8. ㅇㅇㅇㅇㅇ사업 폐업보상 요구

피신청인은 토지보상법 시행규칙 제46조에 따라 이전하여 영업하는 것이 현저히 곤란하다고 객관적인  사실에 근거하여 지자체장이 인정하는 경우 폐업보상이 가능하나, 신청인의 경우처럼 집단민원 발생 우려로 이전이 어렵다는 지자체의 의견만으로는 폐업보상의 요건을 충족시켰다고 인정하기 어려워 폐업보상이 아닌 휴업보상 대상이라고 하고 있지만, 축산업은 환경오염 및 악취 등 업종의 특수성으로 인해 주민 기피시설에 해당하여 집단민원 발생 등으로 인허가를 받기에 어려움이 있는 점 등을 고려하면, 토지보상법령에서 정한 폐업보상 기준인 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 할 수 없거나 다른 장소에서는 당해 영업의 허가등을 받을 수 없는 경우 등 입법 목적에 타당하고, 같은 지자체 안에서의 유사 공익사업인 ㅇㅇㅇㅇ복합도시 건설사업 시행시 폐업보상 사례의 형평성 등에 비추어 볼 때, 다른 장소로 이전하여 축산업을 운영하는 것이 불가하다는 이유로 폐업보상을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 타당성이 있다고  판단된다.

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1604-107860 (심의일：2016. 6. 29.)

2. 피신청인 ㅇㅇㅇㅇㅇ공사

3. 쟁점사항

신청인이 운영하다 이 민원 사업에 편입된 축산업이 폐업보상 대상인지 여부

4. 처리결과 의견표명

피신청인에게 ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업(2차)에 편입된 ㅇㅇㅇㅇ자치시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445 외 1필지상에서 축산업을 운영한 신청인에게 폐업보상을 할 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상), 같은 법 시행규칙 제46조(영업의 폐지에 대한 손실의 평가 등)

이  유

1. 신청 원인

신청인 소유 ㅇㅇㅇㅇ자치시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445번지 외 1필지상 한우 축사(이하 ‘이 민원 축사’라 한다)가 ㅇㅇㅇㅇㅇ공사가 시행하고 있는 ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업(2차)(이하 ‘이 민원 사업’라 한다)에 편입되었지만 다른 곳으로    이전하여 축산업을 계속 할 수 없고, 이동시 스트레스로 인한 폐사 가능성이 높으며, 인근 지역에서 시행한 유사 공익사업인 ㅇㅇㅇㅇ복합도시 건설사업지역에 편입된 경우에는 폐업보상을 해주었음에도 불구하고 신청인에게 폐업보상을 해주지 않는다는 것은 부당하니 폐업보상을 받을 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제46조에 의거 이전하여 영업하는 것이 현저히 곤란하다고 객관적인 사실에 근거하여 지자체장이 인정하는 경우 폐업보상이 가능하나, 신청인의 경우처럼 집단민원 발생 우려로 이전이 어렵다는 지자체의 의견만으로는 폐업보상의 요건을 충족시켰다고 인정하기 어려워 폐업보상이 아닌 휴업보상 대상이다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 이 민원 사업개요 및 추진경위는 다음과 같다.

ㅇ 사업개요

- 목      적 : ㅇㅇ 북부지역 용수부족 예상에 따른 용수공급대책 마련 필요

- 사업의종류 : ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업(2차)

- 취  수  원 : ㅇㅇ다목적댐(목표년도 2025년)

- 시 설 개 요 : 취수장 1, 정수장 2, 가압장 3, 조절지 1, 도·송수관로 131.2㎞

- 공급지역 : 7개 시·군(ㅇㅇ시 등)

- 사업 기간  : 2013년 ~ 2019년

- 사업시행자  : ㅇㅇㅇㅇㅇ공사

ㅇ 추진경위

ㅇ 2013. 2월 ∼ 2015. 9월 기본 및 실시설계 시행

ㅇ 2014. 2월 ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업(1차) 실시계획승인     ㅇ 2014. 3월 제1공구공사(우선 시행구간) 계약체결 및 착공

ㅇ 2015. 10월 ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업(2차) 실시계획승인

ㅇ 2015. 11. 24. 보상계획 열람 및 공고

ㅇ 2016. 2월 ∼ 3월 손실보상 협의요청(1∼3차)

ㅇ 2016년 ~ 2019년 ㅇㅇ댐계통(Ⅲ) 광역상수도사업 시설공사 시행

나. 신청인이 제출한 축산업(가축사육업)허가증에 따르면,  신청인은 2005. 6. 14. ㅇㅇㅇㅇ자치시 ㅇㅇ면 ㅇㅇㅇㅇ골길 39-7에서 가축사육의 허가를 받은 것으로 확인되고,  2016. 5. 10일 기준 농장사육개체 현황(축협 발행)은   다음과 같다.

