1. 영농손실보상 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2104-0000000

2. 피신청인 A 고속도로 주식회사, B 공사

3. 결론 시정권고

피신청인들에게, ‘A 고속도로 민간투자사업’의 시행지구에 편입되는 C시 ○면 ○○리 산 ○○ 임야 ○○㎡ 중 신청인이 블루베리 등의 재배지로 이용하는 부분에 대해 영농손실보상 여부를 재검토할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2021. 8. 23.

이  유

1. 신청취지

종중이 소유하던 C시 ○면○ ○○리 산 ○○ 임야 ○○㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)는 A 고속도로 주식회사가 시행하는 ‘A 고속도로 민간투자사업’(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)의 시행지구 내에 편입되어 협의매수를 통해 2021. 4. 3. 국가에 소유권이 이전되었다. 신청인은 종중으로부터 임차한 이 민원 토지에서 2015. 1.부터 블루베리 등을 재배하고 있었으므로 2021. 4. 3. 피신청인2에게 영농손실보상을 신청하였으나, B공사는 수십 년 이상 농업에 이용되던 이 민원 토지를 ‘농지’로 인정하지 아니하여 영농손실보상 하지 않고 있다. 이는 부당하니 영농손실보상을 해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

이 민원 토지가 영농손실보상의 대상이 되기 위해서는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제48조 제1항에 따라 「농지법」 제2조 제1호 가목에 따른 농지에 해당되어야 하나, 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제2호는 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물의 재배지로 이용되는 토지라고 하더라도 지목이 ‘임야’로서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 거치지 아니한 토지는 농지에서 제외한다고 규정하고 있다. 그런데 이 민원 토지는 지목이 ‘임야’인 토지로서 산지전용허가 등 적법한 절차를 거치지 아니한 채 불법 형질변경되어 불루베리 등의 재배지로 이용되고 있었으므로 영농손실보상의 대상이 되는 ‘농지’로 볼 수 없다. 따라서 신청인의 영농손실보상 요구에 응하기는 어렵다.

3. 사실관계

가. ‘A 고속도로 민간투자사업’은 2019. 12.부터 2024. 12.까지 경기 ○○시 ○○읍에서  ○○시 ○○면까지 약 137.7km 구간에 ‘A 고속도로’를 설치하는 사업이다. 이 민원 사업은 ‘A 고속도로 민간투자사업’ 중 ○○군 ○○면에서 ○○시 ○○면까지 약 11.98km 구간을 설치하는 것으로서 사업인정고시일은 2019. 12. 6, 사업시행자는 A 고속도로 주식회사, 사업관리자는 대전지방국토관리청장이다.

나. 대전지방국토관리청장으로부터 보상업무를 위탁받은 B 공사는 2020. 4. 21.부터 이 민원 사업의 시행구역에 편입된 토지 등에 대해 보상계획을 공고하였고, 시행구역 내에 편입된 이 민원 토지는 협의매수되어 2021. 4. 3. 국가에 소유권이 이전되었다.

다. 신청인은 지목은 ‘임야’이지만 일부가 이미 개간 등을 통해 형질변경되어 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되고 있던 이 민원 토지, 선창리 산○○ 임야 ○○㎡, 선창리 산○○ 임야 ○○㎡를 당시의 소유자인 종중으로부터 2015. 1.부터 2024. 12.까지 10년간 임차한 후 블루베리 등을 재배하고 있었다([붙임1]의 항공사진 참조).

라. 신청인은 자신이 속해있는 농지원부에 이 민원 토지, ○○리 산○○ 임야 ○○㎡, ○○리 산○○ 임야 ○○㎡ 중 ○○㎡를 경작 중인 농지로 등재하고, ○○○도 ○○시장으로부터 동 ○○㎡에서 2015년부터 농업을 하고 있는 농업인으로 인정받아 2017년도, 2018년도, 2019년도 밭농업직접지불금과 2020년도 공익직접지불금을 지급받았다.

마. 신청인은 피신청인들로부터 이 민원 토지에 있던 블루베리 과실수 650주, 개복숭아나무 5주 등의 지장물에 대해 손실보상을 받고, 2021. 4. 3. 다시 B 공사에게 이 민원 토지에 대한 영농손실보상을 신청하였으나, 피신청인은 이 민원 토지는 지목이 ‘임야’로서 산지전용허가 등 적법한 절차를 거치지 아니한 채 불법 형질변경되어 블루베리 등의 재배지로 이용되고 있었으므로 ‘농지’로 볼 수 없다고 하며 영농손실보상을 하지 않고 있다.

