수의계약의 불합리한 운영 개선 대책

2009. 3.

정책협력단

〔청렴정책총괄과〕

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 경과	1

Ⅱ. 공공 계약제도 일반 현황	2

Ⅲ. 문제점 및 원인분석	4

1. 특허공법․신기술 등에 수의계약 혜택 부여	4

2. 하자책임․작업상혼잡 사유 등을 통한 수의계약 문제	6

Ⅳ. 제도개선 방안	9

1. 특허공법․신기술 등의 수의계약 조건 개선	9

2. 수의계약 과정의 투명성 제고 방안	11

Ⅴ. 조치사항	13

Ⅰ		추진배경 및 경과

□ 추진배경

○ 정부나 지자체, 공기업에서의 계약 발주는 일반 공개경쟁 입찰이 원칙이나 제한적으로 수의계약을 허용

-  수의계약은 긴급하거나 특정기술 및 전문성 필요 또는 소규모의 공사․용역․구매인 경우 제한적으로 수행되는 계약 형태임

○ 수의계약 가능 사유를 악용하여 업체에 특혜를 부여함으로써 정부의 신뢰를 떨어뜨리고, 예산 낭비는 물론, 업체와 공무원간 유착행위 등 부패 행위 발생, 이에 대한 대책 시급

※ 위원회의 주요사업인 「불합리한 특혜 소지 및 행정편의적 권익침해 개선 추진계획」(‘08.6.21)의 일환으로 “수의계약 제도”에 관한 개선대책 추진

□ 추진경과

○ 수의계약 관련 실태 조사                    : ‘08. 9월~10월

- 부산광역시, 한국도로공사, 전주시청 등 13개 기관

○ 개선방안에 대한 관계기관 의견수렴          : ‘09. 2월

○ 위원회 상정 및 관계기관 권고               : ‘09. 3월

Ⅱ		공공 계약제도 일반현황

□ 일반현황

○ 일반경쟁입찰 : 2인이상이 공개적으로 입찰에 참가하여 경쟁하는 방법

○ 제한경쟁입찰 : 참가자의 자격을 제한하여 경쟁하는 방법

○ 지명경쟁입찰 : 5인이상의 입찰대상자를 지명하여 경쟁하는 방법

○ 수의계약 : 계약절차를 간소화하여 업체를 선정하는 계약 방식

- 견적서를 2인 이상 또는 1인(단독)으로부터 받는 방법이 있음

□ 계약방법별 현황

○ 조달청 의뢰 계약 체결에서 수의계약이 차지하는 건수 비율이 75%이나 기관 사정에 따라 조달청에 의뢰하지 않고 기관에서 직접 체결하는 경우가 많아 이를 감안하면 더욱더 많은 비율을 차지함

(조달청 ‘08.1.1~11.28)                                                                   (단위 : 백만원)

구분		합계	국가기관	지자체	교육기관	정부투자기관	임의기관
일반 경쟁	건수	6,885	3,705	2,023	672	665	1,796
	금액	2,915,543	600,019	1,240,767	58,433	571,423	723,069
제한 경쟁	건수	38,696	2,023	15,494	13,825	2,860	2,812
	금액	9,654,576	1,240,767	4,096,495	1,302,944	1,409,390	2,245,725
지명 경쟁	건수	1,062	112	506	396	7	41
	금액	287,175	53,023	212,422	8,347	3,212	10,168
수의 계약	건수	142,348	9,294	76,144	46,686	5,508	4,716
	금액	3,911,555	650,822	1,964,208	903,508	221,829	171,187
합계	건수	188,991	14,840	94,167	61,579	9,040	9,365
	금액	16,768,851	1,625,715	7,513,893	2,273,234	2,205,856	3,150,150