* 허가내용 : 사업장명 ㅇㅇ농장, 가축종류 한우, 가축사육시설 규모 2동 1,217.58㎡

** 사육개체 현황 : 한우 총 117두(암 97, 수 12, 거세 8)

다. 피신청인이 제출한 일반건축물대장에 따르면, 이 민원 축사는 2004. 7. 6. 신청인이 ㅇㅇㅇㅇ자치시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445 외 1필지상 대지 1,848㎡에 철골조, 강파이프조 철판 지붕 1동 건축면적 646.42㎡로 신축하였고, 2009. 5. 15. 강파이프조, 철판지붕 1동 건축면적 289.42㎡를 증축한 것으로 되어있다.

라. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 신청인 소유 편입 토지 등 현황 및 보상현황은 다음과 같다.

ㅇ 토 지

소 재 지	면적 (㎡)	지목	금 액(원)	비 고
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445	682	목	57,765,400	가압장
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445-1	1,114	목	94,355,800	가압장
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산78-4	743	임야	104,020	도수관로
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산78-7	597	임야	16,520	도수관로
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산78-13	1,540	임야	17,966,660	도수관로
계	4,676		170,208,400

ㅇ 지장물

소재지	물건구분	수량	금액(원)	비고
ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 445 외 1필지	건축물	3	146,520,000	축사 등
	공작물	1식	9,750,000	축산관련
	과수 등	2	200,000	-
	축산보상	112	52,920,000	휴업보상
계			209,390,000

마. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 신청인 소유 이 민원 축사(가축사육시설) 이전시 허가 가능 여부에 대해 인근 5개 지방자치단체에 의견조회한 결과는 다음과 같다.

지자체명	회신일	회신결과	비고
ㅇㅇㅇㅇ자치시	2016. 3. 14. (ㅇㅇ축산과-7207)	민원발생 예견으로 축산농가 이전 매우 어려울 것으로 판단
ㅇㅇ시	2016. 3. 15. (ㅇㅇ식품과-6688)	축산업 특성상 집단민원 발생 등으로 신규시설 설치는 어려움이 클 것으로 보임
ㅇㅇ시	2016. 4. 18. (ㅇㅇ과- 19192)	공주시 가축분뇨 조례 및 환경저해시설 인허가 지침을 준수하여 종합적으로 판단처리할 사항임
ㅇㅇ ㅇㅇ구	2016. 4. 15. (ㅇㅇ보호과-12949)	축사 신규 입지는 매우 어려울 것으로 판단
ㅇㅇ ㅇㅇ구	2016. 4. 14. (ㅇㅇ위생과-12043)	현재 축사와 관련하여 환경피해 및 주거권 피해 등의 이유로 많은 민원이 발생하고 있어 축산농가 이전은 어려울 것으로 보임

바. 우리 위원회가 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ공사에 의견조회를 하여 받아본 ㅇㅇㅇㅇ복합도시 건설사업지역에서 축산업 농가에 대한 폐업보상 실시현황은 다음과 같다(ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ공사   ㅇㅇ보상부-713호, 2016. 5. 19. 회신).

ㅇ 축산업 보상건수 : 총 592건(폐업 567건, 휴업 25건)

* 사육축산 종류 : 소, 돼지, 염소, 사슴, 개, 양봉 등이 있으나 소가 대부분임

ㅇ 폐업보상 근거 및 사유 : 토지보상법 시행규칙 제46조

사. 위원회 조사관의 2016. 5. 10.자 실지조사시 신청인 축사에는 한우 130두가 사육하고 있는 것으로 확인되었고, 민원 해소방안 논의결과 피신청인은 토지보상법령에서 명확한 기준이 없어 폐업보상으로 처리하기에 다소 곤란한 점이 있지만, 위원회에서 처리결과를 통보할 경우 긍정적으로 검토하여 추진할 수 있다고 하였으며, 위원회에서 ㅇㅇㅇㅇ복합도시 건설사업 폐업보상 사례조사 하여 심의결과를 통보하는 것으로 협의하였다.

4. 판단

가. 관련 법령

토지보상법 제77조제1항은 “영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.<이하 생략>”라고, 같은 법 제4항은 “제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다.”라고 하고 있고,

