국립대학교 기성회회계 운영 개선대책 방안

2008. 8.

국민권익위원회

부패방지부

	목 차
Ⅰ. 추진배경 ............................................................................. 1 Ⅱ. 기성회회계 운영현황 ................................................. 2 1. 국립대학 회계의 구조 ...................................................... 2 2. 기성회회계 세입․세출 현황 ........................................... 2 3. ｢국립대학 재정․회계법안｣ 제정 추진 현황 .............. 3 Ⅲ. 문제점 및 원인분석 ................................................... 4 1. 기성회비 징수의 법률적 근거 문제 ............................. 4 2. 기성회 회계집행의 합목적성 감소 .................................. 4 Ⅳ. 제도개선 방안 ................................................................ 9 1. 기성회 회계의 법적 근거 마련 ..................................... 9 2. 재정위원회 운영의 공정성․투명성 확보 .................... 9 3. 예산의 합목적 사용 및 투명성 제고 ............................. 10 4. 예산편성 및 집행기준의 구체화 ..................................... 11

Ⅰ. 추진 배경

□ 국립대학의 기성회회계는 면학분위기 조성과 교육여건 개선 등을 위하여 1977년에 도입되었으나, 통제시스템 미비로 각종 부조리 발생

○ 기성회비를 원래 목적인 교육시설 투자에는 일부만 사용하고 상당부분을 나눠먹기식 급여보조성 수당으로 사용

○ 외부 통제를 받지 않아 운영비, 업무추진비 등을 주로 소모성 경비에 사용하는 등 재정낭비로 학생의 교육권 침해

□ 기성회 예산의 불투명성 문제로 국민감사청구 제기

※ 경상대 총학생회 국민감사청구(’08.3), 서울대 총학생회 국민감사청구(’03.6),

□ 교과부가 마련 중인「국립대학 재정․회계법」시안에는 감사원, 국회 등에서 문제점으로 지적된 기성회회계의 부적정한 운영사항을 그대로 반영하고 있어 이에 대한 개선대책을 마련할 필요

< 추진경과 >

○「행정과정의 특혜소지 및 관(官)편의적 권익침해 개선」

추진계획 보고                               : ‘08. 6월

○ 국립대학 기성회회계 실태조사 실시            : ‘08. 7월

○ 교육과학기술부 의견수렴                      : ‘08. 8월

Ⅱ. 기성회회계 운영현황

□ 국립대학 회계의 구조

○ 국립대학의 예산회계는 크게 국고회계와 비국고회계로 구분되며, 기성회회계는 교과부 훈령「국립대학교 비국고회계 관리규정」과 각 대학의「기성회 규약」에 따라 자율적으로 운영

회 계 별	설치근거	회계연도	편성권자	비 고
일반회계	예산회계법	1.1.～12.31	정 부
기성회회계	기성회규약	3.1.～2월 말일	총 장

○ 기성회회계는 ‘국가의 부담으로 미치지 못하는 긴급한 교육시설과 학교운영 등을 지원’하는 국고회계의 보조적 역할(기성회규약)

- 실제 연구보조비, 교재연구비, 연구행정보조비 등의 세목으로 편성․집행

□ 기성회회계 세입․세출 현황

○ 세입측면에서 학생 등록금 중 기성회비가 차지하는 비율은 ‘03년 이후 지속적인 상승(’03년 78% → ‘07년 81%)

○ 최근 5년간 수업료 인상률은 4～7%이나 기성회비 인상률은 8～11% 수준으로 전체 등록금 인상을 주도

< 5년간 전체 국립대학 등록금 대비 기성회비 비율 >

(단위:천원, %)

연도	등 록 금						기성회비 비율
	수업료	인상률	기성회비	인상률	계	인상률
03년	585	5.0	2,069	8.1	2,654	7.4	78.0
04년	613	4.7	2,290	10.7	2,903	9.4	78.9
05년	639	4.2	2,476	8.1	3,115	7.3	79.5
06년	683	7.0	2,744	10.8	3,426	10.0	80.1
07년	718	5.0	3,057	11.4	3,774	10.2	81.0

