7. 군(軍) 사유지 무단 분할 등

피신청인은 약 39년간이나 계속 무상으로 사용하고 있고, 2011년 신청인으로부터 받은 산지소유자 동의서에는 ‘토지를 향후 국방·군사시설로 계속 사용함에 동의합니다.’라고 기록되어 있을 뿐, 유상인지 무상인지는 기록되지 않은 점, 토지에 경계용 철조망을 설치하고 약 39년간 토지 소유자까지 출입할 수 없도록 독점적이고 배타적으로 사용한 것으로 보이며, 결과적으로 이러한 군(軍)의 행위는 신청인의 이 민원 토지 전부 및 일부를 사용함에 따른 이익을 약 39년간이나 일정부분 향유하였음을 부정하기 어려워 피신청인은 신청인에게 토지사용에 따른 임료 상당의 사용료를 지급하는 것이 바람직하다.

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1510-104563(심의일：2016. 4. 7.)

2. 피신청인 ○군 제○○여단장

3. 쟁점사항

군(軍)의 토지무단 분할 및 사용여부

4. 처리결과 의견표명

피신청인에게 ○○ ○○구 ○○동 잡 293㎡와 같은 동 산25-35 임야 373㎡중 95㎡에 대해 임료 상당의 사용료를 신청인에게 지급할 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

이  유

1. 신청 원인

신청인은 ○○ ○○구 ○○동 243-57 잡 293㎡(이하 '이 민원 토지1'이라 한다)와 같은 동 산25-35 임야 373㎡(이하 '이 민원 토지2'라 한다)의 소유자인데 피신청인이 같은 동 산25-35 임 666㎡을 이 민원 토지1, 2로 무단 분할하고 지목을 변경한 후 이 민원 토지1을 사용하고 있었다. 이에 피신청인에게 무단 토지분할과 지목변경 이유 등을 문의하였으나 답변이 없어 2013. 3. 이 민원 토지1의 매수를 청구하였고, 피신청인은 “2013. 5.까지 회신하겠다.”라고 하였지만 지금까지 아무런 조치가 없다. 이와 같이 피신청인이 토지를 무단 분할하고 지목을 변경한 후 아무런 조치 없이 계속 무상으로 사용하고 있는 것은 부당하니 관련 사실을 확인하여 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 토지1은 ○○방어에 중요한 위치의 군사시설(○○진지)로서 지속적으로 사용되어야 할 부지이며, 2011년「산지관리법」부칙 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례)에 근거하여 토지소유주와 협의 및 동의를 받고 토지를 분할 및 지목을 변경 하였다.

3. 사실 관계

가. 토지이용규제정보에 따르면, 이 민원 토지1, 2는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 ‘도시지역, 자연녹지지역, 공항시설보호지구, 최고고도지구(수평표면 : 해발 57.86m미만)로, 「군사기지 및 군사시설보호법」에 따른 ‘○○방어협조구역(위탁고도 : 77∼257m), 제한보호구역(후방지역 : 500m)'등으로 지정되어 있다.

나. ○○시가 2011. 6. 16 작성한 「불법전용산지 임시특례 업무개선」자료에 따르면 불법전용산지 지목변경 임시특례제도에 근거하여 민원인이 불법전용산지에 대한 지목변경을 신청하는 경우, 측량 성과도를 첨부하여 자치구 산지관리부서에 신청하고, 자치구 산지관리부서는 「불법전용산지 임시특례」의 적격여부를 심사·처리 후 지적부서에 통보함으로써 최종적으로 지목변경 처리하는 것으로 기록되어 있다.

다. 대한지적공사 ○○본부 ○○구지사장은 2011. 11. 7 ○○시 ○○구청장에게 이 민원 토지1, 2에 대하여 “「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제25조 제1항 및 「지적측량시행규칙」 제28조 제2항에 의하여 지적측량 검사를 요청합니다.”라고 분할측량목적의 지적측량 성과 검사를 요청하였다

라. ○○시 ○○구청에서 2011. 11. 8 작성한 ‘임야분할 및 등록전환 측량성과 검사 출장결과 보고서’에는 실제 토지이용현황 ‘군사시설(군부대) 및 임야’, 특이사항 ‘산지전용허가 신청을 위한 분할 및 등록전환임’, 조사자 의견 ‘상기 토지들은 불법전용산지 임시특례제도가 운영됨에 따라 군사시설로 이용하고 있는 부분을 산지전용허가하고 신청하고자 분할 및 등록 전환하는 사항으로 측량성과 양호하므로 「지적측량시행규칙」제28조 제2항 제3호의 규정에 의거 토지분할 측량성과도를 교부함이 타당하다고 사료됨’으로 기록되어 있다.

