10. 도로내 사유지 부당이익금반환

이 민원 사업의 시행과 관련하여, 신청 외 인접지의 토지 소유자들이 제기한 소송에서 법원은 공용수용에 의한 보상금 지급이나 도로 편입에 따른 소유권이전등기에 따라 일부 견해가 다르지만, 보상금을 지급한 토지는 토지 소유자에게 사용승락을 얻어 도로부지에 편입한 사실은 인정할 수 있고, 보상에서 제외되었다면, 소유자가 보상없이 도로로 점유·사용하는 것에 관하여 이의를 제기하였을 것이나, 그러한 흔적이 없었던 점 등을 근거로 당시 소유자는 보상금을 수령하고 피신청인에게 도로로 사용하는 것을 승낙하였다고 봄이 상당하고, 이러한 도로는 당시 소유자가 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 볼 수 있으며, 소유권을 승계한 자는 전 소유자의 권리․의무를 승계한 것으로 보아야 하므로 부당이득을 청구하거나 매매대금을 청구할 수 없다고 판시하고 있는 점, 이 민원 사업이 시행된 이후 30여년간 이 민원 토지들의 전 소유자와 현 소유자가 피신청인에게 이의를 제기한 사실이 없었던 것으로 보아, 보상금이 지급되지 않았다고 확신하기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 사업에 편입되어 도로로 사용 중인 이 민원 토지들에 대하여 피신청인으로 하여금 부당이득금을 지급하거나 즉시 매수하라고 요구하기는 곤란하다고 판단된다

결정 개요

1. 민원번호 2AA-1511-214480 (심의일：2016. 2. 15.)

2. 피신청인 ○○○도 ○○시장

3. 쟁점사항

공용도로의 미보상 토지에 대해 부당이익금을 반환할 것인지 여부

4. 처리결과 심의안내

피신청인으로 하여금 부당이득금을 지급하거나 즉시 매수하라고 요구하기는 곤란하다고 판단된다. 다만, 피신청인이 이 민원 도로 구간에 대해 새로운 공익사업을 시행할 경우, 토지보상법 시행규칙 제25조에 따라 미지급용지로 보상하도록 협조요청하고 이 민원을 종결

5. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제61조(사업시행자 보상), 같은 법 시행규칙 제25조(미불용지의 평가)

이  유

1. 신청 원인

신청인들 소유의 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 213-○ 도로 195㎡, 같은 리 223-○○ 대 91㎡, 같은 리 223-○○ 대 67㎡, 같은 리 223-○○ 대 1,398㎡, 같은 리 223-○○ 대 14㎡, 같은 리 223-○○ 대 108㎡(총 6필지, 이하 각 ‘이 민원 토지1, 2, 3, 4, 5, 6’이라 한다)는 피신청인이 19○○년경 시행한 ‘○○읍 소도읍가꾸기사업’(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)으로 개설된 도로(이하 ‘이 민원 도로’라 한다)에 포함되어 공용도로로 사용되고 있으나, 피신청인이 보상없이 토지를 30여 년간 사용해 왔으니, 이에 대한 부당이득금을 반환해 주고, 즉시 매수 보상해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 토지들은 19○○년도에 낙후된 도로정비 및 주변 환경을 개선하고자 시행한 이 민원 사업에 포함된 토지들로서, 당시, 감정평가액의 일정액(28.6%)을 협의보상하였고, 이 민원 토지1(같은 리 213-○)에 대한 보상 기록은 남아 있으나 나머지 토지들에 대한 보상 기록은 폐기되어 확인할 수 없으며, 이 민원 사업에 총 84필지, 7,081㎡가 포함되어 그 중 60여 필지, 4,634㎡가 사유지 상태로 남아 있는 상태로써 이를 전부 보상하기 위해서는 약 7억8천 여만원 이상이 소요될 것으로 예상되나, 재정여건상 보상은 불가하며, 소송 결과에 따르고 있는 실정이다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 사업은 19○○년경 ‘○○읍 ○○읍 가꾸기 사업’으로 시행된 도로확포장공사로, 관련 문서가 19○○년경 폐기되어 도로구역결정 고시, 편입토지 세목 고시 및 보상금지급 현황 등에 관한 자료가 일부만 남아, 상세한 내용은 확인할 수는 없으나 이 민원 사업 주요 현황은 아래와 같다.

