도시계획 심의․보상 등 공정성 확보를 위한 개선방안

2010. 12.

	국민권익위원회
	제도개선총괄담당관

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경위	1

Ⅱ. 일반현황

□ 도시계획사업 개요	2

□ 지구단위계획 절차 및 내용	3

□ 도시계획 장기미집행 공원용지	4

□ 토지거래허가 지역 의무면제	4

Ⅲ. 문제점 및 개선방안

□ 공동주택 인허가 규정의 부조리 요인	5

□ 공원부지 보상 및 행위허가 관련 유착 소지	7

Ⅳ. 조치사항	11

※ 관계법령 : p12~p14

Ⅰ.		추진배경 및 경위

□ 추진배경

○ 도시계획사업 추진과정에서 불명확한 법규정, 미비된 자치법규 등으로 인해 일부 인허가 심의위원, 지방의회 의원․지자체 직원들의 금품수수 사례 빈발

※ 검찰수사 사건 제도개선 통보('09.5월, '10.1월) 및 언론보도('10.6월 등 다수), 지자체 제안('10.6월) 등

○ 장기미집행시설 보상 등에서 도시계획사업 관련 법령․조례 의  특혜소지 및 보상관련 법령을 악용하여 기획부동산 등의 투기 및 유착의혹

※ 개발제한구역 보상 관련 규정 미비 등을 통해 부동산 투기 의혹 등

○ 도시계획사업 입안․심의 등 과정의 부패요인을 개선함으로써 투명성 향상과 예산누수 방지 필요

□ 추진경위

○ 실태조사 실시(‘10. 8.~9.)

○ 개선방안 마련(‘10. 10.)

○ 관계기관 협의('10. 11.)

○ 개선방안 권고(‘10. 12월 예정)

Ⅱ.		일반 현황

1		도시계획 개요

□ 기본 개념

○ 특별시․광역시․시 또는 군의 관할구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로 ‘도시기본계획’과 ‘도시관리계획’으로 구분

- 도시기본계획 : 도시발전 기본계획으로 도시관리계획의 상위 계획

- 도시관리계획 : 용도지역․용도지구의 지정 또는 변경, 개발제한구역 관리, 개발․정비사업 등

※ 설계구간 : 도시기본계획(20년), 도시관리계획(10년) ⇒ 수시변경 가능

□ 도시계획 체계

○ 기본체계(도시계획)

도시기본계획 (광역도시계획)								⇒ 방향제시
⇩
도시관리계획								⇒ 방 법
용도지역 등	기반시설계획			도시개발․정비			지구단위계획
⇩
지형도면 고시		⇦	단계별집행계획		⇦	사업시행계획		⇒ 집 행

※ 사업자(민간제안)에 의해 추진되는 지구단위계획만 보통 3개월 이상 소요

2		지구단위계획 개요

□ 기본 개념

○ 도시 안의 특정한 구역을 지정 체계적인 공간계획 수립을 위해 1980년 도입된 도시관리 체계(건축법+도시계획법 통합⇒국토계획법)

※ '00년부터 지구단위계획의 민간제안 법제화

- 개별 주택건설사업의 합리적 유도 및 규제를 통해 사회적 비용발생의 사전적 억제와 공공복리 증진을 도모

- 개발행위허가규모(예 주거지역 1만㎡) 이상의 면적에 대한 개발시 지구단위계획 사전수립 정착으로 先계획-後개발 기여

□ 수립 절차

지구단위계획 주민제안 (사업주체 → 시장/군수/구청장)
			제안서 검토(관련부서협의) 필요시 사전자문 요청가능(30일)
지구단위계획구역지정 및 지구단위계획안 작성
주민의견 청취 (시장/군수/구청장)
시/군/구 도시계획위원회 자문
지구단위계획구역지정 및 지구단위계획결정신청 (시/군/구청장 → 시장/도지사)
				관련행정기관 장과 협의 등(30일)
도시․건축공동위원회 심의 (해당사항이 있는 지자체)
지구단위계획구역지정 및 지구단위계획결정고시 (특별시장, 광역시장, 도지사)
일반공람 (시장, 군수, 구청장)
재건축 정비사업 절차 추진 (시장, 군수, 구청장)				지구단위계획으로 결정된 내용은 건축위원회 심의 제외