마. ○○시 ○○구청장은 2011. 11. 8 대한지적공사 ○○구지사장에게 “우리 구 ○○동 산17번지 외 6필지에 대한 임야분할 및 ○○동 산25-38호 외 11필지에 대한 등록전환 측량성과 검사를 실시하고 「지적측량시행규칙」제28조의 규정에 의거 붙임과 같이 측량성과도를 교부하니 신청인에게 불법전용산지 허가를 받아 토지이동 신청을 할 수 있도록 안내하여주시기 바랍니다.”라고 임야분할 및 등록전환성과도를 교부하였다.

바. ○○시 ○○구청장은 2011. 11. 21 피신청인과 ○군 ○○부대장에게 “귀 부대에서 산지전용허가를 받아 제출한 우리 구 ○○동 산17번지 외 6개 필지에 대한 임야분할 및 같은 동 산17-5 외 11필지에 대한 등록전환 신청서는 아래와 같이 처리하고 관할등기소에 등기촉탁하였음을 알려드립니다.”라고 임야분할 및 등록전환 신청서 처리결과를 통보하였다.

사. 피신청인은 2011. 10. 신청인에게 “우리 부대에서 사용 중인 귀하의 토지 중 지목이 임야로 되어 있는 토지에 대하여 실제 사용목적에 맞게 지목을 잡종지 또는 대지 등으로 지목을 변경하여 재산가치의 향상과 재산의 관리 효율성 증대를 위하여 추진하고 있습니다. 토지 지목 변경 시 소유자의 사용자 동의가 필요하여 아래와 같이 협의하오니 소유자분께서는 확인하시어 사용자 동의 시 지목변경 등 등록전환 절차를 시행하여 지목변경 완료 후 그 결과를 통보하여 드릴 예정입니다. 따라서 소유자분께서는 한시적으로 특례규정에 의거 시행되는 지목변경 임야를 토지지목으로 전환하기를 원하시면 사용자 동의서에 날인하시어 회신하여 주십시오.”라고 불법전용산지 양성화사업 대상지 등록전환관련 사용자 동의 협의를 요청하였다.

아. 신청인이 2011년 피신청인(사용자 부대 〇군 제〇〇부대)에게 제출한 산지소유자동의서에는 동의자 인적사항이 성명 ‘A, 주소 ‘〇〇 〇〇구 〇〇동 〇〇〇’, 지목변경 대상토지 ‘〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35’, 지목 ‘임야’, 지적 ‘655㎡’, 내용 ‘「산지관리법」 부칙 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례)와 관련하여 국방·군사시설로 사용하고 있는 위 소재지의 대상 토지에 대한 지목변경에 동의하며, 이에 소요되는 비용 일체는 토지소유지(공유지)인 동의자가 부담할 것에 동의합니다. 또한 위 소재지의 대상 토지를 향후 국방·군사시설로 계속 사용함에 동의합니다.’라고 기록되어 있고, 신청인의 성명 끝부분에 인장이 날인되어 있다

자. 피신청인 소속의 〇〇대대장은 2011. 11. 10 〇〇시 〇〇구청장에게 “국방·군사시설용도로 사용 중인 불법전용산지 양성화를 위한 신청을 붙임과 신청하오니 조치바랍니다.”라고 불법전용 산지를 신고하였다.

차. 관계기관장은 2015. 10. 28 우리 위원회에 “군(軍)은 2011. 11. 신청인에게 동의를 받고 〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35 임 666㎡를 이 민원 토지1, 2로 분할하여 사용하고 있으며, 토지 사용에 대하여는 〇군 〇〇사령부 지구배상심의회에 국가배상을 안내한 사실이 있다. 한편 이 민원 토지1 일대는 〇〇진지이전사업(기부 對 양여) 예정지로 조속한 시일 내에 토지보상이 이루어지도록 추진하겠다.”라는 의견을 통보하였다.

