수당 수령 시 추정소득 부과 문제

❍ 조건부수급자란 근로능력이 있는 수급자의 자활의지를 향상시키기 위해 자활사업에 참가할 것을 조건으로 급여를 지급하는 제도로,

- 조건부수급자가 조건을 이행하지 않는 경우  근로능력이 있는 것으로 인정 추정소득을 부과하여 생계급여에서 차감

※ 추정소득부과액 : 519,750원(일 34,650원 Ⅹ 15일) ~  693,000원(일 34,650원 Ⅹ 20일)

❍ 법령에는 조건부수급자가 미취학자녀를 양육하고 있는 경우에는 근로능력이 없다고 보아 자활근로 참여 조건을 부과하지 않도록 규정하고 있으나,

□ ｢국민기초생활보장법 시행령｣

제8조(조건부수급자) 법 제9조제5항에 따라 자활에 필요한 사업(이하 "자활사업"이라 한다)에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급받는 사람(이하 "조건부수급자"라 한다)은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사람으로 한다.

1. 자활사업에 참가하기가 곤란한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람

가. 미취학 자녀, 질병·부상 또는 장애 등으로 거동이 곤란한 가구원이나 치매 등으로 특히 보호가 필요한 가구원을 양육·간병 또는 보호하는 수급자

- 자활사업안내에서는 미취학자녀를 양육하면서 양육수당을 수령한 경우, ‘근로 가능’으로 판단 자활사업에 참여하도록 하는 조건을 부과하고,  자활사업에 참여하지 않을 경우 추정소득을 부과하여 소득만큼 차감한 후 생계급여를 지급하고 있어 생계곤란문제 발생

․ 양육수당 수령 중 기초생활수급자 신청, 13개월 된 아이를 직접 양육하고 있어 자활근로를 할 수 없다고 함. 지침에 따라 조건부수급자가 되고 추정소득 부과에 따라 생계급여가 약 80여만 원이어야 하나 6월에는 176,830원으로 감액되어 생계곤란 호소 (고충민원, ‘11.8)

※ 판정대상 가구원이 미취학자녀를 종일 양육하고 있고, 양육할 수 있는 다른 가구원이 없는 경우로, 보육료(유아학비, 양육수당 포함) 지원을 받지 않고 있는 경우, 근로무능력자로 인정 추정소득 부과를 제외 하고 있음(자활사업안내, 사실조사확인서 26p)

<조건부과 예외자 기준:「국민기초생활보장법 시행령」제8조 >

구분	조건부과 여부
▪조건부수급자가 12개월 이하 영아를 양육 하는 경우	조건부과 제외
▪조건부수급자가 12개월 이상 미취학자녀를
➀ 보육시설에 위탁 하는 경우	조건부과
➁ 직접 양육하면서 양육수당 미수령 시	조건부과 제외(추정소득 부과 제외)
➂ 직접 양육하면서 양육수당 수령 시	조건부과(조건 미이행 시 추정 소득 부과)

※ 양육수당이란 부모의 양육비용 부담 경감을 통해 아동의 건강한 성장·발달을 지원하고자 보육시설·유치원을 이용하지 않는 취약계층(수급자, 차상위계층 등) 아동에게 지원, 12개월 미만 아동은 월 20만원, 24개월 미만은 월 15만원, 36개월미만은 월 10만원을 지급 (2011년 보육사업 안내)

- 저출산 대책의 양육수당은 확대추세에 있는 보편적 성격의 수당으로, 이 때문에 종일 양육하고 있는 사람을 ‘근로가능’으로 보는 것은 법 취지에도 맞지 않는 불합리한 제도

※ 여권은 소득규모에 상관없이 0-2세 아동을 가진 전 가정에 양육수당을 부여하는 방안 검토 중.....(언론보도, ‘11. 11. 10)

	< 개선방안 >
△ 미취학자녀를 양육하는 경우 ‘양육수당’ 수령여부와 관계없이 조건부과 제외자로 인정 하도록 개선

1－3		외국인 국적취득자의 수급자 선정 확인 시스템 개선

국적취득자의 수급자 선정 시 가족･재산 등에 대한 조사 한계

❍ 조선족 등 외국인이 한국국적을 취득한 경우 국적취득과 동시에 기초생활수급자격 신청

- 특히, 대부분의 조선족(한국계중국)은 국적취득과 함께 가족관계등록부를 신설하고 있으나, 외국에 거주하고 있는 가족･재산 등에 대한 조사가 미흡한 상태에서 수급자로 선정되고 있어 부정수급 사례 발생

▪00시의 경우 국적을 취득한 조선족 1795명 중 약350여명(약20%)이 기초생활수급자로 선정된 것으로 나타남. (권익위 실태조사, ‘11. 10)