사업기간	19○○∼19○○ (2년간)	비고
위 치	○○시 ○○읍 ○○리(○○목재∼○○신협)
편입토지	84필지 총 7,081㎡ (소유자 62명)
보상금액	58,000천원	*감정금액 202,000천원

나. 이 민원 사업 시행 당시에는 이 민원 도로가 도시계획시설로 지정되지 않았고, 19○○. 10. 11. 신설 도로로 최초 결정 고시(○○○○ 고시 제223호)되어 현재 도시계획도로로 개설되어 있으며, 19○○년 고시된 이 민원 도로의 현황은 아래와 같다.

구분	등급	유별	번호	사용 형태	폭원 (m)	연장 (m)	기점	종점	비고
신설	중로	2	5	일반 도로	15	766	대1-1	대1-1
신설	소로	2	205	일반 도로	8	75	중2-5	소2-202

다. 피신청인에 따르면, 이 민원 사업은 당시 ○○면장이 사업비 58,000천원을 배정받아 사업의 원활한 추진을 위해 주민대표들로 구성된 ‘추진위원회’를 구성하게 하여 보상을 추진하였는데, 편입토지 등에 대한 감정평가 결과 202,000천원으로 평가되어, 추진위원회와 협의한 결과 감정평가의 28.6%를 일률 보상하되, 이미 도로로 사용되고 있는 부분은 차등보상하기로 하여 토지보상 및 건물 철거를 선행하였고, 도로공사는 당시 피신청인(○○군)이 시행하였다고 하고 있다.

라. 신청인은 이 민원 토지들의 소유자로 강○○와 이○○(강○○의 딸)이며, 이 민원 토지들 중 5필지는 강○○ 소유이고, 1필지(같은리 223-47 대 1,398㎡, 이 민원 토지4)는 이○○의 소유이다.

마. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 토지1은 강○○가 19○○. 1. 28. 소유권을 취득(매매)하였고, 나머지 토지들(5필지)은 강○○의 남편인 신청 외 이○○(이하 ‘이○○’이라 한다)이 19○○. 10. 6. 소유권을 취득(매매)하였다가, 20○○. 5. 21. 상속에 따라 신청인 강○○와 이○○에게 각각 소유권이 이전되었으며, 이 민원 토지들 주요 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	전 소유자	소유현황		비고
					소유자	취득일자
서산시 대산읍 대산리	213-○○	도로	195	-	강○○	19○○ 1. 28.	이 민원 토지1
	223-○○	대	91	이○○	〃	20○○. 5. 21.	이 민원 토지2
	223-○○	대	67	〃	〃	〃	이 민원 토지3
	223-○○	대	1,398	〃	이○○	〃	이 민원 토지4
	223-○○	대	14	〃	강○○	〃	이 민원 토지5
	223-○○	대	108	〃	〃	〃	이 민원 토지6
계	6필지		1,873

바. 한편, 이 민원 토지1, 3, 4, 5, 6은 이 민원 도로 중 중로2-5호선(이하 ‘이 민원 중로’라 한다)상에, 이 민원 토지2는 소로2-205호선(이하 ‘이 민원 소로’라 한다)상에 위치하며, 이 중, 이 민원 토지4는 ‘ㄴ’자모양에 가까운 부정형의 토지로, 1,398㎡ 중 약 195㎡가 미분할된 채 이 민원 도로(차도 및 보도) 내에 위치하고 있고, 나머지는 대지(주택 및 근린생활시설)로 이용되고 있고, 이 민원 토지들 현황은 아래와 같다.

