국 민 권 익 위 원 회

제 1 소 위 원 회

의    결

의안번호  2024-1소위05-도01호

민원표시  2AA-2309-0956491 건축허가 불허가 처분 이의

신 청 인  A

피신청인  충청북도 청주시 서원구청장

의 결 일  2024. 2. 19.

주     문

피신청인에게 0000. 0. 00. 충북 청주시 (주소생략) 대 984㎡ 상의 건축허가 신청에 대하여, 개발행위허가 기준을 근거로 한 불허가 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

이     유

1. 신청원인

신청인은 0000. 00. 00. 충북 청주시 (주소생략) 대 984㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 동물의 장례, 화장 및 납골 등을 위한 장례시설 및 묘지관련시설(이하 ‘이 민원 시설’이라 한다)을 설치하기 위해 피신청인에게 개발행위허가 의제 처리를 포함한 건축허가(이하 ‘이 민원 허가’라 한다)를 신청하였는데, 피신청인은 같은 해 00. 00. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조(개발행위허가의 기준)에 부합하지 않는다는 이유로 불허가하였으나, 신청인은 0000. 00. 00. 피신청인에게 이 민원 토지에 이 민원 시설을 설치할 수 있는지 사전심사를 청구해 0000. 00. 00. 청주시 도시계획위원회(이하 ‘도시계획위원회’라 한다)의 조건부 수용 심의 결과를 받은 뒤 0000. 00. 00. 피신청인에게 이 민원 허가를 신청하였고, 이 민원 허가와 관련하여 개발행위허가 소관부서인 피신청인 건설과(이하 ‘건설과’라 한다)는 같은 해 00. 00.과 같은 해 00. 00. 0차례에 걸쳐 신청인이 도시계획위원회의 조건부 수용 심의사항을 반영해 보완하여, 국토계획법 제58조에 적합하므로 개발행위를 허가한다는 협의 의견을 피신청인 건축과(이하 ‘건축과’라 한다)로 보냈음에도, 개발행위허가 권한이 없는 건축과가 개발행위허가 기준을 근거로 이 민원 허가 신청을 불허가 처분한 것은 위법․부당하니 시정해 달라.

2. 피신청인의 주장

인허가 의제의 경우 ｢행정기본법｣ 제25조(인허가의제의 효과)에 따라 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 보므로, 개발행위허가 소관부서인 건설과가 허가 가능하다는 협의 의견을 내부적으로 주된 인허가 부서에 회신한 것만으로 신청인이 개발행위허가를 받았다고 볼 수 없다. 이 민원 허가 신청의 경우 주된 인허가 부서인 건축과가 건설과와 최종 협의를 거쳐 구청장, 부시장, 시장에게 관련 검토 보고하였고, 건축과와 건설과가 협의하여 신청인에게 불허가 통보하였으므로, 그 불허가 결정에는 각 허가 소관부서의 의견이 반영된 것이다.

3. 사실관계

가. 신청인이 0000. 00. 00. 건축과에 접수한 이 민원 허가 신청의 주요 내용 및 위치도는 아래와 같다.

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나. 한편 신청인은 건축과에 정식으로 이 민원 허가를 신청하기에 앞서 0000. 00. 00. 청주시 서원구 B면장(이하 ‘B면장’이라 한다)에게 이 민원 토지 위에 이 민원 시설을 설치할 수 있는지 여부를 ｢민원 처리에 관한 법률｣(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제30조에 따라 사전심사 청구하였고, 관계부서 협의 의견 00건 중 00건은 ‘조건부 가’로 회신되었으나, 건설과가 계획관리지역인 이 민원 토지 위에 이 민원 시설을 설치하려면 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위허가를 받아야 한다며 ‘판단유보’ 의견을 회신하자, B면장은 0000. 00. 00. 신청인에게 ‘판단유보’ 통보하였다. 이후 신청인은 건설과를 통해 이 민원 토지의 건축물 용도를 제1종 근린생활시설(소매점)에서 묘지관련시설로 변경하고 진입도로 폭 기준을 완화하는 내용의 개발행위허가를 위한 도시계획위원회 사전심의를 신청하였고, 도시계획위원회는 0차례의 심의 상정 후, 0000. 00. 00. ‘조건부 수용’ 결정하였다. 3차례의 도시계획위원회 심의 결과 및 각각의 결정 사유는 아래와 같다.

《 이 민원 관련 도시계획위원회 심의 결과 및 결정 사유 》

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다. 도시계획위원회의 조건부 수용 사전심의 결과를 통보받은 신청인은 0000. 00. 00. 건축과에 정식으로 이 민원 허가 신청을 하였고, 건설과는 0000. 00. 00. 개발행위허가번호와 허가기간 등 허가내역을 첨부하여 개발행위허가 가능하다는 내용으로 협의 의견을 회신하였는데, 건축과는 0000. 00. 00. 신청인에게 이 민원 허가 신청은 개발행위허가 기준에 부합하지 않는다며 불허가 통보하였다. 이 민원 허가 신청 후 주요 진행 경과는 아래와 같다.