* 재학생 기준, 1인당 연간 평균 등록금, 교육통계연보 재구성(‘08)

▶ 소비자물가 상승률 : ‘03(3.5%)→’04(3.6%)→‘05(2.8%)→’06(2.2%)→‘07(2.5%)

○ 국립대학의 세출예산 중 기성회회계가 1조 5,689억원으로 44.1%를 차지(‘07년 기준)

※ ‘07년 국립대학(44) 현황 : 학생 776,371명, 교원 15,331명, 직원 9,121명

< ‘07년도 기성회계 세출예산 규모 >

(단위:억원)

구 분	일반회계	기성회회계	합 계
국립대학교	19,865억(55.9%)	15,689억(44.1%)	35,554억
서울대학교	2,590억(56.6%)	1,982억(43.4%)	4,572억
충남대학교	890억(48.6%)	942억(51.4%)	1,832억
방송대학교	353억(21.8%)	1,268억(78.2%)	1,621억

※ 위원회 실태조사자료, 교육통계연보 재구성(‘08.7월)

□ 「국립대학 재정․회계법안」제정 추진현황

○ 추진 배경

- 국고회계와 비국고회계 분리(기성회 회계 등)에 따른 재정운영의 효율성․투명성 부족 문제를 해소하고, 대학재정운영의 자율성과 책임성을 확보하여 교육경쟁력을 강화

○ 추진일정

- 국립대학 재정․회계법(시안)에 관한 공청회 : ‘08.6.26

- 향후 2차 공청회 개최, 입법예고 후 국회 상정 예정(9월)

○ 시안의 한계

- 기존 기성회 회계에서 중복․과다 편성되어 있는 인건비성 경비 지급 등 불합리한 관행이 법안에 그대로 반영

- 대학 재정․회계과정에 학생 및 학부모의 참여 보장 등 투명성․공정성을 확보할 수 있는 시스템 미흡

Ⅲ. 문제점 및 원인분석

1. 기성회비 징수의 법률적 근거 문제

○ 고등교육법 제11조제2항에 수업료와 기타 납부금의 징수 관련 사항은 부령으로 정하도록 되었으나, 관련된 별도 규정 없음

○ 학부모에게 부담을 주는 기성회비를 ｢기성회규약｣(대학내규)만을 근거로 대학이 자의적으로 징수하는 문제 발생

2. 기성회 회계집행의 합목적성 감소

□ 긴급한 교육시설 및 학교운영 관련 지출 저조

○ 긴급한 교육시설과 학교운영 등에 해당되는 ‘자본적 경비(시설사업비)’가 기성회 회계에서 비중은 과거보다 현저히 감소

※ 자본적 경비 비중변화(전체기성회 회계 중)

▪ 46.0%(70년) → 19.4%(2000년) → 16.3%(2007년)

○ 기성회 목적과 연관성이 적은 인건비성 경비는 매년 지속적으로 증가(‘70년 3.6% → ’07년 32.4%)

※ 교직원의 급여성 경비가 총지출액에서 차지하는 비율이 대학별로 적게는 29%에서 많게는 57%까지 차지(‘04.2월, 감사원)

□ 교육․연구활동과 직접 연관성이 적은 급여성 경비 지출

○ 일반직원의 급여보조성 인건비 부당 집행

- 대학회계가 국가 일반회계와 기성회회계로 분리 운영된다는 이유로 기성회회계에서 행정지원비, 직무연구보조비 등의 명목으로 급여보조성 인건비를 부당하게 지급

▸ 국립대학의 일반직 공무원들은 ‘공무원 보수규정’ 및 ‘수당규정’에 의거하여 다른 국가직 공무원과 동일한 보수와 수당을 지급받아야 함

▸ 아울러 공무원 인건비를 국가가 아닌 학생과 학부모가 부담하게 되어 기성회 회계 운영을 왜곡하고, 기성회 목적 달성에 필요한 재원의 낭비 야기

< 국립대학 일반직 공무원 기성회계 수당 지급 현황 >

(단위:만원)

