3. ○○시 ○○구 생활임금 조례

피신청인은 보육교직원의 인건비는「영유아보육법」에 의하여 보건복지부가 정한 인건비 지원기준에 따라 지급하는 것을 원칙으로 하고 있으며, ○○구 직장어린이집 조리사의 인건비는 보건복지부 지침에 따라 근로자와 계약을 체결하고 있어 소급지급은 불가하다고 하므로 이에 대해 살펴보면, 1) 이 민원 조례는 2014. 9. 11. 제정되었으나, 제5조에 따른 최초 고시인 「2015년 ○○구 생활임금 고시」가 2014. 11. 27. 고시되어 2015. 1. 1.부터 적용되고 있는 점, 2) 신청인은 피신청인이 대표자로 있는 직장어린이집에 소속된 근로자로 ‘○○구 소속 근로자’에 해당한다고 할 것이므로 이 민원 조례 제3조제1항제1호에 따른 적용대상에 해당하는 점, 3) 피신청인이 조례 제정·시행일 이후 신청인과 계약을 체결할 때에는 이 민원 조례에 따라 고시된 생활임금을 적용하여 계약을 체결했어야 하나 이를 적용하지 않은 것은 계약이 자치법규인 조례를 위반하였다고 할 것인바, 이렇게 해석하는 것이 이 민원 조례 제4조에서 피신청인에게 생활임금 제도가 확대될 수 있도록 노력할 의무를 부과하고 있는 것에 부합되는 점, 위와 같은 점 등을 종합하여 볼 때 신청인이  ‘보육사업 안내’의 보육교직원 인건비 지급기준과 ‘○○구 생활임금 조례’상의 인건비 차액을 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.

결정개요

1. 민원번호  2AA-1606-067987 (심의일：2016. 8. 8.)

2. 피신청인 ○○시 ○○청장

3. 쟁점사항

신청인의 경우 「○○시 ○○구 생활임금 조례」적용대상임에도「영유아보육법」에 근거하여 하향된 인건비를 지급받았는데 시정 및 소급지급 가능한지 여부

4. 처리결과 시정권고

피신청인에게 신청인에 대하여 2015. 1. 부터 ‘○○시 ○○구 생활임금 조례’를 적용하여 보육교직원 인건비를 소급지급할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

영유아보육법 제24조, 동법 시행규칙 제23조

이  유

1. 신청원인

신청인은 2013. 4. 1.부터 ○○시 ○○구청 직장어린이집 조리사로 재직하고 있는데 피신청인은 2014. 8. 11. 「○○시 ○○구 생활임금 조례」(이하 “이 민원 조례)를 제정하고 적용대상을 ‘○○구 소속 근로자와 ○○구 출자·출연기관 소속 근로자’로 명시하고 있어 신청인의 경우 동 조례 적용대상임에도「영유아보육법」에 근거하여 하향된 인건비를 지급하고 있으니 이를 시정하고 소급지급하여 달라.

2. 피신청인의 주장

보육교직원의 인건비는「영유아보육법」에 의하여 보건복지부가 정한 인건비 지원기준에 따라 지급하는 것을 원칙으로 하고 있으며, ○○구 직장어린이집 조리사의 인건비는 보건복지부 지침(보육사업 안내-보육교직원 인건비 지급기준)에 따라 근로자와 계약을 체결하고 있어 소급지급은 불가하다.

다만, 근로자들의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 위해 생활임금 조례를 제정하여 시행하고 있는바 2016. 7월부터는 생활임금 조례를 적용하여 지급하고자 한다.

3. 사실관계

가. 신청인은 2013. 4. 1.부터 ○○구청 직장어린이집과 매년 근로계약을 체결하고 근무하고 있는데 근로계약서의 보수내용을 보면 ‘보수는 포괄임금제도에 의한 호봉제(보건복지부 보육교사 급여기준표에 준함)이며 추후 경력에 따라 호봉 승급월에 승급과 더불어 그에 준한 급여가 책정된다.’라고 기재되어 있다.

나. 신청인은 피신청인에게 ‘2015. 1. 1. 민원 조례가 시행된 이후에도 보건복지부「영유아보육법」에 따른 ‘보육사업안내’의 보육교직원 인건비 지원기준에 따라 인건비를 지급받았으나, 생활임금을 지급받지 못하고 있다고 주장하며, ○○구 의회에서 제정(2014. 9. 11.)한 조례를 ○○구에서 위반하는 위법한 행정으로 조례 시행일(2015. 1. 1.)로부터 지급받지 못한 생활임금과 보육교직원 인건비 지원기준과의 차액을 소급지급해 줄 것‘을 요청하였다.

