일조권 피해보상을 위한 제도개선 방안(안)

2011. 1.

	국민권익위원회
	사회제도개선담당관

				목 차

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 문제점 및 개선방안	2

1. 일조권 침해 보상근거 마련	2

2. 일조침해 여부 결정을 위한 환경기준 정비	5

Ⅲ. 조치사항	6

Ⅰ		추진 배경

○ 도로나 철도 교량의 그림자로 인해 인근 농지 등에 작물이 감소하고 난방비가 증가하는 등 일조 침해로 인한 피해 다수 발생

- ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지취득보상법’이라 함)상 보상규정이 없어 공익사업으로 인한 피해임에도 구제받지 못하고 있는 실정

토지취득보상법 제79조 및 같은 법 시행규칙 제59조 내지 65조에서는 공익사업시행지구 밖의 대지 등이 공익사업으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 된다고 판단되는 일정한 경우 보상(소위 “간접보상)하도록 하고 있으나, 일조 피해 등은 제외

※ 고속도로, 국도 및 철도상 교량은 ‘06년12월 2만3천여개에서 ‘08년12월 현재 약 2만5천여개로 증가. 이는 도로망 확충과 선형 개선에 기인

<사 례>

○ 또한, 일조권 침해 여부를 객관적으로 평가할 수 있는 환경기준이 없어 농작물에 발생하는 일조침해에 대한 체계적 대응 곤란

○ 이에 따라, 교량설치 등으로 인한 일조침해 관련 민원(환경분쟁)이 지속적으로 발생하고 있어 이에 대한 제도개선방안 마련 필요

※ 민원현황(‘10.8월 현재)

▪국민권익위원회 : 최근 3년 31건   ▪한국도로공사 :  ‘09년 30건, ’10년 5건

▪한국철도시설관리공단 : 최근 3년 14건

▪지방국토관리청 : 부산지방국토관리청 7건 등 약 50여 건

Ⅱ		문제점 및 개선방안

1. 일조권 침해 보상근거 마련

< 현황 및 문제점 >

□ 일조권 침해에 대한 구제수단 미비

○ 최근 일조권 보호를 위한 사회적 인식 확대로 일조권을 둘러싼 민원이나 분쟁이 증가하고 있는 추세

<환경분쟁 원인 중 기타 피해(일조권 59)>

* 중앙환경분쟁조정위원회, 환경분쟁 조정현황(09.12.31)

연도	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	계
건수	4	1	5	7	4	20	25	27	93

- ｢환경정책기본법｣，｢농지법｣, ｢감정평가에 관한 규칙｣ 등에서는 “일조”를 환경 및 재산권상의 보호 대상으로 인정

※ 최근(‘10.4.19.) 정부는 ｢농어업재해대책법｣상 농업재해로 명시되어 있지 않은 일조량 부족에 의한 생육부진을 농업재해로 인정하고 복구비 지원

	< 현행법상 일조 관련 규정 >
○ ｢환경정책기본법｣ - ‘일조’, ‘일조방해’ 등의 용어를 사용함으로써 ‘일조’를 사람의 일상생활과 관계되는 환경으로 보면서, ‘일조방해’를 환경오염의 한 형태로 제시 ○ ｢감정평가에 관한 규칙｣ 제31조의2 - 일조침해 등으로 인한 토지 등의 가치하락분 평가시 관계법령에 의한 허용기준을 고려하여야 한다고 하여 ‘일조’를 토지 가치 결정 요소로 인정

○ 그러나, 도로나 철도 교량 등 공익사업시행으로 인근 농지 등에 일조침해가 발생한 경우 관련법상 보상규정이 없어 이를 둘러싼 논란 지속 발생

▪일조권 피해에 대하여는 별도로 보상규정을 두고 있지 않음. 높은 교량으로 인한 일조권 피해가 있는 경우 당해 도로관리청과 협의처리할 사항이며, 원만한 협의가 되지 아니할 경우 환경분쟁조정위원회 분쟁조정을 요청할 수 있음.(대전지방국토관리청 회신(2007.12.29))

○ 이에 따라 일조권 침해 관련 민원 대부분이 환경분쟁조정이나 민사소송을 통해 해결방안을 모색하고 있는 실정

- 그러나 환경분쟁조정위원회를 통한 분쟁해결은 장래 반복되는 피해에 대한 보상이 이루어지지 않아 분쟁의 근원적 해결에 한계 노정

※ 중앙환경분쟁조정위원회는 교량 등으로 인해 발생한 일조방해에 의한 침해를 인정, 26건에 대해 배상 결정(‘04.7~’10.10월 현재)

□ 보상관련 형평성 저해 우려

○ ‘소음·진동’에 의한 피해의 경우, 사업시행자 내부규정 등을 통해 보상의 범위를 확대

※ ○○공사는 ｢소음·진동관리법｣상 기준을 초과하여 피해가 발생한 경우에 본래의 기능을 다할 수 없다고 판단, 피해 보상(권익위 실태조사, ‘10.10)

○ 또한, 주택에 대한 일조방해의 경우, 판례가 제시하고 있는 기준에 비추어 보상여부 결정

동지일을 기준으로 9시~15시 사이 일조시간이 연속하여 2시간 이상 확보되는 경우 또는 동지일을 기준으로 8시~16시 사이 일조시간이 통틀어서 최소한 4시간 정도 확보되는 경우에는 이를 수인(서울고법 94나11806, 선고, 1996.3.29).

