과 제 명	토석매각대금 국고귀속 감면제도 개선
제 출 자	박00 조사관
민원번호	1994고충0000(2BA-9405-000000)	의결일	1994.10. 4
소관기관	1. 강릉영림서정선관리소장 2. 산림청장	분 야	농림
주 문	1. 피신청인 강릉영림서 정선관리소장은 동 피신청인이 1992.7.13. 신청인과 체결한 강원도 정선군 신동읍 방제리 소재 국유림내의 토석매매계약에 따라 신청인이 피신청인에게 지급하였던 토석대금 14,770,000원을 신청인에게 반환할 것을 시정권고한다. 2. 피신청인 산림청장은 산림법시행령 제82조에 제3항으로서 "산림청장은 제2항에 규정된 기납된 대금을 국고에 귀속할 때에 그 금액의 다과·귀책사유의 정도·국가가 입은 손해의 정도 등을 참작하여 적당한 금액으로 감면할 수 있다."라는 취지의 규정을 신설하도록 제도의 개선을 권고한다.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인은 1992.6.24. 강원 정선군 신동읍 방제리 소재 국유림안의 토석인 경석(시멘트 혼화재료)을 매수하기 위하여 피신청인 강릉영림서 정선관리소장에게 산림법시행령 제78조, 같은 법시행규칙 제73조 소정의 절차에 따라 매수신청을 하여 1992.7.13. 위 피신청인과 경석 24,723㎡를 매매목적물로 하여 대금 14,770,000원, 채취 및 반출기한 1993.6.30까지로 각 정한 매매계약을 체결하고 같은 날 계약보증금 1,477,000원을 지급하고 1992.8.11. 위 대금을 전액 지급하였다.

나. 신청인은 1992.8.24. 작업착수계를 제출하였으나 실제로는 위 채취 및 반출기한 내에 경석을 채취, 반출하는 등의 작업을 전혀 하지 아니한 상태에서 1992. 11.27. 위 매매목적물이 제품화될 수 없다는 이유로 위 피신청인에게 계약포기서를 제출하였고, 위 피신청인은 위 계약포기서에 터잡아 1992. 12.4. 위 매매계약을 해제한 다음 신청인이 지급한 계약보증금 및 매매대금에 대하여 산림법시행령 제82조 제2항에 의한 국고귀속조치를 취하였다.

2. 당사자의 주장

가. 신청인

신청인과 피신청인 강릉영림서 정선관리소장 사이에 체결된 1992, 7.13. 경석매매계약은 신청인의 귀책사유 때문에 해제된 것이 아니고 당사자 사이의 합의에 의하여 해제된 것이다. 그리고, 신청인은 매매목적물인 경석을 채취, 반출한 사실이 없으므로 위 피신청인이 입은 손해는 전혀 없다. 따라서, 위 피신청인은 신청인에게 계약보증금 1,477,000원은 몰수하더라도 토석대금 14,770,000원을 반환하여야 한다.

나. 피신청인

위 경석매매계약은 신청인이 매매계약서상의 권리를 포기함으로서 피신청인 강릉영림서정선관리소장이 동 계약서 제15조 제1항 제3호 위반을 이유로 적법하게 해제한 것이다. 따라서, 신청인이 지급한 계약금 및 매매대금은 동 계약서 제15조 제2항 및 산림법시행령 제82조 제2항에 의하여 국고귀속된 것이므로 신청인의 주장은 부당하다.

3. 판  단

가. 기록에 의하면 신청인은 측량기사에게 용역을 주어 측량을 시행하게 하는 방법으로 경석의 물량을 확인한 다음 매수신청을 하여 피신청인 강릉영림서 정선관리소장과 이 사건 경석매매계약을 체결하였고 1992.8.21. 위 피신청인으로부터 평면실측도 및 구적도 등을 교부받음으로서 매매목적물을 인도된 것으로 하였고(동 계약서 제4조), 그후 실제의 작업착수 과정에서 당초의 확인물량이 실제와 다른 것임이 발견되자, 1992.11.27. 위 피신청인 앞으로 계약포기서를 제출한 사실과 동 계약포기서에 터잡아 피신청인이 1992. 12. 4. 계약을 해제한 사실이 인정된다.

나. 결국 위 계약해제의 법적 성질을 무엇으로 볼 것인가가 쟁점이라 할 것인 바,

1) 신청인이 계약포기서를 제출한 행위는 그 당시 이미 신청인이 이행할 의무(대금지급 의무등)는 모두 이행한 후였고, 매매목적물도 이미 인도받은 것으로 되어 있었으므로 계약상의 권리의무 가운데 남은 사항은 신청인이 인도받은 경석을 채취하여 반출하는 일만이 남았고, 그 일은 신청인의 권리사항일 수도 있어도 의무사항은 아니므로 그 권리는 권리자가 포기할 수 있다고 보아야 할 것인 바, 신청인의 권리포기서의 제출은 자기자신의 의무위반이나 상대방의 계약위반을 이유로 한 것이 아니라 계약의 합의 해제를 청약한 것으로 볼 것이다.