□ 수의계약을 체결할 수 있는 경우

구 분	주 요 내 용
천재지변, 안보 등	ㆍ천재지변, 긴급행사 등 경쟁에 부칠 여유가 없는 경우 ㆍ국가안전보장, 방위계획 및 정보활동 등 비밀행위
특정기술 등	ㆍ하자에 대한 책임 구분이 곤란한 경우 ㆍ작업상의 혼잡 등 ㆍ특허공법에 의한 공사, 신기술에 의한 수의계약 ㆍ특허․실용신안등록 또는 디자인 등록 등 ㆍ특정인의 기술을 요하는 조사․설계 등
소액계약	ㆍ종합공사 : 추정가격 2억원 이하 ㆍ전문공사 : 추정가격 1억원 이하 ㆍ전기, 정보, 소방, 기타 : 추정가격 8천만원 이하 ㆍ용역, 물품, 기타 : 추정가격 5천만원 이하 등
타법령에 의해 특정사업자와 특수한 물품ㆍ 재산 매입 등	ㆍ「산업표준화법」「품질경영및공산품안전관리법」「중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률」「환경기술개발및지원에관한법률」에 의한 수의계약 ㆍ「방위사업법」에 의한 방산물자 등 ㆍ「농어촌정비법」에 의한 농공단지 입주 공장 제조 물품 ㆍ「지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률」에 의한 수의계약 ㆍ「중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률시행령」에 의한 수의계약 등
특정연고, 특정물품 생산자 등과의 계약이 필요한 경우	ㆍ비상재해가 발생한 경우 등 ㆍ해외시장 개척에 필요한 물품을 개척자에게 매각시 ㆍ지역사회 개발을 위하여 지역주민 다수를 참여시키는 2천만원이하 공사등 ㆍ국가보훈처장이 지정하는 자활집단촌의 물품구매시 ㆍ국산화 촉진을 위한 신기술 제품구매시
기타 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 불가피한 사유가 있는 경우	ㆍ특별법으로 설립된 법인의 사업에 의한 물품 구매 ㆍ재외공관에서 사용하는 물품을 현지 구매하는 경우 ㆍ사회복지법인이 직접 생산하는 물품 제조, 구매 ㆍ「국가유공자등단체설립에관한법률」에 의해 설립된 단체에 구입시 ㆍ장애인복지단체가 직접 생산하는 물품 제조, 구매 ㆍ민법에 의해 설립된 유니세프한국위원회 생산 물품 구입시 ㆍ다른 법령의 규정에 의한 국가사업을 위탁, 대행시

□ 관련규정

○ 국가계약법 제7조 및 동법 시행령 제26조~30조

○ 지방계약법 제9조 및 동법 시행령 제25조~30조

Ⅲ		문제점 및 원인분석

1		특허공법․신기술 등에 수의계약 혜택 부여

￭ 수의계약 근거 조항【국가계약법시행령 제26조1항4호】

마. 특허공법에 의한 공사 및……에 의한 공사 등 사실상 경쟁이 불가능한 경우

사. 특허를 받았거나 실용신안……경우로서 적절한 대용품이나 대체품이 없는 경우

□ 제도의 취지와 다르게 운영되는 수의계약으로 인한 공정경쟁 제한

○ 과거에는 기술개발 등 국가경쟁력 확보를 위해 계약방법상 혜택을 주는것이 타당성을 가질 수 있었으나 현재는 특정업체에 특혜를 주기위한 수단으로 악용될 소지가 있음

- 특허공법․신기술 등에 의한 수의계약 혜택 대상의 폭증으로 업체와의 유착소지 및 지나친 경쟁 제한으로 업계의 불만 야기

- 신기술 및 특허․실용신안 등으로 등록되어 수의계약이 가능한 대상이 현재 수 백만건에 달함

(단위 : 건)

구분 연도	합계	특허	실용신안	디자인	신제품	신기술
2007	167,496	123,705	2,795	40,745	141	110
2006	185,580	120,790	29,736	34,745	229	80
：	：	：	：	：	：	：
1996	46,099	16,516	9,191	20,192	200
1995	37,746	12,512	8,149	16,986	99

※ 특허청, 기술표준원 자료

○ 수의계약 시 단독수의계약을 체결할 수 있도록 발주처에 과도한 재량권을 부여하고 있어 공정경쟁 제한요소로 작용

□ 불명확한 조항을 악용한 재량권 남용

○ ‘특허공법․신기술에 의한 공사 등 사실상 경쟁이 불가능한 경우에 수의계약에 의할수 있다’(제26조1항4호마목)는 규정 남용

- 발주기관에서 신기술 공법 필요시 ‘경쟁불가능 여부’를 중심으로 객관적 검토를 하여야 함에도

- 비용이나 효과 등만을 이유로 특정 신기술 및 특허공법을 수의계약 수단으로 악용하여 특혜 시비 야기

▸A업체 대표이사는 건설신기술 취득 후 해당 기술로 수주 할 수 없는 관급공사 37억 상당을 수의계약으로 수주하여 부당 이득 및 국고손실 야기(‘06.5월 권익위조사)