다. 「영유아보육법 시행규칙」〔별표8〕에서의 어린이집 운영기준(제23조 및 제34조 관련)은 다음과 같다.

* 비용의 지출

2) 국공립어린이집, 법인어린이집 등 보육교직원의 인건비를 지원받는 어린이집의 원장은 해당 보육교직원의 인건비를 지급할 때에 보건복지부장관이 정하는 보육교직원 봉급표를 기준으로 지급하되, 지방자치단체에서 따로 지급하는 처우개선비, 건강보험료 등을 추가로 지급하여야 한다.

라. 신청인이 제출한「영유아보육법」에 근거한 보육사업 안내의 보육교직원 인건비 지원기준과「○○구 생활임금 조례」를 비교하여 산출한 미지급 내역은 다음과 같다.

구 분	2015. 1. ~ 2015. 6.	2015. 7. ~2015. 12.	2016. 1. ~ 2016. 6.	비 고
호 봉	5호봉	5호봉	6호봉
월급여 (복지부)	1,366,890원	1,396,970원	1,438,880원	영유아보육법
시간급	6,540원	6,684원	6,885원
월급여 (○○구)	1,494,350원	1,494,350원	1,585,265원	○○구 생활임금 조례
시간급	7,150원	7,150원	7,585원

※ 보육교사 호봉표상 월급을 「근로기준법」,「영유아보육법」에 따라 1일 8시간 노동, 월 소정근로 209시간(주휴일 포함)에 맞추어 시간급으로 계산함.

4. 판단

가.  관계법령 등

1)「헌법」

제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

2) 「지방자치법」

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

3) 「영유아보육법」

제10조(어린이집의 종류) 어린이집의 종류는 다음 각 호와 같다.

4. 직장어린이집 : 사업주가 사업장의 근로자를 위하여 설치·운영하는 어린이집(국가나 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 위하여 설치·운영하는 어린이집을 포함한다.)

제14조(직장어린이집의 설치 등)

① 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 사업장의 사업주는 직장어린이집을 설치하여야 한다. 다만, 사업장의 사업주가 직장어린이집을 단독으로 설치할 수 없을 때에는 사업주 공동으로 직장어린이집을 설치·운영하거나, 지역의 어린이집과 위탁계약을 맺어 근로자 자녀의 보육을 지원(이하 이 조에서 “위탁보육”이라 한다.)하여야 한다.

제24조(어린이집의 운영기준 등)

① 어린이집을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다.

4) 「영유아보육법시행규칙」

[별표 8] <개정 2016.3.30.>

어린이집의 운영기준(제23조 및 제34조 관련)

바. 비용의 지출

1) 어린이집의 지출은 계좌 입금 또는 신용카드를 사용하는 것을 원칙으로 한다.

2) 국공립어린이집, 법인어린이집 등 보육교직원의 인건비를 지원받는 어린이집의 원장은 해당 보육교직원의 인건비를 지급할 때에 보건복지부장관이 정하는 보육교직원 봉급표를 기준으로 지급하되, 지방자치단체에서 따로 지급하는 교사 처우개선비, 건강보험료 등을 추가로 지급하여야 한다.

3) 보육교직원 인건비의 지급은 반드시 계좌 입금하여야 하며 보육교직원에게는 봉급명세서를 발급하여야 한다.

제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조 제1항에 따른 어린이집의 운영기준은 별표 8과 같다.

5) 2015년 및 2016년 보육사업 안내(보건복지부 지침)

○ 공통사항(인건비 지원 원칙)

국공립, 사회복지법인, 법인·단체 등, 영아전담·장애아전문 어린이집 등 정부 인건비 지원 어린이집을 운영하는 자는 ‘보육교직원 인건비 지원기준’에 따라 교직원 인건비를 지급, 직장어린이집(공공기관 또는 고용보험기금으로부터 운영비를 지원받는 어린이집)도 동 지급기준 이상을 준수

6) 「○○시 ○○구 생활임금 조례」

제1조(목적) 이 조례는 ○○시 ○○구를 위하여 일하는 근로자들이 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 적절한 생활임금 기준을 정하여 근로자들의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 도모하고 구민의 복지 증진에 기여하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “생활임금”이란 최저임금 이상으로서 근로자가 최소한의 인간적, 문화적 생활을 가능하게 할 목적으로 지급되는 임금을 말한다.

