학력인정 평생교육시설 관리체계 개선

2011.  11.

	국민권익위원회
	사회제도개선담당관

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경과  .................................................................................. 1

Ⅱ. 제도운영 현황   ........................................................................................ 2

Ⅲ. 문제점 및 개선방안 ..............................................................................  4

1. 학력인정 평생교육시설 회계관리의 투명성 확보

2. 학력인정 평생교육시설에 대한 관리감독체계 구축

Ⅳ. 조치사항 ...........................................................................................................  12

Ⅰ

추진배경 및 경과

추진배경

○ 가정형편 등으로 정규학교에 진학하지 못한 근로청소년·성인에게 교육기회를 제공하기 위해 마련된 학력인정 평생교육시설이 학교장의 보조금 횡령 등 각종 비리로 정상적인 학사운영이 어려운 실정

※ ‘10년도 학력인정 평생교육시설에 대한 지자체와 교육청의 예산지원규모는 384억원 수준(평생교육법에 근거)

▪ 평생교육시설이 교사 수 부풀리기 수법으로 도 교육청으로부터 6년간 인건비 등 7억원의 보조금 편취(2011.3. 언론보도)

▪ 6년간 보조금 20% 횡령… 교육청 정말 몰랐나?( 2011.3. 언론보도)

▪ 평생교육시설 불법찬조금 1억 모금 ‘물의’(2010.12. 언론보도)

▪ 평생교육시설 ‘파행’…법인화도 ‘지지부진’(2011.2. 언론보도)

△△에서는 교장이 학교예산을 횡령하는 사건이 발생했지만 개인재산이고 처벌근거가 없다는 이유로 기소유예처분을 받았다. 예산횡령 외에도 부동산 매입 등 학교예산 유용, 무자격·유령교사 채용(보조금 착복), 출석·학적관리 부실에 따른 ‘졸업장 장사’ 등 많은 문제점이 노출

▪ 개인소유 평생교육시설 ‘비리 치외법권’ (2010.11. 언론보도)

○ 따라서, 학력인증 평생교육시설의 투명성 제고를 위해 관리체계에 대한 제도개선 추진 필요

추진경과

○ 제도개선추진방향 보고 및 관련 실태조사(7월∼9월)

※ 대전교육청(7.12), 대구교육청(7.13), 부산교육청(7.14 ), 경기도교육청(8.30)

경북교육청(9.7), 경남교육청(9.8), 강원도교육청(9.20) 등

○ 제도개선(안) 마련 및 관계기관 협의(10월중)

○ 제도개선(안)에 대한 분과 및 전원위원회 상정·권고(11월중)

Ⅱ

제도운영 현황

학력인정 평생교육시설 유형

○ 평생교육시설이란 「평생교육법」에 의하여 인가·등록·신고 된 시설·법인 또는 단체 등 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설을 의미

▪평생교육법 제2조(정의)

"평생교육기관"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설ㆍ법인 또는 단체를 말한다.

가. 이 법에 따라 인가ㆍ등록ㆍ신고 된 시설ㆍ법인 또는 단체

나.「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원 중 학교교과교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원

다. 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설ㆍ법인 또는 단체

- 학력인정 평생교육시설은 학교형태, 사내대학형태, 원격대학형태로 구분되며, 학력인정을 위해서는 학교형태는 교육감에 등록, 사내대학 형태 및 원격대학 형태는 교육과학기술부장관의 인가가 필요

< 평생교육시설 유형 현황 >

시설유형		학력인증여부	설치요건
학교형태 평생교육시설 (평생교육법 제31조)		학력인정	교육감에 등록
		학력미인정	교육감에 등록
사내대학형태 평생교육시설 (평생교육법 제32조)	사내대학	학력인정	교과부장관 인가
원격대학형태 평생교육시설 (평생교육법 제33조)		학력미인정	교육감에 신고
		학력인정	교과부장관 인가
사업장부설 평생교육시설 (평생교육법 제35조)		학력미인정	교육감에 신고
시민사회단체부설 평생교육시설 (평생교육법 제36조)		〃	〃
학교부설 평생교육시설 (평생교육법 제30조)	초·중등학교	〃	교육감에 보고
	대학(교)	〃	교과부장관에 보고
언론기관부설 평생교육시설 (평생교육법 제37조)		〃	교육감에 신고
지식·인력개발사업 관련시설 (평생교육법 제38조)		〃	〃