구 분	직급별	행정부일반직	국립대학 일반직
		월정 직책급	월정 직책급	교육지원비 (기성회비)	행정지원비 (기성회비)	직무연구보조비 (기성회비)	계
○○대	2․3급	60	60	136			196
	5급	8	8	85			93
○○대	2․3급	60	60		51	39	150
	5급	8	8		33	29	70
○○대	3급	50	50			89	139
	5급	8	8			80	88

※ 위원회 실태조사자료 재구성(‘08.7월)

- 직원의 직무수행비, 특정업무활동비 등 각종 수당성격의 지급항목을 편성하여 나눠먹기식 예산낭비

<예시> 관리업무수당, 직책수행지원비, 업무개선지원비, 특별업무지원비,  노동조합업무활동지원비 등

▪○○대학은 5급 및 연구관에게 본봉의 9%를 관리업무수당으로 지급

▪○○대학은 5급 및 연구관에게 직책수행지원비 월 8만원을 지급

- 기성회 직원에게도 공무원에 준하여 급여를 지급하고 별도로 행정지원비, 직무연구보조비 등 인건비성 수당을 추가 지급

○ 교재연구개발비 등의 부적정 집행

- 교재연구개발비, 원격교육지원비 등을 실적 및 성과에 상관없이 인건비로 편성하고 교원의 직급에 따라 월정액 형태로 지급

▪○○대학은 교재연구개발 명목으로 정교수 475만원, 부교수 456만원, 조교수 436만원을 인건비에 편성하여 연 6회 분할 지급(‘08.7월)

▪○○대학은 전임교원에게 원격교육지원비 50만원을 매분기 지급

○ 교원의 보직수행 지원비 편법지급

- 교원 보직수당은 ‘국립학교 설치령’ 및 ‘각 대학교 설치령’에 근거하여 보직자에게 국가 일반회계에서 월정직책급으로 지급가능

- 일부대학은 법령상 지급대상이 아닌 부부서장(부처장, 부학장 등)과 연구위원 등에게 기성회회계에서 월정직책급인 보직수행경비를 편성하여 부당 지급

※ 감사원에서 기성회회계에 월정직책급 업무추진비 예산을 편성하여 지급한 대학에 ‘주의’ 조치(‘04. 2월)

▪○○대학은 부처(실)장 94만원, 부학(원)장 55만원, 전공주임 24만원 등의 보직수행지원비를 기성회회계에 편성하여 매월 집행(‘08.7월)

▪○○대학은 교무․학생연구위원에게 매월 42만원의 보직수행경비 지급

□ 일반회계와 중복․편법 편성 및 부당집행

○ 일반회계에 편성된 예산을 기성회계에 중복 편성

- 각 대학의 부서운영비는 일반회계에 책정되어 있음에도 불구하고, 기성회예산에 중복 편성․지급

< 부서운영 경비 중복 편성사례 >

(단위:만원, 1개과 기준)

대학명	기성회 회계		일반 회계
○○대학	기관운영(업무추진비) (80만원 × 12월)	960만원	운영비(과운영비) 18만원 ×12월	216만원
○○대학	기관운영(업무추진비) (40만원 × 12월)	480만원

※ 위원회 실태조사자료 재구성(‘08.7월)

- 교직원의 사망 장제비는 공무원연금관리공단에서 지급됨에도 불구하고 중복하여 보상금 명목으로 집행

▪○○대학은 교직원 사망시 100만원～200만원의 장제비를 지급(‘08.7월)

- 교직원의 워크숍 등을 개최하면서 참석자에게 출장여비를 지급하고도 자료수집활동비 등을 부당지급

▪○○대학은 교직원 워크숍을 호텔에서 실시하면서 참석자 545명에게 출장비를 지급하고, 자료수집활동비 명목으로 1인당 10만원씩 추가 지급 (‘08.7월)

○ 기성회 목적에 어긋난 편법․부당 지출 사례

- 보상금은 원칙적으로 장학금, 기성회직 연금, 민간의 사회보장적 수혜금 등에 사용하여야 하나, 상당부분 교직원들에게 장려금 및 복지향상비 명목으로 균등하게 일괄 지급

