국민권익위원회

제4소위원회

의결

의안번호 제2021-4소위35-국01호

민원표시  2AA-2107-0690043  국가유공자(공상·재해부상 군경)  비해당 결정 이의

신 청 인  A

피신청인  B보훈지청장

의 결 일  2021. 10. 12.

주     문

피신청인에게, 신청인의 국가유공자(공상·재해부상 군경) 요건 비해당 결정에 대해 재심의할 것을 의견표명 한다.

이     유

1. 신청취지

신청인은 1995. 7. 3. 입대하여 ○○경찰서에서 의무경찰 교통의경으로 군복무를 하였다. 성수대교 붕괴사고(1994. 10. 21.) 여파로 당시 ○○구 일대는 교통체증이 극심하여 장시간 서서 근무하다 양측 무릎 통증으로 경찰병원에서 ‘반월상연골 부분 절제술’을 받았다. 이후 □□□□경찰청 전공상심사위원회는 ‘좌슬부 슬개골 연골연화증’의 병명으로 ‘공상’을 결정하였는데, 피신청인의 보훈심사위원회는 신청 상이에 대해 매일 장시간 서 있는 것으로 파열까지 올 수 없을 뿐만 아니라 장시간 오래 서 있어 부상을 입었다면, ‘내측 반월상 연골’ 부위의 이상이어야 하는데, 신청인은 ‘외측 반월상 연골’ 파열이라는 이유로 ‘공상·재해부상 요건 비해당’ 결정하였는바, 이는 부당하니 국가유공자(공상·재해부상 군경)로 등록될 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인 주장

외부 전문가(전문의, 변호사)가 참여하여 신청인의 군 복무기록 및 의무 진료기록 등을 토대로 객관적으로 심의·의결하였는바, ‘공상·재해부상 요건 비해당’ 결정은 적법·타당하다.

3. 사실관계

가. 이 민원의 발생 경위는 아래와 같다.

◦ 1995. 7. 3. 육군에 입대, 군사기본교육 및 의경기본교육 수료

◦ 1995. 9. 1. ○○경찰서 외근교통의경으로 군복무 시작

◦ 1995. 12. 19. △△△△병원에서 ‘양측 슬관절 슬개골 연골연화증’ 진단

◦ 1996. 11. 29. 위 진단명으로 □□□□경찰청 전공상심사회의에서 ‘공상’ 처리

◦ 1996. 12. 09. 관절경 및 관절경적 반월상연골 부분절제술 수술 시행

◦ 2014. 4. 21. 및 2014. 7. 23. 국가유공자 등록 신청, ‘요건 비해당’ 결정

◦ 2015. 2. 10. 행정심판을 청구하였으나, 2015. 4. 14. ‘기각’

나. 병적증명서에 기록된 신청인의 병적기록표는 다음과 같다.

(그림 생략)

다. 우리 위원회에서 확인한 신청인의 전투경찰순경인사기록표에는 신장 173㎝, 체중 80㎏ 이라고 기재되어 있고, 이러한 신청인의 신체조건은 보통 평균인(키 173㎝, 체중 72㎏) 보다 과체중이었다는 것이 확인된다.

<전투경찰순경인사기록표에 기재된 내용>

(그림 생략)

라. 신청인의 △△△△병원 의무기록사본증명서(2014. 4. 21.)에 기록된 상이부위관련 치료·입원 기록은 아래와 같다.

◦ 경과기록지(1995. 12. 19.) : 장시간 서 있을 때 양측 슬관절 통증 <발병>,

◦ 경과기록지(1996. 04. 19.) : 좌측 슬관절 슬개골 연골연화증 <추적진단>

◦ 입원기록지(1996. 11. 12.) : 양측 슬관절 통증, <발병> 만성

◦ 수술기록지(1996. 12. 09.) : 수술 시행

- 진단명 : 좌측 슬관절 외측 반월상연골 후각부 파열

- 수술명 : 관절경 및 관절경적 반월상연골 부분 절제술

마. 피신청인의 제140차(2014. 6. 17.) 및 268차(2014. 11. 5.) 보훈심사위원회가 신청인에 대한 국가유공자 및 보훈보상대상자 ‘요건 비해당’ 결정을 한 주요내용은 다음과 같다.