구분	지목	지적 (㎡)	도로 위치	도로편입 면적(㎡)	비고
이 민원 토지1	도로	195	중로2-5	195	이 민원 중로
이 민원 토지2	대	91	소로2-205	91	이 민원 소로
이 민원 토지3	대	67	중로2-5	67	이 민원 중로
이 민원 토지4	대	1,398	〃	195 (미분할)	〃
이 민원 토지5	대	14	〃	14	〃
이 민원 토지6	대	108	〃	108	〃

사. 이 민원 사업의 <보상금 지급내역>에 따르면, 이 민원 토지1은 19○○. 2. 27. 편입면적 195㎡에 대하여 100,000원의 보상액이 결정되어 소유자 강○○에게 지급된 것으로 확인되나, 나머지 토지들은 관련 자료가 폐기되어 보상액 및 보상여부에 대한 확인이 불가하며, 이에 대해 신청인은 <보상금 지급내역>상에 보상금 100,000원은 이 민원 사업 당시 보상금액이 너무 적어 보상 제안을 수락한 바가 없다고 주장하고 있다.

아. 당시, 이 민원 사업에 편입된 같은 리 212-○ 대 737㎡ 외 2필지 소유자(신청 외 김○○, 이하 ‘인접지 소유자’라 한다)가 이 민원 사업 시행에 따라 3필지에 대한 보상금을 수령하고, 19○○. 1. 23. ○○면장에게 제출한 <토지사용 승낙서>에 따르면, “상기 토지는 ‘84 ○○면 ○○읍 가꾸기 사업’ 지구 내의 편입토지로써 도로 편입 면적에 대하여 상기 보상 금액을 보상받고 희사 할 것을 승낙합니다.”라고 기재되어 있다.

자. 한편, 이 민원 사업과 관련하여, 도로 내에 포함된 토지 소유자들이 피신청인을 상대로 부당이득금 지급 등을 구하는 소를 제기하여, 19○○년 같은 리 212-○ 대 417㎡ 토지 소유자가 제기한 소송은 토지소유자가 승소하였으나, 이후 제기된 몇 건의 소송에서는 법원이 이 민원 사업에 편입되어 보상금이 지급되고, 도로로 사용 중인 토지에 대해서는 부당이득금을 청구할 수 없다며, 소유자의 청구를 기각하였다. 이 민원 도로 내 토지 소유자가 제기한 소송에서 판결로 확인된 사실과 주요 판결 요지는 아래와 같다.

<주요 사실관계>

① 피고 군 산하 ○○면(현 ○○읍)사무소는 19○○년경 국비 및 도비를 지원받아 낙후된 농어촌 지역의 읍・면 소재지를 정비하는 ○○읍 가꾸기 사업을 시행하면서 그 일환으로 ○○리 인근의 도로 확・포장 공사를 시행하게 되었다.

② 당시 ○○리 주민 대표들로 구성된 추진위원회가 도로부지로 편입된 토지 또는 철거되어야 하는 건물의 보상금액에 관하여 시가보다 훨씬 낮은 금액으로 매수토록 결정하였고, 피고 시는 추진위원회가 결정한 대로 19○○. 6.경 보상금 사정조서를 작성하여 보상비를 확정・배부하였다.

③ 피고 시는 이 무렵 도로에 편입된 토지에 대하여 도로 확・포장 공사를 시행하고 현재까지 도로로 점유・관리해 오고 있다.

<소송별 주요 판결요지>

■ ○○지방법원 ○○지원, 19○○. 8. 24., 선고 ○○가단28○○ 토지 인도 등 (원고 승소)

◦ 이 사건 토지의 전 소유자에게 보상금을 지급하고 사용승락을 얻어 이를 도로부지에 편입한 사실은 인정할 수 있으나, 피신청인이 공용징수(공용수용)에 의하여 위 보상금을 지급하였다거나, 협의취득(매매)에 기하여 이 이 사건 토지 중 도로로 편입한 토지부분의 소유권이전등기를 마쳤음을 인정할 아무런 증거가 없는 이 사건에서 위와 같은 보상금 지급을 가지고 토지 소유자에게 대항할 수는 없는 것이고,

◦ 설령 토지 전 소유자의 사용 수익권을 포기하는 대가로 위 보상금을 받았다 하더라도, 토지소유자가 그와 같은 사정을 알고 그 소유권을 취득하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다.