학력인정 평생교육시설 현황

○ 고등학교 이하 학력인정 평생교육시설은 2010년말 기준으로 총58개이고 이중 48개(82.8%)가 개인소유로 운영

- 교육과정은 86개(초6,중27,고53개)이고, 학생수는 42,537명으로 이중 19세 이상 성인은 46.2%(19,670명)임

< 학력인정 평생교육시설 현황 >

설립주체별시설수				학교급별 과정수				연령별학생수 (특성화고)
계 (개소)		개인	법인	계 (과정)	초등학교	중학교	고교 (특성화고형태)	계 (명)	19세 미만	19세 이상
58		48	10	86	6	27	53 (36)	42,537 (22,208)	22,867 (18,638)	19,670 (3,570)
	100.0	82.8	17.2	100.0	6.9	31.4	61.7 (고교의 67.9)	100,0 (100.0)	53.8 (83.9)	46.2 (16.1)

※ 교육육과학기술부 현황 자료(2011.1) 참조

※ 법인형태시설은 10개소로 학교법인 2개소(서울자동차고, 서울정화미용고), 공인재단법인 6개소(부산 조리고, 광주 명문중, 대전 예지중·고, 경기 현대예능고, 강원 한국YMCA, 원주중·고, 전북 남일초·중·고), 공인사단법인 1개소(군산 평화중·고), 지방자치단체 1개소(전북도립여성중·고)임

학력인정 평생교육시설에 대한 예산지원 현황

○ ‘10년도 학력인정 평생교육시설에 대한 지자체와 교육청의 예산지원규모는 384억원 수준(’05년 이후 국고지원 중단)

< ‘10년도 예산지원 현황 >

학비지원(면제 또는 보조)			교원 인건비 지원			총지원액 (억원)
전체학생수	지원학생수	지원예산	교원수	월평균	지원예산
42,537명	16,220명	245억원	1,581명	68∼90만원	139억원	384억원

※ 교육육과학기술부 현황 자료(2011.1) 참조

Ⅲ

문제점 및 개선방안

1		학력인정 평생교육시설 회계관리의 투명성 확보

【  문 제 점  】

학교회계의 자의적 운영 및 부당집행

○ 학력인정 평생교육시설의 재무·회계 규칙은 일반 초·중·고등학교 수준 이상으로 정하도록 되어 있으나(「평생교육법 시행령」제27조), 별도의 재무·회계 규칙도 없이 학교회계를 자의적으로 운영

※ 사립학교의 경우「사립학교법」에 의거「사학기관 재무·회계규칙」등에 의해 학교회계를 운영하고, 회계프로그램을 통해 집행책임을 명확히 하고 있음

- 회계프로그램도 사용하지 않고, 학교장이 신임하는 직원(학교장의 배우자 또는 친척 등)에 의해 사후적으로 처리되는 경우도 다수

※ 수업료로 지급된 보조금을 인건비로 사용하거나 강사수당 과다집행, 업무추진비의 부당집행, 개인차량에 대한 할부금 지급 등

☞ 학교회계의 자의적 운영 사례(2011.7, 권익위 실태조사 결과 )

▪○○금융고등학교에서는 2008∼2009학년도 학교회계업무를 처리하면서 급식비 및 현장체험학습비 등 수익자부담경비를 학교회계에 편성하지 않고 별도관리하면서 지출하거나 급식비, 학습비, 시교육청 지원금 및 수익자부담금 등 모든 세입에 대해서 징수결정 없이 세입금으로 수납(○○교육청)