1) 1996. 11. 12.일자 △△△△병원 입원기록지 및 같은 병원 퇴원요약지에 ‘<발병> 만성’의 기록이 확인되고, 병상일지 및 전공상 심의 당시의 신청인 진술서, 지휘관 확인서에 군 공무와 관련된 특이 외상력도 확인되지 아니하여 군 복무 중 급성으로 발현되었거나 자연적인 진행속도 이상으로 악화되었다고 볼 수 없다.

2) “특이 이벤트 없이 반월상연골이 파열될 수 없고, 또한 매일 장시간 오래 서 있어 부상을 입었다면, 내측 반월상연골 부위의 이상이어야 함.”, “체중 부하는 내측으로 오기 때문임.”, “그러나 단지 장시간 서 있는 것으로 파열까지 올 수는 없다.” 라는 전문의의 의학적 소견을 반영하였다.

3) 일반적으로, 연골연화증은 청소년기에서 빠른 성장에 따른 무릎 주변 역학의 변화 또는 무릎의 과도한 사용이나 반복적인 스트레스가 주요 원인이며, 발생원인은 슬개골의 위치가 잘못되어 오는 것으로 근력약화와 자리를 이탈하여 압력을 받아 발생하며, 병적인 소견이지 질병은 아니다.

바. 중앙행정심판위원회는 피신청인의 보훈심사위원회의 ‘요건 비해당’ 판단 근거를 인용하여 신청인의 청구에 대해 ‘기각’ 재결을 한 것으로 확인된다.

사. 피신청인이 제출한 ‘신상면담 실시부’ 에 의하면, 신청인은 군 입대 전에는 건강상태가 양호하였으나 외근교통의경으로 근무를 하면서 무릎 상태가 서서히 악화되고 있는 것을 확인할 수 있다. 그 내용을 요약정리하면 아래와 같다.

◦ 1992. 10. 29 : (병적기록표, 서울상설징병검사소) 외과적 소견 정상.

◦ 1995. 09. 06. : (초도면담) 건강상태 양호함.

◦ 1995. 09. 30. : 군생활을 열심히 하는 대원으로 신체상태 건강하고 타의 모범이 됨.

◦ 1995. 11. 27. : 고참들의 구타나 기합은 없고, 열심히 근무하는 등 특이사항 없음.

◦ 1995. 12. 30. : 전입 온 지 4개월째로 근무 및 생활면에 잘 적응하고 있음.

◦ 1996. 01. 21. : 외근을 하면서 오래 서 있어서 무릎이 좀 아프다고 함.

◦ 1996. 02. 24. : 무릎에 통증이 여전하여 비번날 근무동원을 안해줄 것을 요청.

◦ 1996. 03. 31. : 정기휴가를 재미있게 보냈다고 하며 휴식시간을 가져서 무릎통증은 많이 나아진 것 같다며 앞으로 열심히 근무하겠다고 함.

◦ 1996. 04. 28. : 모든 면에 열성적이나, 무릎에 여전히 통증이 있어 내근근무를 희망.

◦ 1996. 05. 25. : 무릎이 아픈 관계로 병원을 다녀왔고, 연골이 늘어나 안정을 요한다는 것으로 보아 내근근무 자리로 이동조치 검토 필요.

◦ 1996. 06. 20. : 오래 서 있으면 무릎이 아파 근무가 어렵다. 내근근무 희망.

◦ 1996. 07. 21. : 교통 외근에서 다리가 아픈 관계로 단속반 면허 행정처분 보조로 근무지 조정을 실시함.

◦ 1996. 08. 20. : 내근을 충실히 근무하고 있으며, 다리가 아픈 관계로 병원에 다녀와서 별 이상 없이 근무에 임함.

