7. 이행강제금 부과처분 취소 등

신청인이 불법건축물의 실질적인 점유자로 토지소유권 변동에도 불구하고 건축주 변경 등을 이행하지 않아 방치한 것으로 불법 시정의 실질적·법률적 의무가 있어 이행강제금 부과 및 압류처분의 대상이라고 하나, 신청인은 건물 건축허가를 받은 자가 아니고, 일정기간 이 민원 건물 일부만을 임차하여 점유한 것에 불과하여 이 민원 건물의 건축관계자 변경을 신청할 권리나 의무가 있다고 보기 어렵고, 이 민원 건물의 위반 부분을 철거하여 사용승인을 받을 수도 없다고 보이는 점, 이행강제금은 위반행위의 자진 시정 의무자가 자발적으로 시정을 이행하도록 하기 위한 제도로 점유자에게도 부과할 수 있으나, 위반행위를 시정할 권한이 없는 점유자에게 부과할 것은 아니라고 보이는 점, 행정심판 재결에서도 이신청인이「건축법」제79조 제1항에 따른 ‘건축주등’에는 해당되지 않는다고 판단하여 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 각 부과 처분의 위법성을 인정한 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 각 부과처분과 이 민원 토지에 대한 압류 처분은 모두 해제함이 타당하다고 판단한 사례

결정 개요

1. 민원번호 2AA-1512-278581,2AA-1512-294518 (심의일：2016. 3. 14.)

2. 피신청인 ○○○○시 ○○구청장

3. 쟁점사항

사용승인 없이 장기간 무단으로 사용되고 있는 불법건축물의 대지 소유자에게 건축법상 이행강제금을 부과하는 것이 타당한지 여부

4. 처리결과 의견표명

피신청인에게, 신청인에 대한 ○○ ○○구 ○○동 463-22 토지 위 미사용승인 건축물 사용을 이유로 한 2009. 12. 29.자 4,576,490원, 2010. 10. 6.자 4,474,390원, 2011. 6. 30.자 4,557,960원의 각 이행강제금 부과 처분과 이 처분에 근거한 부동산 압류 처분을 해제할 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

｢건축법｣ 제16조(허가와 신고사항의 변경), 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등), 제80조(이행강제금), 같은법 시행령 제12조(허가·신고사항의 변경 등)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 2003. 9. 21. ○○ ○○구 ○○동 463-22 토지(이하 ‘이 민원 토지 1’이라 한다)를 취득하고, 이 민원 토지 1 외 1필지 토지 위에 위치하는 신청외 김○○ 소유의 장기 미사용 승인 주택(이하 ‘이 민원 건물’이라 한다) 일부를 임차하여 거주하다 퇴거하였는데, 피신청인이 이 민원 건물 임차인에 불과한 신청인에게 2009년, 2010년, 2011년에 각 이행강제금을 부과(이하 ‘이 민원 이행강제금’이라 한다)하고, 이에 근거하여 이 민원 토지 1을 압류한 것은 부당하므로, 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 부과 처분을 취소하고, 이 민원 토지 1에 대한 압류를 해제해 달라.

2. 피신청인 주장

이 민원 건물은 1992. 9. 18. 신청외 김○○과 송○○가 이 민원 토지 1 및 ○○ ○○구 ○○동 463-21 토지(이하 ‘이 민원 토지 2’라 한다) 지상에 공동으로 건축허가를 받아 신축하였으나, 완공 전에 건축법령 위반사항이 발생되어 이행강제금을 부과하게 되었는데, 2003. 11. 19. 이 민원 토지 1의 소유권이 신청인에게 이전됨에 따라 신청인에게 시정명령과 이행강제금을 부과하게 되었다.「건축법」제79조는 건축주 등에게 시정을 명할 수 있도록 규정되어 있는 바, 신청인은 이 민원 토지 1의 소유자로 이 민원 건물에 10년 동안 거주하는 등 실질적 점유자에 해당되고, 대지 소유권 변동시에는 당연히 건축주 변경을 해야 하나 신청인이 이를 해태하여 이행하지 않아 위법건축물을 방기한 것으로, 이 민원 토지 1 소유권을 이전받은 신청인에게 당연히 이 민원 토지 1 및 지상 건축물의 관리 및 처분권이 있다고 판단되어, 시정의 실질적·법률적 의무가 있는 신청인에게 이행강제금을 부과하였다. 신청인은 이 민원 이행강제금 부과처분 당시에는 별다른 이의를 제기하지 않았고, ○○○○시 행정심판위원회도 신청인의 이 민원 이행강제금 부과처분에 대한 행정심판 청구를 기각한 바, 신청인에게 대지면적 비율로 부과한 이 민원 이행강제금 부과 및 압류처분은 취소할 수 없다.