○ 그러나, 농작물에 발생한 ‘일조 침해’의 경우, 관련 규정이나 기준 미비로 보상이 이루어지지 않아 소음·진동 등 다른 보상과의 형평성 문제 제기

< 개선 방안 >

○ 도로·철도 교량 등 공익사업으로 인해 인근 농지의 농작물에 일조권 피해가 발생할 경우 이를 보상할 수 있는 근거 마련

⇒ 토지취득보상법 시행규칙 개정

※ 개선안 예시

- 인근에 있는 어업에 발생한 피해액을 확인할 수 있는 경우 보상하도록 하고 있는 규정(토지취득보상법 시행규칙 제63조)을 준용, 농지의 경우에도 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에는 그 피해액 보상

○ 관련 법령 개정 이전이라도 사업시행자별 내부규정을 개정, 일조권 침해로 인해 발생한 재산권상의 특별한 손해에 대한 보상 실시

⇒ 사업시행자별 내부규정(용지처리규정, 자체보상심의위원회규정 등) 개정

	< 참고 사항 >
1. 보상규정이 없는 경우 간접손실보상(판례) - 구 토지수용법하에서 간접손실을 헌법 제23조제3항에 규정한 손실보상의 대상이 된다고 보면서, 법령에 직접적인 보상규정이 없더라도 ｢공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙｣상의 각 규정을 유추적용하여 보상을 인정(대법원 2004.9.23. 선고 2004다25581) 2. 토지취득보상법 제79조제4항은 “그 밖에 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상 등에 대하여는 국토해양부령이 정하는 기준에 의한다”라고 규정하여 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실 중 보상하여야 하지만 법률에 규정되지 못한 경우를 대비

2. 일조침해 여부 결정을 위한 환경기준 정비

< 현황 및 문제점 >

○ ｢환경영향평가법｣ 제4조 등에 의해 도로, 철도 등 건설사업 시행시 ‘일조장해’ 등에 대한 환경영향평가를 실시

- 그러나, 일조량 침해 여부에 대한 객관적인 평가기준이 없어 피해가 예상되는 경우에도 이에 대한 적절한 조치를 취하기 어려운 상황

※ ｢환경영향평가서 작성 등에 관한 규정｣(환경부 고시)에서는 일조장해 정도를 건축법 등 일영에 관한 규제기준과 환경보전을 위한 법령을 참고하여 평가하도록 하고 있으나, 건축물 이외의 공작물로 인한 일조 침해 정도를 평가하기 위한 관련법령상 환경보전 기준 부재

○○공사의 경우, 도로 등 건설시 일조량 침해가 예상되는 경우에도 별다른 조치없이 완공 후 문제발생시 사후적‧개별적으로 대응(권익위 실태조사, ‘10.10)

○ ｢환경정책기본법｣ 상 대기, 소음 등에 대한 환경기준은 이미 마련되어 있으며, 인체나 자연환경 등에 피해를 주는 필요 이상의 조명 빛을 '빛 공해'로 인정, 이를 관리하기 위한 법안도 마련 중에 있음.

< 개선 방안 >

○ 환경영향평가시 일조침해 여부 결정을 위한 기준 마련

- 일조피해 관련 각종 기준, 전문가 자문 등을 통해 주요 작물별 표준화된 일조방해 평가 기준 등 일조권 관련 환경기준 마련

참고 : 중앙환경분쟁조정위원회의 작물별 일조피해 평가방법 및 배상액 산정기준

- 농작물 일조피해 분쟁사건 조정 과정에서 축적된 고추 등 작물별 일조피해 평가방법 및 배상액 산정기준을 제도화하고 있음.

⇒ ｢환경정책기본법 시행령｣ 별표 1 개정

Ⅲ		조치 사항

○ 권고일자 : 2011. 2.  7.

○ 대상기관 : 국토해양부, 환경부, 한국도로공사, 한국철도시설공단

○ 조치사항 및 조치기한

구 분	세부개선과제	소관기관	조치기한
1. 일조권 침해 보상 근거 마련	□ 관련 법령에 보상근거 마련 ○ ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣ 개정	국토해양부	‘11.7.31.
	□ 사업시행자별 내부규정 마련 ○ 용지처리규정 등 개정	한국도로공사, 한국철도시설공단	‘11.7.31.
2.. 일조침해 여부 결정을 위한 환경기준 정비	□ ｢환경정책기본법 시행령｣ 별표 1 등에 일조권 관련 환경기준 마련 ○ 주요 작물별 표준화된 일조방해 평가 기준	환경부	‘11.7.31.