□ 계획의 내용

○ 용도지역 또는 용도지구의 세분․변경

- 제1종 일반주거지역에서 제2종 일반주거지역으로 변경 등

○ 기반시설의 배치와 규모

- 공원조성, 주차장 부지 확보 등

○ 가구 및 획지의 규모와 조성계획

○ 건축물의 용도제한․건폐율․용적율․건축물의 높이 최고/최저

○ 건축물의 배치․형태․색채 또는 건축선에 관한 계획 등

3		도시계획 장기미집행 공원용지 보상

□ 장기미집행 공원용지 현황(사유지)

○ 도시공원으로 도시계획시설로 결정 고시되어 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획사업이 시행되지 못한 용지

- 서울시의 경우 22.87㎢부지가 공원 도시결정후 미집행 상태

※ 추정보상비 약 4.7조원('06년 공시지가의 1.5배 기준)

- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (이하 “국토계획법”)에 따라 보상

4		토지거래허가 지역 의무면제

□ 용도별로 2～5년간 허가받은 목적대로 이용할 의무 발생하며, 이용의무기간 중에는 원칙적으로 토지 전매 불가

○ 이용의무 기간 중에도「국토계획법시행령」제124조 제1항(1호~8호) 규정에 따라 도시계획위원회 심의를 거쳐 의무면제

※ 통상 제8호 개인파산 등 불가피한 사항으로 의무면제

Ⅲ.		문제점 및 개선방안

1		공동주택 인허가 관련 규정의 부조리 요인

□  공원･녹지 확보 비율 심의 가이드라인 도입

○ 건폐율 및 용적율 등은 비율의 상한이 규정되어 있으나 공원․녹지 확보에 대해서는 상한 규정이 없어 무리한 면적확보 요구 빈발

○ 지구단위계획시 공원․녹지를 구역면적의 5%이상 또는 계획인구 1인당 3㎡ 이상 중 큰 면적 확보 요구(경기도 제1종 지구단위계획지침)

- 최근 공공주택 건설시 주차장은 지중화 추세로 지상 대부분을 녹지로 조성토록 도시계획위원회 심의에서 권장

○ 범위가 모호한 공원녹지 조성은 심의위원 로비요인으로 작용하고 그 결과는 분양가 상승 원인

- 00시 제1종지구단위계획시 공원녹지 과다 요구 사례1 -

[지구단위계획] : 면적 : 102,627㎡,  건폐율 25%이하, 용적률 200%이하

[주택건설사업계획] : 면적 64,844㎡, 건페율 15.15%, 용적률 199.2%

: 지하주차장 - 1,437대중 1,296지하화(90.2%)

▪ 지구단위계획구역 면적 중 12.3%(12,606㎡)를 공원면적으로 계획 요구

▪ 공동주택용지의 건폐율은 15.15%로서 지상부 주차장부지를 제외한 대부분이 녹지공간

구 분		면 적(㎡)	구성비(%)	비 고
합 계		102,627	100.0
주 거 용 지		64,844	63.1
	공 동 주 택	64,844	63.1
기반시설용지		37,783	36.9
	수변공원	12,606	12.3
	학 교	14,121	13.8
	복지회관	1,817	1.8
	도 로	9,239	9.0

< 개선방안 >

◈ 지구단위계획시 건폐율, 용적율 등과 같이 지자체별 여건에 맞도록 공원･녹지 확보 상한 가이드라인을 마련하여 합리적으로 운영

<개정법령 예시>

- 지구단위계획시 공원･녹지 확보비율 상한 규정 마련(예시 20% or 1인당 3㎡ 이하)

※ 도시계획 재정비시 지자체의 지역별 녹지 상․하한을 마련하여 도시계획위원회 심의 메뉴얼로 활용

예시) A시 a지구 상․하한(5%～20%), b지구(10%～30%)

⇒ 지자체별「지구단위계획 지침」등 개정(관련부처 : 광역지자체)

□ 공동주택 노외주차장 확보기준 마련

○ 주차장법 제12조의3 제1항에서 "단지조성사업 등"을 시행하는 때 일정 규모 이상의 노외주차장 설치는 의무

- 단지조성사업 등의 종류와 크기, 노외주차장 규모와 관리방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정