2. “출자·출연기관”이란 「지방공기업법」 제76조에 따라 ○○시 ○○구(이하 “○○구”라 한다)가 설립한 지방공단과 「민법」 및 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」 제4조에 따라 ○○구가 출연하여 설립된 재단법인을 말한다.

3. “하수급인”이란 원수급인으로부터 공사, 용역제공 등을 하도급 받은 자를 말한다.

제3조(적용범위) ① 생활임금의 적용대상은 다음 각 호와 같다.

1. ○○구 소속 근로자와 ○○구 출자·출연기관 소속 근로자

2. ○○구로부터 그 사무를 위탁받거나 구에 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체에 소속된 근로자와 그 하수급인이 직접 고용한 근로자

② 제1항의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용을 제외한다.

1. 공공근로, 지역공동체사업 등과 같이 국비 또는 시비 지원으로 일시적으로 채용된 근로자

2. 그 밖에 생활임금 이상의 임금을 받고 있는 근로자

제4조(구청장의 책무) 구청장은 생활임금 제도가 확대될 수 있도록 노력하여야 한다.

제5조(생활임금의 결정) ① 구청장은 제7조의 ○○시 ○○구 생활임금심의위원회의 심의를 거쳐 매년 9월 10일까지 다음 연도 1월 1일부터 적용되는 생활임금을 결정하여야 한다.

제6조(생활임금액 사전고지 등) ① 구청장은 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전에 고지해야 한다.

② 구청장은「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 하여야 한다.

나.  판단내용

피신청인은 보육교직원의 인건비는「영유아보육법」에 의하여 보건복지부가 정한 인건비 지원기준에 따라 지급하는 것을 원칙으로 하고 있으며, ○○구 직장어린이집 조리사의 인건비는 보건복지부 지침(보육사업 안내-보육교직원 인건비 지급기준)에 따라 근로자와 계약을 체결하고 있어 소급지급은 불가하다고 하므로 이에 대해 살펴보면,

1) 「헌법」제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하여 자치입법권을 보장하고 있고, 이에 따라 「지방자치법」은 제22조에서 자치법규로서 조례를 인정하고 있는데, 조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관화여 지방의회의 의결로써 제정하는 것으로서 원칙적으로 법규의 성질(대외적 구속력)을 가진다고 판결(대법원 1962. 9. 7. 선고 62추31 판결)하고 있고, 이 민원 조례는 2014. 9. 11. 제정되었으나, 제5조에 따른 최초 고시인 「2015년 ○○구 생활임금 고시」가 2014. 11. 27. 고시되어 2015. 1. 1.부터 적용되고 있는 점,

2) 신청인은 피신청인이 대표자로 있는 직장어린이집에 소속된 근로자로 ‘○○구 소속 근로자’에 해당한다고 할 것이므로 이 민원 조례 제3조제1항제1호에 따른 적용대상에 해당하는 점,

3) 보건복지부에서 발간한 ‘보육사업 안내’의 공통사항은 국공립·사회복지법인 어린이집 등 정부 인건비 지원 어린이집을 운영하는 자는 ‘보육교직원 인건비 지원기준’에 따라 교직원 인건비를 지급하고, 직장어린이집도 동 지급기준 이상을 준수하도록 안내하고 있고, 이 민원 조례에 따라 고시된 생활임금이 보건복지부에서 정한 ‘보육교직원 인건비 지원기준’을 상회하고 있으므로, 피신청인이 조례 제정·시행일 이후 신청인과 계약을 체결할 때에는 이 민원 조례에 따라 고시된 생활임금을 적용하여 계약을 체결했어야 하나 이를 적용하지 않은 것은 계약이 자치법규인 조례를 위반하였다고 할 것인바, 이렇게 해석하는 것이 이 민원 조례 제4조에서 피신청인에게 생활임금 제도가 확대될 수 있도록 노력할 의무를 부과하고 있는 것에 부합되는 점,

위와 같은 점 등을 종합하여 볼 때 신청인이  ‘보육사업 안내’의 보육교직원 인건비 지급기준과 ‘○○구 생활임금 조례’상의 인건비 차액을 지급하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 ‘○○시 ○○구 생활임금 조례’를 적용을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.