2) 피신청인은 신청인의 계약해제의 청약에 대하여 해제의 의사표시를 하였고, 피신청인의 동 의사표시는 신청인이 계약서 제15조 제1항 제3호를 위반하였기 때문이었다고 주장하는 바, 동 계약서의 제15 제1항 제3호는 "매수인이 관계법 또는 관계법에 의한 명령이나 계약상의 의무를 위반할 때(용도의 반출포함)" 매도인이 계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있는 것으로 볼 때 그 당시까지 신청인이 관계법이나 관계법령에 의한 명령을 위반하거나, 전술한 바와 같이 계약상의 의무를 위반한 사실이 없는 이상 동 조항 위반을 이유로 한 일방적인 계약해제는 효력이 없다고 할 것이고, 그 계약해제의 유효함을 전제로 같은 계약서 제15조 제2항에 의하여 기납부된 대금을 국가에 귀속시키는 것은 적법한 처분이라고 할 수 없는 것이다.

3) 그렇다면 결국 신청인의 포기서 제출행위는 계약보증금은 몰수하되 반출하지 아니한 토석을 포기할테니 계약을 해제하고 기납부된 토석매매대금을 반환해줄 것을 요청하는 청약행위로 보는 것이 상당할 것이고, 피신청인이 동 청약행위에 대하여 계약을 해제한 것은 일방해제로서의 효력이 없는 이상 신청인의 청약을 승락한 것으로 보아야 할 것이다. 그렇게 보는 것이 당시의 상황(포기서 제출 경위)이나 형평성의 원칙(신청인이 경석반출을 포기함으로서 국가측에는 아무런 손해가 발생한 사실이 없다)에 합치한다고 할 것이다. 다만, 피신청인이 위 계약해제시 기납부된 토석대금을 국고에 귀속시킨다고 통고한 것은 위 계약서 제15조 제1항 제3호를 오해하고 관련법령인 산림법시행령 제82조 제1항, 제2항의 규정을 경직되게 적용한 때문이라고 판단된다.

다. 그렇다면 이 사건 매매계약은 신청인이 계약체결후 계약보증금은 포기하고 기납부된 토석대금은 반환받을 것을 내용으로 하여 피신청인과의 사이에 합의해제한 것으로 보아야 할 것이고, 그렇지 않다고 하더라도 피신청인의 일방적 해제행위는 위와같은 내용의 범위내에서 유효하다고 할 것이다. 따라서, 토석대금의 반환을 구하는 신청인의 신청은 이유있으므로 피신청인의 토석대금에 대한 국고귀속조치를 취소하고 행정규제및민원사무기본법 제26조 제1항에 의하여 주문 제1항과 같이 시정을 권고하기로 한다.

4. 제도개선의 필요성

가. 이 사건의 처리와 관련하여 피신청인이 적용을 주장하는 산림법시행령 제82조 제1항은 "토석의 매각 또는 무상양여를 받은 자가 지정기간내에 매각대금을 납부하지 아니하거나 법 또는 이영에 의한 명령이나 계약조건에 위반한 때에는 그 계약을 해제할 수 있다"고 규정하고 동조 제2항은 "제1항의 규정에 의하여 계약을 해제한 때에는 계약보증금, 기납된 대금 및 국유림안의 토석은 국가에 귀속한다"로 규정하고 있다.

나. 그러나, 계약보증금 이외에 기납부 매매대금까지 그 금액의 다과·귀책사유의 정도나 국가가 입는 손해의 유무를 불문하고 전액 국가에 귀속시키는 산림법시행령 제82조 제2항의 규정은 그 법적성질이 손해배상 예정으로 간주되는 위약금의 약정에 해당하는 것임에도 불구하고 그것이 과다한 경우 감액할 수 있다는 민법 제398조 제2항("손해배상의 예정액이 부당히 과다한 경우에는 법원은 적당히 감액할 수 있다")의 적용을 배제하는 형태이므로 계약의 일방 당사자인 국민에게만 불이익을 강조하는 것으로서 형평에 어긋나는 불합리한 규정이라 할 것이다. 따라서, 산림법시행령 제82조에는 제3항을 신설하여 "산림청장은 제2항에 규정된 기납된 대금을 국고에 귀속할 때에 그 금액의 다과·귀책사유정도·국가가 입은 손해의 정도 등을 참작하여 적당한 금액으로 감면할 수가 있다"라는 규정을 둠으로서 산림청장이 합리적으로 귀속금액을 조정할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다고 인정한다. 따라서, 피신청인 산림청장에 대하여는 행정규제및민원사무기본법 제26조 제2항에 의한 제도의 개선을 직권으로 권고하기로 한다.