국 민 권 익 위 원 회

의    결

제      목  ｢턴키 및 대안공사 발주방식 개선｣ 관련 제도개선 권고안

관 련 기 관  국토해양부, 기획재정부

주       문  국토해양부, 기획재정부 장관은 ｢턴키 및 대안공사 발주방식 개선｣을 위한 제도개선 권고안을 별지와 같이 개선할 것을 ｢부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조에 의하여 제도개선 권고한다.

이       유  별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2010년 4월 19일

위원장   이 재 오 _______________

위  원   박 인 제 _______________

위  원   이 영 근 _______________

위  원   김 필 규 _______________

위  원   강 정 혜 _______________

위  원   박 정 훈 _______________

위  원   송 방 용 _______________

위  원   이 순 창 _______________

위  원   이 재 화 _______________

위  원   조 준 형 _______________

위  원   김 용 미 _______________

위  원   황 현 주 _______________

위  원   이 권 상 _______________

위  원   이 재 충 _______________

위  원   홍 현 선 _______________

제도개선 권고(요약) 권고번호 : 제도총괄
제 목	‘턴키 및 대안공사 발주방식 개선’ 관련 제도개선 권고안
대상기관	기획재정부, 국토해양부
관련법령	건설기술관리법 시행령, 국가계약법 시행령 등
개 요	▪턴키･대안공사 선정기준이 불명확하여 발주기관에서 면밀한 검토 없이 낙찰률이 높은 가중치 방식을 적용, 무분별하게 발주함에 따라 ‘예산낭비’ 논란을 초래 ▪턴키제도 발주과정의 부패유발요인과 예산낭비 문제를 해결하고, 제도 도입의 원래 목적을 달성 할 수 있도록 제도개선 추진
주 요 권고내용	▪턴키(설계･시공 일괄)공사 선정 및 평가방식의 실효성 제고 - 턴키공사 발주를 위한 선정기준과 검토항목을 구체적으로 명시 - 턴키공사 발주남용 방지를 위한 성과평가관리체계 도입 - 낙찰자 결정 시 지나친 설계품질 고려에 따른 가중치 방식을 지양하고 ‘설계적합 최저가’ 방식 원칙 적용 및 활성화 대책 강구 - 대안공사 발주방식 폐지 검토 및 기술제안제도 활성화 대책 강구 ▪턴키공사 발주제도 운용과정의 공정성 제고 - 초대형 공공공사 분할 발주 확대를 통한 공정한 경쟁체계 강화 - 건설업체간 실질적 공동도급 운영을 위한 활성화 대책 마련
조치기한	2011년 3월31일까지(사안별 조치기한은 별지 참조)
근 거	부패방지 및 권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제27조
※ 제도개선 세부내용은 ‘별지’ 참조

【별지】

턴키 및 대안공사 발주방식 제도개선

2010. 3.

	국민권익위원회
	제도개선총괄담당관

									목 차

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 제도 일반현황	2

Ⅲ. 문제점 분석	5

1. 턴키 및 대안 발주제도의 건설 고비용 구조 심화	5

2. 턴키 및 대안 발주방식 운용과정의 적절성 미흡	9

3. 턴키 및 대안 선정방식 관련규정 구체성 미흡	17

Ⅳ. 제도개선방안	19

1. 턴키공사 선정 및 평가방식의 실효성 제고	19

2. 턴키공사 발주제도 운용과정의 공정성 제고	22

Ⅴ. 조치 사항	23

【붙임】1. 턴키･대안공사 개선 관련 공청회(3.25) 토론내용 요약

2. 턴키･대안공사 제도개선 관련 검토의견(기획재정부)

3. 턴키･대안공사 제도개선 관련 검토의견(국토해양부)

Ⅰ

추진배경 및 추진경과

추진배경

❍ 정부는 공공 건설공사의 공기 단축, 기술경쟁력 강화 등을 목적으로 ’96년 ‘턴키 활성화 대책’ 수립 이후 턴키･대안 발주 확대 지속 추진 중

※ 턴키･대안 발주 추이(조달청) : 47건(’07) → 34건(’08) → 54건(’09.8월)

❍ 그동안 턴키제도가 건설산업 발전에 기여한 바가 큼에도 대형건설업체 수주독점과 입찰담합, 심의비리 등이 언론매체를 통해 끊임없이 보도

※ 최근 3년간 상위 10개 업체 턴키발주 79% 독점,  턴키공사 입찰금액 차이 1% 미만 57.8%

❍ 대상공사 선정기준, 검토항목이 불명확하여 발주남용이 가능함에 따라 ‘예산낭비’ 논란을 초래하는 등 운영목적 달성이 미흡하여 제도개선 필요

추진경과

❍ 기본계획수립(1.11 ~ 1.15)

❍ 실태조사 및 문제점 분석(1.18 ~ 2.5)

❍ 개선방안 마련(2.8 ~ 2.26)

❍ 공청회 개최(3.25)

❍ 관계부처 협의(3.10 ~ 3.31)

❍ 위원회 안건상정(분과위 4.5, 전원위 4.19)

Ⅱ

제도 일반현황

발주 방식

❍ 공공공사 입찰제도는 크게 ① 최저가 경쟁입찰, ② 적격심사제, ③ 턴키입찰(설계･시공일괄), ④ 대안입찰로 구분

【공공발주 건설공사 입찰방식 개요】

입찰방식	적용기준	낙찰자 결정방식	평균 낙찰률
최 저 가	공사예정금액* 300억원 이상	▪입찰참여업체 중 최저가격 입찰자로서 저가심의 통과자 * 입찰시 저가사유서 제출	60~70%
적격심사 낙 찰 제	300억원 미만	▪일정한 자격을 갖춘 업체들간 경쟁하는 방식(계약이행능력 70%+가격 30%) * 공사규모별로 일정수준 낙찰하한선 규정	75~85%
턴키입찰	300억원 이상 (중심위 심의)	▪기본설계로 경쟁을 시켜 적격업체 선정 후, 그 업체가 실시설계와 시공을 담당하는 방식	90~95%
대안입찰	300억원 이상 (중심위 심의)	▪원안설계에 대해 대안설계 제안, 경쟁을 통해 시공사를 선정하는 방식 * 공비 및 공기 절감효과 판단 시 허용	80~85%

* 공사예정금액은 부가세와 관급자재비를 제외한 공사비로서 발주처가 용역업체를 통해 산정하면, 이를 조달청이 적정성 여부를 검토

추진 절차

① 예비타당성 조사		② 기본계획수립		③ 발주 심의		④ 기본 설계
▪사업성･경제성 검토 (발주기관)		▪설계용역업체 참여 (각종 영향평가 등) ▪개략사업비, 공구분할		▪기본설계 발주방식 결정(턴키 or 일반) (중앙･지방건설심의위)		▪공구별 턴키 발주 ▪사전PQ심사 후 현설 (기본계획도서 배포)

⑤ 기본설계 적격심사		⑥ 적격업체 선정		⑦ 실시 설계		⑧ 실시설계 심의
▪설계 성과품 심의 ▪우선 협상대상자 선정(낙찰)		▪계약을 통해 시공 업체 선정		▪낙찰업체와 설계업체 계약연장 (실시설계 수행)		▪낙찰업체 설계성과품 심의

턴키(일괄)･대안공사와 기타공사(최저가) 차이점 비교

분 야 별	기타공사	턴키(일괄)공사	대안공사
설계주체	▪발주기관	▪입찰자	▪발주기관 : 원안설계 ▪입 찰 자 : 대안설계
예정가격 적정여부	▪작 성	▪작성하지 않음	▪총공사(원안) 및 대안공종에 대하여 예정가격 작성
낙찰자 결정방식	▪예정가격 이하 최저가 입찰자 중 적격심사 통과자	▪실시설계 적격자 결정방법(5가지)에 따라 실시설계적격자 결정 후 적합자 ① 설계적합최저가방식 ② 입찰가격조정방식 ③ 설계점수조정방식 ④ 가중치기준방식 ⑤ 확정가격최상설계방식	▪좌 동 * 단, 확정가격최상설계방식 제외
계약금액 조정여부	▪설계변경 시 계약금액 조정가능	▪설계변경 시에도 계약금액 조정불가 * 단, 발주기관 귀책사유 제외	▪원안부분 : 가 능 ▪대안부분 : 불가능

❍ 공사목적, 기술 난이도, 규모 등 공사특성과 예산확보 등을 고려하여 낙찰자 결정

낙찰자 결정방식		적용대상 공사 및 기준
설계적합 최저가		▪최저가 입찰자(설계기준 정형화･비용절감이 요구되는 공사, 시공사례가 많은 공사 등)
종합평가	입찰가격조정	▪입찰가격을 설계점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자
	설계점수조정	▪설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 점수가 가장 높은 자
	가중치 기준	▪기술강조 : 설계 가중치 범위 : 전체의 50% 초과 ~ 80% 적용 ▪가격강조 : 설계 가중치 범위 : 전체의 20% 초과 ~ 50% 미만 ▪균등평가 : 설계 가중치 범위 : 설계 및 가격 가중치를 각각 50%씩 적용
확정금액 최상설계 (일괄입찰만 적용)		▪계약금액을 확정하고 기본설계서만 제출하도록 한 경우 설계점수가 가장 높은 자

