도로구역 미불용지 보상의 법적근거 강화

2011.  3.  21.

(제도개선총괄담당관)

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경위	1

Ⅱ. 일반 현황	2

Ⅲ. 문제점 및 개선방안	3

1. 도로구역 미불용지의 매수청구권 신설	3

2. 도로구역 미불용지의 보상기준 및 절차 등 표준화	5

Ⅳ. 조치사항	8

Ⅰ

추진배경 및 경위

□ 추진배경

○ 공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하도록 헌법에서 규정

○ 그러나 도로관리청이 적법한 보상절차를 거치지 아니하고 사유 토지를 도로구역에 편입하여 사용하는 경우 토지소유자는 해당 토지(이하 ‘未拂용지’)를 사용․수익할 수 없을 뿐만 아니라 그 처분도 어려운 실정

- 미불용지 소유자의 재산권 침해로 인한 보상민원이 꾸준히 발생

※ 국민신문고 민원접수건수 : 2010년 44건, 2009년 52건, 2008년 64건

- 도로관리청마다 미불용지 보상기준 및 절차 등이 상이하고 보상의 적정성을 감독할 시스템이 없어 부패발생 가능성 상존

※ ○○시에서 미불용지 보상금으로 총 50필지, 10억 2,800만원 상당을 부당지급한 사건 발생 ⇒ 검찰, 수사결과 첨부하여 제도개선 요청(’10.12월)

○ 따라서 도로구역에 편입된 미불용지 소유자에게 매수청구권을 부여하고 표준화된 보상기준 및 절차를 마련하여 해당 토지를 실제로 사용․수익하는 도로관리청이 매수할 수 있도록 개선 필요

□ 추진경위

○ 관련 자료수집 및 분석 (‘10. 12월 ~ ’11. 1월)

○ 실태조사 및 관계기관 의견수렴 (‘11. 1~2월)

○ 소위원회 및 전원위원회 심의 (‘11. 3. 7. 및 ’11. 3. 21.)

○ 개선방안 권고 (‘11. 3. 23.)

Ⅱ

일반 현황

□ 관계 법령

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 시행규칙」 제25조

제25조(미불용지의 평가) ① 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.

② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미불용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미불용지임을 표시하여야 한다.

※ 위 규정은 새로이 시행되는 공익사업 부지 중 미불용지가 있을 때 이에 대한 평가방법만을 규정한 것일 뿐, 종전에 시행된 공익사업에 포함된 미불용지의 보상청구권 등은 규정하고 있지 않음

□ 도로구역내 미불용지 현황

○ 사유지가 도로구역에 편입되는 경우 사업시행 이전에 보상을 하여야 하나 일제․6.25전쟁 중 강제동원된 토지, 소유자 불명 토지, 기타 보상절차가 완료되지 않은 토지 등 아직도 미불용지가 존재하는 실정

※ 대부분 전산관리 등이 미흡했던 1990년대 이전에 시행된 도로구역에 존재

○ 전국 도로구역에 포함된 미불용지의 정확한 규모는 파악된 바 없으나, 약 880만 ㎡에 달할 것으로 추정되고 매수비용은 약 2조 4천억 원으로 예상

구 분	면적 및 비용	비 고
도로구역 미불용지	약 8,804,493㎡	서울 753,819㎡, 부산 643,820㎡ 강원 1,172,138㎡, 전남 2,500,000㎡ 경남 1,135,607㎡, 제주 1,766,737㎡ 등
총 매수비용	약 2조 4,210억원	지가상승률 등 고려 ‘07~’11년까지 보상시

(자료출처 : ‘05.6. 국회 입법자료)

Ⅲ

문제점 및 개선방안

도로구역 미불용지의 매수청구권 신설

1

□ 현황 및 문제점

○ 도로구역에 포함된 미불용지 소유자는 해당 토지를 사용․수익할 수 없을 뿐만 아니라 그 처분도 어려운 실정이나, 도로관리청에 매수를 청구할 수 있는 법적권리가 없음

- 미불용지 소유자와 도로관리청간 협의 매수가 안 될 경우 민사상 부당이득금반환청구소송(5년간 사용료) 등으로 해결할 수 밖에 없는 실정

▪ 헌법 제23조 제3항은 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률에 의하라는 것이므로 법률에 그에 관한 보상규정이 없는 한 직접 보상청구권이 발생하는 것은 아니다. (서울행정법원 2006구합 25025호, 서울고등법원 2007누 4683호)