▪△△조리고등학교는 실습실 확충적립금 5억4천5백만원과 퇴직적립금 2억4천3백만원을 세입세출외현금 회계에 편성하지 않고 별도장부와 통장으로 관리하고 수익자부담경비로 받은 부분급식비 징수액 4억1천만원도 학교회계에 편성하지 않고 별도통장으로 관리(△△교육청)

☞ 학교회계의 부당집행 사례(2011.8, 권익위 실태조사 결과 )

▪○○정보여자고등학교는 학교 공용신용카드를 사용하여 접대성 경비를 집행하면서 집행목적  등 사용용도를 품의하지 않고 교장 등이 사용한 신용카드 대금청구서에 의하여 6천1백만원을 지출(○○교육청)

▪○○고등학교는 이사장 김○○에게 2010.6월부터 2011.2월기간중 업무추진비 명목으로 5회에 걸쳐 5백만원을 지급하고, 개인용 차량할부금 3천9백만원, 차량유지비 명목으로 7백만원 등 총 5천여만원을 부당지급(△△도 교육청)

▪○○중·고등학교는 2008년 7천만원, 2009년 8천만원 규모의 공사를 집행하면서 계약금액을 분할하여 특정업체를 선정하고 계약체결도 없이 공사 진행(○○교육청)

▪△△경호고등학교는 통상시간당 2만원을 지급하는 강사수당을 방과후 영어회화 수업에 시간당 7만5천원씩 6개월간 5백2십만원을 과다지급(○○교육청)

학력인정 평생교육시설에 대한 감사시스템 미비

○ 대부분의 교육청이 학력인정 평생교육시설에 대해 보조금을 지원하면서도, 학교회계 관리의 적정성 여부에 대한 감사는 거의 실시하지 않고 있는 실정

- 일부 교육청의 감사부서에서는 연간감사계획에 포함하여 감사를 실시할 예정에 있으나, 대부분 감사실시에 대한 근거가 없다는 이유로 감사를 실시하지 않고 있는 상황

☞ 학력인정 평생교육시설에 대한 관리실태(2011.9, 권익위 실태조사 결과 )

▪○○교육청은 학력인정 평생교육시설 △△고등학교 교장이 2005년에서 2009년까지 교직원인건비, 실험실습기자재, 학비보조금 등의 명목으로 24회에 걸쳐 합계 약12억2천만원의 보조금을 부당수령하여 편취하였음(검찰수사 결과)에도 2011년 6월까지 한번도 지도점검은 물론 회계감사도 실시한 바가 없는 실정

▪◇◇교육청은 학력인정 평생교육시설에 보조금을 지원하면서 감사 등의 법적근거가 없다는 이유로 최근 3년간 한번도 감사를 실시하지 않고 있다가 학교장의 보조금 횡령 등이 언론에 보도되자 실태파악 수준의 감사를 실시하고, 문제 시설을 형사고발 하는 등의 조치를 취함

▪△△교육청은 평생교육시설 ○○고등학교 학교장의 보조금 횡령 등이 발생하자 법적근거가 없음에도 감사부서에 감사를 의뢰하고 학교장의 교체는 물론 보조금의 회수 등의 조치를 취하고 연간감사계획에 포함하여 주기적인 감사를 실시할 예정

○ 교원인건비, 학습비 등 교육청에서 지원하는 보조금에 대해서 연1회 집행내역에 대한 서면보고와 형식적 심사만으로 종결되는 상황

- 보조금 집행과정의 적정성 확인 등의 관리감독은 전무한 실정

※ 각 시도교육청별로 보조금 지원 내역과 규모에도 차이가 있고, 관리방식도 제각각(교원인건비의 경우 시도별로 70만원∼90만원으로 제각각 지원)

보조금 횡령·유용 등 부패행위 상존

○ 학교발전 등의 명목으로 각종 기금을 편법으로 모금하거나, 학교장이 허위서류를 꾸며 인건비 명목으로 보조금을 지급받아 횡령하는 등 부패사례 빈발