대형공사 입찰방법(턴키･대안) 심의대상 시설

구 분	심의대상 시설기준
토 목	▪교량(연장 500m 이상으로 경간장 100m 이상) 및 특수교량(현수교, 사장교, 아치교, 트러스교) ▪일반터널(3000m 이상 또는 방재1등급), 하저 및 해저터널 ▪댐, 배수갑문 ▪공항(활주로, 여객터미널 등) ▪항만(계류시설, 외곽시설 등) ▪철도(철도차량기지) ▪지능형교통체계시설
건 축	▪공동주택 및 학교 ▪다중이용건축물(환승･복합역사, 문화 및 집회, 체육시설 등) ▪공용청사
플랜트	▪고도처리방식에 의한 정수장, 하수/폐수처리시설 ▪폐기물(쓰레기, 슬러지 등) 소각시설, 쓰레기 자동집하시설, 슬러지 건조 및 매립시설 ▪가스공급시설 ▪열병합발전설비, 집단에너지시설 등

발주목적별 턴키･대안공사 선정기준 및 검토항목

선정기준	검토항목
공종간 상호연계성 복잡, 설계시공의 일괄시행이 필요한 경우	▪공종의 복잡성 및 분할 정도 ▪고난이도 기술 및 공법의 적용 필요성 ▪분리발주 시 설계변경 예상 공종과 규모(기타공사 발주시와 비교/유･불리) ▪설계변경에 따른 발주자 책임에 대한 사전 검토여부 ▪하자발생에 따른 책임소재 불분명 사항
공기단축이 필요한 경우(시급성)	▪공기단축 필요성(준공시점이 정해진 사유 등) ▪예산확보 여부 ▪fast-track(실시설계-시공 병행) 실시여부 ▪기타공사로 시행 시 공기 내 준공 불가능 여부
성능확보, 기자재 공급자 직접 설계/시공해야 할 경우	▪기계설비 규모･용량에 따라 설계변경이 필요한 부분과 규모 ▪기타공사로 할 경우 성능확보 및 보증 요구가 곤란한 사유 ▪기자재 공급자가 시공능력을 갖추고 있는지 여부
설계VE, 신기술･신공법 적용으로 경제적 대안 필요한 경우	▪신기술, 신공법 적용 필요성 ▪적용 가능한 신기술, 신공법의 검증 여부 ▪원안과 비교하여 대안의 유,불리 사항 비교(경제성, 품질, 성능)
상징성･예술성･창의성	▪상징성, 예술성, 창의성이 특별히 필요한 지 구체적 사유 ▪설계경쟁 등 다른 다양한 발주방식 활용이 가능한 지 여부

Ⅱ

문제점 분석

1		턴키 및 대안 발주제도의 건설 고비용 구조 심화

건설업계와 발주기관간 이해관계 부합으로 턴키･대안공사 확대

❍ 건설업계는 건설산업 보호 및 발전, 설계기술력 강화 등을 명분으로 턴키･대안공사 발주 확대를 요구

- 한편으론 ‘싼게 비지떡’이므로 ‘제 값 주고 제대로 시공’ 논리로 적정 공사비 보장을 위한 건설 고비용 인식 확산에 주력

▪고품질의 시설물을 고비용을 들여 건설할 경우, 경제성･효율성이 없을 뿐 아니라 국제적 경쟁력도 없다고 함(‘09.11월 건설전문가 의견청취)

* 경제행위의 본질은 ‘저비용 고품질’에 따른 효율성 추구가 중요

▪’02년 이후 턴키공사 등 발주가 증가함에 따라 심의비리(뇌물공여), 입찰담합도 급증

❍ 발주기관은 저가낙찰에 따른 부실방지 관리부담, 향후 감사 등을 우려하여 턴키･대안 발주방식을 선호

- 특히, 최저가 대상공사 중 상당부분을 대안공사로 발주 전환

※ 턴키･대안 발주추세(조달청) : 턴키 31건(’08)→45건(’09.8월), 대안 3건(’08)→9건(’09.8월)

【연도별 공공공사 발주방식별 평균 낙찰률 현황(조달청)】

(단위 : 억원, %)

발주방식	2007			2008			2009.8월
	건수	금액	낙찰률	건수	금액	낙찰률	건수	금액	낙찰률
턴 키	040	31,777	94.2	31	28,630	92.3	45	041,471	94.3
대 안	007	05,075	86.0	03	01,983	94.0	09	007,437	97.2
최저가	080	40,367	67.1	72	35,968	72.4	109	056,303	72.5

턴키공사 발주방식의 불가피한 ‘고낙찰률’ 구조

❍ 턴키(기본설계･시공 일괄)공사는 예산금액 기준으로 발주함에 따라 최대한 예산금액에 근접하게 투찰할 수 밖에 없는 구조

※ 최저가낙찰제 공사의 경우 기본설계 완성 후 실시설계 기준으로 산정한 예정가격을 근거로 발주

▪ ○○지방국토관리청이 발주한 ‘○○-△△△ 도로건설공사’ 1공구와 2공구의 경우 공사예정금액이 각각 3,301억원, 3,032억원이나, 발주방식 차이로 인해 낙찰가격은 1공구(최저가) 1,478억원(44.8%)이고 2공구(턴키) 2,853억원(94.1%)으로 발생

- 입찰참여 건설업체는 기본설계서를 토대로 개략 공사비만을 산출할 수 밖에 없어 ‘예산금액 근접 투찰’ 불가피

※ 턴키발주 낙찰률 추이(조달청) : 94.2%(’07) → 92.3%(’08) → 94.3%(’09.8월)

▪ 턴키공사는 기본설계서를 심사하여 ‘실시설계 적격자’를 선정하고 있어 실시설계 전에 정확한 공사비 산출이 불가능한 구조임. 따라서 경쟁업체간 사전조정을 거쳐 일단 예산금액에 근접(높은 낙찰률)하여 투찰하는 것이 관행(‘09.11월 업계 관계자 의견청취)

- 특히, 공사수행과정에서 발생 가능한 리스크 관리차원의 예비비 성격에 해당하는 비용을 투찰가격에 포함

※ 최저가공사는 설계변경 시 계약금액 증액이 가능, 턴키공사는 계약금액 증액 불가

❍ 설계점수 위주 낙찰자 결정방식으로 인해 건설업체의 불필요한 과잉설계 발생

- 입찰참여업체는 설계점수를 높게 받기 위해 기본설계를 실시설계 수준으로 상세히 작성함에 따라 과도한 입찰비용이 반영

※ 공사비 또는 유지관리비용이 많이 소요되는 신공법･신기술 위주 설계가 대부분임

대형 건설업체간 입찰담합･수주독점으로 건설업체간 양극화 심화

❍ 과도한 설계비용 선투자 후, 수주 실패에 따른 재정적 부담 감소를 위해 업체간 담합이 관행화

※ 최저가공사는 참여업체수가 30~50여개, 턴키･대안공사는 2~3개로 담합이 용이한 구조

▪○○지하철7호선 연장구간 중 705공구의 경우 수주 실패 시 80억원 상당의 설계 및 입찰비용이 건설사 부담으로 전가(‘07.7월 공정위 보도자료)

▪○○지하철7호선 연장구간 6개 공구 입찰참여 시 메이저업체(□□, ○○, ◇◇, △△, ■■, ●●)가 1개 공구씩 나눠 맡기로 담합한 뒤 공구별로 1~2개 건설사를 ‘들러리’로 참여시켜 담합한 혐의로 과징금 221억1,400만원 부과(‘07.11월 공정위)

- 입찰 참여한 소수의 대형 건설업체간 ‘사전 조정(담합)’을 통해 가격 마지노선 결정

※ 최근 3년간(’07-’09) 조달청 및 5개 공사 발주공사 189건 분석결과, 참여업체 2개사 134건(71%), 업체간 입찰금액 차이가 1%미만 101건(54%)

【턴키발주 공사 입찰참여 현황】

구 분	공사건수	입찰참가 업체수		업체별 투찰금액 차이비율
		2개사	3개사이상	0.1%미만	0.1-1%미만	1%이상
공사건수	189건	134건	55건	49건	52건	88건
비 율	100%	71%	29%	26%	28%	46%
* 조달청 및 5개 공사 턴키발주공사 분석