※ 한국사회의 기초생활수급자 약 3.1%(155만명)

❍ 조선족 신규 국적취득자의 경우 대부분 부모보다 자녀들이 나중에 국적을 취득, 각기 다른 세대를 구성함에 따라 부양의무자 확인을 신청인의 진술에 의지하는 등 조사에 한계

- 국적 미취득자인 자녀와 동거하는 경우, 자녀는 외국인 소득활동자임에도 불구하고 가족관계가 확인되지 않아 소득 미산정으로 대부분 수급자로 선정되고 있어 국내 수급자와 형평성 결여

▪민원인 김○○은 부양의무자인 사위의 부양능력으로 인해 수급자에서 탈락하였으나 국적을 취득한 조선족의 경우 부양의무자인 아들과 함께 거주하고 있음에도 아들이 국적을 취득하지 않았다는 이유로 수급자로 결정되었다며 문제 제기

▪부양의무자 부양능력으로 인해 수급자격이 없는 어르신들이 조선족 수급자보다 훨씬 어렵게 살고 있는 상황으로 부양의무자 기준과 관련한 불합리 개선 요청

▪조선족의 경우 기초생활수급자로 선정되기 위해 가족이 각각 다른 시기에 국적을 취득하며 세대를 달리 구성함에 따라 신청자 대부분이 수급자로 선정되는 실정

(권익위 실태조사, ‘11.10.)

❍ 특히 외국에 많은 재산을 보유하고 있어도 수급자 선정 시 재산규모 등에 대해 확인 자체가 불가능하여 대부분 수급자로 선정

▪중국에서 장기 임대받는 주택, 토지 등을 제 3자에게 재임대하여 임대소득이 발생하는 조선족 수급자가 상당 수 임.

▪조선족 수급자 이○○의 경우 중국에 본인 소유의 건물이 있다는 민원이 다른 조선족에 의해 제기되었으나 사실 관계 확인이 어려운 상황

▪국적취득 시 가족, 재산에 대한 자료를 법무부에 제출하고 있으므로, 기초생활수급자 선정 시 기존 자료에 대한 정보공유 요청                       (권익위 실태조사, ‘11.10.)

< 개선방안 >

△ 국적취득 관련 자료에 대해 관계기관 연계 시스템 구축

- 국적취득 시 법무부에 제출한 가족, 재산 관련 자료를 수급자 선정 시 확인할 수 있도록 행복e음 등 연계 시스템 구축

- 수급자 신청 시 해당국 재산 및 가족관계 관련 서류제출 등

국적취득(예정)자

법무부

행복e음 시스템

수급업무 담당자

①국적신청(가족, 재산    등 관련 자료 제출)

② 동 자료 시스템 연계

③ 수급자 신청

⑤ 수급여부 결정 통보

④ 관련 자료 확인

2.		부양의무자의 부양능력 판정기준 개선

2－1		부양의무자의 가족관계 단절 기준 구체화

가족관계 단절에 대한 구체적인 판단 기준 미비

❍ 부양능력이 있는 부양의무자가 있을 경우 기초생활수급자에서 제외하고 있음

- 단, 서류상 부양의무자가 있으나 사실상 가족관계 단절로 부양을 받을 수 없다고 주장하는 경우 보장기관(지자체)의 ‘지방생활보장위원회’의 심의를 거쳐 가족관계 단절 및 수급대상 여부 결정

※ 지방생활보장위원회 : 생활보장사업의 기본방향, 지원계획, 급여 지급여부 등을 심의･의결, 재적위원(15인 이내) 과반수 출석과 출석위원 과반수찬성으로 의결

❍ 서류상 부양의무자가 있는 수급자가 가족관계단절을 주장하는 경우 “부양의무자의 부양거부·기피에 대하여 수급자 및 그 부양의무자 본인, 이웃주민 등을 대상으로 ‘사실조사복명서’를 작성하여 지방생활보장위원회에서 가족관계 단절 여부를 심사하여 수급대상을 결정

- ‘지방생활보장위원회’ 심의를 통한 가족관계 단절 판단 시 구체적인 판단기준 미비로 판단에 어려움 야기 및 지자체 간 상이한 판단 등으로 복지 사각지대 발생

【부양거부･기피 관련 통계, 2010. 12. 보건복지부】

(단위 : 가구, %)

구분	총계		양자･양부, 서모･의부		가족관계 단절
가구수	119,254		19,063		100,191
		100%		16%		84%

▪민원인은 알코올 중독자 부친으로부터 고등학교 학비조차 지원받지 못하였으며 고등학교 졸업 후 20년 이상 연락을 끊고 지냈는데 이제와 부양의무를 부과하는 억울하다며 고충 호소

▪민원인 김○○은 △△구에서 가족관계 단절을 인정받아 수급자로 지내던 중 ○○구로 이사, ○○구에서는 가족관계 단절을 인정하지 않아 수급자에서 탈락되었다며 민원 제기

(권익위 실태조사, ‘11.10.)