카. 관계기관장이 위 의견과 함께 제출한 군(軍) 사용 사유지 관리대장에는 관리/사용부대 ‘〇〇여단/〇〇대대’, 소재지/지번 ‘〇〇 〇〇구 〇〇동/산25-35’, 지목 ‘임야’, 공부면적/점유면적 ‘655㎡/310㎡’, 점유일자 ‘1978. 12. 10’, 용도 ‘시설부지’, 소유자 주소/성명 ‘〇〇 〇〇구 〇〇동 433/A’, 정리방법/정리연도 ‘매수/2013년’으로 기록되어 있다

타. 관계기관장은 2015. 10. 26 〇〇시 〇〇구청장에게 “우리 부대에서 국방·군사 목적으로 사용하고 있는 군(軍) 사용 사유지 현황을 제출하니 관련법에 의거 재산세 감면을 조치하여 주시기 바랍니다.”라고 아래와 같이 군(軍) 사용 사유지 관련 현황을 제출하였다

파. 피신청인은 2015. 12. 31 우리 위원회에 “이 민원 토지1과 이 민원 토지2 일부는 1977년 부대 창설부터 현재까지 국방·군사 목적의 토지 및 시설로 점유 사용하고 있으며, 이 민원 토지2는 군사시설 외부에 인접한 부지로서 접근 및 출입은 가능하지만, 군사시설 내에 점유 사용 중인 이 민원 토지1은 출입 및 사용이 불가능하다.”라고 하였다

하. 우리 위원회가 2016. 1. 8(금) 피신청인과 이 민원 토지1, 2 현장을 확인한 결과 “➀ 이 민원 토지1, 2 일대의 〇〇진지는 과거 70~80년대에 신축되었지만 지금은 사용하지 않고 폐쇄된 것으로 보인다. ➁ 피신청인은 ”군(軍)은 7~8년 전 〇〇도시개발조합과 〇〇도시개발구역내의 〇〇진지를 이 민원 토지1 일대에 이전·통합하는 것을 협의하고 공사를 위해 병력을 철수하였는데 지금까지 착공을 하지 못하고 있으며, 이전사업은 2016. 3. 또는 4.경 착공을 계획하고 있으며, 착공과 동시에 이 민원 토지1과 이 민원 토지2 일부가 포함되는 사유지 매입을 계획하고 있고, 2016년 말까지 완공하는 것을 계획하고 있다. 한편 신청인은 〇〇사령부 지구배상심의위원회에 사유지 무단점유에 대한 사용료 지급을 신청하여 현재 절차가 진행되고 있다.”라고 하였다

거. 〇군 〇〇사령관은 2016. 1. 20 우리 위원회에 “2016. 1. 13 현재까지 국가배상 신청 및 처리 사실이 없으며, 향후 무단점유로 인해 이미 발생한 사용료 등 손해에 대하여는 신청인의 주소지 관할 지구배상심의회에 국가배상을 신청할 수 있다.”라고 답변하였다

너. 피신청인은 2016. 1. 19 우리 위원회에 “〇군 〇〇사령부 법무참모부에서 2015. 11. 12 국가배상사건 사실조회 의뢰를 요청하였는데, 동일 지역내 다른 필지 소유자가 손해배상을 신청한 것으로 확인되었으며, 신청인은 지구배상심의위원회에 토지사용료 등 손해배상을 신청하지 않았다.”라고 하였다.

4. 판단

이 사안은 ➀ 피신청인이 신청인의 소유의 〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35 임 666㎡를 이 민원 토지1, 2로 무단 분할하고, 이 민원 토지1의 지목을 변경하여 동의 없이 계속 사용하고 있는지 여부 ➁ 피신청인이 신청인에게 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2의 일부 사용에 대해 사용료를 지급해야 하는지 여부를 판단하는 것이다.