❍ 최근 초대형 공사(1,000억원 이상) 위주로 발주되고 있어 시공경험(실적)이 부족한 중견 건설업체 수주기회 제한

※ Big 6사(□□, ○○, ◇◇, △△, ■■, ●●)의 '03년 1천억원 이상 초대형 건설공사 수주독점 비율이 74.4%에 달함

- 최근 턴키･대안 발주 확대로 중견 건설업체 참여･낙찰이 증가 추세이나 실상은 Big 6사가 포기하거나 양보한 공사가 대부분

<참고>          대안발주공사 입찰담합 징후 사례분석

▷ 입찰담합 관련 공정위 과징금 부과 및 검찰고발 사례

【○○지하철 7호선 연장구간 건설공사 입･낙찰 현황】

(단위 : 백만원)

공구	낙찰업체	입찰참여업체	설계	입찰금액	설계점수	가격점수	수행능력	종합평점
701	○○산업	○○산업	대안	114,000	42.38	34.68	20.00	97.06
		▲▲기업	원안	112,961	40.76	35.00	20.00	95.76
		◇◇기업	원안	112,961	40.76	35.00	20.00	95.76
702	□□건설	□□건설	대안	157,000	42.79	34.40	20.00	97.19
		○○기업	원안	155,351	41.01	34.76	20.00	95.77
		◇◇◇건설	원안	154,300	41.01	35.00	20.00	96.01
703	△△건설	△△건설	대안	163,000	39.89	32.73	20.00	92.62
		□□건설	원안	152,443	38.43	35.00	18.16	91.59
704	◇◇물산	◇◇물산	대안	183,124	41.96	34.92	20.00	96.88
		▲▲기업	원안	185,557	40.14	34.46	20.00	94.60
		○○○○개발	원안	182,681	40.14	35.00	20.00	95.14
705	●●건설	●●건설	대안	141,703	42.50	35.00	19.05	96.55
		□□	원안	144,848	38.60	34.24	18.29	91.13
706	▲▲건설	▲▲건설	대안	125,774	40.40	35.00	19.92	95.32
		○○기업	원안	128,754	36.64	34.19	20.00	90.83

▷ 입찰담합 입증서류 미확보 된 유사 사례 → 처벌 곤란

【○○도시철도 3호선 건설공사 입･낙찰 현황】

(단위 : 백만원)

공구	낙찰업체	입찰참여업체	설계	입찰금액	설계점수	가격점수	종합평점	낙찰률(%)
3-2	○○건설	○○건설	대안	068,310	69.97	24.16	94.13	97.23
		◇◇◇건설	원안	066,011	66.22	25.00	91.22	93.96
3-6	□□건설	□□건설	대안	101,214	69.41	24.29	93.70	97.20
		●●건설	원안	098,325	65.66	25.00	90.66	94.42
3-7	△△산업	△△산업	대안	064,105	69.68	24.41	94.09	93.82
		○○○○개발	원안	062,600	65.93	25.00	90.93	91.62

▷ 분석결과

￭ 공구별로 유찰방지를 위한 ‘들러리’ 업체 참여 유도

￭ 설계 가중치 75% 적용 시 원안설계 제출업체 낙찰가능성 ‘0’

* 3개 공구 설계점수 차이는 3.75점으로 동일, 반면에 가격점수 차이는 0.59~0.84점에 불과

￭ 대안설계 제출 업체 평균낙찰률이 96.03%

￭ 통상 2~3개 업체만 참여 : 담합 가능구조 형성

* 최저가 공사의 경우 입찰참여업체가 30~50여개 되면 담합이 불가능

2		턴키 및 대안 발주방식 운용과정의 적절성 미흡

턴키･대안공사 발주방식이 원 취지와 달리 운용

❍ 설계･시공 일괄 발주방식은 시공자 일괄 책임을 통한 ‘발주자 사업관리 부담감소’와 ‘공기단축’이 가장 중요한 목표임에도

- 국내의 경우 턴키제도 운용목표를 건설업계 ‘설계 기술력 향상’ 등에 있어 설계점수가 당락을 좌우하는 실정

※ 발주기관 대부분 기준적합 최저가 방식보다 설계비중이 높은 가중치 방식을 선호

- 발주기관의 턴키발주 채택사유도 기술력 우수업체 선정에 비중을 높게 두고 있어 턴키 원 취지와 달리 운용

※ 발주자 채택사유 : 기술력 우수업체 선정(31%), 품질 향상(23%), 원가절감(13%) 순

【한국과 미국의 턴키발주 적용효과 비교】

구분	공사기간 평균 증가율	적용효과 의견(공사 실무자)
한국	20.3%	▪설계완성도 개선, 기술전문화 획득, 기술개발의욕 고취, 심미성 향상
미국	00.0%	▪공기단축, 설계･시공 인터페이스 개선, 분쟁감소
* ○○○ 논문자료 발췌(설문조사 자료)

❍ 또한 초대형 공사, 고난도･고기술이 요하는 공사 위주로 발주하여 공기단축 효과 불분명

※ 미국의 경우 기존 설계도서를 재활용 할 수 있는 표준적･반복적인 건축공사 등에 적용하여 설계에 소요되는 시간과 비용을 절감

▪국내 턴키 발주목적이 ‘공기단축’ 인지 ‘공사비 절감’ 인지 모호하고, 단지 설계･시공 연계를 통한 기술개발 또는 설계기술의 발전이 있다고 함(‘09.11월 건설업계 의견청취)

▪설계-시공 연계를 통한 기술력 제고 효과에 대한 정량적 연구결과 전무(‘09.11월 건설업계 의견청취)

공사수행방식 결정 시 발주자 사업관리능력 제외로 일괄발주 남용

❍ 발주자는 공사수행방식 결정 전, 해당공사 공사규모･특성 외에도 자체 사업관리능력을 고려하여야 예산낭비 방지가 가능함에도

※ 설계･시공관리능력을 확보한 발주자는 해당공사를 최저가공사(시공만 입찰)로 발주하여도 부실공사방지 등을 효율적으로 수행할 수 있어 예산절감이 가능

- 관련법령에는 해당 건설공사의 규모와 성격만을 고려하도록 규정하고 ‘발주자 사업관리능력’이 제외되어 있어 무분별한 턴키･대안 발주가 가능

※ 건기법 시행령 제38조의8(공사수행방식의 결정)에 해당 건설공사의 규모와 성격만을 고려하도록 규정

▪발주기관이 설계･시공 등의 사업관리능력 확보를 위해 지출한 비용(인력, 장비 등)이 있음에도 이를 활용하지 않고 일괄 발주하는 관행이 예산낭비 요인으로 작용(‘09.11월 건설전문가 의견청취)

❍ 특히, 자체 설계･시공 등 관리능력이 충분한 발주기관이 턴키･대안공사 발주를 확대하고 있어 예산낭비 우려

※ 대안발주(’05.1~’09.6) 71건 분석결과, 중복설계로 인해 2,219억원 낭비 추정(’09.11월 권익위 부패신고사건, 경실련)

▪기술인력･장비 등 자체 사업관리능력이 부족한 기관 또는 관리능력은 가능하나 발주 건이 많아 관리여력 한계를 넘는 경우에 한해 제한적으로 발주함이 타당(‘09.11월 건설전문가 의견청취)

- 발주자 관리 하에 설계자문･설계VE*를 통해 원안설계를 완료한 후 대안 발주함에 따라 ‘원안설계 비용낭비’를 지적하는 실정

* 최소의 생애주기비용으로 시설물이 필요한 기능 확보를 위해 설계내용에 대한 경제성 및 현장적용 타당성을 기능별･대안별로 검토

대안공사 발주과정의 비리 및 예산낭비 요인

❍ 원안설계 민간 용역발주를 통해 설계자문, 설계VE 등을 수행하여 최적설계(안)을 도출하였음에도

- 민간 창의력 활용 등 가치판단에 해당하는 명분을 들어 대안발주  하여 ‘원안설계 비용’이 낭비되고 ‘대안설계 비용’ 추가 발생

▪창의성･심미성･예술성 등은 해당공사 발주시점에 판단할 사안으로 심사기준도 주관적일 수 밖에 없어, 대안설계보다 설계공모･기술제안방식이 적용이 타당(‘09.11월 건설전문가 의견청취)

※ 최근 3년간 ○○, □□시 대안발주(15건)에 소요된 설계낭비액은 약 417억원에 달함

【원안설계 및 대안설계 용역비용 지불 현황(‘07~’09)】

(단위 : 백만원)

공사명	원안설계(기본+실시설계)	대안설계(설계보상비 포함)	예산낭비 추정액
한국○○○○공사	21,062	03,472	41,692백만원
□□시 도시철도건설본부	20,630	18,290

- 또한 대안 채택 시 원안설계에 대한 발주기관 설계관리능력 부족으로 판단할 소지 발생

※ ○○공사, □□시 대안공사에 최저가 평균낙찰률 적용 시, 3,513억원 예산낭비 추정

【대안공사 입･낙찰 현황(‘07~’09)】

(단위 : 억원)

공사명	예산금액	낙찰금액	낙찰률	예산낭비 추정액
한국○○○○공사	8,982	7,388	82.2	3,513억원
□□시 도시철도건설본부	6,893	6,682	96.9
* 최근 3년간(‘07~’09) LH공사 최저가 발주공사(64건) 평균낙찰률 66.5% 적용