같은 법 시행규칙 제46조제1항은 “공익사업의 시행으로 인하여 영업을 폐지하는 경우의 영업손실은 2년간의 영업이익(개인영업인 경우에는 소득을 말한다. 이하 같다)에 영업용 고정자산ㆍ원재료ㆍ제품 및 상품 등의 매각손실액을 더한 금액으로 평가한다.”라고, 같은 조제2항은 “제1항에 따른 영업의 폐지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 영업장소 또는 배후지(당해 영업의 고객이 소재하는 지역을  말한다. 이하 같다)의 특수성으로 인하여 당해 영업소가 소재하고 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다) 또는 인접하고 있는 시ㆍ군ㆍ구의 지역안의 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 할 수 없는 경우 2. 당해 영업소가 소재하고 있는 시ㆍ군ㆍ구 또는 인접하고 있는 시ㆍ군ㆍ구의 지역안의 다른 장소에서는 당해 영업의 허가등을 받을 수 없는 경우 3. 도축장 등 악취 등이 심하여 인근주민에게 혐오감을 주는 영업시설로서 해당 영업소가 소재하고 있는 시ㆍ군ㆍ구 또는 인접하고 있는 시ㆍ군ㆍ구의 지역안의 다른 장소로 이전하는 것이 현저히 곤란하다고 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)이 객관적인 사실에 근거하여 인정하는 경우”라고, 같은 조제3항은 “제1항에 따른 영업이익은 해당 영업의 최근 3년간(특별한 사정으로 인하여 정상적인 영업이   이루어지지 아니한 연도를 제외한다)의 평균 영업이익을 기준으로 하여 이를 평가하되, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 영업이익이 감소된 경우에는 해당 공고 또는 고시일전 3년간의 평균 영업이익을 기준으로 평가한다. 이 경우 개인영업으로서 최근 3년간의 평균 영업이익이 다음 산식에 의하여 산정한 연간 영업이익에 미달하는 경우에는 그 연간 영업이익을 최근 3년간의   평균 영업이익으로 본다. 연간 영업이익＝「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 같은 법 제18조에 따른   승인을 받아 작성ㆍ공표한 제조부문 보통인부의 노임단가×25(일)× 12(월)”라고, 같은 조제4항은 “제2항에 불구하고 사업시행자는 영업자가 영업의 폐지 후 2년 이내에 해당 영업소가 소재하고 있는 시ㆍ군ㆍ구 또는 인접하고 있는 시ㆍ군ㆍ구의 지역 안에서 동일한 영업을 하는 경우에는 영업의 폐지에 대한 보상금을 환수하고 제47조에 따른  영업의 휴업 등에 대한 손실을 보상하여야 한다.”라고 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제49조제1항은 “제45조부터  제47조(다음 각 호의 규정은 제외한다)까지의 규정은 축산업에 대한 손실의 평가에 관하여 이를 준용한다. <1호 - 3호 생략>” 라고, 같은 조제2항은 “제1항에 따른 손실보상의 대상이 되는 축산업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다.<이하 생략>”라고 하고 있다.

나. 판단 내용

피신청인은 토지보상법 시행규칙 제46조에 따라 이전하여 영업하는 것이 현저히 곤란하다고 객관적인 사실에 근거하여 지자체장이 인정하는 경우 폐업보상이 가능하나, 신청인의 경우처럼 집단민원 발생 우려로 이전이 어렵다는 지자체의 의견만으로는 폐업보상의 요건을 충족시켰다고 인정하기 어려워 폐업보상이 아닌 휴업보상 대상이라고 하고 있지만, 축산업은 환경오염 및 악취 등 업종의 특수성으로 인해 주민 기피시설에   해당하여 집단민원 발생 등으로 인허가를 받기에 어려움이 있는 것이 사실이고, 특히 피신청인이 이 민원  축사의 이전 대상 인근 지방자치단체인 ㅇㅇㅇㅇ자치시 등 5개 지자체에 허가 가능 여부에 대해 의견조회한 결과 대부분 지자체에서 민원발생 또는 환경피해 및 주거권 피해 등의 이유로 신규 허가가 어렵다는 의견을 회신하고 있는 점, 이 민원 축사 소재인 ㅇㅇㅇㅇ자치시에서 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ공사가 시행한 ㅇㅇㅇㅇ복합도시  건설사업 시행시 축산업 대부분에 대해 폐업보상을  실시(축산업 보상 총 592건 중 폐업 567건, 휴업 25건)한 점, 신청인과 같이 대규모 축산업(조사관 실지조사시 한우 130두)의 경우 해당 지역주민의 강한 반발이 있고 이동시 스트레스로 인한 폐사 가능성(신청인 진술)이 높아 타 지역으로 이전하여 새로이 축산업을 하기가 현실적으로 많은 어려움이 있는 점, 토지보상법 시행규칙 제46조제4항에 따라 폐업보상을 받은 후 2년 이내에 해당 시·군·구 또는 인접하고 있는 시·군·구의 지역 안에서 동일한 축산업을 하는 경우에는 폐업보상금을 환수하도록 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때 토지보상법령에서 정한 폐업보상 기준인 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 할 수 없거나 다른 장소에서는 당해 영업의 허가등을 받을 수 없는 경우 등 입법 목적에 타당하고, 같은 지자체 안에서의 유사 공익사업인 ㅇㅇㅇㅇ복합도시 건설사업 시행시 폐업보상 사례의 형평성 등에 비추어 볼 때, 다른 장소로 이전하여 축산업을   운영하는 것이 불가하다는 이유로 폐업보상을 요구하는  주장은 신청인의 주장은 상당한 타당성이 있다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 사업과 관련하여 폐업보상을 요구하는  신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및  국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이  의결한다.