가. 피신청인이 신청인 소유의 〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35 임 666㎡를 이 민원 토지1, 2로 무단 분할하고, 이 민원 토지1의 지목을 변경하여 동의 없이 계속 사용하고 있는지 여부

신청인의 “피신청인이 동의 없이 〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35 임 666㎡를 이 민원 토지1, 2로 무단 분할하고 이 민원 토지1의 지목을 변경한 후 계속 사용하고 있다.”라는 주장에 대하여 살펴보면, 2010. 5. 31 개정된 「산지관리법」은 적법한 절차를 거치지 아니하고 5년 이상 계속 사용한 국방ㆍ군사시설로 사용된 산지의 경우 불법전용산지에 관한 임시특례(법률 제10331호) 대상으로 규정하는 점, 피신청인은 2011. 10. 신청인에게 〇〇 〇〇구 〇〇동 산25-35 임 666㎡의 불법전용산지 양성화사업 대상지 등록전환과 관련하여 동의(협의)를 요청한 점, 이에 신청인은 2011년 피신청인(사용자 부대 〇군 제〇〇부대)에게 이 민원 토지1의 지목을 변경하고 국방·군사시설로 계속 사용하는 동의서를 제출한 점, 피신청인 소속의 〇〇대대장은 2011. 11. 10 〇〇시 〇〇구청장에게 신청인이 제출한 지목변경 동의서를 첨부하여 국방·군사시설 용도로 사용 중인 이 민원 토지1의 불법전용산지 양성화를 신청한 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 「산지관리법」에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례 조치에 따라 토지를 분할하고, 신청인에게 지목 변경 및 국방·군사시설로 계속 사용하는 것에 동의 받아 사용하고 있는 것으로 보인다.

나. 피신청인이 신청인에게 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부 사용에 대해  사용료를 지급해야 하는지 여부

대법원은 ‘농지를 사실상의 도로로 점·사용하는 경우’와 관련하여, “어느 사유지를 국가 또는 지방자치단체가 점유하여 사실상의 도로로서 일반 공중의 교통에 제공함으로써 그 토지 소유자가 독립적·배타적인 사용·수익이 제한되고 있는 경우에는 그 소유자가 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용수익권을 포기하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국가 또는 지방자치단체는 그 토지를 점유하여 사용·수익하는 이득을 얻고 토지 소유자는 그 만큼의 손해를 입고 있는 것으로 보아야 할 것이다.”라고 판시하고 있다(대법원 2008. 2. 1 선고 2007다8914 판결, 2007. 1. 11 선고 2006다34206 판결 등 참조).

신청인의 “피신청인이 지금까지 아무런 조치 없이 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부를 계속 무상으로 사용하고 있다.”라는 주장에 대하여 살펴보면, 피신청인은 이 민원 토지1, 2를 1977. 1.부터 2015. 10.까지 약 39년간이나 계속 무상으로 사용한 점, 피신청인이 2011년 신청인으로부터 받은 산지소유자 동의서에는 ‘토지를 향후 국방·군사시설로 계속 사용함에 동의합니다.’라고 기록되어 있을 뿐, 유상인지 무상인지는 기록되지 않은 점, 피신청인은 이 민원 토지1에 경계용 철조망을 설치하고 약 39년간 토지 소유자까지 출입할 수 없도록 독점적이고 배타적으로 사용한 것으로 보이는 점, 피신청인은 2015. 10. 26 〇〇시 〇〇구청 직원의 요청에 의해 국방·군사 목적으로 약 39년간이나 사용하던 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부의 재산세(783,340원) 감면을 요청하였지만, 이는 토지의 유·무상 사용과 관련 없는 재산세 감면에 해당하는 점, 결과적으로 이러한 피신청인의 행위는 신청인의 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부를 사용함에 따른 이익을 약 39년간이나 일정부분 향유하였음을 부정하기 어려운 점, 법원은 “국가가 토지를 점유하여 사용함으로써 소유자가 독립적·배타적인 사용·수익이 제한되는 경우 소유자가 토지에 대한 독점적·배타적인 사용수익권을 포기하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국가는 토지를 점유하여 사용·수익하는 이득을 얻고 토지 소유자는 그 만큼의 손해를 입고 있는 것으로 보아야 할 것이다.“라고 판시하는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 신청인에게 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부 사용에 따른 임료 상당의 사용료를 지급하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지1 전부와 이 민원 토지2 일부를 무상 사용하는 것에 대한 조치를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.