❍ 대안발주 필요성은 원안설계가 완료된 후 가능함에도 이를 미리 확정한 후 원안설계 중에 대안공사 입찰방법을 중심위에 요청

▪최근 3년간(‘07~’09) ○○공사는 대안발주 공사 모두 실시설계 용역 완료 전에 대안공사 입찰방법을 중앙건설기술심의위원회에 요청(‘09.11월 위원회 실태조사)

<참고>         대안설계 발주공사 예산낭비 사례분석

▷ 한국○○공사(현 ○○공사)

【한국○○공사 대안공사 발주현황(‘07~’09)】

(단위 : 억원)

공사명	예산금액	낙찰금액	낙찰률	예산낭비 추정액
○○지구 □□□□구역 4공구 ○○지구 □□□□구역 5공구	2,009 1,566	1,696 1,222	84.4 78.0	최근 3년간(‘07~’09) 최저가 발주공사(64건) 평균낙찰률 66.5% 적용시 1,415억원 차액 발생
○○지구 □□구조물 1공구 ○○지구 □□구조물 2공구 ○○지구 □□구조물 3공구	1,209 1,269 0,972	0,761 1,153 0,890	63.0 90.9 91.6
△△지구 □□□□ 및 ○○구조물 1공구 △△지구 □□□□ 및 ○○구조물 2공구	1,135 0,822	0,952 0,714	83.9 86.9
합계 / 평균	8,982	7,388	82.2

▷ ○○광역시

【도시철도건설본부 대안공사 발주현황(‘07~’09)】

(단위 : 백만원)

공사명	예산금액	낙찰금액	낙찰률(%)	예산낭비 추정액
도시철도 3호선 1공구	095,851	093,752	97.81	평균낙찰률 66.5% 적용시 2,098억원 차액 발생
도시철도 3호선 2공구	070,256	068,310	97.23
도시철도 3호선 3공구	070,630	067,890	96.12
도시철도 3호선 4공구	100,799	099,277	98.49
도시철도 3호선 5공구	100,921	097,570	96.68
도시철도 3호선 6공구	104,130	101,214	97.20
도시철도 3호선 7공구	068,328	064,105	93.82
도시철도 3호선 8공구	078,357	076,100	97.12
합계 / 평균	689,272	668,218	96.945

▷ 분석결과

￭ 대안공사 평균낙찰률이 ○○공사 82.2%, □□도시철도건설본부 96.9%로 높음

￭ 최저가 발주공사 평균낙찰률 적용 시 예산낭비 추정액이 각각 1,415억원, 2,098억원 발생

￭ 대안사유가 신기술･신공법 도입, 공기단축, 민간 창의력･기술력 활용 등으로 동일

* 원안설계 시 설계자문, 설계VE 등을 실시하였음에도 더 나은 대안을 위해 발주하였으나 설계수준 유사

❍ 원안설계 용역을 맡은 설계사 임원이 대안발주 실무자문위원으로 위촉되어 자사가 설계한 원안 문제점을 지적하고 대안대책을 제시

- 이는 원안설계 수행 당시 설계관리업무를 담당한 발주자 과실로 판단할 수 있는 소지 발생

▪○○지구 □□구조물 설치 및 △△조성 대안발주 실무자문회의에 원안 설계사(□□) 임원이 실무자문위원으로 참여하여 자사가 설계안 원안 문제점을 지적하고, 대안발주 시 대책 등을 제시(‘09.11월 □□공사 실태조사)

❍ 또한 대안제도는 설계사 입장에서 원안설계 일부만 변경하여 손쉽게 참여할 수 있어 ‘설계비 예산낭비’ 논란 초래

※ 설계사간 이직 빈번하고 상호 교분이 두터워 참여 프로젝트에 대한 설계정보 공유 관행

▪대안설계 발주정보를 공유하여 원안설계에 참여한 □□, △△ 등 설계업체가 같은 발주기관인 ○○공사 대안설계 발주시 공구 또는 해당공사를 교차하여 설계 참여하여 낙찰설계업체로 선정(‘09.11월 위원회 실태조사)

【한국○○공사 원안 및 대안설계 참여업체 현황(‘07~’09)】

공사명	원안설계사	대안설계사
○○지구 □□□□구역 4공구 ○○지구 □□□□구역 5공구	S사, K사, D사	S2사
	수성, D사, H사	H사, T사, M사
○○지구 □□구조물 1공구 ○○지구 □□구조물 2공구 ○○지구 □□구조물 3공구	K사, D1사, K1사	S2사
	K사	S4사
	K사, D1사, K1사	D사, T사, M사
△△지구 □□□□ 및 ○○구조물 1공구 △△지구 □□□□ 및 ○○구조물 2공구	S1사, S2사, S3사	K1사, D3사
	S1사, S2사, S3사	D2사, C사

❍ 대안발주 실무자문회의 자문료 지급대상자에 내부직원을 포함

▪○○공사는 ‘□□지구 △△구조물 설치 및 △△조성공사’ 실무 자문회의 관련, 내부위원인 공사직원에게도 자문료 30만원 각각 지급(‘09.11월 ○○공사 실태조사)

발주기관 낙찰자 결정방식의 적정성 미흡

❍ 발주자는 해당공사의 규모･특성 등을 고려하여 ‘품질(설계)’과 ‘가격’을 종합적으로 평가하여야 함에도

- 대부분 발주기관은 설계비중이 높은 가중치 방식을 주로 선호함에 따라 가격경쟁이 이루어지지 않는 실정

※ ’08년 조달청 일괄･대안 발주현황(31건) 확인결과, 가중치 적용 27건(87.1%), 설계점수 조정 4건(12.9%), 확정금액 최상설계 1건(3.2%)

【낙찰자 결정방식 및 국토해양부 가이드라인】

낙찰자 결정방식		적용대상 공사 및 기준
설계적합 최저가		▪최저가 입찰자(설계기준 정형화･비용절감이 요구되는 공사, 시공사례가 많은 공사 등)
종합평가	입찰가격조정	▪입찰가격을 설계점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자
	설계점수조정	▪설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 점수가 가장 높은 자
	가중치 기준	▪기술강조 : 설계 가중치 범위 : 전체의 50% 초과 ~ 80% 적용 ▪가격강조 : 설계 가중치 범위 : 전체의 20% 초과 ~ 50% 미만 ▪균등평가 : 설계 가중치 범위 : 설계 및 가격 가중치를 각각 50%씩 적용
확정금액 최상설계 (일괄입찰만 적용)		▪계약금액을 확정하고 기본설계서만 제출하도록 한 경우 설계점수가 가장 높은 자

❍ 또한 발주기관이 ‘품질’을 지나치게 고려하여 높은 설계 가중치를 부여함에 따라 낙찰률 상승을 유발

※ 가중치 기준의 경우 설계 가중치 70% 이상 적용 시 낙찰률은 90%를 상회, 반면에 설계적합 최저가, 입찰가격조정방식은 낙찰률이 60% 미만으로 결정

▪□□ ○○의 경우 민간 창의성･예술성 필요 시 설계공모방식을 채택할 수 있음에도 ‘복합실내문화체육관 건립공사’를 턴키공사로 발주한 후 ‘확정금액 최상설계’ 낙찰방식을 적용함에 따라 예산낭비 발생

- 일부 발주기관은 고품질이 요구되는 고속철도사업임에도 가격경쟁이 가능한 ‘설계적합 최저가’ 방식을 적용, 낮은 낙찰률을 유도

※ 한국철도시설공단은 ‘설계적합 최저가’ 방식을 적용하여 턴키･대안 평균낙찰률(92%) 보다 평균낙찰률을 84.84% 수준으로 낮춤

▪한국철도시설공단의 경우 설계하중 및 기능을 최고수준으로 건설해야 하는 고속철도 노반공사의 경우에도 ‘설계적합 최저가’ 방식을 적용, 예산절감에 기여

- 반면, 설계기준이 명확하고 시공실적이 많은 ○○도로 등에 설계가중치를 높임에 따라 높은 낙찰률을 유발시켜 예산낭비 발생

※ 한국○○공사는 낙찰자 결정방식 결정 시 가중치방식을 선호하고, 설계가중치 70%를 적용, 평균낙찰률을 93.33% 수준까지 발생

【기관별 낙찰자 결정방식 및 낙찰률 현황】

구분	낙찰자 결정방식	가중치(%)		평균낙찰률(%)
		설계	가격
한국○○공사	설계적합 최저가	-	-	54.00
	입찰가격조정	-	-	51.97
	설계가중치 방식	70	30	93.33
한국□□□□공단	설계적합 최저가	-	-	84.84
△△도시철도건설본부	설계가중치 방식	80	20	96.95