▪고등학교 때부터 부모님이 이혼하여 10년 이상 단절하고 생활하였는데 부양의무를 부과하는 것은 억울하다며 부모가 자녀를 일정기간 양육한 경우 부양의무자로 인정하는 구체적인 기준을 마련해 달라며 요청                              (국민신문고 고충민원, ‘11.8.)

- 특히, 부양의무자가 양자･양부모 등 비 혈연관계를 주장하는 경우 확인절차에 대한 기준이 명시되지 않아, 가족관계 단절 판단 시 어려움 야기

▪민원인은 헤어진 전전남편 아이가 가족관계에 나온 것 때문에 수급자에서 탈락하였다며 전전남편 아이와 헤어진 지 30년이 넘었으니 수급자로 인정 해 달라며 고충 호소

(국민신문고 고충민원, ‘11.8.)

▪33년 전 이혼한 양모(수급자)에 대해 ‘부양의무자가 아닌 특별한 사유를 작성해 달라’는 ‘실태조사표’를 사전 안내 없이 우편물로 받아 황당하다며 민원제기

(국민신문고 고충민원, ‘11.7.)

▪부양의무자로 등록된 자녀가 자신의 자녀가 아니고 전처･후처의 자녀이거나, 가족이 없어서 호적에 등록 되었다며 가족관계 단절을 주장하는 경우가 많으나 사실 확인이 어려움

(권익위 실태조사, ‘11.10.)

	< 개선방안 >
△ 기초생활수급자 선정 시 부양의무자와의 가족관계 단절 증명자료 및 조사 절차에 관한 지침 마련

2－2		부양의무자의 재산가액 산정 기준 개선

부양의무자의 부양능력 판단 시 생활의 필수요소 인 주택 미 포함

❍ 부양의무자의 부양능력 판단 시 기초생활 유지에 필요하다고 인정한 기본재산액은 재산의 소득환산액에서 공제하고 있으나

- 실제 거주하고 있는 주택은 기본생활유지에 필요한 필수 재산으로, 별도의 소득이 발생하지 않음에도 불구하고 재산가액에 포함하여 부양능력 판단

□ ｢국민기초생활보장법 시행규칙｣ 제4조(재산의 소득환산액)

① 법 제2조제10호의 규정에 의한 재산의 소득환산액은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액을 합산한 금액으로 한다.

1. 제3조제1항제1호의 재산(이하 이항에서 "일반재산"이라 한다)가액에서 다음 각 목의 금액(이하 이항에서 "기본재산액등"이라 한다)을 차감한 금액에 제2항의 규정에 의한 소득환산율(이하 이항에서 "소득환산율"이라 한다)을 곱한 금액

가. 기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액

□ 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액

▪소득평가액 : 실제소득 - 가구별 지출비용 - 근로소득 공제

▪재산의 소득환산액 : (재산 - 기본재산액* - 부채) x 소득환산율(4.17%)

※ 가구의 기본생활 유지에 필요하다고 인정되어 소득환산액에서 공제되는 금액으로 복지부 장관이 고시

· ‘11년 기본재산액, 대도시 13,,300만원, 중소도시 10,850만원, 농어촌 10,150만원

❍ 부양의무자가 거주하고 있는 주택으로 인해 부양능력 있음으로 판정되어 수급자 탈락 사례 빈발

- 부양의무는 핵가족사회에서 자신의 생활을 훼손하지 않는 범위에서 행하는 생활부조적 부양관계라는 측면에서 부양의무자가 거주하고 있는 일정규모 이하의 1주택은 생활의 필수요건으로 분류, 소득환산 기준에서 제외 필요

▪부양의무자인 아버지(75세)가 소득은 없으나 자신이 거주하는 주택 소유, 단독가구인 중증장애인 딸이 장애수당 3만원 외 소득이 없음에도 불구하고 아버지의 주택으로 인해 수급자 선정 시 탈락, 생계곤란 호소

▪수급자 김○○(인천광역시 남동구)은 부양의무자인 노모(74세, 서울시 중구)의 소유주택(공시지가 216,642,473원)으로 인해 수급자 탈락     (권익위 실태조사, ‘11. 10.)

▪수급자 송○○은 중증장애인으로 장애인시설에 입소하여 28년간 생활 중, 30년간 떨어져 살았던 어머니에게 집이 있어 수급자가 안 된다고는 통보. 근로능력이 안 되는 장애인으로 기초생활수급자가 되어야 생활이 가능하다고 호    (국민신문고 고충민원, ‘11. 7.)