◦ 1996. 09. 19. : 내근 근무 중 다리에 통증이 재발하여 병원을 다녀와서 군복무를 계속 할 수 없어 병가원을 제출하고 자택에서 통원치료 조치함.

아. 피신청인이 제출한 신청인관련 교통외근 근무지정표 및 외근근무현황과 신청인이 제출한 ‘국가유공자 비해당 결정 이의신청서’와 경찰청홈페이지에 게시된 의무경찰의 임무수행관련 안내문을 토대로 우리 위원회에서 확인한 신청인의 근무상황은 다음과 같다.

1) 교통외근의경으로 근무하면서 뜨거운 아스팔트 위에서 보급 받은 밑창이 딱딱한 구두를 신고 거의 하루 종일 딱딱한 아스팔트 위에 서서 아침출근 시간 때부터 낮과 밤에는 교통정리와 교통단속을 하고 새벽 4∼5시까지 음주단속을 하였으며, 집회시위 등이 있을 때는 현장에 배치되어 시위대와 일반시민들의 안전과 질서유지 임무를 수행하기도 하였다.

2) 근무형태는 24시간 근무하고 24시간 쉬는 근무형태였지만, 강남구는 서울공항 인근으로 국가VIP가 유독 많이 왕래하는 곳이어서 쉬는 날도 수시로 동원되어 교통정리 등 근무에 투입되었다.

3) 교통외근의경의 직무수행은 주로 장시간 서서 근무할 수밖에 없는 형태이며, 임무수행 중 우발상황 발생시에는 신속한 대응을 위해 뛰는 등 급박한 활동을 해야 하는 경우도 발생한다.

자. 보훈심사위원회 심의 당시 결정적 증거자료로 제시된 “단지 장시간 서 있는 것으로 파열까지 올 수는 없다.” 라는 군의관의 의학적 소견과 상반된 대한의사협회 의학자문 내용이 다음과 같이 제출되었다. (대의협, 2021. 8. 26.)

1) 반월상 연골 파열은 원인에 따라 크게 외상성과 퇴행성으로 나눌 수 있으며, 해부학적으로 외측 반월상연골 후각부는 외측 대퇴과 인대에 의하여 안정적으로 연결되어 있으므로 파열이 일어나기 쉽지 않은 부위입니다. 일반적으로 외측 반월상연골 후각부 파열은 외상에 의하여 발생한다고 알려져 있으나, 환자의 하지정렬(외반슬) 등의 내재적 요인이 있을 시에는 장시간 서서 일하는 등의 요인으로도 파열될 가능성은 존재하므로 장시간 서서 교통통제를 하는 근무특성이 외측 반월상연골 후각부 파열에 전혀 영향을 미칠 수 없다고 보기는 어렵습니다.

2) 반월상 연골 파열(내측, 외측 모두 포함)은 1/3에서는 스포츠 활동과 관련되어 있고, 나머지는 스포츠 활동과 관계없이 발생한다고 알려져 있습니다. 또한, 남성이 여성보다 4배정도 발생 가능성이 높다.

차. 대한정형외과학회 인터넷사이트에 수록된 무릎 슬관절(반월상 연골) 관련 질병의 일반적인 발생 경과는 다음과 같다. (출처 : 대한정형외과학회 www. koa.or.kr)

<슬관절(반월상 연골) 질병의 일반적 발생 경과>

환자들은 반월상 연골의 수상 시에 찢어지거나 끊어지는 느낌을 느낄 수 있으며,

대부분 파열된 반월상 연골을 가지고 걸을 수도, 운동도 할 수도 있습니다.

그러나 시간이 지남에 따라 무릎은 점점 붓게 되며 통증을 느끼게 된다.