바. B 공사는 이 민원 토지가 산지전용허가나 적법한 절차를 통해 형질변경되어 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되고 있는지를 확인하기 위해 2021. 4. 16. 충청남도 ○○시장에게 관련 사실확인을 요청하였고, 충청남도 ○○시장은 2021. 5. 18. 이 민원 토지에 대해 산지전용허가 한 사실이 없다고 회신하였다.

사. 국토지리정보원이 제공하는 항공사진 중 이 민원 토지에 대한 것은 1966년 촬영한 것부터 있다. 1966년 촬영한 항공사진에는 이 민원 토지의 일부가 이미 개간되어 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되고 있는 모습이 확인되고, 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되고 있는 부분은 현재까지 큰 변화가 없다. 경작·재배되어 온 농작물이나 다년생식물이 무엇인지 구체적으로 확인되지는 않으나 시기에 따라 종류의 변경이 있었음은 확인된다.

아. 「농지법」 제2조 제1호 가목은 “전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”를 “농지”로 규정하여 지목이 아닌 이용현황을 기준으로 하는 반면, 「산지관리법」 제2조 제1호 가목은 “「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조 제1항에 따른 지목이 임야인 토지”를 “산지”로 규정하여 이용현황이 아닌 지목을 기준으로 하고 있다. 이로 인해 지목은 ‘임야’이나 이용현황은 ‘농지’인 경우에 혼란이 발생하고 있었는바, 이러한 문제를 개선하기 위해 「농지법」 제2조 제1호 가목 단서의 농지에서 제외하는 경우를 정하도록 한 위임 규정을 근거로 「농지법 시행령」을 대통령령 제26903호로 2016. 1. 19. [표1]과 같이 개정하였다. 개정된 시행령은 농작물의 경작지나 다년생식물의 재배지로 이용하는 토지도 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 거치지 아니한 경우는 농지에서 제외한다고 규정하는 한편, 부칙 제2조에 경과규정을 두어 개정된 시행령의 시행(2016. 1. 21.) 당시 지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 다년생식물의 재배지로 이용되는 토지는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있다.

【표1】 「농지법 시행령」(대통령령 제26903호 2016. 1. 19. 개정) 신규조문 대조표

종전	개정후
제2조(농지의 범위) ②법 제2조제1호가목 단서에서 "「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호의 토지를 말한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되는 토지 3. 「초지법」에 따라 조성된 초지	제2조(농지의 범위) ②법 제2조제1호가목 단서에서 "「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호의 토지를 말한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지(지목이 임야인 토지는 제외한다)로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지 3. 「초지법」에 따라 조성된 초지
	부칙 <대통령령 제26903호, 2016. 1. 19.> 제1조(시행일) 이 영은 2016년 1월 21일부터 시행한다. 다만, 제49의2의 개정규정은 2017년 1월 1일부터 시행한다. 제2조(농지의 범위에 관한 경과조치) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지에 대해서는 제2조제2항제1호 및 제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 1. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제2조제1항제1호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지 2. 이 영 시행 당시 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 토지 형질을 변경하고 제2조제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지

자. 농림축산식품부장관은 2016. 2. 25. 관계기관들에게 공문(농지과-886호)을 발송하여 대통령령 제26903호로 2016. 1. 19. 개정된 「농지법 시행령」의 내용을 안내하고 홍보 등을 요청하였다. 동 공문에 첨부된 문서([붙임2] 참조)에는 지목이 ‘임야’인 토지가 동 개정 시행령의 시행일(2016. 1. 21.) 전에 종전 규정에 따라 농지가 된 경우는 시행일 후에도 농지로 인정된다고 되어 있다.

4. 판단내용

가. 이 민원 토지는 일부가 이 민원 사업의 인정고시일인 2019. 12. 6. 당시 형질변경된 상태에서 블루베리 등의 재배지로 이용되고 있음이 국토지리정보원이 제공하는 항공사진, 피신청인들이 블루베리 과실수 등의 지장물을 보상한 사실, 신청인이 농업을 영위하고 있다고 인정받아 공익직접직불금·밭농업직접지불금을 수급한 사실 등을 통해 확인되고, 동 형질변경된 상태에서 블루베리 등의 재배지로 이용되고 있는 부분과 크게 다르지 않은 부분이 1966년 이미 개간 등을 통해 형질변경되어 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되고 있었고 이후 별다른 변화가 없었음이 국토지리정보원이 제공하는 시기별 항공사진들을 통해 확인된다. 하지만, 지목이 ‘임야’인 이 민원 토지의 일부를 위와 같이 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용하기 위해 산지전용허가나 형질변경허가 등을 받은 사실이 있다고는 확인되지 않는다.