※ 단지조성사업 : 택지개발사업·산업단지개발사업·도시재개발사업·도시철도건설사업 기타 단지조성 등

○ 의정부시, 용인시, 안성시 등 대다수의 지자체에 관련 조례가 없어 심의위원들의 과다한 요구사례 빈발

- 조례가 있어도 범위가 명확히 규정되어 있지 않아, 공동주택건설을 위한 지구단위계획 수립시 노외주차장 확보 심의과정에서의 부조리 상존

※ 주차장법에서 노외주차장 확보에 대해 세부기준이 모호하고 지자체 조례가 없거나, 규정된 주차장 확보 비율 이상을 확보함에도 불구하고 법령이외의 노외주차장 확보 요구 사례 빈발

- 주택건설사업승인을 위해 노외주차장 과다요구 사례2 -

경기도 00시 주차장조례 : 제14조의1(단지조성사업 등에 따른 노외주차장 규모) 법 제12조의3 규정에 따른 단지 조성사업 등에 관하여 노외주차장의 규모는 해당 사업부지 면적의 1.2퍼센트 이상의 면적으로 한다.(상한규정 없음)

: 노외주차장계획요구에 따라 공동주택용지 외부에 확보(1-5)

	< 개선방안 >
◈ 주차장 조례가 없는 모든 지자체 조례 신설(광역지자체) ◈ 합리적인 기준으로 주차장 조례 정비(광역지자체) <개정법령 예시> : 지자체 여건에 맞도록 아래 예시에 따라 신설 및 정비 - 「도시교통정비 촉진법」에 따라 사업자가 통보받은 개선필요사항 등에 기재된 주차장의 연면적에서 부설주차장의 면적을 제외한 면적으로 하되, 다음 각 호에서 정한 면적 1. 도시철도건설사업(철도의 연장이 20킬로미터 이상인 경우에 한한다)의 경우: 다음 산식에 따라 산출한 주차 대수를 수용할 수 있는 면적 철도개설 5년 후 1개역의 1일 평균승차인원/210 × 철도연장(㎞)/8 2. 도시철도건설사업 외의 단지조성사업 등의 경우 : 사업부지면적의 0.6퍼센트(예시)

2		공원부지 보상 규정 및 행위허가 관련 유착 소지

□ 장기 미집행 공원부지 보상 규정 강화

○ 도시계획시설로 결정 후 20년이 경과된 장기 미집행 시설인 공원부지에 대해 국토계획법 제48조 규정에 따라 행위규제 효력 상실

- 개발 가능성 등이 희박한 맹지를 효력 상실을 이유로 수십조의 예산을 들여 보상(서울시의 경우 2014년까지 10조 투입 예정)

- 보상대상 선정시 서울시 「장기미집행 공원용지 보상 지침」에 따라 우선순위를 정하고 있으나 규정이 모호하고 자의적 판단 가능

▣ 서울시 장기미집행 공원용지 보상 지침, '10.1월

○ 보상대상지 선정 우선순위

- 공원시설이 이미 설치되어 있거나 예정된 곳

- 공원 내 부적합 건물 밀집지역으로 녹지복원이 필요한 지역

- 주택가 연접지역으로 자연재해의 우려가 있는 무단경작지 또는 야적장 등

- 기념식수지 등 녹지조성이나 수목갱신이 필요한 곳

- 공원 내 대부분 보상이 완료되고 남은 곳

▪○○구청의 경우 대상지 선정에 대한 심의 없이 '08년~'09년 동안 78억원의 장기미집행 공원용지 보상(권익위 실태조사 '10.9월)

▪○○군의 경우 장기미집행 보상을 빌미로 전임 군수가 보유한 토지 보상에 '08년 전체 보상 예산 18억 중 6억을 사용하는 등 불공정 집행(권익위 실태조사 '10.9월)

※ 서울시의 경우 '06년 공시지가 기준으로 약 4.7조원 보상 예정으로 실제 보상액은 2016년 까지 10조원 예상

▪서대문구청의 경우 주거환경개선사업 관련 공원용지 수용 공무원 청탁 명목으로 3억원을 수수한 7급 직원 구속(서울중앙지검 '09.5월)

▪성북구청의 경우 도시계획사업 부지 선정 공무원 청탁 명목으로 1억2천만원을 수수한 구의원 구속(서울중앙지검 '09.5월)