▪○○대학은 '교직원 연구장려금 지원계획'을 수립하고 교원(238명) 1인평균 120만원, 직원(540명) 100만원 등 총 8억여원을 보상금에서 지급(‘08.7월)

▪○○대학은 '직원 업무혁신개발' 지원경비로  직원(353명) 중 5급이상 300만원, 6급이하 200만원 지급 등 총 73,400천원을 보상금에서 일괄 지급 (‘08.7월)

▪○○대학은 ‘08년도 보상금 예산 52억원 중 교직원에게 지급하는 연구촉진장려금 및 행정개선장려금으로 18억원(34%)을 편성(’08.7월)

- 전별금은 공무원 행동강령에서 엄격히 제한하고 있음에도 불구하고, 기성회 회계에서 부당편성․집행

▪○○대학은 퇴직 교직원에게 100만원～200만원의 전별금 지급 (‘08.7월)

▪○○대학은 퇴직 교직원에 행운의 열쇠(금 10돈)를 보상금으로 구입(‘08.7월)

- 교내행사 및 부서소관 경비지원 등을 목적으로 편성한 경상보조금을 직원의 자기개발비 등으로 부당집행

▪○○대 공과대학은 직원의 자기개발 일환으로 직원 31명에게 능력개발계획서(사이버교육, 직장교육 등)를 제출받고 1인당 120만원에서 160만원을 지급하는 등 총 3,980만원을 경상보조금에서 지출 (‘08.7월)

- 운영비항목 내에 있는 교육지원비를 실질적 교육지원 활동 및 노력과는 무관하게 전 교직원에게 정기적인 수당형태로 지급

▪○○대학은 ‘07년 학생지도 계획을 수립하고 학습방법 안내 및 학생회 자율학습 지도 등의 명목으로 전 교직원 883명에게 1인당 400만원～684만원 지급 등 총 37억여원을 연 6회 걸쳐 교육지원비에서 지급 (’08.7월)

- 예비비를 예산편성 당시 예상하지 못한 특별한 사정변경이 생겨 예산이 부족한 경우로 한정하지 않고, 연구보조비의 추가 경비로 사용

▪○○대학은 연구자 1인당 연구활성화 연구보조비를 200만원씩 지급해 오다가 같은 해 예비비 예산으로 연구자 627명에게 연구보조비 100만원씩을 추가 지급 (’04. 2월, 감사원)

- 기성회비를 총장의 저서구입, 선거시 향응제공 및 선물 구입비 등 사적용도로 부당 집행

▪○○대학 총장은 기성회비로 총장선거시 향응을 베풀고 선물을 제공했으며, 자신의 저서를 다량 구입한 사실 적발(‘02.4월)

▪○○대학 행정실 직원이 법인카드 이용대금 결제계좌로 입금된 공금을 마음대로 인출하여 개인적인 용도로 사용(‘04년 감사원)

Ⅳ. 제도개선 방안

1. 기성회 회계의 법적 근거 마련

○ 학부모에 금전적 부담을 주는 기성회비 징수 등에 대한 법률적 근거 마련 필요

※ 교과부에서 일반회계와 기성회계를 통합하는「국립대학 재정․회계법안」제정 추진 중

2. 재정위원회 운영의 공정성․투명성 확보

○ 재정운영의 주요사항을 심의․의결하는 재정위원회에 학생 또는 학부모의 참여 법제화

⇒ 시안 제8조제3항의 재정위원회 위원 자격에 명문화

시안	개선안
제8조(재정위원회의 설치․운영) ③ 생략 1. 해당 국립대학의 교직원 2. 동 문 3. 지역사회 인사 또는 대학발전에 기여한 인사 4. 대학교육 및 운영에 관한 경험 또는 전문지식을 갖춘 인사 <신 설> 5. 기타 회계규칙이 정하는 자	제8조(재정위원회의 설치․운영) ③ 현행과 같음 1. ～ 4. 현행과 같음 5. 학부형 또는 학생 대표 6. 현행 5호와 같음

