국·공유지 내 무허가건축물 보상 명확화 방안 제도개선

2010.  12. 20.

(교통도로민원과)

Ⅰ. 추진배경

○ 공익사업시행으로 건축물이 편입되나, 사업시행자들 다수가 국토해양부의 유권해석을 들어 국공유지 내 무허가 건축물이라는 이유로 지장물 보상조차 하지 않고 철거하려 해 고충민원 빈발

- 공익사업을 시행하는 지자체․공기업 별로 무허가건축물 보상에 대한 처리방향이 다른 실정

○ 건축물은 토지와 독립한 별개의 부동산으로 국공유지 내 무허가건축물도 원칙적으로 손실보상 대상이므로 이를 명확히 하여 불필요한 분쟁과 고충민원 예방 및 국민의 재산권 보호 필요

Ⅱ. 실태 및 문제점

○ 건축물 등 토지에 정착한 물건에 대해 이전에 필요한 비용(물건 가격을 넘는 경우 등은 취득비용)으로 보상, 건축물 평가는 구조․이용상태 등 가격형성 관련 제요인 종합적 고려 평가(｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제75조 및 시행규칙 제33조)

○ 대법원은 ‘지장물인 건물은 적법한 건축허가를 받아 건축된 것인지 여부에 관계없이 사업인정고시 이전에 건축된 건물이기만 하면 손실보상 대상이 된다’고 판시(2000. 3. 10. 선고 99두10896, 2001. 4. 13. 선고 2000두6411 판결)

- 토지의 정착물 중 건축물은 토지로부터 독립한 별개의 부동산이고, 독립성을 가지느냐는 거래관념에 의해 판단 (건축물부지가 누구의 소유인지는 관련 없음)

- 다만 주거용 건축물을 제외한 위법건축물의 경우 위법의 정도가 사회통념상 크고 심각한 정도는 예외적으로 수용보상 대상 아님(2001. 4. 13. 선고 2000두6411 판결)

○ 지자체·공기업 등 사업시행자들은 국공유지에 무허가건축물을 축조하여 거주한 자의 이전비 보상(지장물 보상) 판단을 위해, 국토해양부의 유권해석을 참고

※ 국유재산법에 따르면 국유재산을 정당한 사유없이 사용·수익하지 못하므로 국유지에 무단축조한 무허가건축물의 지장물보상 및 주거이전비보상 어려움(2004. 7. 15. 토관-3116, 2007. 7. 9. 토지정책팀-3139)

※ 당해 건축물등에 대해 국유재산법등 관계법령에서 보상 제한 둔 경우 또는 당해 공익사업과 관련없이 관계법령에 위반되어 이전·철거 조치가 진행되고 있는 경우에는 당해 공익사업의 시행으로 손실이 발생한다고 볼 수 없어 보상대상 아님(2009. 2. 25. 토지정책과-910)

- 주무부처 국토해양부의 유권해석이 명확하지 않아 사업시행자들마다 무허가 건축물 보상 여부를 달리하고 있는 실정임.

※ 지자체와 공기업의 보상실태 조사 및 의견수렴 결과, 보상업무과정에서 13개 단체는 원칙적 보상, 10개 단체는 보상제외 의견 제출 (2010. 1.)

보상	개별상황 따라 결정	보상 제외
서울특별시 (중구․광진구․노원구․강서구․금천구․관악구․강남구․강동구) 대구광역시 충청남도 한국전력공사 SH공사 인천도시개발공사	광주광역시 (국토해양부 질의회신 및 국유재산법에 따라 처리) 경상남도·경상북도 (종합적 검토 후 사업시행자 판단·결정) 전라북도 한국철도시설공단	서울특별시 (성북구․강북구․구로구․영등포구) 대전광역시 울산광역시 강원도 한국토지주택공사 한국수자원공사 한국도로공사

(자세한 내용은 붙임 3 참조)

	<민원사례>
∙국유지와 지상 건축물에 대해 금원을 지불하고 건축물 소유권을 취득하여 10년 이상 거주하던 중 공익사업에 편입되었으나, 사업시행자가 국토해양부 질의 후 보상금 지급을 보류하고 오히려 5년치 소급 변상금을 부과하여, 건축물 이전보상 및 변상금 부과 취소를 구하는 고충민원에, 건축물 이전보상을 시정권고 (2BA-0910-022097, ‘09. 12.)