4. 판단

가. 관련 법령 : 별지 첨부

나. 판 례

1) ‘외측 반월상 연골 파열’을 공상군경으로 불인정, 재해부상 군경으로 인정 사례 (대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두49153 판결)

육군에 입대하여 청와대 외곽 경비 업무를 수행하던 중 ‘우 슬관절 외측 반월상 연골 파열’이 발병한 甲이 전역 후 국가유공자 등록신청을 하였으나, 지방보훈청장이 국가유공자(공상군경)가 아닌 보훈대상자(재해부상군경) 요건에 해당한다는 결정을 한 사안에서, 甲이 수행한 청와대 외곽 경비 근무는 국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무수행에 해당하지만 청와대 외곽 경비 근무 외에도 체육대회 중 무릎부상 등이 상이의 발병에 적지 않은 영향을 미쳤다고 보이는 점 등에 비추어, 위 상이가 청와대 외곽 경비 직무수행을 ‘주된 원인’으로 발생하였다는 점에 관한 증명이 있다고 보기 어렵다.

2) 직무수행과 질병의 인과관계관련 (대법원 2007. 9. 6. 선고 2007두11252 판결)
｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 제4조 제1항 제6호(공상군경)에서 말하는 ‘교육훈련 또는 직무수행 중 상이’라 함은 군인 또는 경찰공무원이 교육훈련 또는 직무수행 중 부상하거나 질병에 걸리는 것을 뜻하므로, 위 규정이 정한 상이가 되기 위해서는 교육훈련 또는 직무수행과 그 부상·질병 사이에 상당인과관계가 있어야 하는바, 교육훈련 또는 직무수행이 직접의 원인이 되어 부상 또는 질병을 일으키는 경우는 물론이고, 기존의 질병이 교육훈련이나 직무수행으로 인한 과로나 무리 등이 겹쳐서 재발 또는 악화된 경우도 그 인과관계가 있다고 보아야 할 것이다. 또한 그 인과관계는 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 입증하여야만 하는 것이 아니라 여러 사정을 고려하여 그 교육훈련 또는 직무수행과 부상·질병 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 그 입증이 있다고 보아야 하고, 이 경우에 그 인과관계의 유무는 보통 평균인이 아니라 당해 군인 또는 경찰공무원의 건강과 신체조건을 기준으로 판단하여야 한다.

다. 판단내용

피신청인이 국가유공자 및 보훈보상대상자 요건에 해당하지 않는다고 판단한 것은 부당하다며 제기한 신청인의 주장에 대해 살펴보면, ① 보훈심사위원회 및 행정심판 심의 당시 결정적 증거자료로 제시된 “단지 장시간 서 있는 것으로 파열까지 올 수는 없다.” 라는 군의관의 의학적 자문내용과 상반된 대한의사협회의 의학자문 의견이 제시된 점, ② 1996. 11. 12. 일자 △△△△병원 입원기록지에 기록된 ‘<발병> 만성’의 기록은 최초 발병한 것으로 추정되는 1995. 12월말로부터 거의 1년이 경과한 시점이므로 입대 이후 발병한 질병에 대한 기록으로도 ‘만성’으로 기재할 수 있는 점, ③ 대한의사협회 의학자문내용과 대한정형외과학회의 무릎 슬관절(반월상연골) 질병의 일반적인 발생 경과로 미루어 볼 때, 반월상 연골 파열은 ‘특이 외상력’ 없이도 발생할 수 있는 점, ④ 피신청인은 교통외근의경 직무수행형태를 장시간 서서 근무하는 것에 집중한 나머지, 근무 중 우발상황 발생 시에는 신속한 대응을 위해 뛰거나 급박한 활동을 해야 하는 상황도 발생할 수 있음을 간과한 것으로 보이며, 이러한 급박한 활동은 ‘외측 반월상연골’ 파열의 가능성을 높일 수 있는 점, ⑤ 신청인은 보통 평균인에 비해 과체중(신장 173㎝, 체중 80㎏) 이었으며, 이러한 신체적 조건이 신청인의 직무수행 특성과 결합하면서 ‘외측 반월상연골’ 파열에 영향을 주었다고 볼 수 있는 점, ⑥ 신청인은 최초 교통지도계로 전입 시에는 건강상태가 양호하였으나, 외근교통의경으로 근무를 시작한 후 4개월이 지난 1995. 12월 말경 무릎 통증이 처음으로 발현되었고 1996. 7. 21. 내근으로 근무지를 조정하기까지 7개월을 더 근무하면서 무릎 상이처가 악화된 것으로 보이는 점, ⑦ 신청인은 주간에는 교통정리와 교통단속의 직무를 수행하고 야간에는 음주단속 직무까지 수행하는 등 24시간 근무 후 24시간 휴식을 취하는 근무형태를 갖고 있었으며, 더욱이 휴식하는 날에도 수시로 동원되어 직무를 수행하는 등 신청인의 근무상황이 매우 열악했던 점, ⑧ 대법원 판례에서 확인된바와 같이, 신청인과 동일한 질병인 ‘외측 반월상 연골’ 파열을 국가유공자(재해부상군경)로 인정하고 있는 점 등으로 볼 때, 피신청인 보훈심사위원회의 ‘요건 비해당’ 결정이 적절하다고 보이지 않는다.