▪관악구청의 경우 도시계획시설사업 부지 선정 관련 청탁 명목으로 1천만원을 수수한 구의회 의장 및 지방지기자 구속(서울중앙지검 '09.5월)

< 개선방안 >

◈ 장기 미집행 도시계획시설 보상에 대해 절차 및 시기(우선순위) 등 보상대상 선정 집행계획절차 준수 및 투명한 법적 근거 마련 등

<개정법령 예시>

『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』제85조(단계별 집행계획수립) 및 동법률 시행령 제95조(단계별 집행계획의 수립) 규정에서 정한 단계별 집행계획의 수립 및 공고 등 강화

- 지자체별 국토계획법 집행계획 수립 및 절차 준수 여부 점검

- 연차별 집행계획 공고 : 1단계 집행계획 대상(예시)

• 현행 : 지자체의 공보에 게시

• 개선 : 지자체의 공보 및 일간신문지 등에도 공고 게시 등

⇒ 「국토 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제95조 개정 법령(관련부처 :국토해양부 )

□ 토기거래 허가지역 의무사용 면제 기준 명확화

○ 허가지역내 토지를 취득하고 의무사용기간(1~5년)을 채우지 못하는 경우 국토계획법시행령 제124조 제1항에 따라 도시계획 위원회 심의를 거쳐 면제 가능

○ 도시계획심의에 의한 면제 대상이 과다채무 등 불명확한 기준이 있어 담당공무원의 자의적 판단 및 유착소지와 투기 유발

▪○○시 ○○구의 경우 토지거래 허가지역내 취득토지에 대해 과다채무 등의 이유로 의무기간 면제하였으나 채무내용이 당해 토지 취득을 위한 채무이고 다른 지역의 토지도 보유하고 있으며, 3년간 엄청난 시세차익(취득 4억, 양도 62억)이 있음에도 면제(권익위 실태조사 '10.9월)

※ 당해 건축허가 미 취소(허가 후 1년 경과시 취소) 및 시세차익 축소보고 등 의혹

▪○○시의 경우 '09년 이후 91건의 면제신청에 대해 개인채무 과다 등을 이유로 47건(52%) 의무면제

< 개선방안 >

◈ 토지거래허가 의무이용 면제에 대한 구체적인 기준 마련 등

○ 과다채무의 구체적이고 객관적인 소명자료 명시

○ 기준이 모호한 기타 불가피한 사유 등 조항 개정

○ 도시계획위원회의 심의를 위해 변호사, 회계사 등 전문가로 분과위원회 구성 자문(관련전문가 전체위원회 출석하여 자문)

<개정법령 예시>

<토지거래업무처리규정>

제14조의2(이용의무) 제9항 과다채무로 인한 구체적인 소명자료 명시

- (예시)자기자본 대비 부채비율 100%(1년이상), 자기자본 대비 부채비율 200%(2년이상) 또는 개인(법인)소득 대비 이자부담율 50% 이상 중 이자납부 7회 이상

- (예시)경매개시결정에 따른 경매유찰 1회 이상

<현행 제14조의2 제9항 제2호 개정> : 편법․불법 이용 사례 방지를 위한 불가피한 사유 열거

⇒ 이혼으로 인한 재산분할, 지적 불일치로 교환, 법인에 출자 등 객관적이고 합리적인 사유

⇒ 「국토계획법」 제110조 및 「토지거래업무처리규정」 개정(관련부처 : 국토해양부)

Ⅴ.		조치사항

구 분	조치 사항	관련법령	소관기관	조치기한
공동주택 인허가 규정 및 공공부지 선정 부조리	지자체별 여건에 맞도록 공원･녹지 확보 비율 심의 가이드라인 도입(메뉴얼 마련) ※ 재정비사업 추진시 지자체 지역별 기준 마련	재정비 및 지구단위계획지침 개정	광역지자체	'11. 6.30.
	공동주택 노외주차장 확보기준 마련 - 주차장 조례없는 지자체 조례 신설 - 합리적인 기준으로 주차장조례 정비	지자체조례 제정 및 정비	“	“
공원부지 보상 규정 및 행위허가 관련 유착 소지	장기 미집행 공원부지 보상 등 규정 강화 - 지자체별 국토계획법 집행계획 수립 및 절차 준수 여부 점검 - 집행계획 공개 강화	국토 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제95조 개정	국토해양부 광역지자체	“
	토지거래 허가지역 의무사용 관련 기준 명확화 - 자문 분과위 구성 - 기준이 모호한 기타 불가피한 사항 개정 - 객관적 소명기준 마련	국토계획법 제110조 및 토지거래업무처리규정 제14조의2 개정	“	“

<관계법령 등>

▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제85조(단계별 집행계획의 수립) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획시설에 대하여 도시계획시설 결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다.