	< 개선방안 >
△ 부양의무자가 거주하고 있는 일정규모 이하의 1주택(전세 포함)은 기본재산으로 인정, 재산가액에서 제외하도록 개선 ※ ｢국민기초생활보장법 시행규칙｣ 제4조

3.		차상위계층 복지사각지대 해소방안 마련

3－1		수급자에서 탈락한 차상위계층 급여중지 유예 근거 마련

수급자에서 탈락한 차상위계증에 대한 생계대책 미흡

❍ 수급자로 선정되어 생계지원을 받던 중 부양의무자의 부양능력 변동으로 수급자에서 탈락될 경우 생계급여, 의료급여, 교육급여 등 각종 혜택을 받지 못하고 있음

- ‘11년도 부양의무자 확인조사 결과 약 3만 3천명이 수급자격을 상실하고, 약 14만명이 급여가 감소(보건복지부, ’11. 8)

< 부양의무자 확인조사 결과 개요 >

(단위 : 천가구, 천명, %)

구분	전 체 확인대상	조사 결과
		보장중지	급여감소	급여증가	변동없음
가 구	239 (100%)	24 (10%)	80 (33%)	57 (24%)	78 (33%)
인 원	387 (100%)	33 (9%)	140 (36%)	95 (25%)	119 (31%)
특이사항	예 상 변동자	16천명은 후속 서비스 연계	가구평균 101천원 감소(413→312천원)	가구평균 96천원 증가(306→402천원)	미처리자 포함

※ 조사 진행율 : 94%.	※ 2011. 8. 1일 시․군․구 담당자 처리 기준.      (보건복지부, ‘11. 8)

❍ 수급자의 소득인증액 변동, 혹은 부양의무자의 부양능력 판정(소득, 재산변동) 변동에 따라 수급자에서 탈락될 경우 그 즉시 수급자에 대한 혜택을 중지하고 있으나,

- 급여 지원을 받다가 갑자기 생계급여 중단에 따른 생계곤란으로 자살 등 극단상황 발생, 특히 의료지원 혜택이 중단 될 경우 치료곤란 등으로 고충 민원 발생

․ 경남 남해군에서 기초생활수급 대상자에서 제외될 것이라는 통보를 받은 70대 노인이 목숨을 끊은 사건이 또 발생. 지난 12일 청주에서도 비슷한 사건이 발생한 데 이어 두 번째...(언론보도, '11. 7.19.)

❍ 현행 지침에서는 부양의무자 확인조사 결과 부양의무자의 존재가 확인되는 경우 소명절차와 관계없이 생계비 지원을 바로 중단하고 있으나,

※ ｢국민기초생활보장사업안내｣

- 수급자와 부양의무자에게 수급자 탈락사유를 통지하고 부양의무자의 부양의향 확인 등 관련 대책을 준비 할 수 있도록 유예기간이 필요

	< 개선방안 >
△ 부양의무자 기준 초과에 의한 수급자 탈락 시 일정 기간 동안 급여중지 유예 근거규정 마련 - 부양의무자 기준 초과에 의한 수급자 탈락 시 부양의무자의 부양의무 여부, 이의신청 등을 위하여 일정기간 급여중지를 유예할 수 있는 근거규정 마련 예시) 부양의무자 기준 초과에 의한 수급자 탈락 시 생활보장위원회의 심의를 거쳐, 급여중지 전 일정기간 소명절차를 둘 수 있도록 규정마련. 단, 부정수급이 명백한 경우 즉각 급여 중지 ※ ｢국민기초생활보장법｣ 제30조

3－2		차상위계층 지원을 위한 통합관리체계 구축

차상위계층의 규모, 복지수요 등 실태 파악 및 관리 미흡

❍ 광범위한 기초생활보장 사각지대 발생

- 소득인정액이 최저생계비 미만임에도 불구하고 부양의무자 기준으로 인해 기초생활수급을 받지 못하는 이른바 ‘사각지대’의 규모는 103만여명(전체인구의 2.13%)으로 추산

- 부양능력 판정 기준이 너무 낮게 설정되어 저소득층 가구에게 부양의무까지 부과함으로써 빈곤층(저소득층)으로 전락 예상

※ 부양능력 없음 판정기준, 소득이 최저생계비의 130%이하이고, 재산(기본재산액 2.5배 공제+나머지 재산에 4.17%의 일반재산 소득환산율 적용) 적용 금액이 최저생계비의 42%이하 일 경우 인정