▸○○시청은 재생포장공사를 발주하면서 여러 공법이 있음에도 신기술을 보유하고 있다는 사유로 특정업체와 188,868천원의 수의계약 체결(‘08.9월 실태조사)

○ ‘특허․실용신안 등록된 물품의 경우 적절한 대용품이나 대체품이 없는 경우’에 한하여 수의계약 체결(제26조1항4호사목) 규정 부당 적용

- 발주기관은 ‘유사제품 및 호환제품이 있는지 여부’ 등을 중점 검토하여 수의계약 여부를 결정하여야 하나, 형식적 판단에 의해 단독수의계약 체결

▸○○시는 초음파 유량계 제작 구매설치(59,741천원)를 하면서 유사제품이 여러 종류가 있음에도 특정업체와 단독수의계약을 체결(‘08.9월 실태조사)

▸○○본부가 신기술 인증업체라는 이유로 A사와 수의계약을 체결하였으나, A사의 신기술 인증품목이 구매에 필요한 중요품목이 아닌 것으로 감사에 지적(‘08.8월 감사원)

2		하자책임․작업상혼잡 사유등을 통한 수의계약 문제

□ 하자책임을 이유로 한 수의계약 남발

○ ‘공사에 있어서 장래 시설물의 하자에 대한 책임 구분이 곤란한 경우’(제26조1항4호가목) 수의계약을 할 수 있도록 하고 있으나,

- 특정 업체와 소액수의계약을 체결한 후, ‘하자책임 곤란’을 사유로 매년 기존의 업체와 고액의 수의계약을 체결하는 등 특혜 제공

▸○○시는 페기물매립장 제방공사를 3천만원이하 소액공사로 A건설사와 수의계약을 체결하고, 하자불분명을 사유로 ’03년 1억5천849만원, ‘04년 3억8천만원, ’05년 7억7천만원, ‘06년 4억2천만원의 수의계약 체결(’08.2월 경남도감사)

○ 하자에 대한 책임구분이 곤란한 경우의 수의계약 체결은 공사에만 적용하도록 규정하고 있으나 용역의 경우까지 부당하게 범위를 확대하여 수의계약을 체결

▸○○기관은 정보화근로사업을 추진하면서 ‘농업토양환경정보 DB구축사업’등 총 18개 과제(총 405억1천만원)를 ‘장래 시설물 하자에 대한 책임구분이 곤란한 사유’를 들어 부당 수의계약을 체결(‘04.7월 감사원)

□ “작업상의 혼잡을 이유”로 수의계약 조항을 악용

○ 작업상 혼잡을 사유로 현재의 시공자와 수의계약을 체결하고, 시공자는 타 업체에 하도급을 줌으로써 부실공사 소지 및 예산낭비

▸○○시청은 공원조성 공사를 하고 있는 K건설에 매립지 앞 도로개설공사(7억6,480만원)를 작업상의 혼잡을 이유로 수의계약 체결하고, K건설사는 D건설사에 골재포장 일괄하도급, 조경공사는 C업체에 하도급(‘08.3월)

○ 원도급자와 수의계약을 체결한 후 특정업체에 하도급을 주도록 압력행사 및 금품수수

▸○○기관은 ‘전기지장케이블 이설공사’를 작업상의 혼잡을 이유로 A건설사와 수의계약 체결하고 B전기업체에 하도급 주도록 압력, B전기업체는 다시 C정기업체에 재하도급을 줌, ○○기관은 C전기업체로부터 금품 및 해외골프 등 향응을 수수한 혐의(‘08년 신고사건)

□ 고의적으로 수의계약 조항을 남용하는 경우

○ 객관적인 검증이나 절차에 대한 투명한 오픈 없이 일방적으로 ‘생산자가 1인’이라는 사유로 수의계약을 체결하는 등 수의계약조항을 남용하여 업체와 유착 소지

▸○○공사는 노동조합이 주식 35%지분을 소유하고 있고, 직원(2명)이 이사로 있는 모업체와 oo카드 발행․배송(판매) 위탁용역을 ‘1인 생산자’라는 명목으로 매년 수의계약(‘06년18억, ’07년19억, ‘08년19억원) 체결(’08.9월 실태조사)

▸○○공사는 ‘oo카드 단가 제조구매’를 생산자가 1인이라는 이유를 들어 모업체와 다년간 고액의 수의계약(‘05년26억, ‘06년22억, ’07년21억, 08년24억) 체결(‘08.9월 실태조사)