○ 학력인정 평생교육시설에 대한 보조금은「평생교육법」제31조⑥항 및 시·도 교육청 보조금 관련 조례 등을 근거로 지원하고 있으며,

- 보조금 횡령에 대해「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」벌칙조항(제40조～제43조)을 적용하여 처벌이 가능하지만

- 사안의 정도에 따른 구체적 행정처분기준이 없어 아무런 조치도 하지 않거나 일시적 지원 중단 등 소극적으로 조치

※ 거짓신청이나 그밖에 부정한 방법으로 보조금을 교부 받은 자(제40조, 5년 이하의 징역 또는 3천만원이하의 벌금) 다른 용도로 사용한 자(제41조, 3년 이하의 징역 또는 2천만원이하의 벌금) 등  ☜ 보조금 관련 처벌에 대한 법적근거는 마련

○ 학교예산을 학교장이 유용하거나, 학교운영비 부당징수, 학위장사 등  부정한 방법으로 학력인정 평생교육시설을 운영한 경우

-「평생교육법」제42조에 따라 설치인가 또는 등록취소, 폐쇄, 운영정지의 행정처분이 가능하나, 관할교육청에서는 재학생들의 피해를 고려하여 행정처분을 취하기 어려운 실정

▪ 6년간 보조금 20% 횡령… 교육청 정말 몰랐나?(2011.3. 언론보도)

○○지방경찰청은 30일 도내 3개 정규학력인증 학교에 지난 6년간 지원된 34억원의 보조금중 2개 학교에 지급된 7억원이 부정수급으로 밝혀졌다며..<생략>..  실제 근무하지 않는 교사를 근무한 것처럼 허위서류를 꾸미는 수법으로 인건비 및 학교운영비 등 모두 7억원의 보조금을 편취

▪ 보조금 부당교부 및 횡령(2011.7. 권익위 실태조사 결과)

△△미용고등학교는 수업료에 대한 보조금을 2년간 전액 교직원 및 시간강사 인건비로 지출(△△교육청)

○○고등학교에서는 교장의 아들이 근무하는 것으로 조작 보조금 840만원 횡령(△△교육청)

◇◇고등학교는 2년간 도교육청에는 기간제 교원으로 임용보고하고, 실제로는 특정시간만 수업하는 시간강사로 채용하여 교직원 인건비 보조금 4천만원을 부당 지원받고, 행정실장에게 교직수당, 교재원구비 등 4백여만원을 부당 집행(○○교육청)

○○고등학교는 보조금 61백만원을 지원목적(수업료)과는 다른 개인명의 건물 매입으로 집행(○○교육청)

▪ 학교발전기금의 개인용도 유용(2011.7 권익위 실태조사 결과)

○○중고등학교는 학생 등이 학교이전 및 교직원복지 용도로 기부한 학교발전기금 1억5천만원을 아파트구매 대금 등 개인용도로 사용(○○교육청)

▪ 학교회계 횡령에 대한 무혐의 처분(○○지방검찰청, 2010.2)

학력인정○○고등학교 학교장의 학교비 횡령에 대해 특정경제범죄가중처벌 등에 관한법률 위반(횡령) 및 배임수재로 검찰에 고발했으나 협의 없음(범죄인정안됨)으로 처분

【  개 선 방 안  】

회계규정 마련 및 회계프로그램 사용 의무화

○ 학력인정 평생교육시설의 예산관리·운영의 투명성 확보를 위해  회계프로그램 사용과 회계규정 제정을 의무화하는 방안 마련

※ 평생교육시설 학칙 등에 ‘보조금 집행은「사학기관재무회계규칙」,「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」,「공유재산 및 물품관리법」,「공립 초·중등학교 회계규칙」을 준용 한다’는 내용이 포함되도록 근거규정 마련