❍ 현행 턴키･대안제도가 낙찰자 선정과 관련 발주자 영향력이 크게 작용하는 반면,

※ 턴키･대안 발주 시 발주자 소속직원의 평가위원 참여비율이 40% 수준을 차지

- 낙찰자 선정 후에 사업추진과정에서 발주자 관리부담 등이 없는 구조로 되어 있어 책임성 회피수단으로 악용될 소지 발생

※ 최저가 공사는 수행과정 시 부실시공 등과 관련하여 발주자 책임성이 무거운 반면, 일괄발주방식은 품질･비용･공기 등에 대한 모든 책임이 시공사측에 일임

<참고>       낙찰자 결정방식에 따른 낙찰률 상승 사례분석

▷ 한국○○공사

구분	낙찰자 결정방식	가중치(%)		낙찰률(%)	낙찰자
		설계	가격
○○-○○ 04공구	설계적합 최저가	-	-	54.00	○○기업
○○-○○ 05공구	설계가중치 방식	65	35	67.97	□□□□개발
○○-○○ 06공구	설계가중치 방식	65	35	89.61	△△물산
○○-○○ 10공구	입찰가격조정	-	-	51.97	◇◇
○○-○○ 12공구	설계가중치 방식	70	30	93.33	●●건설
□□-□□ 04공구	설계가중치 방식	70	30	90.80	■■산업
□□-□□ 05공구	설계가중치 방식	65	35	63.37	▲▲▲건설
□□-□□ 06공구	설계가중치 방식	60	40	60.41	◆◆건설
□□-□□ 07공구	설계가중치 방식	65	35	92.52	○○건설
△△△-△△ 11공구	설계가중치 방식	65	35	92.99	□□건설
△△△-△△ 14공구	설계가중치 방식	70	30	92.06	△△건설

▷ □□도시철도건설본부

구분	낙찰자 결정방식	가중치(%)		낙찰률(%)	낙찰자
		설계	가격
도시철도 3호선 1공구	설계가중치 방식	80	20	97.81	▲▲▲건설
도시철도 3호선 2공구	설계가중치 방식	80	20	97.23	□□건설
도시철도 3호선 3공구	설계가중치 방식	80	20	96.12	△△건설
도시철도 3호선 4공구	설계가중치 방식	80	20	98.49	○○건설
도시철도 3호선 5공구	설계가중치 방식	80	20	96.68	■■산업
도시철도 3호선 6공구	설계가중치 방식	80	20	97.20	●●건설
도시철도 3호선 7공구	설계가중치 방식	80	20	93.82	◆◆산업
도시철도 3호선 8공구	설계가중치 방식	80	20	97.12	○○건설

▷ 분석결과

￭ □□, ○○도시철도건설본부는 설계가중치를 객관적 근거 없이 각각 70%, 80%로 높임에 따라 낙찰률을 90.80~98.49%까지 상승시켜 예산낭비 유발

* 설계기준이 명확하고 시공실적이 많은 고속도로 건설공사를 대안발주하며 설계가중치를 높게 부여

￭ 반면, ‘설계적합최저가’ 또는 ‘입찰가격조정’ 등 결정방식 적용 시 낙찰률이 하락하여 예산절감 발생

* ○○-○○ 4공구, 10공구의 경우 54.0%, 51.97% 수준으로 낙찰률을 낮춤으로써 예산절감에 기여

3		턴키 및 대안 선정방식 관련규정 구체성 미흡

심의대상 시설기준 등 불명확으로 턴키･대안 발주가 용이

❍ 대형공사 입찰방법 등 관련규정*에 심의대상 시설과 발주목적별 선정기준 등이 명시되어 있으나

* ｢대형공사 등의 입찰방법 심의기준｣에 일괄･대안입찰공사 심의대상시설, 선정기준, 검토항목 등이 포함

- 대상공사 선정기준, 검토항목 등이 상당히 주관적이거나 구체성이 불명확하여 턴키･대안발주가 남발될 우려 발생

【채택사유에 대한 불명확한 선정기준 및 검토항목】

<대상공사 선정기준>

▪ 공사의 특성상 복잡한 고난도･고기술이 요구되는 때

* 발주자 주관적 판단에 따라 특별한 근거 없이 턴키･대안 발주명분만 제공할 우려

▪ 복합공종으로 분리발주 시, 빈번한 설계변경이 예상되는 때

* 실시설계 용역발주 시 빈번한 설계변경이 발생하지 않도록 발주자가 설계 주안점을 복합공종에 맞추라고 지시하면 해결이 가능한 사항임에도 턴키발주를 유도할 우려 발생

▪ 하자책임이 불분명한 때

* 하자책임은 계약 시 규정할 사항임에도 턴키 선정기준으로 명시함에 따라 남발우려 발생

<대상공사 검토항목>

▪ 고난이도 기술 및 공법의 적용 필요성

* 고난도･고기술을 턴키로 해야만 하는 당위성이 부족하고, 구체적 검토항목이 불분명

▪ 분리발주 시 설계변경이 예상되는 공종과 규모

* 분리발주 시 설계변경 예상 공종에 대한 공사비, 공가기간 등을 정량적 수치 비교가 필요

▪ 하자발생에 따른 책임소재 불분명 사항

* 하자발생 책임소재를 어떻게 비교･검토할 지가 불분명

▪ 신기술･신공법의 적용 필요성

* 현재 건설공사 신기술이 과다 생산･공급되는 시점에서 적용 필요성이 명분제공용으로 전락할 우려

❍ 감독기관 요구･발주자 자의적 판단 등에 따라 해당공사 입찰방법이 최저가 또는 턴키･대안공사로 임의변경이 가능한 구조

※ ｢○○･○○ 홍수조절지 건설공사｣와 관련, ‘턴키방식’으로 심의 요청한 내용이 해당부처 요구로 ‘기타공사(최저가)’로 재차 심의 요청된 사례(’09.10월 위원회 실태조사)

▪감사원 감사 시 지역민원･협의애로 우려 시 최저가 발주가 타당하다고 지적･시정 조치한 바 있음에도 턴키공사 심의요청을 위해 해당 사실을 누락(‘09.10월 위원회 실태조사)

【발주방식 채택 관련 편의적 변경사례-○○･○○ 홍수조절지 건설공사】

턴키공사 채택사유		기타공사(최저가) 채택사유
▪종전 하천사업과 달리 홍수조절지 건설, 제수문 및 유출입수문, 지방도 이설, 하천 호안공 설치 등 공종간 상호 연계정도가 매우 복잡 ▪국내 하천 설치사례가 없어, 신기술･신공법 도입이 필요한 실정이고 기자재 공급자가 직접 설계 및 시공함이 시설물 성능확보에 유리 ▪사업효과 불확실성 최소화 및 하자 발생 시 책임소재 명확화 필요		▪국내 하천 설치사례가 없어, 신기술･신공법 도입 필요성과 책임소재 명확화 측면에서 일괄입찰 적용이 일부 인정되나 ▪예정지역이 현재 농경지로 지역민의 경제활동 터전으로 이용되고 있어 지역민원, 보상지연 등 사업착공 장애요인 다수 내포 ▪기타공사 방식적용을 통해, 주민설득, 사전 보상추진 등 사업여건 조성 후 착공함이 바람직

【기관별 발주사유 및 감사원 지적사항 비교】

구분	기관별 발주사유	감사원 지적사항
도로	▪잦은 설계변경 예상, 품질확보 필요 ▪설계VE 또는 신기술･신공법 적용으로 경제적 대안 활용 필요	①기타공사로 발주한 타 공사 비교 시 특별히 설계변경 많이 발생하는 공사로 보기 어려움 ②품질확보 : PQ심사를 통해 시공능력･시공실적이 검증된 업체가 선정되고 책임감리를 통해 관리가 가능 ①원안설계 시 경제성･시공성 측면에서 불리, 제외된 특수교량(사장교)이 낙찰->대안 부적절
철도	▪장대터널 환기 및 방재 관련 신기술･신공법 필요 ▪인접역과의 연결을 위한 연계성 중요 ▪문화재 통과구간으로 해당기관 협의 애로 우려	①사갱･환기구･재난보호구역 설치 등 일반적 공법 적용으로 발주사유 부적절 ①인접역 : 일반적인 연결방식 적용 -> 부적절 ①해당기관 협의애로 우려 -> 최저가 발주 타당

Ⅲ

제도개선방안

1		턴키 대상공사 선정 및 평가방식의 실효성 제고

턴키 대상공사 선정기준･검토항목 명확화

❍ 대형공사 입찰방법과 관련하여 심의대상 시설의 선정기준과 검토항목을 구체적으로 명시

- 대상공사 선정기준, 검토항목 등이 주관적 또는 불명확한 항목에 대해서는 구체적 설명 및 예시로 표현

※ 공사수행방식 결정 시 임의적･자의적 결정 방지를 위한 구체적 기준(선정기준･검토항목 등) 마련을 통해 발주기관 및 중심위의 판단근거 자료로 활용 가능