- 도로 접도구역내 토지, 하천구역내 미불용지, 장기미집행 도시계획시설 등에 대해서 매수청구권을 부여한 것과 비교시 불공평

▪ 접도구역(도로경계선으로부터 20m 내 접도구역으로 지정된 곳)의 지정으로 인하여 종래의 용도대로 사용할 수 없어 사용․수익이 사실상 불가능한 토지 등의 소유자에게 도로관리청에 그 토지의 매수를 청구할 수 있도록 함 (도로법 제53조)

▪ 하천의 경우 과거 수차례 ‘하천구역 편입토지 보상 등에 관한 특별조치법’을 제정하여 보상청구권 소멸시효자에 대해 보상청구권 부여

▪ 사업시행인가조차도 없는 장기미집행 도시계획시설에 대해서도 매수청구권 부여 (국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조)

▪ 새로운 공익사업 시행시 토지사용기간이 사업인정고시후 3년 이상인 때 매수청구권 부여 (토지보상법 제72조)

○ 대부분의 도로관리청(지방자치단체)에서는 법적근거 미흡, 예산부족 등으로 미불용지 소유자가 소송을 제기하였을 때 내부 방침을 세워 개별적․소극적으로 대응

- 도로관리청은 보상자료 확보 곤란, 자주점유를 통한 시효취득  가능성 등으로 미불용지 보상여부를 소송을 통해서 법원의  판결에 유보하는 경향

□ 개선방안

○ 도로구역에 편입된 미불용지 소유자가 해당 토지를 실제로 사용․수익하는 도로관리청에 매수청구할 수 있도록 관련 규정 신설

※ 도로법 제53조, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조 등 토지소유자에게 매수청구권을 부여한 규정에 준하도록 신설

⇨ 도로법에 규정 신설 (국토해양부)

도로구역 미불용지의 보상기준 및 절차 등 표준화

2

□ 현황 및 문제점

○ 미불용지 보상기준, 신청․처리절차 등에 관한 통일된 규정이 없어 지방자치단체마다 미불용지 보상방식이 제각각인 실정

- 국도의 경우「국도편입체불용지보상지침(건교부)」이 있으나 규정내용이 미흡

- 지방자치단체중에는 서울특별시만「도로및하천편입미불용지보상규칙」을 만들어 보상기준, 보상신청․심의절차 등을 규정

※ 법적근거 미흡으로 소송수행등에 한계

○ 지방자치단체에서 미불용지 보상을 할 것인지 판단을 표준화된 기준이나 절차도 없이 자의적으로 하다보니 부패발생 가능성 상존

▪ ○○시 보상담당 공무원은 보상신청 토지에 대해 관계기관에 확인절차를 거치지   아니하여 미불용지로 판정되지 아니하였음에도 토지소유자의 청탁을 받고 허위공문서를 작성하여 별개의 도로사업부지에 편입되어 있는 것처럼 가장한 후 보상금 1억 6천만원을 지급하고 그 대가로 250만원 수수 (‘10.12월 검찰 수사결과)

▪ 토지소유자가 ○○시를 상대로 부당이득금반환청구소송을 제기하여 승소가능성이  없다고 판단하고 소를 취하한 사실이 있음에도, ○○시 담당공무원은 허위공문서를 작성하여 당해 토지에 보상금 7천만원을 지급 (‘10.12월 검찰 수사결과)

▪ ‘조상땅 찾아주기 사업’ 등에 편승하여 이미 공익사업이 시행되어 도로 등으로 이용되는 토지임을 알고도 저렴하게 미불용지를 취득한 후, 편입당시의 이용상황대로 평가한 보상금 지급을 요구하는 투기자와 브로커가 다수 활동 (언론 보도)

○ 보상업무 담당자의 전문성 미흡, 예산․인력부족 등으로 관할지역내 미불용지의 현황파악 조차 안 되는 등 관리 역시 전반적으로 부실

▪ 과거 도로 등 공익사업에 편입되었으나 관리청으로 소유권이전등기가 안된 토지 중에는 기 보상하였거나 자진 기부한 토지 등 미불용지가 아닌 토지가 상당수 있으나(민원신청건수의 약 70~80%로 추정), 현황 파악 및 소유권 취득절차 이행 등의   관리가 안되는 실정