《 이 민원 허가 신청 후 주요 진행 경과 》

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라. 신청인은 0000. 00. 00. 건축과에 이 민원 허가를 신청한 뒤, 0000. 00. 건설과에 ｢도시계획위원회 조건부 심의에 따른 조치 결과｣를 제출하였는데, 0가지 조건 중 0가지는 조치 결과를 제출하였으나, ‘주민동의서를 다시 제출’하라는 조건부 권고사항은 조치 결과를 제출하지 못하였고, 대신 주민 설득을 위해 적극적으로 노력하였다는 점을 설명하는 자료를 제출하였다. 이에 건설과는 관계부서 의견 및 내부 법률 자문 결과 등을 토대로 0000. 00. 00. 구청장에게 ｢도시계획심의 권고사항 미이행 관련 검토 보고｣한 뒤, 0000. 00. 00. 건축과에 이 민원 허가 신청과 관련하여 개발행위 허가로 협의 의견을 회신하였다. 신청인이 제출한 조치 결과 및 건설과의 관련 검토 보고 주요 내용은 아래와 같다.

《 ｢도시계획위원회 조건부 심의에 따른 조치 결과｣ 주요 내용 》

생략

《 ｢도시계획위원회 권고사항 미이행 관련 검토 보고｣ 주요 내용 》

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마. 한편, 피신청인은 0000. 00. 00. 동물장례시설의 설치를 반대하는 마을주민의 진정서가 접수되자, 0000. 00. 00. 신청인과 함께 주민설명회를 개최하였고, 0000. 00. 00. 있었던 현장간담회 자리에서 청주시의회 OOO 의원과 마을주민은 피신청인에게 이 민원 허가 신청과 관련한 도시계획위원회 심의 및 개발행위허가 등을 원점에서 재검토하라고 요구하였다. 이에 건축과는 0000. 00. 00. 건설과에 이 민원 허가 신청과 관련한 개발행위허가의 재검토를 요청하였고, 건설과는 도시계획위원회 소관부서인 청주시 신성장계획과(이하 ‘신성장계획과’라 한다)에 도시계획위원회 재심의 대상 여부 검토를 요청하였으며, 신성장계획과는 외부 법률 자문 등을 거쳐 시장에게 0000. 00. 00. ｢도시계획위원회 재심의 대상 여부 검토 보고｣한 뒤, 0000. 00. 00. 건설과에 ‘재심의 요건에 해당하지 않는다’라고 회신하였고, 건설과는 0000. 00. 00. 건축과에 ‘개발행위허가 가능’하다고 재회신하였다. 신성장계획과의 관련 검토 보고 주요 내용은 아래와 같다.

《 ｢도시계획위원회 재심의 대상 여부 검토 보고｣ 주요 내용 》

생략

바. 이후 건축과는 이 민원 허가 신청에 대해 ‘허가 가능’하다는 관련 부서 의견과 함께 ‘허가 불가’하다는 관련 법률 검토 내용을 정리하여 0000. 00. 00. 구청장, 부시장, 시장에게 ｢B면 묘지관련시설 건축 관련 사전검토 보고｣한 뒤, 같은 날 신청인에게 ‘허가 불가’하다는 관련 법률 검토 내용을 바탕으로 이 민원 허가 신청에 대해 불허가 통보하였다. 건축과가 이 민원 허가와 관련해 사전검토 보고한 주요 내용은 아래와 같다.

《 ｢B면 묘지관련시설 건축 관련 사전검토 보고｣ 주요 내용 》

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4. 판단

가. 관계법령 등: <별지>와 같다.