<(예시) 대상공사 선정기준>

▪ 공사의 특성상 복잡한 고난도･고기술이 요구되는 때 → 턴키공사로 발주해야만 하는 설명이 필요

▪ 복합공종으로 분리발주 시, 빈번한 설계변경이 예상되는 때 → 건설공사 대부분이 복합공정이므로 어떤 복합공종인지 구체적 예시 필요

▪ 하자책임이 불분명한 때 → 구체적 사례 또는 예시 필요

<(예시) 대상공사 검토항목>

▪ 고난이도 기술 및 공법의 적용 필요성 → 고난도･고기술 및 공법에 해당하는 구체적  예시 필요

▪ 분리발주 시 설계변경이 예상되는 공종과 규모 → 구체적 예시 필요

▪ 하자발생에 따른 책임소재 불분명 사항 → 구체적 사례 또는 예시 필요

▪ 신기술･신공법의 적용 필요성 → 신기술･신공법 적용 필요성은 발주자 주관적 판단에 따라 좌우되므로 ‘채택사유에서 제외’

턴키공사의 성과평가관리 및 발주자 책임성 역할 강화

❍ 발주자는 턴키발주 채택 사유, 낙찰자 선정방식 적용과 관련하여 완공 후 성과목표 달성여부 판단을 위한 ‘성과평가관리’ 방안 마련

- 턴키공사 입찰 심의요청 시 비용절감, 공기단축, 품질향상 등에 대한 정량적 추정치를 산정하여 제출

※ 예시) 대형공사 등의 입찰방법 심의기준에 의거, 집행계획서 제출 시 과거 발주공사 실적자료를 토대로 ‘정량적 추정치 산정결과서’ 작성

- 턴키공사 완료 후 실제적인 공기단축, 비용절감 등에 대한 사후평가 의무화

※ 예시) 건기법 시행령 제38조의18(사후평가)에 실질적 운용과 관련 도입절차 마련

❍ 턴키발주 남용방지 및 발주자 책임성 강화 차원에서 공사수행방식 결정 시 ‘발주자 사업관리능력’을 고려하는 방안 마련

※ 예시) 발주청이 턴키입찰 심의요청 시 기술인력･장비 등 자체 사업관리능력 부족 또는 관리여력 범위 초과 등 사유를 명확히 하여 제출(향후 감사자료로 활용)

※ 기술공모, 기술제안, 설계공모･기술제안방식 등 다양한 발주방식 적용을 활성화

▪ 현행 건기법 시행령 제38조의8(공사수행방식의 결정)

① 발주청은 기본계획을 수립･고시한 후 해당 건설공사의 규모와 성격을 고려하여 다음 각 호의 구분에 의한 공사수행방식을 결정하여야 한다.

▪ 개정 건기법 시행령 제38조의8(공사수행방식의 결정)

① 발주청은 기본계획을 수립･고시한 후 해당 건설공사의 규모와 성격, 발주청 사업관리능력을 고려하여 다음 각 호의 구분에 의한 공사수행방식을 결정하여야 한다.

턴키 대상공사 낙찰자 결정방식의 적정성 확보

❍ 발주목적 달성에 가장 적합한 낙찰자 결정방식 운용방안 마련

※ 낙찰자 결정방식 : 설계적합 최저가, 종합평가(입찰가격 조정, 설계점수 조정, 가중치), 확정금액 최상설계

- 지나친 품질(설계) 고려 등에 따른 가중치 방식 적용을 지양하고 ‘설계적합 최저가’ 방식 원칙 적용 또는 활성화 대책 강구

※ ‘설계적합 최저가’ 방식을 원칙으로 적용하되 ‘종합평가’ 방식 적용시에는 발주사유･선정기준에 대한 면밀한 검토 실시(예 : 발주목적 2개 이상, 선정기준 3개 이상)

<(예시) 턴키공사 발주목적>

① 공종간 상호 연계정도가 복잡하여 설계･시공의 일괄시행이 필요한 경우 → 기술적 적합성만 확인하면 해결 가능하므로 ‘설계적합 최저가’ 방식 적용

② 성능확보를 위하여 기자재 공급자가 직접 설계와 시공을 하여야 하는 경우 → 시설물 성능확보 여부만 확인하면 해결 가능하므로 ‘설계적합 최저가’ 방식 적용

③ 설계 VE, 신기술･신공법의 적용으로 경제적인 대안 활용이 필요한 경우 → 경제성만 평가, ‘설계적합 최저가’ 방식 적용

* 경제적 대안을 활용할 의도라고 하면 평균낙찰률이 높은 설계가중치 적용방식을 곤란

④ 상징성･예술성･창의성이 요구되는 경우 → 상징성･예술성･창의성 등을 기술적 평가항목으로 설계점수화 하기가 곤란, 턴키발주 보다는 ‘설계공모 기술제안’ 방식이 타당

⑤ 공사기간이 촉박하여 공기단축이 필요한 경우 → 공기단축의 기술적 적합성을 검토하여 정량적 평가로 해결, ‘설계적합 최저가’ 방식 적용

대안공사 발주방식 폐지 검토

❍ 대안제도는 유사한 기술제안제도*가 도입, 중복 운용될 우려가 있어 대안제도 폐지 검토 시 기술제안제도 활성화 대책 마련

* 기술제안의 범위가 설계 대안 뿐만 아니라 시공방법, 유지관리방법, 가설공법 제안 등 포괄적임

2		턴키공사 발주제도 운용과정의 공정성 제고

턴키공사 발주 시 건설업체간 공정한 경쟁체계 강화

❍ 발주자는 입찰담합, 수주 양극화 해소를 위해 초대형 공공공사(1,000억원 이상) 분할 발주를 확대하여 다수업체 입찰참여를 유도

※ 예시) 발주자는 특수교량 등에 인접한 도로공사 구간 등 분리 발주가 가능한 부수적 공사위주로 분할하여 발주

▪공사수행능력(PQ) 심사 시 시공경험 항목 관련 평가기준이 발주공사 금액(규모)에 비례함에 따라 소수 메이저업체 이외의 건설업체에게는 불리하게 작용

❍ 과도한 입찰(설계)비용이 자금력이 부족한 건설업체 참여를 제한하고 있어, 이에 대한 입찰비용 절감 방안 마련

- 입찰비용 절감차원의 설계보상비 현실화, 합동사무실 운영기간 축소 등

※ 예시) 설계보상비 2%에 대한 적정성 평가 및 입찰비용을 상승시키는 불필요한 요인(합동사무실 운영기간 장기화 등) 제거를 위한 면밀한 실태조사 실시

건설업체간 공동도급 활성화

❍ 대형 건설업체(도급순위 30위 이내)와 중견･중소 건설업체간 실질적 공동도급 운영이 가능하도록 관리감독 강화 방안 마련

※ 예시) 정기적 점검을 통해 편법 운영 컨소시엄은 제재, 모범 운영 컨소시엄은 인센티브 등 활성화 대책 강구

▪공동도급제(컨소시엄) 도입 취지가 대형건설업체와 중소건설업체간 상생협력 차원이었으나 실제 운영은 중소건설업체가 입찰에만 참여하고 실제 시공을 하지 않고, 지분만 챙기는 편법 운영 만연

Ⅴ

조치 사항

구분	조치사항	관련법령	소관기관	조치기한
턴키공사선정및평가방식실효성제고	∘턴키공사 선정기준･검토항목 명확화 - 심의대상 시설의 선정기준과 검토항목을 구체적 명시 * 선정기준 및 검토항목 중 주관적 또는 불명확한 항목에 대해 구체적 설명이나 예시로 표현	대형공사 등의 입찰방법심의기준	국토해양부	’10.10월
	∘턴키공사의 성과평가관리 및 발주자 책임성 역할 강화 - 성과목표 달성여부 판단을 위한 평가관리체계 도입 * 입찰 심의요청 시 비용절감, 공기단축, 품질향상 등에 대한 정량적 추정치를 산정하여 제출(과거 공사자료 실적 활용) * 공사완료 후 공기단축, 비용절감 등에 대한 사후 평가 의무화 - 공사수행방식 결정 시 ‘발주자 사업관리능력’을 고려항목에 포함 * 향후 발주청 턴키발주 남용방지 및 발주자 책임성 강화 관련 감사자료로 활용	건기법 시행령	국토해양부	’11.3월
	∘턴키 대상공사 낙찰자 결정방식의 적정성 확보 - 낙찰자 결정 시 지나친 설계품질을 고려하는 가중치 방식 지양하고 ‘설계적합 최저가’ 방식 원칙 적용 또는 활성화 대책 강구	국가계약법 시행령	기획재정부 국토해양부
	∘대안공사 발주방식 폐지 검토 * 대안제도 폐지 검토 시 기술제안제도 등 다양한 발주방식 활성화 대책 강구	국가계약법 시행령	기획재정부	’11.3월
턴키제도운용과정의공정성제고	∘턴키공사 발주 시 건설업체간 공정한 경쟁체계 강화 - 발주자는 초대형 공사(1,000억원 이상)의 분할발주 확대를 통해 다수 건설업체 입찰참여를 유도 - 과도한 입찰비용이 자금력이 부족한 건설업체 참여를 제한하고 있어, 에에 대한 입찰비용 절감방안 마련 * 설계보상비 현실화, 합동사무실 운영 단축 등	-	기획재정부	’10.10월
	∘건설업체간 공동도급 활성화 - 실질적인 공동도급 운영이 가능하도록 관리감독 강화 * 편법 운영 시 제재, 모범 운영 시 인센티브 제공 등	-	기획재정부	’10.10월