▪ 도로가 개설된 지 20년 이상된 미불용지일 경우 보상금 지급대장 등 관련 서류의 확보가 곤란하여 보상금 지급시 이중보상에 따른 예산낭비 우려

※ 미불용지에 대한 대법원의 판결은 20년이상 사용 중인 도로부지에 대한 자주점유를 인정하지 않다가 최근 자치단체의 특수성을 감안하여 인정하는 추세(대법원 2007다42112판결 참조)

▪ ◯◯공사는 △△지구 택지개발사업을 시행하면서 보상대상 토지의 미불용지 여부를 토지소재지 관할청에 의뢰했으나 관련 장부가 없다는 이유로 장기간 미회신

(이상 ‘11. 1월 권익위 실태조사)

※ 대구광역시는 ‘08.11월～’10.10월 ‘도로부지내 시유재산 찾기사업’을 실시하여 도로부지내 사유지 588필지를 확인하고, 그 중 기보상 토지 등 481필지의 소유권을 취득하였으며, 미보상 토지 13필지에 대해서는 소송없이 보상완료

□ 개선방안

○ 도로구역내 미불용지의 실태조사 및 보상계획 수립근거 마련

○ 매수 대상토지의 판정기준, 매수청구․심의절차 등을 표준화

- 보상심의의 공정성 제고를 위해 외부 전문가가 참여하는 ‘미불용지 보상심의위원회’ 구성 등

⇨ 도로법, 도로법시행령 등에 규정 신설  (국토해양부)

< 개선방안 예시 >

◈ 미불용지 실태조사 실시 및 보상계획 수립

- 도로관리청은 미불용지에 대한 정기적 실태조사 실시(예 : 3년 또는 5년)

- 실태조사 결과를 반영하여 보상대상 토지에 대하여 우선순위 선정, 예산 조치 등 보상계획 수립 (재정여건을 감안하여 연차보상)

※ 보상 우선순위는 보상신청 순서, 토지소유자 확인 여부, 공익사업에 편입된 순서 등을 고려하여 선정

- 조사결과 기 보상하였으나 관할청으로 소유권 이전이 안 된 경우 소유권 이전 추진 등

◈ 매수대상 토지의 판정기준(제외대상)

- 지역주민 등이 자조사업(새마을 사업 등)으로 조성하여 공공시설에 편입된 토지

- 토지소유자, 주택사업자 등이 자기소유 및 인근 토지의 효용을 높이기 위하여 도로 등으로 제공한 토지

- 도시 및 주거환경정비법 등 기타 법률에 의하여 사업시행자에 무상으로 귀속되어야 하는 토지 등

◈ 매수청구 및 심의절차

	매수청구		사실조사		심의 및 보상결정		보상액 산정
	토지소유자		도로관리청		보상심의위원회＊		2개이상 감정평가
	보상협의		계약체결 및 소유권이전등기				보상금 지급
	토지소유자		도로관리청 - 토지소유자				도로관리청

※ 미불용지 보상심의위원회

- 구성 : 관계 공무원, 감정평가나 보상업무 전문가(감정평가사, 변호사 등) 15인 내외로 구성하되, 외부 인사를 과반수 이상 포함

- 기능 : 관계 공무원 사실조사의 타당성, 보상여부의 적법성, 관계 기관의 의견 등 심의 및 보상결정

* 토지보상법 제82조에 따라 보상협의회가 구성되어 있는 경우 이를 대행

Ⅳ

조치사항

○ 권고일자 : 2011. 3. 21.

○ 대상기관 : 국토해양부

○ 세부개선과제별 관계법령 및 조치기한

세부 개선 과제	관계법령	조치기한
1. 도로구역 미불용지의 매수청구권 신설
○ 도로구역에 편입된 미불용지 소유자가 해당 토지를 실제로 사용․수익하는 도로관리청에 매수청구할 수 있도록 관련 규정 신설	도로법	2012.3.31
2. 도로구역 미불용지의 보상기준 및 절차 등 표준화
○ 도로구역내 미불용지의 실태조사 및 보상계획 수립근거 마련 ○ 매수 대상토지의 판정기준, 매수청구․심의절차 등을 표준화	도로법, 도로법시행령 등	2012.3.31