3. 사실관계

가. 일반건축물대장, 행정심판 재결서 및 판결문 등에 따르면, 신청외 김○○은 신청외 송○○와 공동으로 1992. 9. 18. 이 민원 토지 1, 2 지상에 지하 1층, 지상 2층의 다가구 주택(6세대)의 건축허가를 받아 착공하였으나, 지층 노출, 일조권 저촉, 각 층 면적 증가, 옥탑 무단 증축 등을 사유로 사용승인을 받지 못하였다.

나. 토지대장, 등기사항전부증명서(등기부), ○○○○시 행정심판 재결서 등에 따르면, 이 민원 토지 1의 소유권은 신청외 김○○이 1988년 취득한 후 2002년 임의경매로 신청외 이○○에게 이전되었다가 2003. 11. 19. 신청인에게 매매를 원인으로 이전되었고, 신청인은 2003. 11. 19. 이 민원 토지 1의 소유권을 취득한 후 이 민원 건물 301호를 임차하여 2013. 10. 16.까지 거주해 왔다.

이 민원 토지 2 소유권은 신청외 송○○가 1992년 취득한 후 1995년 신청외 박○○에게, 2004년 신청외 김○○에게, 2005. 4. 26. 신청외 송○○에게 순차적으로 이전됨

다. 이행강제금 부과 기록, 토지대장, 등기사항전부증명서(등기부) 등에 따르면, 피신청인은 신청인에게 2009. 12. 29. 금4,576,490원, 2010. 10. 6. 금4,417,390원, 2011. 6. 30. 금4,557,960원의 이행강제금을 각 부과하였다. 피신청인은 신청인 소유의 이 민원 토지 1에 대하여 2010. 7. 6.과 2011. 4. 25., 2012. 3. 5. 각 압류 등기를 경료하였다.

2005. 1. 25. 신청인과 신청외 김○○(이 민원 토지 2 소유자)에게 금5,175,450원의 이행강제금이 부과된 기록이 있으나, 신청인(딸 문○○)은 2005년도 이행강제금은 부과받거나 납부한 사실이 없다는 진술임

라. 우리 위원회 조사 결과 피신청인은 2003년 이후에도 이 민원 건물에 대한 재산세를 신청외 김○○(이 민원 건물 소유자)에게 부과하고 있다.

마. 신청인은 2015. 5. 4. ○○○○시 행정심판위원회에 이 민원 이행강제금 부과처분 무효확인을 청구하였는데, ○○○○시 행정심판위원회는 2015. 8. 24. 피신청인의 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 처분은 위법하나 당연무효에는 해당되지 않는다는 취지로 신청인의 청구를 기각하였다. 신청인은 2013. 12. 20. 서울남부지방법원에 신청외 김○○을 피고로 이 민원 건물 철거 등 소송을 제기하였고, 서울남부지방법원은 2015. 1. 5. 피고 김○○에게 이 민원 토지 1지상의 이 민원 건물을 철거하고 토지를 인도하라고 판결하였으며, 신청인과 피고 김○○이 각 항소하여 재판중이다.

바. ○○○○시행정심판위원회 재결서에는 “청구인이 이 사건 토지 소유자일 뿐 (중략) 이 사건 건물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자가 아님은 분명하고, (중략) 건축물을 사실상 지배하면서 사용·관리하는 자를 의미하는 관리자 또는 점유자로 보기 어려운 이상 청구인은「건축법」제79조 제1항에 따른 ’건축주등‘에 해당하지 않는다고 봄이 상당하여 청구인에 대하여 이 사건 각 처분을 한 것은 위법하다. 그러나 하자있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 (중략) 사실관계나 법률관계에서 그 해석의 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 비록 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 처분 요건 사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없어 (중략) 청구인이 이 사건 건물에 거주하는 기간 안에 이행강제금이 부과 (중략) 피청구인이 청구인을 이 사건 건물 점유자 내지 관리인으로 보아 이 사건 각 처분을 한 것이 (중략) 당연 무효에 해당한다고는 볼 수 없다.“라고 되어 있다.

사. 서울남부지방법원 판결문에 따르면, 신청외 김○○은 이 민원 건물 소유를 위하여 신청인과 이 민원 토지 1에 대한 무상 사용약정 또는 사용대차 관계가 성립되었다고 주장하고 있고, 위 판결문에는 “피고(신청외 김○○)는 송○○와 공동으로 이 사건 건물을 건축하였으므로 (중략) 피고가 이 사건 건물(이 민원 건물)을 건축허가와 다르게 건축하여 사용승인을 받지 못한 상태로 장기간 이용하고 있는 사실 등을 종합하면 피고의 주장(원고의 피고에 대한 건물철거 및 토지 인도 청구가 권리남용에 해당된다는)은 이유없다.”라고 되어 있다.