○ 용역기간이 같고 유사한 성격의 학술용역을 동일기관에 2개로 나누어 분할 수의계약을 체결하는 등 예산낭비

▸○○시는 ‘△△부두건설에 따른 어업피해영향조사용역’(3천6백만원)과 ‘비상항로 준설공사에 따른 어업피해영향조사용역’(1천8백만원)을 계약기간이 같고(‘05.9월～’05.12월) 용역수행기관과 용역수행자가 같은데도 분할수의계약 체결(‘08.9월, 실태조사)

○ 미리 예견되어 있는 행사 등을 긴급을 요한다는 사유로 단독수의계약으로 체결하는 사례 빈발

▸○○기관은 △△개통식 행사가 이미 예견되어 있음에도 불구하고 긴급을 요한다는 사유를 들어 ‘05년1억, ’06년(3회) 1억3천만원, ‘07년(7회) 9억7천만원을 수의계약으로 체결(’08.9월, 실태조사)

○ 특정업체로 하여금 타업체의 견적서를 함께 제출하도록 하는 방식으로 악용하여 부당 수의계약 체결

- 관행적으로 평소 거래하던 업체와 수의계약을 체결하여 최적의 업체를 선정하지 못함으로써 예산낭비의 원인이 됨

▸○○시청은 ‘지방세 비과세․감면제도 연구’ 용역에 대한 수의계약을 체결하면서 A업체로 하여금 19,950천원의 기초가액에 해당되는 견적서와 기초가액보다 높은 22,722천원의 타업체 견적서를 함께 제출하도록 하여 수의계약 체결(‘08.9월, 실태조사)

Ⅳ		제도개선 방안

1		특허공법․신기술 등의 수의계약 조건 개선

□ 과거 국가경쟁력 확보를 위해 부여한 특허공법․신기술 및 실용신안·디자인 등록 등 시대상황에 맞지 않는 수의계약 조항을 제외

○ 국가계약법 시행령 제26조제1항4호마목 삭제

- 특허공법·신기술 등에 의한 공사 등 사실상 경쟁이 불가능한 경우에 수의계약에 의할 수 있다는 내용을 수의계약 조항에서 제외

○ 국가계약법 시행령 제26조제1항4호사목 삭제

- 특허를 받았거나 실용신안 등록 또는 디자인 등록이 된 물품을 제조하게 하거나 구매하는 경우는 수의계약 대상에서 제외

※ 다만, 특허공법․신기술 보유업체가 1인뿐일 경우를 감안하여 시행령 개정시 관계부처와 협의하여 추진하되, 국가계약법 시행령 제26조제1항4호아목(생산자가 1인뿐인 경우 수의계약 사유)에 포함하는 방안 등도 함께 검토

<참조>

수의계약 이외의 국가적 지원 사례

○ 특허공법․신기술 업체에 대하여는 계약상 우대외에 국가적 차원의 자금지원 혜택을 부여하고 있음

〈 특허공법․신기술업체에 대한 주요 자금 지원 현황〉

▸기술보증기금에서 기업당 1억원까지 보증지원(기술개발촉진법 제6조4항)

▸한국산업은행 또는 중소기업은행의 기술개발자금 우선 지원

▸우리은행 운전자금, 시설자금 등 우대 지원

▸여신전문금융회사의 신기술사업자금 우선지원

▸기타 기술개발지원을 위하여 정부가 조성한 특별자금 우선지원

○ 특허공법․신기술업체에 대하여는 조세지원 및 중소기업 사업 참여시 각종 가점혜택 등 국가적으로 많은 혜택을 부여하고 있는 실정임

- 신기술인증업체의 사업용 투자자산에 대한 세액공제(조특법 제11조)

- 중소기업기술혁신 개발사업 참여시 가점부여

- 이노비즈인증 신청시 가점부여

- 중소기업자간 계약이행능력 심사시 가점부여

- 해외규격인증 획득지원 사업 신청시 가점부여

2		수의계약 과정의 투명성 제고 방안

□ 2인 이상 견적서를 제출받아야 하는 경우 형식적 견적서 제출을 방지하고 실질적인 견적이 되도록 지정정보처리장치(조달청 나라장터)를 이용하여 견적서를 제출토록 의무화

○ 단독 수의계약을 제외한 2인이상 견적서를 제출받는 수의계약 중 추정가격 2천만원 이상인 수의계약의 경우에는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하도록 명시