나. 판단내용

1) 먼저, 개발행위허가 권한이 없는 건축과가 도시계획위원회 심의 결과 및 개발행위허가 소관부서의 협의 의견과 다르게 이 민원 허가 신청을 불허가 처분한 것이 위법․부당한지 살펴보면, ① 신청인은 이 민원 허가 신청을 하기에 앞서 민원처리법 제30조에 따른 사전심사를 청구해 도시계획위원회 심의 대상이라는 이유로 ‘판단유보’ 통보를 받았고, 이후 도시계획위원회의 ‘조건부 수용’ 심의 결과를 받았으므로 결론적으로 사전심사 결과 가능한 것으로 통지받았다고 볼 수 있는데, 민원처리법 제30조는 “행정기관의 장은 사전심사 결과 가능한 것으로 통지한 민원의 내용에 대해서는 민원인이 나중에 정식으로 민원을 신청한 경우에도 동일하게 결정을 내릴 수 있도록 노력하여야 한다.”라고 규정하고 있는 점, ② ｢지방도시계획위원회 운영 가이드라인｣ 4-1-5.(구속력 등)는 “심의기관과 자문기관의 결정은 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 한다.”라고 안내하고 있는 점, ③ 법제처는 “시·군·구 도시계획위원회 심의를 반드시 거쳐야 하는 경우 그 심의 결과에 따라 결정해야 하는 법적 구속력이 있지는 않으나, 시장·군수 또는 구청장은 심의 결과를 존중해야 할 책무는 있으므로 합리적인 이유가 있지 않다면 그 결과에 따라야 할 것”이라고 해석하고 있는 점(법령해석 07-0024, 2007. 2. 26. 참조), ④ ｢행정기본법｣ 제24조 제3항은 “주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의하여야 한다.”라고 사전협의 절차를 규정하고 있고, 주된 인허가 부서는 실무상 관련 인허가 부서의 의견을 최대한 존중하여야 한다고 보는 것이 타당한 점 등을 고려할 때, 건축과가 합리적인 이유 없이 도시계획위원회 심의 결과 및 개발행위허가 소관부서인 건설과의 협의 의견과 다르게 처분하였다면 그 처분의 근거가 취약해 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이라 할 수 있을 것이다.

2) 다음으로, 건축과가 이 민원 허가 신청에 대해 불허가 처분할 합리적인 이유가 있는지를 살펴보면,

가) 첫째, 건축과는 이 민원 토지로부터 100m 이내에 주택 0채가 있고, 반경 1km 부근 내에 학교와 마을이 있어 주변 환경이나 경관과 조화를 이룬다고 보기 어렵다고 하였는데, ① 이 민원 토지는 그 주변이 산과 고속도로에 둘러싸여 있고 인근에 마을이나 공중 집합시설 등이 없어, ｢동물보호법｣ 제72조(동물장묘시설의 설치 제한) 제2호에서 규정한 “20호 이상의 인가 밀집지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이내”에 해당하지 않고, 장례시설과 관련하여 ｢청주시 도시계획 조례｣ 제18조(개발행위허가의 기준) [별표 1]에서 규정한 “관광지, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내”에도 해당하지 않는 점, ② 같은 조례 제18조 [별표 1]은 ‘폐기물을 이용하는 소각로 시설’의 입지에 대해 “자연취락지구, 가구가 10호 이상 있는 마을, 관광지, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 1,000미터 이내 입지하지 아니할 것”을 규정하고 있으나, 2015년 ｢폐기물관리법｣의 개정으로 ‘동물장묘시설에서 처리되는 동물의 사체’는 폐기물에 해당하지 않는 점, ③ 인근 주민 동의 여부는 이 민원 허가 요건이 아니며, 이 민원 토지 인근 주택 0가구 중 이 민원 허가를 반대하는 0가구의 경우 몇 년간 해당 주택에서 거주하지 않았고, 0가구는 이 민원 시설 설치에 이의가 없다는 동의서를 제출한 점, ④ 이 민원 토지와 500m 이상 떨어진 지역 주민의 집단 반대나 반경 1km 부근 내에 학교와 마을이 있다는 점을 이 민원 허가 여부에 대한 공익성 판단의 근거로 삼을 수 없는 점, ⑤ 더욱이 이와 관련한 사항은 0차례의 도시계획위원회 심의를 통해 충분히 논의한 후, 개발행위를 허가하였고, 신청인은 주변 환경이나 경관과의 조화를 위해 목조 펜스와 대나무 등으로 차폐시설을 설치하고 반려동물 카페 및 체험장을 운영하겠다는 등의 계획을 제시하고 있는 점 등을 고려할 때, 건축과가 도시계획위원회 심의 결과 및 개발행위허가 소관부서인 건설과의 협의 의견과 다르게 판단한 것에 합리적인 이유가 있다고 보기는 어렵다고 판단된다.

나) 둘째, 건축과는 이 민원 시설의 경우 동물 사체를 태우는 소각시설을 포함하고 있어 주변 지역에 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등의 우려가 없지 않고, 그 방지가 가능하지도 않으며, 소각시설로 인해 발생하는 소음․진동․분진․연기 및 소각시설 청소 후 발생하는 폐수 등은 인접 주민들의 건강에 위해를 발생시킬 개연성이 매우 높다고 하였는데, ① 도시계획위원회 심의자료에 따르면 이 민원 시설에는 00kg/h 규모의 소각로(0기)가 실내에 설치될 예정이고, 해당 소각로는 800°C 이상의 고온․고열로 연소시키는 열분해 방식으로, 원심력 집진장치, 여과 집진기 등의 공해방지 시설을 갖추고 있어 ｢대기환경보전법｣상의 대기오염물질 배출허용 기준 이하의 성능을 기술적으로 보증하고 있으며, 건식 세정 흡착시설을 갖추고 있어 세정 과정에 물이 사용되지 않으므로 대기․수질 오염 등의 환경오염이 발생할 우려가 있다고 단정하기 어려운 점, ② 이 민원 시설의 오염 부하량 산정 결과, 오염 저감 시설 계획 등 환경 관련 자료는 도시계획위원회 심의 및 개별 위원들의 확인 등을 통해 이미 검토된 데 반해, 건축과는 이 민원 시설로 인해 발생할 오염의 종류나 배출 정도, 관련 법령상 그 허용기준의 충족 여부 등에 대한 구체적이고 객관적인 근거의 제시 없이 막연히 환경오염 우려가 있다거나 주민들의 건강에 위해를 발생시킬 개연성이 높다고 단정하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 또한 도시계획위원회 심의 결과 등과 다르게 판단할 만한 합리적인 이유는 되지 않는다고 판단된다.