아. 신청인에 대한 피신청인의 2015. 2. 6.자 압류해제 요청에 따른 검토결과 회신에는 “이 민원 건축물은 건축허가(1992년)후 건축중 발생된 위반사항을 시정하지 않아 이행강제금이 부과되었으나, 대지 소유자가 (귀하로) 변경되어 귀하에게 부과된 사항 (중략) 미사용승인 건축물은 소유권 자체가 형성되어 있지 않으므로 당연히 그 건축물이 축조된 대지의 소유자에게 시정의무가 있으며, 건축물의 관리와 소유 등의 권리관계는 민사적인 사항으로 이행강제금부과는 적법한 절차에 의거 부과되었으므로 부과취소는 불가함”이라고 되어 있다.

자. 신청인은, 이 민원 토지 1 소유권 취득 이후 이행강제금이 부과되어 고지서를 들고 김○○을 찾아갔는데 김○○이 본인(김○○)에게 부과된 것이 맞으니 걱정하지 말라고 하여 그 말을 믿고 별다른 조치를 취하지 못하였다는 주장이다.

4. 판   단

가. 관련 법령

1)「건축법」제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고, 제80조(이행강제금) 제1항은 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (이하 생략)”라고 규정하고 있고,「건축법 시행규칙」별지 4호 서식 건축관계자 변경신고서에는 “건축주 변경인 경우에는 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류”를 첨부하도록 규정되어 있다.

2) 대구고등법원은 “이행강제금은 (중략) 침익적 행정행위에 속하므로 그 부과요건, 부과금액, 부과회수 등이 법률로써 엄격하게 정하여져야 하고 (중략) 시정명령도 그 요건이 법률로써 엄격하게 정해져야 하며 그에 관한 해석도 엄격하게 하여야 (중략) 시정명령과 이행강제금의 부과대상을 ‘건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자’라고 규정하고 있는 바, 원고들이 ‘건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자’가 아님은 분명하고, 이 사건 토지의 소유자인 원고들이 이 사건 각 건물의 소유자에게 철거를 요구할 권원을 가지고 있고 이 사건 각 건물로 인하여 다소 경제적 이득을 얻고 있다 할지라도 건축물을 사실상 지배하면서 사용·관리하는 자를 의미하는 ‘관리자 또는 점유자’라고 보기 어려운 이상, 원고들은 ‘건축주등’에 해당되지 아니한다.”라고 판시하였다(대구고등법원 2009. 2. 6. 선고 2008누1253 판결). 대법원은 “원래 행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있다.”라고 판시하였다(대법원 2006. 6. 30. 2004두701호 판결, 2006. 5. 25. 2003두4669호 판결 등 참조).

나. 판단 내용

피신청인은 신청인이 토지소유권 변동에도 불구하고 건축주 변경 등을 이행하지 않아 불법건축물을 방치한 것으로, 이 민원 건물의 실질적 점유자로 불법 시정의 실질적·법률적 의무가 있고, 신청인의 이 민원 이행강제금 부과 처분 무효확인 행정심판 청구사건도 기각되었기에 이 민원 이행강제금 부과 및 압류처분을 취소할 수 없다고 주장하나, ① 신청인은 이 민원 토지 1을 소유하고 있으나 이 민원 건물 건축허가를 받은 자가 아니고, 일정기간 이 민원 건물 일부만을 임차하여 점유한 것에 불과하여 이 민원 건물의 건축관계자 변경을 신청할 권리나 의무가 있다고 보기 어렵고, 이 민원 건물의 위반 부분을 철거하여 사용승인을 받을 수도 없다고 보이는 점, ② 이행강제금은 위반행위의 자진 시정 의무자가 자발적으로 시정을 이행하도록 하기 위한 제도로 점유자에게도 부과할 수 있으나, 위반행위를 시정할 권한이 없는 점유자에게 부과할 것은 아니라고 보이는 점, ③ ○○○○시 행정심판위원회도 이 민원 이행강제금 부과 처분이 당연무효인 처분은 아니라고 재결하면서도, 신청인이「건축법」제79조 제1항에 따른 ‘건축주등’에는 해당되지 않는다고 판단하여 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 각 부과 처분의 위법성을 인정한 점, ④ 신청인은 이 민원 건물 소유자인 신청외 김○○의 의견을 신뢰하여 정해진 기간 내에 이의 신청 또는 이행강제금 부과 처분 취소를 구하는 행정심판이나 소송을 제기하지 못한 것으로 이해되는 점, ⑤ 이행강제금 부과 목적이 위반행위의 자진 시정 의무자가 자발적으로 시정을 이행하도록 하기 위한 것으로 징수를 목적으로 하지 않는다는 점, ⑥ 처분청은 하자있는 행정 처분을 취소할 수 있고, 이 민원 이행강제금 부과처분이 당연무효는 아니라 하더라도 처분의 위법성이 인정되고, 위법한 처분에 기한 압류 등 강제징수는 바람직하지 않다고 판단되는 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인에 대한 이 민원 이행강제금 각 부과처분과 이 민원 토지 1에 대한 각 압류 처분은 모두 해제함이 타당하다고 판단된다.

5. 결  론

그러므로 신청인에 이 민원 이행강제금 부과 및 부동산 압류처분을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.