Ⅲ. 개선방안

○ 사업인정고시 이전에 건축된 국공유지 내 무허가건축물도 원칙적으로 손실보상(지장물보상) 대상이라는 내용으로 국토해양부에 유권해석을 변경하는 지침 시달 권고

- 국공유지 내 무허가건축물의 경우에도 손실보상 대상이 되고, 다만 주거용건축물이 아닌 위법건축물 중 위법의 정도가 사회통념상 사회적 비난 가능성이 크고 거래객체가 되지 않는 경우에는 제한적으로 손실보상 대상에서 제외한다는 내용

Ⅳ. 조치사항

○ 권고일자 : 2010. 12.

○ 대상기관 : 국토해양부

○ 조치사항 및 조치기한

개선과제	소관기관	조치기한
□ 국공유지 내 무허가건축물 보상 명확화 ○ 국공유지 내 무허가건축물도 원칙적으로 손실보상(지장물보상) 대상이라는 내용으로 국토해양부에 유권해석을 변경하는 지침 시달	국토해양부	‘11.5.31.

【붙임】1. 개선안 예시

2. 관계법령

3. 기관별 보상실태

(붙임 1)

현 행	변경 안
당해 건축물등에 대해 국유재산법등 관계법령에서 보상 제한 둔 경우 또는 당해 공익사업과 관련없이 관계법령에 위반되어 이전·철거 조치가 진행되고 있는 경우에는 당해 공익사업의 시행으로 손실이 발생한다고 볼 수 없어 보상대상 아니다.	국공유지내 무허가건축물의 경우에도 사업인정고시 이전에 건축된 건축물의 경우에는 손실보상의 대상이 된다. 다만 주거용건축물이 아닌 위법건축물의 경우에는 위법의 정도가 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 사회적 비난 가능성이 크고 합법화될 가능성이 거의 없어 거래의 객체가 되지 않을 때에는 손실보상에서 제외한다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제75조 및 시행규칙 제33조의 유권해석 신·구 대비표 (예시)

(붙임 2)

관 계 법 령

〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률〉

제75조(건축물 등 물건에 대한 보상) ①건축물·입목·공작물 기타 토지에 정착한 물건(이하 "건축물등"이라 한다)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 "이전비"라 한다)으로 보상하여야 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 물건의 가격으로 보상하여야 한다.

1. 건축물등의 이전이 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우

2. 건축물등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우

3. 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우

〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙〉

제33조(건축물의 평가) ①건축물(담장 및 우물 등의 부대시설을 포함한다. 이하 같다)에 대하여는 그 구조·이용상태·면적·내구연한·유용성 및 이전가능성 그 밖에 가격형성에 관련되는 제요인을 종합적으로 고려하여 평가한다.

②건축물의 가격은 원가법으로 평가한다. 다만, 주거용 건축물에 있어서는 거래사례비교법에 의하여 평가한 금액(공익사업의 시행에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 주택입주권 등을 당해 건축물의 소유자에게 주는 경우 또는 개발제한구역안에서 이전이 허용되는 경우에 있어서의 당해 사유로 인한 가격상승분은 제외하고 평가한 금액을 말한다)이 원가법에 의하여 평가한 금액보다 큰 경우와 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 의한 구분소유권의 대상이 되는 건물의 가격은 거래사례비교법으로 평가한다. <개정 2005.2.5>

③건축물의 사용료는 임대사례비교법으로 평가한다. 다만, 임대사례비교법으로 평가하는 것이 적정하지 아니한 경우에는 적산법으로 평가할 수 있다.

④물건의 가격으로 보상한 건축물의 철거비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 건축물의 소유자가 당해 건축물의 구성부분을 사용 또는 처분할 목적으로 철거하는 경우에는 건축물의 소유자가 부담한다.

〈국유재산법〉

제7조(국유재산의 보호) ①누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.

(붙임 3)