다) 셋째, 건축과는 진입도로 등 기반 시설의 적정성과 관련하여 이 민원 토지가 도시계획도로, 시군도, 농어촌도로 등 법정 도로에 접속하지 못하였고, 단지 기존 폭 3m 현황 도로에 접속하고 있으며, 다수 차량이 진입할 경우 교통 지장 등을 초래할 개연성이 높다고 하였는데, ① 이 민원 토지는 비도시지역인 계획관리지역에 속한 ‘동이나 읍이 아닌 지역’이므로 ｢건축법｣ 제3조(적용 제외)에 따라 ｢건축법｣ 제44조(대지와 도로의 관계) 규정은 적용되지 않는 점, ② 폭 3m의 진입도로 총 480m 구간 중 260m 구간은 도로점용 허가를 받아 폭 4m로 확장 개설할 계획이고, 220m 구간은 과속방지턱(2개소)과 안전 펜스, 차량 교행을 위한 대피구간(0개소) 설치, 동절기 염수분사장치 설치 등을 조건으로 도시계획위원회의 완화 심의를 받은 점, ③ 도시계획위원회 심의자료에 의하면 해당 진입도로의 첨두시간 교통량은 현재 2.05대 수준에서 향후 영업 시 최대 6대 수준으로 예상되는 점 등을 고려할 때, 이 민원 시설의 영업으로 인해 향후 다수의 차량이 진입할 경우 교통 지장 등을 초래할 것이라고 보기는 어렵다고 판단된다.

3) 결론적으로, 건축과가 0000. 00. 00. 구청장과 시장에게 사전검토 보고한 자료에서도 나타나듯이, 지역 주민들이 동물화장․납골시설의 설치를 반대하는데, 건설과는 0000. 00. 00.과 0000. 00. 00. 0차례에 걸쳐 도시계획위원회 심의 결과 및 내부 검토를 통해 개발행위허가 가능하다는 협의 의견을 회신한 상황이므로, “건축허가 여부와 관계없이 사업주와 지역 주민 간 분쟁 장기화 및 행정소송(심판) 제기가 우려”된다는 사정으로 인해 이 민원 허가 신청에 대해 불허가 처분하였다고 보이고, 이 민원 허가 신청을 불허가할 만한 특별한 사정이나 합리적인 이유를 찾기가 어려워, 불확정개념으로 행정기관의 폭넓은 재량이 인정되는 개발행위허가 기준을 그 처분 이유로 제시하였다고 여겨진다. 그러나 최근 중앙행정심판위원회는 ‘동물장묘업 등록 이행청구’ 심판사건에 대해 “동물장묘시설의 공익적 성격에 비추어볼 때 동물화장시설로 인한 막연한 오염 가능성이나 우려, 이를 이유로 한 주민 반대만 가지고는 해당 시설의 영업등록이 공공복리에 현저히 반한다고 볼 수 없고, 달리 환경오염 등 인근 주민의 피해 가능성에 대하여 이를 뒷받침할 만한 아무런 객관적 자료가 제시된 바도 없다. 따라서 이 사건 처분사유의 ‘공익’ 부분 또한 이 사건 신청을 거부할 수 있는 사유가 될 수 없다.”라며 “동물장묘업 등록신청 반려처분을 취소하고, 그 수리여부를 다시 결정하라.”라고 재결(중앙행정심판위원회 2021. 11. 26.자 2021-15483 재결 참조) 하였고, 이 민원 허가 신청에 대한 불허가 처분 역시 관련 법령상 허용기준에 저촉되는지 명확한 근거나 객관적 자료의 제시 없이 동물화장․납골시설에 대한 막연한 기피와 혐오감, 이에 따른 주민들의 반대 민원이 주된 원인이 되어 도시계획위원회 심의 결과 및 개발행위허가 소관부서의 협의 의견과 다르게 처분함으로써, 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인이 이 민원 허가 신청을 불허가 처분한 것은 위법․부당하니 시정해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

별지생략