따라서, 우리위원회에서 확인한 사실관계를 종합적으로 검토해 볼 때, 신청인은 군복무 전에는 건강한 청년이었으나, 교통외근의경의 직무수행형태와 열악한 근무환경으로 인한 과로와 무리가 신청인의 신체조건(과체중)과 결합하면서 자연적인 진행속도 이상으로 악화되어 ‘외측 반월상 연골’ 파열의 부상을 입었다고 보는 것이 합리적이므로 피신청인은 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제74조의10(재심의 요구)에 따라 신청인에 대한 국가유공자(공상·재해부상 군경) 해당 여부를 다시 심의해야 할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 국가유공자(공상·재해부상 군경)에 대한 재심의를 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2021년 10월 12일

〈별지〉 관련 법령

「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(약칭 ‘국가유공자법’)

제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족은 이 법에 따른 예우를 받는다.

6. 공상군경(公傷軍警) : 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람

제74조의10(재심의 요구) 국가보훈처장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 보훈심사위원회가 심의·의결한 사항에 대하여 재심의를 요구할 수 있다.

2. 제74조의5 제1항 각 호의 사항과 관련된 국가보훈처장의 처분에 대하여 감사원이나 국민권익위원회 등 국가기관이 국가보훈처장에게 시정을 권고한 경우

「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」

제2조(적용 대상 보훈보상대상자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 지원 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 지원을 받는다.

2. 재해부상군경 : 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역(퇴역ㆍ면역 또는 상근예비역 소집해제를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하거나 퇴직(면직을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)한 사람 또는 6개월 이내에 전역이나 퇴직하는 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조에 따른 상이등급(이하 "상이등급"이라 한다) 으로 판정된 사람

「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」(약칭 ‘국가유공자법 시행령’)

제3조(국가유공자 요건의 기준과 범위) ① 법 제4조제2항에 따른 국가유공자 요건에 관한 기준과 범위는 다음 각 호와 같다.

4. 법 제4조제1항제6호 및 제15호에 해당하는 사람: 별표 1 제2호의 2-1부터 2-8까지의 어느 하나에 해당하는 상이자

[별표 1] 국가유공자 요건의 기준 및 범위(제3조 관련)

2. 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 사람

구분	기준 및 범위
2-2	2-1의 직무수행과 직접 관련된 실기·실습 교육훈련(전투력 측정 또는 직무수행에 필수적인 체력검정을 포함한다)이 직접적인 원인이 되어 발생한 사고 또는 재해로 사망하거나 상이를 입은 사람

「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙」 ( 약칭 ‘국가유공자법 시행규칙’)

제3조의3(직무수행 또는 교육훈련 관련 질병) 영 제3조제2항에 따라 영 별표 1 제2호의 2-8의 각 목의 어느 하나의 질병에 해당하는지를 판단할 때에 해당 질병이 직무수행 또는 교육훈련 중 발생한 사실이 확인되거나 그 질병으로 진료 받은 기록이 확인되더라도 그 질병으로 인한 후유장애나 합병증이 나타나지 않는 것으로 의학적으로 판단되거나 인정되는 경우에는 공무상 질병이나 상이로 인정하지 아니할 수 있다.