3. 예산의 합목적 사용 및 투명성 제고

□ 일반직, 기성회직 등의 급여보조성 수당 지급 제한

○ 일반직, 기성회직 등에 대하여 국가공무원법에 의한 보수 외에 연구지원보조비 등의 급여보조성 수당을 지급하지 않도록「국립대학 재정․회계법」제정(안) 명시

⇒ 시안 제33조(연구보조비 등의 지급)의 개정

시안	개선안
제33조(연구보조비 등의 지급) 국립대학의 장은 국가공무원의 소속 교직원에 대하여 교비회계 또는 발전기금회계의 재원으로 국가공무원법에 의한 보수 외에 연구보조비, 교재연구비, 연구지원보조비 등을 지급할 수 있다.	제33조(연구보조비 등의 지급) 국립대학의 장은 국가공무원의 소속 교원에 대하여 교비회계 또는 발전기금회계의 재원으로 국가공무원법에 의한 보수 외에 연구보조비, 교재연구비를 지급할 수 있다.

□ 교원 연구보조비 등의 지급기준 강화

○ ‘연구보조비 세부지급기준’을 마련하여 재정위원회 심의

- 예산 및 결산보고서에 총액기준이 아닌 직급별 지급금액을 명시하여 보고

○ ‘교재연구비 평가기준’을 마련하여 재정위원회 심의

- 교원에게 지급하는 교재연구비는 실질적인 교재연구 성과 등에 따라 지급될 수 있도록 각 대학이 자체적으로 ‘평가기준’을 마련하고, 재정위원회에서 이를 심의

⇒ ‘연구보조비 세부지급기준’ 및 ‘교재연구비 평가기준’ 마련근거를「시행령」에 반영하고, 시안 제8조제5항제1호 ‘예산 및 결산에 관한 사항’에 포함하여 심의․의결

※「국립대학 재정․회계법안」제8조(재정위원회의 설치․운영)

- 목적 : 재정운영에 관한 주요사항을 심의․의결하기 위해 국립대학에 설치

- 구성 : 9인 이상 15인 이내(국립대학의 장, 교직원, 동문, 지역사회 인사, 대학발전에 기여한자, 대학교육에 전문지식을 갖춘자 등)

- 심의․의결사항 : 예산 및 결산(의결), 입학금과 수업료, 투자계획, 수익사업, 국가공무원이 아닌 연구원 등의 보수에 관한 사항 등(심의)

4. 예산편성 및 집행기준의 구체화

□ 법령 마련 전, 정부의「예산편성 및 집행지침」을 준용

○ 국립대학 재정․회계법 및 관련법규 마련 전까지 국립대학 회계운영은 정부 각급 기관들의 예산․집행의 기본원칙과 기준을 설정하고 있는 기획재정부의「예산편성 및 집행지침」을 준용

※ 공기업 및 준정부기관에서도「공공기관의 운영에 관한 법률」제50조에 의거 정부의 ‘예산편성 및 집행지침’에 따라 운용

⇒ 교과부가 각 국립대학에 시달

□ 예산편성․집행기준의 구체화 및 책임성 강화

○ 예산의 목적외 사용 등 부적정한 예산집행을 방지할 수 있도록 교과부의「국립대학 예산편성 및 집행지침」마련시 정부 또는 공기업․준정부기관의 예산편성․집행지침 수준으로 구체화

< 목적외 사용 등 부적정한 예산집행 제한 사항(예시)>

‣교직원의 보직수당은 법령에 의한 보직자로 한정, 기성회회계등으로 편법․지급 제한

‣보상금은 교직원의 장려금, 복지향상 지원비 등으로 사용 제한

‣경상보조금을 교직원의 자기개발비 등의 명목으로 사용 불가

‣교육지원비는 학사업무, 대외활동 및 학생지도를 위한 제지원경비로 사용하고, 교직원의 수당지급 형태로 사용하지 않도록 함

‣교직원에게 예산으로 지급할 수 없는 위로금, 장제비, 전별금 등 지급 제한

⇒ ‘국립대학 예산편성․집행지침’에 반영될 수 있도록「시행령」또는「시행규칙」에 근거 마련