붙임 1		턴키･대안공사 개선 관련 공청회(3.25) 토론내용 요약

구 분	이상호 (GS건설경제연구소)	신영철 (건설경제연구소)	이용석 (연세대 교수)	천길주 (현대건설 전무)	유 현 (남양건설 이사)	정희창 (변호사)	황봉현 (매일경제 부장)
턴키공사 선정기준･검토항목 명확화	▸찬성	▸찬성	▸의견 없음	▸턴키･대안공사 확대 필요(기타의견)	▸턴키공사 대상물량 축소(기타의견)	▸찬성	▸연초 짧은 기간에 중심위에서 모든 발주공사 심의방법 개선 필요(기타의견)
성과평가관리 및 발주자 책임성 강화	▸찬성	▸찬성 * 사업관리능력 보유 발주기관도 턴키･대안 남발 * 가중치방식 선호	▸의견 없음	▸의견 없음	▸의견 없음	▸예산집행 투명성 확보를 위해 정보 공개(기타의견)	▸발주능력이 부족한 기관의 경우 조달청에 위임발주 적극 활용(기타의견)
낙찰자 결정방식 적정성 확보	▸발주자에게 일임	▸찬성 * 과다설계 방지 및 예산절감 효과유발	▸의견 없음	▸가격비중이 높은 가중치 방식 전면 재검토(기타의견)	▸가중치 평가방식을 공사유형･공종별로 객관적 기준제시	▸의견 없음	▸반대
대안제도 폐지 검토	▸찬성	▸찬성 * 원안설계 완성도 높여 예산증액 최소화 유도할 필요	▸의견 없음	▸대안제도 폐지는 신중히 검토	▸의견 없음	▸찬성	▸의견 없음
턴키발주 시 건설업체간 공정한 경쟁체계 강화	▸발주자 재량으로 맡겨야 함 ▸사후적인 감시･감독 강화(기타의견)	▸의견 없음 * 턴키공사 직접시공 의무화(기타의견)	▸내부제보 또는 고발 활성화(기타의견) ▸신변보호 및 보상 필요(기타의견)	▸의견 없음	▸찬성 * 동시 발주 자제	▸찬성	▸찬성
공동도급 활성화	▸10대 건설사간 공동도급 규제 폐지	▸의견 없음	▸의견 없음	▸찬성 * 지역 중소업체 참여 확대하는 방안 필요	▸찬성	▸찬성	▸의견 없음

턴키 및 대안공사 발주방식 개선 관련 공청회 내용 요약

○ 권익위가 제안한 방안 중 턴키･대안공사 선정기준 및 검토항목 명확화, 성과평가관리, 대안 폐지에 대해서는 원칙적으로 공감

반면, ‘설계적합 최저가’ 방식 적용 여부는 발주자에게 일임하는 것이 타당하고, 상위 10개 건설사간 공동도급 금지 규정은 폐지되어야 하며, ‘고낙찰률’ 구조는 예산금액(턴키)과 예정금액(최저가)간 직접 비교에 따른 오해에서 비롯함

(이상호 GS건설경제연구소장)

○ 권익위의 공공발주제도 개선방안 제시는 시의적절하고 대체로 공감(실효성 없는 대안제도 폐지, 턴키방식의 과다설계 방지 등)

낙찰자 선정 시 ‘가중치’ 방식 적용은 설계점수 경쟁만 유발시킬 우려가 있어 지양하여야 하고, 설계･시공 분리발주(최저가)의 경우 설계완성도를 높여 예산증액을 최소화할 필요가 있음

(신영철 건설경제연구소장)

○ 고발 또는 내부 제보를 활성화화기 위해 포상 및 철저한 신분보호가 필요

(이용석 연세대 교수)

○ 국제적인 입찰경향이 EPC 방식에 의해 수행되기 때문에 턴키 및 대안발주는 더욱 확대되어야 함

분할발주 확대는 각 공구마다 시공사･감리사･설계사를 따로 두어야 하므로 비효율적이고, 상위 10개사 공동도급 금지 규정 폐지

대안제도 폐지는 기술제안제도 활성화 이후 검토할 필요

(천길주 현대건설 전무)

○ 설계･가격 ‘가중치’ 방식 적용 시 동일 유형공사에 대한 공종별 객관적 기준 마련이 필요

턴키물량은 축소하여야 하고 동시 발주도 제한하여야 중견건설사 입찰참여가 가능

(유  현 남양건설 이사)

○ 국민 혈세가 투입되는 공공공사의 경우 헌법에 규정된 중소기업 보호육성, 경제 민주화 등 가치에 목적을 두어야 함

뇌물공여 등 부정한 청탁행위 적발 시 계약 자체를 무효화하는 법안 마련이 필요하고, 부정당업자 행정처분이 건설업체 행정소송과 무관하게 시행될 수 있는 방안 마련이 중요

(정희창 변호사)

○ 국토해양부에서도 향후 턴키 발주를 축소할 예정이고, 대안제도는 소관부서가 아니어서 언급하기가 곤란

그러나 오늘 공청회는 다양한 의견을 청취할 수 있어 유익하고 권익위 개선방안에 대해서는 긍정적으로 검토하겠음

(윤왕로 국토해양부 기술기준과장)

○ [마무리]이번 토론회는 발제자료와 토론내용이 심도 있어 방청객에게도 유익한 자리였을 거라 판단

발주청 재량권, 심의제도 등도 함께 문제 제기될 필요가 있고, 최근 LH공사 심의 공개는 좋은 사례일 것 같음

특히, 턴키제도의 법리적인 접근방법은 신선하였고 국가계약법 자체 모순에 대해서도 추후 논의할 필요가 있음

(김재영 건설정보센터 소장 : 진행자)

붙임 2		턴키･대안공사 제도개선 관련 검토의견(기획재정부)

1. 턴키 대상공사 낙찰자 결정방식의 적정성 확보

< 개선의견 >

◇ ‘설계적합 최저가’방식을 원칙으로 적용하되 ‘종합평가’방식은 제한적 운용

* 설계적합최저가방식: 설계통과점수(60점) 이상인 자 중에서

최저가입찰자를 낙찰자로 결정

< 검토의견 > 최저가방식 원칙화는 신중 검토 필요

□ 기술경쟁 활성화를 통한 산업경쟁력 강화도 턴키제도의 주요 목적이므로 가격경쟁과 조화 필요

ㅇ 현재 ‘설계적합 최저가’방식은 실질적으로 최저가 방식이므로 원칙화 할 경우 가격요소를 지나치게 강조

ㅇ 또한, ‘설계적합 최저가’방식 원칙화는 발주기관의 자율성을 제한할 수 있으므로 신중한 검토 필요

□ 다만, 현재 ‘설계적합 최저가’방식의 활용이 저조하므로 ‘설계적합 최저가’방식 활성화를 위한 방안 마련 검토

2. 턴키공사 발주 시 건설업체간 공정한 경쟁체계 강화

< 개선의견 >

◇ 설계보상비 현실화 등 입찰참가비용 절감 방안 마련

◇ 대형사와 중소업체간 실질적 공동도급 운영시 인센티브 부여

<검토의견> 설계보상비 확대는 수용곤란, 공동도급의 실질적 운영에 대한 인센티브 부여는 곤란

□ (설계보상비) 설계보상비 총액수준을 인상하면 재정지출은 크게 증가하나* 입찰참가자수 증가 효과는 불분명

* ’08년 턴키공사 발주규모는 22.7조원으로 설계보상비 1%p 증가시 설계보상비지출 2270억 증가

ㅇ 그동안 설계보상비 수준을 지속적으로 상향(1.5%→1.8%→2%) 조정하였으나, 경쟁활성화 효과는 크지 않음

ㅇ 또한, 일반공사의 기본설계비 예산은 총공사비의 1.2%수준임을 고려할 때 현재 설계보상비 수준 적정

ㅇ 다만, 현행 총액범위(공사비 2%)내에서 설계점수에 연동하여 설계보상비를 지급하는 방법 등 검토 필요

□ (공동도급 인센티브) 공동도급은 실질적으로 운영되는 것이 원칙이므로 이에 대한 인센티브 부여는 곤란

ㅇ 다만, 공동도급의 실질적 운영을 관리하기 위하여 형식적인 공동도급 운영에 대한 점검 및 제재를 강화할 필요

3. 대안공사 발주방식 폐지 검토

< 개선방안 >

◇ 대안제도는 기술제안제도와 중복 운용될 우려가 있고, 설계비 낭비요인으로 지적 받고 있어 폐지 검토

※ 기술제안의 범위가 설계 대안 뿐만 아니라 시공방법, 유지관리방법, 가설공법제안 등 포괄적임

<검토의견> 기술제안입찰 활성화 이후 논의

□ 현재 기술제안입찰제도는 행복도시, 혁신도시 건설사업에만 적용되어 활용이 저조

* ‘07.11. 도입되었으나, 지금까지 1건(행복도시 청사건립) 발주

□ ‘09년 국가계약법 시행령 개정(법제처 심의중)으로 기술제안제도가 전면 확대됨에 따라

ㅇ 대안제도 폐지는 기술제안입찰 활성화 이후 논의하는 것이 바람직

붙임 3		턴키･대안공사 제도개선 관련 검토의견(국토해양부)