※ 관련지번: ○○리 212-○ 대 417㎡ 중 55㎡

■ ○○지방법원, 20○○. 10. 18., 선고 20○○나148○○ 부당이득금 (기각)

(원심: ○○지법 ○○지원 20○○. 11. 15. 선고 ○○가단82○○)

◦ 이 사건 부동산의 전 소유자(원고 부친 이○○)은 주민자조사업의 일환으로 시행되던 위 도로 확·포장사업에 동의하여 피고 시로부터 보상금을 지급받고, 사실상의 도로로 사용되던 이 사건 부동산을 피고 시에 도로부지로 매도하였다고 봄이 상당하고,

◦ 위 전 소유자로부터 이 사건 부동산을 상속받아 전 소유자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 원고는 전 소유자로부터 이 사건을 매수하여 적법하게 점유하고 있는 피신청인에게 대항할 수 없다 할 것이므로, 피고 시의 점유가 불법점유임을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. (항소 기각)

■ ○○지방법원 ○○지원, 20○○. 11. 17. 선고, 20○○가단56○○ 부당이득금 (기각)

◦ 이 사건 토지 2필지 중 84○○가꾸기사업에 포함된 토지는 보상협의 대상이 되었을 것으로 보이는 점, 이 사건 사정조서에 편입된 토지에 대한 보상협의가 이루어져 보상금이 지급된 것으로 기재되어 있는 점, 당시 전 소유자(이○○, 원고의 부친)가 보상협의에 반대하여 보상에서 제외되었다면, 피고가 보상없이 도로로 점유사용하는 것에 관하여 전 소유자와 원고가 이의를 제기하였을 것임에도 그러한 흔적이 전혀 보이지 아니하고, 이 사건 소 역시 위 사업시행일로부터 19년여가 경과한 20○○. 5. 30. 비로소 제기된 점 등을 종합하면, 원 소유자는 19○○. 6월경 피고로부터 보상금을 수령하고 피고에게 도로에 편입된 토지를 피고가 도로로 사용하는 것을 승낙하고 장차 소유권이전등기를 마쳐주기로 약정하였다고 봄이 상당하다

※ 다만, 이 사건 사정조서에 포함되지 않은 토지부분에 대하여는 피고가 매입하였거나 보상금을 지급한 바 없으므로 불법점유에 해당하여 부당이득금을 지급하라고 판결함

※ 관련지번: ○○리 산130-○ 임야 1,781㎡, ○○리 243-○ 전 20㎡

■ ○○지방법원 ○○지원, 20○○. 12. 22. 선고, 20○○가단88 ○○ 부당이득금 (기각)

◦ 청구취지: 주위적으로 부당이득반환, 예비적으로 소유권이전등기 및 시가상당액 지급

◦ 전 소유자(김○○)은 이 사건 토지에 대해 보상금을 수령하고도 현재까지 아무런 이의도 제기하지 않은 사실이 인정되는 바, 전 소유자는 도로편입부분을 피고에게 매도하였거나 적어도 피고로부터 위 보상금을 지급받고 이 사건 토지를 도로로 제공함으로써 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 볼 수 있다.

◦ 도시계획시설 부지로 되어 있는 토지는 매수의무자가 매수여부를 결정하여 토지소유자에게 통지하도록 하고 있으나, 이 사건 토지는 피고가 매수하기로 결정한 바 없고, 따라서 원고에게 매매대급 지급청구권이 발생하였다고 볼 수도 없다.

※ 관련 지번: ○○리 212-○ (소유자: 장○○, 김○○)

■ ○○지방법원 ○○지원 20○○. 7. 17. 선고,  20○○가합14  ○○ 손해배상 (기각)

◦ 원고는 이 사건 도로 편입부분이 도로에 편입된 것을 알면서 이 사건 토지를 매수한 사실을 인정할 수 있어, 원고들이 위 토지 매수로 인하여 어떠한 손해를 입었다고 볼 수 없고, 원고들 주장의 손해와 피고(대한민국, ○○시)들 소속공무원의 과실 사이의 인과관계도 인정할 수 없어, 원고의 손해배상 청구는 어느 모로 보나 이유없다.