<그림> 기초생활 수급자 및 사각지대 현황

경상소득
최저생계비	수급자 153만명(3.2%)	비수급빈곤층 103만명(2.13%)
			재산

(한국보건사회연구원,‘06년 차상위계층 실태조사)

※ 경상소득이란 근로소득, 사업소득, 재산소득을 합한 소득이며, 총소득이란 경상소득에 비경상적 소득(복권당첨금, 퇴직금, 보험해약금 등)을 합한 소득을 말함. 국민기초생활보장제도에서는 경상소득을 주로 활용

❍ 차상위계층에 대해서는 일정 요건에 해당하는 자에 한해 제한적으로 지원하여 기초생활수급자에 비하여 지원받는 혜택이 적어 복지 사각지대로 방치

- 특히, 기초생활수급자였다가 차상위계층으로 지위가 바뀐 경우는 의료비 및 교육비 지원 중단 등에 따른 상당한 고충 발생

- 이로 인해 수급자가 수급자격을 유지하기 위하여 고의로 소득을 기준이하로 유지하는 경우도 발생(시군구 복지담당자 의견)

※ 차상위계층 : 수급자에 해당하지 아니하는 계층으로 소득인정액이 최저생계비의 120%이하에 해당하는 사람(「국민기초생활보장법시행령」제3조의2), 103만여명(전체 인구의 2.13%)으로 추정

<대상별 지원 내역>

대 상	수급자	차상위계층
지원내역	․ 생계급여 ․ 주거급여 ․ 의료급여 ․ 교육급여 ․ 해산급여 ․ 장제급여 ․ 자활급여	․ 자활급여 ․ 의료비 본인 부담분 경감(국민건강보험법 제66조의2) ※ 65세이상 노인, 한부모가족세대, 소년소녀가장 등

❍ 차상위계층의 규모, 복지수요 등의 실패파악 및 관리 미흡

- 차상위계층 중 지원대상자(자활급여, 의료비 본인 부담 경감, 장애수당 지급 대상자)만 관리하고 나머지에 대해서는 관리가 제대로 되지 않고 있음

- 시․군․구별, 부처별 차상위계층에 대한 조사결과 등, 관리 방식분산으로 통합적 관리체계 미흡

	< 개선방안 >
△ 차상위계층 지원을 위한 통합적 관리체계 구축 - 사회복지통합관리망 등을 활용 차상위계층 전수조사 결과, 대상자별 복지수요 파악 결과 등을 관리하는 통합관리시스템 구축 - 지자체 및 부처간 차상위계층 지원을 위한 통합적 관리체계 마련 △ 차상위계층에 대한 정확한 실태 파악 및 복지 수요 욕구별 선별적 지원 확대 필요 - 정확한 실태파악에 근거한 복지수요 조사 - 의료비, 교육비, 주거비 등 욕구별 수요에 따른 지원 방안 ※ ｢국민기초생활보장법｣ 제24조

Ⅳ		조치사항

분 야	세부개선과제	소관기관	조치 기한
1.기초생활수급자 선정 기준 개선	1-1. 기초생활수급자 선정 시 재산적용 기준 개선 ○ (예시) 수급자 선정 시 재산가액에서 공제되는 기본재산액 기준 구간을 도시의 인구수 등에 따라 세분화 ※「국민기초생활보장사업 안내」	보건복지부	‘12.12월
	1-2. 조건부수급자의 조건부과 제외자 선정 기준 개선 ○미취학자녀 양육시 ‘양육수당’ 수령 여부와 관계없이 조건부과 제외인정 ※「국민기초생활보장사업 안내」	보건복지부	‘12.06월
	1-3. 외국인 국적취득자의 수급자 선정 확인 시스템 개선 ○ 국적취득 관련 자료에 대해 관계기관 연계 시스템 구축 ※「국민기초생활보장법」제49조	보건복지부 (법무부)	‘12.12월
2.부양의무자의 부양능력 판정기준 개선	2-1. 부양의무자의 가족관계 단절 기준 구체화 ○ 수급자 선정시 부양의무자의 가족 관계 단절 확인 절차 구체적 마련 ※「국민기초생활보장사업 안내」	보건복지부	‘12.06월
	2-2. 부양의무자의 부양능력 판단 시 생활의 필수 요소인 주택 포함 ○ 부양의무자가 거주하고 있는 일정 규모 이하의 1주택(전세 포함)은 기본 재산으로 인정 재산가액에서 제외 ※「국민기초생활보장법 시행규칙」제4조	보건복지부	‘12.12월