□ 종합의견

ㅇ 턴키제도는 70년대 건설기술 발전 및 해외 경쟁력 제고를 위해 도입된 후 90년대 중반 이후 활성화

- 민간 기술력을 활용, 책임소재 명확, 공기 단축 등 많은 장점

- 건설산업의 특성상 업체간 과당 경쟁 등 사회적 물의도 야기

ㅇ 정부는 건설산업 선진화 방안의 일환으로 턴키 및 대안 심의제도를 전면 개선(’09.12)하여 이미지 변모를 추진 중

- 심의기관 지위 강화, 심의위원 정예화 및 사전 공개

- 전문 분야별 평가 및 결과 공개, 민간위원의 공무원 의제 처벌 등

- ｢대형공사 등의 입찰방법 심의기준」 개정을 통하여 발주청 편의에 의한 일괄․대안 발주 방지와 사전심의제 도입

ㅇ 금번 개선방안에 턴키 및 대안 제도의 긍정적인 측면과 그간의 제도개선 노력도 고려되어야 함

□ 항목별 검토의견

1. 턴키 대상공사 선정기준․검토항목 명확화

ㅇ 턴키 대상공사 선정기준과 검토항목을 명확히 하게 위하여 각 항목별 구체적 사례 또는 예시를 표현하는 것이 이상적이나,

ㅇ 입찰방법심의는 대상시설물에 대한 구조, 공법, 신기술 적용여부 등 구체적인 설계가 시행되기 이전단계인 기본계획 수립(공사목표 및 기본방향, 시설물개념, 자원조달계획 등 개략적 ․포괄적 계획) 내용을 대상으로 검토되므로 각 항목별 검토항목을 보다 명확히 하는 데는 한계가 있음

ㅇ 또한 대상공사와 시설이 다양하기 때문에 구체화에 현실적 어려움이 있음. 입찰방법 심의시 다수의 심의의원이 발주청 의견, 공사여건, 입찰방법별 경제성 등을 종합적으로 검토하여 판단하는 것이 바람직

ㅇ 특히, 발주청 편의에 의한 일괄․대안공사 발주를 억제함으로서 작년 동기대비 일괄․대안 심의요청이 35% 줄었으며, 심의내실화로 일괄심의 요청 21건 공사 중 4건(약 20%)을 기타공사로 의결

<심의요청 현황 및 심의결과(’10. 3. 30 현재)>

구 분	심의요청			심의결과
	계	일괄	대안	계	일괄	대안	기타
’09. 3. 30	32	32	-	32	32	-	-
’10. 3. 30	21	21	-	21	17	-	4
’09 대비(%)	66	66		66	53	-

* 사전심의 절차를 통하여 심의요청 자료 미흡 등 4건 공사 반려

ㅇ 따라서 올해부터 시행하고 있는 중앙건설기술심의위원회의 입찰방법 심의내실화와 제도개선 내용의 운영․정착이 우선하여야 할 것으로 판단

2. 턴키공사의 성과평가관리 및 발주자 책임성 역할 강화

① 발주자는 턴키발주 채택사유, 낙찰자 선정방식과 관련 완공 후 목표달성여부 판단을 위한 성과관리방안을 마련

ㅇ 입찰방법 심의시 제출하는 집행계획서는 기본계획 범주에서 발주청이 작성하는 것으로 이 단계에서는 정량적 추정치 산정결과서를 작성 할 수 없음

- 턴키공사의 특성상 입찰참여자가 설계와 가격을 제시하여 발주자와 계약을 하는 바, 공기단축, 비용절감, 품질향상의 내용은 입찰참여자가 설계를 통하여 제시할 사항임

* 최소 기본설계가 끝나야 공기산정, 공사비, 품질 및 안전관리 방안등의 내용이 도출될 수 있음

ㅇ 따라서, 현재 총공사비 500억원 이상의 건설공사(턴키공사도 포함)를 대상으로 시행하고 있는 사후평가 제도를 활성화 하는 것이 바람직

- 턴키공사 뿐만 아니라 일정금액 이상의 건설공사를 대상으로 사업비, 사업기간 증가율, 예측치 등을 평가하고 있으며

- 평가시점 및 방법 등에 관한 구체적 사항을 정한 ｢건설공사 사후평가 시행지침｣을 제정하여 운용하고 있음

② 턴키발주 남용방지 및 발주자 책임성 강화 차원에서 공사수행방식 결정시 ‘발주자 사업관리능력’을 고려하는 방안 마련

ㅇ 발주자의 사업관리능력을 평가할 수 있는 지표나 데이터 등이 축척되어 있지 않아 현실적으로 당장 시행이 어렵고

ㅇ 경우에 따라서는 공사관리능력이 부족한 기관은 그를 빌미로 턴키사업이 남발될 우려도 있으므로, 면밀한 검토가 필요함

3. 턴키 대상공사 낙찰자 결정방식의 적정성 확보(설계적합 최저가방식 확대)

ㅇ 가격경쟁 위주로 턴키제도 운영은 건설기술 경쟁력 강화 등 정부 정책 등을 고려할 때 신중한 검토가 필요

* 국가계약법에서의 다양한 낙찰자 결정방식을 5가지로 정한 배경과 이유도 고려돼야 함<종합평가(입찰가격 조정, 설계점수 조정, 가중치) 확정금액 최상설계 방식 등 5가지>

ㅇ 대부분의 턴키공사를 원칙적으로 설계적합 최저가 방식으로 적용하게 되면, 시설물의 품질 저하, 부실시공 등의 부작용 우려 및 기타발주공사의 최저가방식과 별다른 차이가 없을 것으로 판단

* 사례 : 도로공사의 성산-담양 고속도로공사를 일부공구를 동 방식으로 입찰한 결과(08년) 도로의 안전성, 편의성 등 운용측면에서 이용자 불편으로 나타나 그 후 미적용

ㅇ 따라서, 대부분 턴키대상공사가 고난이도 고기술이 필요한 사업이기 때문에 사업의 특성에 따라 설계와 비용을 고려하여 최적의 낙찰방법을 선정하는 것이 매우 중요하다고 판단됨

4. 대안공사 발주방식 폐지, 유사한 기술제안제도와 중복

ㅇ 대안공사의 원안설계 투입비용을 회수 불가능한 비용, 즉 낭비요인이라고 단정하는 것은 보다 신중한 판단 필요(재정부 소관)

- 실제로는 신공법․신기술이 반영된 설계(대안)를 적용함으로써 공기단축, 비용절감, 품질향상 등 투입비용에 상응하는 효과(이익)를 얻게 된다고 보아야 할 것임

ㅇ 또한, 현행 기술제안입찰이 입찰 절차면에서 대안입찰제도와 유사한 부분이 많으나, 설계비(기술제안비) 보상이 없는 등 제도의 실효성이 떨어져 대안입찰제도를 대체하기에는 미흡

- 특히, 설계비 보상이 없는 기술제안입찰의 확대는 상대적으로 자금력이 취약한 중견이하 업체의 입찰참여를 더욱 어렵게 하여 양극화 심화 우려

5. 턴키공사 발주시 건설업체간 공정한 경쟁체계 강화

① 초대형 공공공사(1000억원 이상) 분할발주 확대로 다수업체 입찰참여 유도

ㅇ 공구의 분할 발주여부는 원칙적으로 발주청이 해당공구의 공법, 연속성, 복합성, 품질 및 안전, 하자보수의 한계, 경제성 등 공구의 특성을 종합적으로 고려하여 판단할 사항

ㅇ 다만, 대형공사 입찰방법심의 시 분할발주 불가성 심의 등 가급적 다수업체 참여를 위해 분할 발주 유도 중

② 설계보상비 현실화, 합동사무실 운영기간 축소 등 입찰보상비 절감

ㅇ 설계보상비 현실화는 국민부담 증가 등을 이유로 관계기관 협의에 어려움이 있으며, 합동사무실 운영기간은 업계의 자율적 사항이므로 강제 곤란

6. 대형-중소 건설업체간 공동도급 활성화

ㅇ 대형 건설업체와 중견·중소 건설업체간 실질적 공동동급 운영 시 인센티브 부여방안은 입찰제도와 관련된 사안으로 해당 부처에서 검토가 필요