○ 학력인정 평생교육시설의 자의적인 업무처리 행태 근절을 위해 구체적인  업무처리 표준매뉴얼 마련

※ 표준 회계처리 규정 및 업무처리 요령, 계약업무처리요령 및 주의사항 등을 사례별로 분류, 평생교육시설 관계자가 쉽게 업무처리에 이용할 수 있도록 지원

학교회계에 대한 감사시스템 마련

○ 학력인정 평생교육시설 학교회계의 투명성 확보를 위해 감독기관(관할 교육청 등)에서 학력인정 평생교육시설의 학교회계 운영에 대해 정기 및 수시감사를 실시할 수 있는 근거 마련

※ 학력인정 평생교육시설에 대해 연1회 이상 해당 교육청의 감사가 의무적으로 이루어질 수 있도록 보조금 지급조례 및 감사규칙 등 개정

○ 보조금 교부 조건으로 집행과정의 적정성 여부에 대해서도 확인이 가능하도록 이에 대한 확인절차 마련

보조금 횡령 등에 대한 구체적 제재기준 마련

○ 보조금의 목적외 사용, 부당집행, 결산보고서의 허위작성 제출 등 사안의 정도에 따라 보조금회수, 보조금의 지원중단, 감액지급 등의 조치가 이루어질 수 있도록 명확한 근거(조례 등) 와 사안별 행정처분기준 마련

- 학교예산의 유용 등 부정한 방법으로 학력인정 평생교육시설을 운영한 경우에 대해서는 장기적으로「사립학교법」에 준하는 처벌기준 마련이 필요

2		학력인정 평생교육시설에 대한 관리·감독체계 구축

【  문 제 점  】

부적절한 학사관리로 인한 부패개연성 상존

○ 대부분 학력인정 평생교육시설 교육과정이 평생교육법의 취지에 맞지 않게 편성·운영되고, 학력인정을 위해 필수적인 출석일수와 과목별 필수 이수시간도 준수하지 않고 자의적으로 운영하는 상황

※「평생교육법」제2조에는 평생교육이란 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인기초·문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 의미

☞ 자의적인 교육운영 사례(2011.9, 권익위 실태조사 결과 )

▪평생교육법의 취지에 맞지 않는 교과편성(△△교육청)

○○교육청의 중학교 학력인정 평생교육시설의 경우, 총 수업시간 의 91%가 일반교과(국어, 영어 등)이고, 창의적 체험활동(진로, 자율 활동 등)은 9%에 불과

▪교육별 필수 이수시간 미 준수 및 기준 교원수 부족(△△교육청)

△△중고등학교은 학력인정에 필요한 과목별 필수 이수시간을 미준수하고 출석일수만으로 학년진급 및 졸업시행하고, 기준교원수는 32명임에도 교원은 19명에 불과한 실정

▪교육과정 수업시간 운영지침 미 준수(○○교육청)

학력인정 ○○실업고등학교는 수업시간을 임의로 정하여 자의적으로 운영

○ 일부 시설은 무자격 교사를 채용하거나 교원이 부족한 상태에서 교육이 진행되고 있어, 부실교육은 물론 학생들의 생활지도도 형식적으로 이루어져 불법적인 학력인정 등 부패개연성이 높은 상황

- 출석일수가 부족한 학생에게 금품을 받고 학력을 인정(졸업장)해 주는 등 학사관리가 부실한 경우도 다수

※ ○○도에서 학력인정 평생교육시설의 운영현황을 파악한 결과, 7일 이상 장기간 결석한 학생이 77.1%에 이르고, 기말시험 결시생 비율은 30%∼50% 수준, 학년말 학생수 변동은 43.4%∼88.4%이었음

☞ 부적절한 학사관리로 인한 부패사례(2011.9, 권익위 실태조사 결과 )

▪ 무자격 교사 채용에 따른 교육부실(○○교육청)

○○고등학교에서는 교원자격증이 없는 사람을 수학교과 시간강사로 채용

▪ 허위 학적관리를 통한 부당 졸업생 배출(○○교육청)