분 야	세부개선과제	소관기관	조치 기한
3.차상위계층 복지 사각지대 해소방안 마련	3-1. 수급자에서 탈락한 차상위계층 급여 중지 유예 근거 마련 ○ 부양의무자 기준 초과에 의한 수급자 탈락 시 소명절차 기간 동안 급여 중지 유예 근거규정 마련 ※「국민기초생활보장법」 제30조	보건복지부	‘12.12월
	3-2. 차상위계층 지원을 위한 통합관리 체계 구축 ○ 차상위계층 지원을 위한 통합적 관리 체계 구축 ○ 차상위계층에 대한 실태파악 및 복지 수요 욕구별 선별적 지원 확대 ※「국민기초생활보장법」제24조	보건복지부	‘12.12월

[관련법령]

<국민기초생활보장법>

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.  <개정 2004.3.5, 2005.12.23, 2008.2.29, 2010.1.18>

1. "수급권자"라 함은 이 법에 의한 급여를 받을 수 있는 자격을 가진 자를 말한다.

2. "수급자"라 함은 이 법에 의한 급여를 받는 자를 말한다.

3. "수급품"이라 함은 이 법에 의하여 수급자에게 급여하거나 대여하는 금전 또는 물품을 말한다.

4. "보장기관"이라 함은 이 법에 의한 급여를 행하는 국가 또는 지방자치단체를 말한다.

5. "부양의무자"라 함은 제5조의 규정에 의한 수급권자를 부양할 책임이 있는 자로서 수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자를 말한다.

6. "최저생계비"라 함은 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용으로서 제6조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 공표하는 금액을 말한다.

7. "개별가구"라 함은 이 법에 따른 급여를 받거나 이 법에 따른 자격요건 부합여부에 관한 조사를 받는 기본단위로서 수급자 또는 수급권자로 구성된 가구를 말한다. 이 경우 개별가구의 범위 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

8. "소득인정액"이라 함은 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다.

9. "개별가구의 소득평가액"이라 함은 개별가구의 실제소득에 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시등에 사용하기 위하여 산출한 금액을 말한다. 이 경우 소득평가액은 가구특성에 따른 지출요인과 근로를 유인하기 위한 요소 등을 반영하여야 하고, 실제소득의 구체적인 범위는 대통령령으로, 소득평가액의 구체적인 산정방식은 보건복지부령으로 정한다.

10. "재산의 소득환산액"이라 함은 보장기관이 급여의 결정 및 실시등에 사용하기 위하여 개별가구의 재산가액에 소득환산율을 곱하여 산출한 금액을 말한다. 이 경우 개별가구의 재산범위·재산가액의 산정기준 및 소득환산율 기타 필요한 사항에 관하여는 보건복지부령으로 정한다.

11. "차상위계층"이라 함은 수급권자(제5조제2항에 따라 수급권자로 보는 자를 제외한다)에 해당하지 아니하는 계층으로서 소득인정액이 대통령령이 정하는 기준 이하인 계층을 말한다.

제7조(급여의 종류) ① 이 법에 의한 급여의 종류는 다음과 같다.

1. 생계급여  2. 주거급여  3. 의료급여  4. 교육급여  5. 해산급여

6. 장제급여  7. 자활급여

②수급권자에 대한 급여는 제1항제1호의 생계급여와 수급자의 필요에 따라 동항제2호 내지 제7호의 급여를 함께 행하는 것으로 한다. 이 경우 급여의 수준은 제1항제1호 내지 제4호 및 제7호의 급여와 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하여야 한다.  <개정 2006.12.28>

③차상위계층에 속하는 자(이하 "차상위자"라 한다)에 대한 급여는 보장기관이 차상위자의 가구별 생활여건을 고려하여 예산의 범위 안에서 제1항제2호 내지 제4호·제6호 및 제7호의 규정에 따른 급여의 전부 또는 일부를 행할 수 있다. 이 경우 차상위자에 대한 급여의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.  <신설 2006.12.28>

④제1항제3호의 의료급여는 따로 법률이 정하는 바에 의한다.  <개정 2006.12.28>

제19조(보장기관) ① 이 법에 의한 급여는 수급권자 또는 수급자의 거주지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사(이하 "시·도지사"라 한다)와 시장·군수·구청장이 행한다. 다만, 주거가 일정하지 아니한 경우에는 수급권자 또는 수급자가 실제 거주하는 지역을 관할하는 시장·군수·구청장이 행한다.  <개정 2006.12.28>

②제1항의 규정에 불구하고 보건복지부장관과 시·도지사는 수급자를 각각 국가 또는 당해 지방자치단체가 경영하는 보장시설에 입소하게 하거나 다른 보장시설에 위탁하여 급여를 행할 수 있다.  <개정 2008.2.29, 2010.1.18>

③수급권자 또는 수급자가 거주지를 변경하는 경우의 처리방법과 보장기관 상호간의 협조 기타 업무처리에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