○ 국가계약법 시행령 제30조(견적에 의한 가격결정 등) 제2항 개정

국가계약법 시행령(당초)	국가계약법 시행령(개선안)
제30조(가격에 의한 가격결정 등) ①각 중앙행정의 장 또는 계약담당공무원은 수의계약을 체결하고자 한 때에는 2인 이상으로부터 견적서를 받아야한다.…(이하생략) ②각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제26조제1항제5호에 따른 수의계약중 추정가격이 2천만원 이상인 수의계약의 경우에는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하여야 한다.……………(이하생략)	제30조(가격에 의한 가격결정 등)2항 ①각 중앙행정의 장 또는 계약담당공무원은 수의계약을 체결하고자 한 때에는 2인 이상으로부터 견적서를 받아야한다.…(이하생략) ②각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항 본문에 따라 2인 이상으로부터 견적서를 제출받는 수의계약 및 제26조제1항제5호에 따른 수의계약 중 추정가격이 2천만원 이상인 수의계약의 경우에는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하여야 한다.………………(이하생략)

- 다만, 국가보안․정책적 배려 등을 감안하여 시행령 제26조제1항중 아래 예외조항 검토

▪ 2호(국가안전보장)

▪ 6호다목(방산물자 구매)

▪ 7호아목(군용규격물자 구매․제조)

▪ 8호가목(재외공관 물품 현지구매)

▪ 7호바목(국가유공자 자활집단촌의 복지공장 생산물품)

▪ 8호라목(사회복지법인에서 직접생산하는 물품구매, 용역, 매각)

▪ 8호마목(국가유공자단체에서 직접생산물품 구매, 용역, 매각)

▪ 8호바목(장애인복지단체에서 직접생산물품 구매, 용역, 매각)

□ 하자책임, 작업상의 혼잡, 생산자가 1인뿐인 경우 등 단독수의계약 사유시 실질적인 경쟁 유도 및 상호 견제하기 위해 계약 체결 전 계약사항을 공개

○ 발주부서는 2천만원 이상의 단독수의계약을 체결하고자 할 경우 사전에 아래 사항을 홈페이지에 공개

- 사업명 및 계약이행 기간

- 예상 계약상대자의 대표자 성명, 상호, 주된 영업소의 소재지

- 예정가격, 법령상 수의계약 근거 및 요건 충족 판단 근거

- 공고시기 및 기간 : 수의계약 체결 예정일로부터 7일전 공고

⇒ 국가계약법 시행령 신설

국가계약법 시행령(개선안)

제00조(수의계약 내역의 공개)

①중앙행정기관의 장 및 계약담당자는 2,000만원 이상의 단독수의계약을 체결하고자 하는 경우에는 계약 체결일 기준 7일전에 다음 각 호의 내용을 공개하여야 한다.

1. 사업명 및 계약이행기간

2. 예상 계약상대자의 대표자 성명, 상호, 주된 영업소의 소재지

3. 예정가격(또는 예정금액) 및 계약금액

4. 법령상 수의계약의 근거 및 요건 충족 판단 근거

5. 그 밖에 기획재정부장관이 정하는 내용

Ⅴ		조치사항

○ 권고일자 : 2009. 3.

○ 대상기관 : 기획재정부

○ 조치사항

구 분	조 치 사 항	조치기한	비 고
1. 특허공법․ 신기술 등의 수의계약 조건 개선	○ 특허공법․신기술 및 실용신안·디자인 등록 등으로 인한 수의계약 조항 제외 ▸국가계약법시행령 제26조1항4호마목 삭제 ▸국가계약법시행령 제26조1항4호사목 삭제 ※ 다만, 특허공법․신기술 보유업체가 1인뿐일 경우를 감안하여 관계부처와 협의하여 국가계약법시행령 제26조제1항4호아목(생산자가 1인뿐인 경우 수의계약 사유)에 포함하는 방안 검토	'09. 9월	기획 재정부
2. 수의계약 과 정의 투명성 제고 방안	○ 2인이상 견적서를 제출받아야 하는 경우 조달청 지정정보처리장치(나라장터)를 이용하여 견적서를 제출토록 의무화 ▸국가계약법시행령 제30조(견적에 의한 가격결정 등) 제2항 개정 ※ 다만, 국가보안․정책적 배려 등을 감안하여 예외조항 검토	'09. 9월	기획 재정부
	○ 하자책임, 작업상의 혼잡, 생산자가 1인뿐인 경우 등 단독수의계약 사유시 계약체결 전 계약사항을 인터넷홈페이지에 공개 ▸국가계약법시행령 ‘수의계약 내역의 공개’조항 신설	‘09. 9월