국공유지 내 무허가건축물 보상 실태

행정기관	무허가건축물 등 보상 여부	제도개선 의견 등
서울특별시	- 사업인정고시 이전 건축물 손실보상금 지급(중구, 광진구, 노원구, 강서구, 금천구, 관악구, 강남구, 강동구) - 보상대상 아님(성북구, 강북구, 구로구, 영등포구)	- 사업인정고시 이전 건축물에 대해 보상함이 바람직 - 국토법 등 관계법령에 저촉되어 철거나 보상에 관해 제한둔 경우 예외
대구광역시	- 사업인정 이전 국공유지상 무허가건축물 등에 대하여는 관계법령에 따른 행정상 조치는 별론으로 하고, - 원활한 사업시행 위해서 물건의 이전에 소요되는 비용 보상하는 것이 타당	- 국공유지의 무단점유에 대하여는 토지보상법 제규정의 보상대상에서 제외토록 법령 정비
광주광역시	- 국토해양부 질의회신 및 국유재산법에 따라 처리 - 무허가건축행위에 대해 행정처분이 진행되고 있는 경우 등은 보상대상에서 제외	- 행정대집행 실시에는 현실적으로 어려움 발생(행정대집행시 가축폐사, 나무 고사 등)되고 이로인해 공사기간 지연, 민원 증대 등 사업추진 애로 - 국공유지 지장물은 대부분 생계유지 목적 설치가 많은 점, 관리청의 적극적 예방행위 미흡, 소유자의 반발 방지, 사업의 원활한 추진 등 위해 이전에 필요한 비용은 보상하는 것이 타당
대전광역시	- 의견없음	- 공작물 내지 건축물이 관련 법령을 위반하여 지어졌고 그에 대한 원상복구 내지 철거 등의 행정적 절차가 진행되고 있었다면 형평성, 공정성 등의 사유로 보상하지 않음이 타당
울산광역시	- 원칙적으로 보상하지 않음	- 국공유지내 무허가건축물 보상은 무분별한 건축행위나 불법행위가 증가하여 관리에 문제될 수 있으므로 국유재산법에 의거 처리되어야 함.
강원도	- 사용수익허가 받지 않은 물건에 대해 보상안함	- 사업인정고시이전 무허가건축물 등 지장물에 대해 건축연도 등 감안해 보상심의 과정거쳐 보상결정 - 10년 경과하지 않은 무허가건축물 등에 대해서는 보상불허 법령 명시
경상남도	- 손실보상 및 이전비에 대해 개별적으로 사업시행자가 조사하여 판단․결정	- 의견없음
경상북도	- 사업인정 전, 지장물 조사시 존재하는 지장물일 경우 거주여부 등 종합적 검토 후 보상여부 결정	- 사업인정 전 현존하는 건축물일 경우 무허가여부는 별론으로 하고 소유자의 생존권 보장 위해 보상함이 타당 - 사업인정 전․후 행정관청의 이전․철거 조치가 진행될 경우 공익사업과 별개로 보상하지 않는 것이 타당

행정기관	무허가건축물 등 보상 여부	제도개선 의견 등
전라북도	- 국공유지인 경우 강제철거 대상으로 보상하지 않는 경우가 다수이나, - 1989. 1. 24. 이전 건물을 보상하는 경우와 강제이행금 부과 등 행정강제가 없고 사업인정고시 이전 건물의 경우 보상하는 경우가 있음	- 대법원 판례와 국토해양부의 유권해석이 상충되므로 법에 명확히 규정 필요
충청남도	- 1989. 1. 24. 이전건축물은 적법건축물로 보아 이주대책, 주거이전비 등 평가보상하고, 이외 건축물은 이전비 보상	- 의견없음
한국철도시설공단	- 의견없음	- 토지보상법상 보상대상 판단하여 보상 이루어지고 있으나, 해당 민원이 다수발생하는바, 관련 판례 등 적용하여 민원해소 바람직
한국토지주택공사	- 국토부 유권해석과 같으며, 원칙적으로 보상대상에서 제외	- 개별 사건을 다룬 판레의 결과를 일반화하여 적용하기위해서는 보상법의 지향방향과 현장 보상업무에 파급효과 고려하여 충분한 검토 필요
한국전력공사	- 보상사례 없음	- 국공유지내 무허가건축물과 사유지내 무허가건축물 보상은 동일한 기준으로 적용하는 것이 타당
한국수자원공사	- 국토해양부 유권해석에 의거 보상대상에서 제외	- 정당한 권원없이 국유재산 점유한 자에 대해 보상하지 않는 것이 타당
한국도로공사	- 국공유지에 설치가 금지된 불법 영구시설물 등은 별도 보상대상으로 하지 않음 - 먼저, 직접 대집행 실시 또는 권한 위임받아 대집행실시	- 공익사업 편입 무허가건축물 등에 대해 미리 관리청에서 적극적 양성화조치 또는 직접 대집행 실시하여 사업시행자 부담 감경해주는 제도 필요
SH공사	- 무허가건물에 대해서 이주대책해주지는 않으나 손실보상(이전비)만을 지급	- 무허가건물의 무질서 및 보상투기 방지를 위해 더욱 강력한 행정조치가 수반되어야 함
인천도시개발공사	- 대법원 99두10896판결에 따라 1989. 1. 24. 이후 무허가건축물이라 하더라도 주거이전비를 지급하지 않을 뿐 무허가건축물에 대해 정당하게 평가하여 보상	- 무허가건축물이더라도 적법하게 보상대상이 되는 것이 일반적이나 예외적으로 객관적 위법정도의 크게에 따라 보상대상에서 제외될 수 있는 것 - 이전비보상을 거부하는 경우 해당 관리청의 의무불이행을 보상대상자에게 전가시키는 상황이 될 것임.