④보장기관은 수급권자·수급자·차상위계층에 대한 조사와 수급자 결정 및 급여의 실시등 이 법에 의한 보장업무를 수행하게 하기 위하여 「사회복지사업법」 제14조의 규정에 의한 사회복지전담공무원(이하 "사회복지전담공무원"이라 한다)을 배치하여야 한다. 이 경우 제15조의 규정에 따른 자활급여 업무를 수행하는 사회복지전담공무원은 따로 배치하여야 한다.  <개정 2006.12.28>

제24조(차상위계층에 대한 조사) ① 시장·군수·구청장은 최저생계비의 변경등에 의하여 수급권자의 범위가 변동함에 따라 다음연도에 이 법에 의한 급여가 필요할 것으로 예측되는 수급권자의 규모를 조사하기 위하여 보건복지부령이 정하는 바에 따라 차상위계층에 대하여 조사를 실시할 수 있다.  <개정 2005.12.23, 2008.2.29, 2010.1.18>

②시장·군수·구청장은 제1항의 규정에 의한 조사를 실시하고자 하는 경우 조사대상자의 동의를 얻어야 한다. 이 경우 조사대상자의 동의는 다음연도의 급여신청으로 본다.

③조사대상자의 자료제출, 조사의 위촉, 관련전산망의 이용등 기타 차상위계층에 대한 조사를 위하여 필요한 사항에 관하여는 제22조제2항 내지 제7항의 규정을 준용한다.

제25조(조사결과의 보고등) 제22조 내지 제24조의 규정에 의하여 시장·군수·구청장이 수급권자·수급자·부양의무자 및 차상위계층을 조사한 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 관할 시·도지사에게 보고하여야 하며 보고를 받은 시·도지사는 이를 보건복지부장관에게 보고하여야 한다. 시·도지사가 조사한 때에도 또한 같다.  <개정 2008.2.29, 2010.1.18>

제26조(급여의 결정등) ① 시장·군수·구청장은 제22조의 규정에 의하여 조사를 한 때에는 지체없이 급여실시의 여부와 급여의 내용을 결정하여야 한다.

②제24조의 규정에 의하여 차상위계층을 조사한 시장·군수·구청장은 제27조제1항 단서에 규정된 급여개시일이 속하는 월에 급여실시 여부와 급여내용을 결정하여야 한다.

③시장·군수·구청장은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 급여실시 여부와 급여내용을 결정한 때에는 그 결정의 요지, 급여의 종류·방법 및 급여의 개시시기등을 서면으로 수급권자 또는 신청인에게 통지하여야 한다.

④신청인에 대한 제3항의 통지는 제21조의 규정에 의한 급여의 신청일부터 14일이내에 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신청일부터 30일 이내에 통지할 수 있다. 이 경우 통지서에 그 사유를 명시하여야 한다.  <개정 2007.10.17>

1. 부양의무자의 소득·재산 등의 조사에 시일을 요하는 특별한 사유가 있는 경우

2. 수급권자 또는 부양의무자가 제22조제1항 및 제2항에 따른 조사나 자료제출요구를 거부·방해 또는 기피하는 경우

제30조(급여의 중지등) ① 보장기관은 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 급여의 전부 또는 일부를 중지하여야 한다.

1. 수급자에 대한 급여의 전부 또는 일부가 필요없게 된 때

2. 수급자가 급여의 전부 또는 일부를 거부한 때

②근로능력이 있는 수급자가 제9조제5항의 조건을 이행하지 않는 경우 조건을 이행할 때까지 제7조제2항의 규정에 불구하고 근로능력이 있는 수급자 본인의 생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다.

③제29조제2항의 규정은 제1항 및 제2항의 경우에 이를 준용한다.

제49조(벌칙) 사위 기타 부정한 방법에 의하여 급여를 받거나 또는 타인으로 하여금 급여를 받게 한 자는 1년 이하의 징역, 500만원 이하의 벌금, 구류 또는 과료에 처한다.

<국민기초생활보장법 시행령>

제3조의2(차상위계층) 법 제2조제11호에서 "소득인정액이 대통령령이 정하는 기준 이하인 계층"이란 소득인정액이 최저생계비의 100분의 120 이하인 사람을 말한다. [전문개정 2011.9.8]

제4조(부양능력이 없는 경우) ① 법 제5조제3항에서 "부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우"란 부양의무자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 이 경우 제2호에 해당하는 부양의무자는 개별가구에 속하지 아니하는 다른 직계혈족에 대해서만 부양능력이 없는 것으로 본다.