※ 관련 지번: ○○리 212-○ (소유자: 장○○, 김○○)

※ 원고는 경매담당 공무원이 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있었음에도 경매 절차시 매각물건 명세서와 부동산 표시란에 이러한 현황을 공고하지 않았고, ○○시 담당공무원은 이 사건 토지가 도로에 편입되어 공공용 재산으로 되었음에도 공공용재산으로서 권리보전조치를 취하지 않는 등의 과실로 인하여 원고에게 손해를 끼쳤다며, 부당이득금 반환 청구(20○○가단88○○ 부당이득금)에 이어, 손해배상을 요구하는 소를 제기함

4. 처리결과 : 심의안내

가. 토지보상법 제61조는 “공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다.”라고, 같은 법 제62조는 “사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 지급하여야 한다. 다만, 제38조에 따른 천재지변 시의 토지 사용과 제39조에 따른 시급한 토지 사용의 경우 또는 토지소유자 및 관계인의 승낙이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제25조 제1항은 “종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용 상황을 상정하여 평가한다. 이하생략”라고 규정하고 있다.

나. 이 민원 토지들(6필지)은 이 민원 사업으로 이 민원 도로에 포함되어, 피신청인이 30여년간 아무런 보상도 없이 공공용 도로로 사용하고 있으니, 부당이득금을 지급하고, 즉시 매수해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 이 민원 사업은 19○○년경 낙후된 도로정비 및 주변환경 개선을 위해 국비와 도비를 지원받아 그 예산을 주민대표인 추진위원회와 협의하여 보상액을 결정하고, 이 민원 도로는 그 당시 이 민원 사업으로 인해 개설된 도로인 점, ② 피신청인이 19○○년경 도로확포장사업을 시행할 당시, 비록 이 민원 사업에 관한 고시와 이 민원 도로를 도시계획시설로 결정 고시 하지 않았지만, 19○○. 10.에 이 민원 도로에 대해서 도시계획시설(도로)로 ‘신설’ 고시하였던 점, ③ 이 민원 사업의 시행과 관련하여, 신청 외 인접지의 토지 소유자들이 제기한 소송에서 법원은 공용수용에 의한 보상금 지급이나 도로 편입에 따른 소유권이전등기에 따라 일부 견해가 다르지만(○○가단28○○ 판결), 보상금을 지급한 토지는 토지 소유자에게 사용승락을 얻어 도로부지에 편입한 사실은 인정할 수 있고, 보상에서 제외되었다면, 소유자가 보상없이 도로로 점유·사용하는 것에 관하여 이의를 제기하였을 것이나, 그러한 흔적이 없었던 점 등을 근거로 당시 소유자는 보상금을 수령하고 피신청인에게 도로로 사용하는 것을 승낙하였다고 봄이 상당하고, 이러한 도로는 당시 소유자가 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하였다고 볼 수 있으며, 소유권을 승계한 자는 전 소유자의 권리․의무를 승계한 것으로 보아야 하므로 부당이득을 청구하거나 매매대금을 청구할 수 없다고 판시하고 있는 점(20○○나148○○, 20○○가단88○○ 판결 등), ④ 이 민원 사업의 관련 문서가 일부 폐기되어, 이 민원 토지들 중 5필지에 대해 보상금 지급 여부를 확인할 수 없으나, 이 민원 토지1은 보상금을 지급한 사실이 기록되어 있고, 나머지 토지들도 이 민원 사업이 시행된 이후 30여년간 이 민원 토지들의 전 소유자인 이○○과 현 소유자 중 강○○가 피신청인에게 이의를 제기한 사실이 없었던 것으로 보아, 보상금이 지급되지 않았다고 확신하기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 사업에 편입되어 도로로 사용 중인 이 민원 토지들에 대하여 피신청인으로 하여금 부당이득금을 지급하거나 즉시 매수하라고 요구하기는 곤란하다고 판단된다. 다만, 피신청인이 이 민원 도로 구간에 대해 새로운 공익사업을 시행할 경우, 토지보상법 시행규칙 제25조에 따라 미지급용지로 보상하도록 협조요청하고 이 민원을 종결하고자 한다.