② 국토해양부장관이나 도지사가 직접 입안한 도시관리계획인 경우 국토해양부장관이나 도지사는 단계별 집행계획을 수립하여 해당 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부할 수 있다.

③ 단계별 집행계획은 제1단계 집행계획과 제2단계 집행계획으로 구분하여 수립하되, 3년 이내에 시행하는 도시계획시설사업은 제1단계 집행계획에, 3년 후에 시행하는 도시계획시설사업은 제2단계 집행계획에 포함되도록 하여야 한다.

④ 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제1항이나 제2항에 따라 단계별 집행계획을 수립하거나 받은 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 공고하여야 한다.

⑤ 공고된 단계별 집행계획을 변경하는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제110조(분과위원회) ① 다음 각 호의 사항을 효율적으로 심의하기 위하여 중앙도시계획위원회에 분과위원회를 둘 수 있다.

1. 제8조제2항에 따른 토지 이용에 관한 구역등의 지정·변경 및 제9조에 따른 용도지역 등의 변경계획에 관한 사항

2. 제59조에 따른 심의에 관한 사항

3. 제117조에 따른 허가구역의 지정에 관한 사항

4. 중앙도시계획위원회에서 위임하는 사항

② 분과위원회의 심의는 중앙도시계획위원회의 심의로 본다. 다만, 제1항제4호의 경우에는 중앙도시계획위원회가 분과위원회의 심의를 중앙도시계획위원회의 심의로 보도록 하는 경우만 해당한다.

<관련법령 ⇒ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령>

제95조(단계별집행계획의 수립) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 법 제85조제1항의 규정에 의하여 단계별집행계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.

②특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 매년 법 제85조제3항의 규정에 의한 제2단계집행계획을 검토하여 3년 이내에 도시계획시설사업을 시행할 도시계획시설은 이를 제1단계집행계획에 포함시킬 수 있다.

③법 제85조제4항의 규정에 의한 단계별집행계획의 공고는 당해 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법에 의한다.

④법 제85조제5항 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"라 함은 제25조제3항 각호 및 제4항 각호의 규정에 의한 도시관리계획의 변경에 따라 단계별집행계획을 변경하는 경우를 말한다.

제124조(토지이용의무 등) ① 법 제124조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.  <개정 2008.2.29, 2008.9.25, 2009.7.7>

8. 그 밖에 토지거래계약허가를 받은 자가 불가피한 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능하다고 시·군·구도시계획위원회에서 인정한 경우

▣ 주차장법

제12조의3(단지조성사업등에 따른 노외주차장) ① 택지개발사업, 산업단지개발사업, 도시재개발사업, 도시철도건설사업, 그 밖에 단지 조성 등을 목적으로 하는 사업(이하 "단지조성사업등"이라 한다)을 시행할 때에는 일정 규모 이상의 노외주차장을 설치하여야 한다.

② 단지조성사업등의 종류와 규모, 노외주차장의 규모와 관리방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

▣ 토지거래업무처리규정

제14조의2(이용의무) ①토지의 이용의무는 원칙적으로 토지를 취득한 날 부터 발생한다.

⑨영 제124조 제1항 제8호의 규정에 의거 시․군․구 도시계획위원회의 심의사항에서 이용의무 면제여부를 판단할 사항에 포함되는 것은 다음 각호의 사유를 말한다.

1. 법 제119조 제1호의 목적으로 허가를 받았으나 과다 채무로 파산위기에 몰린 기업 또는 개인으로서 동 사유를 구체적이고 객관적으로 소명한 경우

2. 동 규정 제8항 및 제9항 제1호의 사유에 속하지 않는 이용의무를 다하지 못하는 기타 불가피한 사유 등