1. 수급자인 경우

2. 직계존속 또는 「장애인복지법」에 따른 중증장애인인 직계비속을 자신의 주거에서 부양하는 경우(보건복지부장관이 정하여 고시하는 경우로 한정한다)

3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 재산의 소득환산액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 미만인 경우

가. 제3조에 따른 실제소득에서 질병, 교육 및 가구특성을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액을 뺀 금액(이하 "차감된 소득"이라 한다)이 최저생계비의 100분의 130 미만인 사람

나. 일용근로 등에 종사하는 사람. 이 경우 일용근로는 근로를 한 날이나 시간에 따라 근로대가를 계산하는 근로로서 고용계약기간이 1개월 미만인 근로로 한다.

4. 제1호부터 제3호까지 외의 사람으로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 경우

가. 차감된 소득이 수급권자 및 해당 부양의무자 각각의 최저생계비를 합한 금액의 100분의 130 미만일 것

나. 재산의 소득환산액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 미만일 것

다. 부양의무자의 차감된 소득에서 부양의무자 최저생계비의 100분의 130에 해당하는 금액을 뺀 금액의 범위에서 보건복지부장관이 정하는 금액을 수급권자에게 정기적으로 지원할 것

5. 그 밖에 질병, 교육, 가구 특성 등으로 인하여 부양능력이 없다고 보건복지부장관이 정하는 경우

② 보건복지부장관은 제1항에도 불구하고 부양의무자인 혼인한 딸 등의 부양능력에 대해서는 인정기준을 완화하여 정할 수 있다

제5조의3(차상위자에 대한 급여의 기준 등) ① 법 제7조제3항에 따라 차상위자에게 지급하는 급여는 자활급여로 한다.

② 제1항에 따른 자활급여는 차상위자의 근로능력, 취업상태 및 가구 여건 등을 고려하여 제17조부터 제21조까지 및 제21조의2에 따른 급여를 실시하는 것으로 한다.

③ 제2항에 따른 자활급여의 신청 및 지급 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. [전문개정 2011.9.8]

제26조(급여의 결정등) ① 시장·군수·구청장은 제22조의 규정에 의하여 조사를 한 때에는 지체없이 급여실시의 여부와 급여의 내용을 결정하여야 한다.

②제24조의 규정에 의하여 차상위계층을 조사한 시장·군수·구청장은 제27조제1항 단서에 규정된 급여개시일이 속하는 월에 급여실시 여부와 급여내용을 결정하여야 한다.

③시장·군수·구청장은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 급여실시 여부와 급여내용을 결정한 때에는 그 결정의 요지, 급여의 종류·방법 및 급여의 개시시기등을 서면으로 수급권자 또는 신청인에게 통지하여야 한다.

④신청인에 대한 제3항의 통지는 제21조의 규정에 의한 급여의 신청일부터 14일이내에 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신청일부터 30일 이내에 통지할 수 있다. 이 경우 통지서에 그 사유를 명시하여야 한다.  <개정 2007.10.17>

1. 부양의무자의 소득·재산 등의 조사에 시일을 요하는 특별한 사유가 있는 경우

2. 수급권자 또는 부양의무자가 제22조제1항 및 제2항에 따른 조사나 자료제출요구를 거부·방해 또는 기피하는 경우

<국민기초생활보장법 시행규칙>

제4조(재산의 소득환산액) ① 법 제2조제10호의 규정에 의한 재산의 소득환산액은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액을 합산한 금액으로 한다.  <개정 2004.1.29, 2007.6.29, 2008.3.3, 2010.3.19>

1. 제3조제1항제1호의 재산(이하 이항에서 "일반재산"이라 한다)가액에서 다음 각 목의 금액(이하 이항에서 "기본재산액등"이라 한다)을 차감한 금액에 제2항의 규정에 의한 소득환산율(이하 이항에서 "소득환산율"이라 한다)을 곱한 금액. 이 경우 일반재산가액에서 기본재산액등을 차감한 금액이 0보다 적은 경우에는 이를 0으로 하고, 그 0보다 적은 차액은 제3조제1항제2호의 재산가액에서 차감한다.

가. 기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기본재산액

나. 임대보증금 및 금융기관 융자금 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 부채

2. 제3조제1항제2호의 재산가액에서 영 제21조의2제1항 각 호의 용도로 저축한 금액으로서 금융기관과의 계약에 따라 해당 용도로만 사용될 수 있도록 개설된 계좌에 입금된 금액(계약기간 만료 전에 해당 저축을 해지하는 경우를 제외한다)을 차감한 금액에 소득환산율을 곱한 금액. 다만, 제1호 후단의 규정에 따라 차감한 금액이 0보다 적은 경우에는 이를 0으로 한다.

3. 제3조제1항제3호의 재산가액에 소득환산율을 곱한 금액

②법 제2조제10호의 소득환산율은 이자율, 물가상승률, 부동산 및 전세가격상승률등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시한다.