학력인정 △△고등학교의 출석부 및 학생생활기록부를 허위로 작성하는 방법으로 2006년에서 2010년까지 84명을 부당 졸업시킴

▪ 학력인정(졸업장)을 대가로 한 금품수수(△△교육청)

△△중고등학교는 학력인정(졸업장)을 위해서는 출석일수와 각 학년별로 정해진 교과 수업시간을 이수하여야 하는데도 학교에 전혀 등교하지 않은 천○○으로부터 3백만원, 안△△ 4백만원, 박○○ 2백만원, 김○○ 2백만원, 김△△ 1천만원 등을 받고 학력을 인정(졸업), 이들 학생이 ○○대학교 등에 진학

학력인정 평생교육시설에 대한 관리감독체계 미비

○ 학력인정 평생교육시설 지정 이후, 해당 시설의 운영에 대한 사후 관리감독체계가 미비한 실정

- 평생교육시설을 부정한 방법으로 관리·운영한 경우, 설치인가 및 등록취소, 폐쇄 등 극단적 행정조치(평생교육법 제42조)만이 가능해 관리감독에 실효성 확보가 곤란

- 일반 초·중·고등학교와 마찬가지로 교과운영 및 학사관리에 대한 장학지도와 학사점검이 필요함에도 거의 이루어지지 않고 있는 실정

※ 장학지도 및 학사점검에 대한 법적근거도 미비 된 실정

【  개 선 방 안  】

학력인정 평생교육시설 운영관리의 표준화

○ 학력인정 평생교육시설의 자의적인 교과편성 및 운영을 방지하기 위한 교육과정 편성 및 운영에 대한 표준 가이드라인을 마련

※ 교육운영 및 학사관리에 대한 책임성을 제고를 위한 최소한의 가이드라인 마련

○ 시·도 교육청별로 차이가 있는 학력인정 평생교육시설 관리업무에 대한 표준적인 업무처리지침 마련

※ 학력인정 평생교육시설의 등록 및 지정, 보조금 등 지원 및 지도·감독, 평생교육시설의 교육운영 관리 등 필수적 내용 등에 대해 교과부에서 표준안을 마련하고, 시·도 교육청은 지역 특성을 고려하여 제정

학력인정 평생교육시설에 대한 관리감독체계 강화

○ 학력인정 평생교육시설의 부실운영에 대해 시정·개선요구를 할 수 있도록 법적근거 마련

※ 평생교육법 제42조(행정처분)에 평생교육시설의 부실운영을 방지를 위한 시정 및 개선요구권을 신설하고, 과태료부과 등 이행확보 근거도 마련

○ 학력인정 평생교육시설의 교육운영에 대한 장학지도 및 학사점검 등을 실시할 수 있는 근거 마련

Ⅳ

조치사항

○ 권고(예정)일자 : 2011. 11.   .

○ 대상기관 : 교육과학기술부 및 16개 시·도교육청

○ 조치사항

개선과제	관련부처	조치기한
1. 학력인정 평생교육시설 회계관리의 투명성 확보
1-1. 회계규정 마련 및 회계프로그램 사용 의무화	교육과학기술부 시·도교육청	2012.5
1-2. 학교회계에 대한 감사시스템 마련	″	〃
1-3. 보조금 횡령 등에 대한 구체적 제재기준 마련	″	〃
2. 학력인정 평생교육시설에 대한 관리·감독체계 구축
2-1. 학력인정 평생교육시설 운영관리의 표준화	교육과학기술부 시·도교육청	2012.5
○교육과정 및 운영에 대한 표준가이드라인 마련	″	〃
○학력인정 평생교육시설 표준업무처리지침 마련	″	〃
2-2. 학력인정 평생교육시설에 대한 관리감독체계 강화	교육과학기술부 시·도교육청	〃
○시정 및 개선 요구에 대한 법적근거 마련	〃	〃
○ 장학지도 및 학사관리에 대한 근거마련	〃	〃