나. 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항은 「농지법」 제2조 제1호 가목에 따른 농지에 대해 영농손실보상을 하도록 되어 있다. 그런데 「농지법」 제2조 제1호 가목은 ‘전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’로 규정하여 농지에 해당하는지 여부는 지목이 무엇인지를 불문하고 실제 경작에 이용되는지를 중심으로 판단하도록 규정하고 있으므로, 「농지법」 제2조 제1호 가목의 단서의 위임에 따라 농지에서 제외되는 경우를 정한 「농지법 시행령」 제2조 제2항의 경우에 해당하지 않으면 이 민원 토지 중 블루베리 등의 재배지로 이용되는 부분은 영농손실보상의 대상이 되는 농지에 해당하게 된다.

다. 대통령령 제26903호로 2016. 1. 19. 개정되어 시행되고 있는 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제2호는 지목이 ‘임야’인 토지의 경우 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되더라도 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 거치지 않은 한 농지로 보지 않는다고 규정하고 있으나, 개정시 함께 규정한 「농지법 시행령」 부칙 제2조 제1호는 이 영의 시행일인 2016. 1. 21. 당시 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 다년생식물의 재배에 이용되고 있는 토지는 위와 같은 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하였는바, 지목이 ‘임야’인 이 민원 토지 중 2016. 1. 21. 당시 농산물 경작지나 다년생식물이 재배지로 이용되던 부분이 ‘농지’에서 제외되는지에 대해서는 구 「농지법 시행령」(대통령령 제26903호로 2016. 1. 19. 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제2조 제2항이 적용된다.

그런데 위에서 살펴본 바와 같이 이 민원 토지 중 블루베리 등의 재배지로 이용되고 있는 부분은 1966년 이미 개간 등을 통해 형질변경되어 농작물 경작지나 다년생식물의 재배지로 이용되고 있었고 이후로도 별다른 변화가 없는바, 토지의 형질을 변경하여 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 3년 이상 이용해 온 토지이므로 구 「농지법 시행령」 제2조 제2항이 정하는 농지에서 제외되는 경우에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당하다.

라. 피신청인들은 이 민원 토지가 산지전용허가 등 적법한 절차를 거치지 아니한 채 불법 형질변경되었으므로 농지로 볼 수 없다고 하나, 이 민원 토지는 일부가 1966년 이미 개간 등을 통해 형질변경되어 농작물 경작이나 다년생식물 재배에 사용되고 있었음이 확인되고, 이와 같은 이 민원 토지의 일부에 대해 피신청인들이 영농손실보상을 하지 않는 이유로 불법 형질변경과 같은 예외적인 경우를 주장하기 위해서는 이를 주장하는 피신청인들이 1962. 1. 20. 제정·시행된 구 산림법 등의 법률에 의해 개간허가 등의 대상에 해당함에도 허가 등이 없이 개간된 것이라는 등 필요한 허가 등이 있었음에도 이를 거치지 않았다는 사실을 증명하여야 하여야 한다(대법원 2011. 12. 8. 선고 2011두13385 판결 참고). 그러나 피신청인들은 이에 대해 증명한 사실이 없는바 위와 같은 주장은 타당하지 않다.

설령 형질변경 허가 등이 필요하였으나 이를 거치지 아니하고 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용되는 경우라고 해도 위에서 살펴본 바와 같이 이 민원 토지는 「농지법」 제2조 제1호 가목에 따른 농지이고, 토지보상법 시행규칙 제48조 제3항은 불법 형질변경되어 농지로 이용되고 있는 토지를 영농손실보상의 대상이 되는 농지에서 제외하도록은 규정하고 있지 않다(대법원 2014. 6. 26. 선고 2013두25894 판결 참고).

마. 위와 같은 내용을 종합하면, 이 민원 토지 중 이 민원 사업의 인정고시일 당시 블루베리 경작에 이용되는 부분은 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 및 제2항에 의해 영농손실보상의 대상이 되는 「농지법」 제2조 제1호 가목에 따른 ‘농지’에 해당하므로, 해당 부분의 구체적인 위치나 면적 등을 조사하고 토지보상법 시행규칙 제48조 제3항에서 정한 보상대상에서 제외되는 경우에 해당하는지 여부 등을 심리하여 영농손실보상 여부와 금액 등을 판단하여야 하나 이를 하지 않은 채 영농손실보상을 하지 않고 있는 처분은 위법·부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지 중 블루베리 등을 재배에 이용하는 부분에 대해 영농손실보상을 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인들에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.