2. 도로편입 토지보상

공특법을 적용함에 있어서는 더욱 엄격하게 정해진 절차를 준수하여야 하고, 공시송달은 토지들의 소유권을 취득하기 위해 반드시 거쳐야 하는 절차이며, 공시송달은 토지등의 소유권자의 주소 또는 거소의 불명으로 협의를 행할 수 없을 때에 한해 제한적으로 하여야 함. 그러나 이 민원 토지들의 경우 공시송달을 하기 전 이미 등기부상 실제 소유자가 변경 등기되었음에도 불구하고 전 소유자의 주소가 불명확하다는 이유로 공시송달을 하였으므로 이 공시송달은 유효하지 않고, 설혹 이 공시송달이 유효하다 하더라도 이 민원 토지들에 대한 공시송달이 있기 전에 등기부상 소유자와 주소를 변경 등록하였음에도 불구하고 피신청인은 전 토지소유자의 주소가 불명하다는 이유로 보상금을 공탁하였고, 이는 공탁당시 소유자가 아닌 자를 공탁수령자로 공탁한 것으로 이 공탁은 요건이 흠결된 것이어서 무효여서, 토지 수용을 위한 변제가 있었다고 보기 어려우며, 피신청인은 이 민원 토지들의 소유권을 정당하게 취득하였다고 할 수 없으므로 도로편입 토지의 보상이 불가하다는 것은 위법․부당하다.

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1510-088061 (심의일：2016. 1. 18.)

2. 피신청인 경기도 ○○시장

3. 쟁점사항

도로(진금로)에 편입된 신청인 소유의 경기 ○○시 ○○면 ○○리 275-1 도로 8㎡와 같은 리 276-5 도로 153㎡가 보상대상인지 여부

4. 처리결과 시정권고

피신청인에게 ○○~○○간 도로(진금로)에 편입된 신청인 소유의 경기 ○○시 ○○면 ○○리 275-1 도로 8㎡와 같은 리 276-5 도로 153㎡를 매수할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

「공공용지의 취득 및 손실 보상에 관한 특례법」(1991. 12. 31. 법률 제4484호로 개정되기 전의 것) 제6조는 제1항

이  유

1. 신청 원인

신청인 소유의 경기 ○○시 ○○면 ○○리 275-1 도로 8㎡와 같은 리 276-5 도로 153㎡(이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다)는 피신청인이 시행한 ○○~○○간 도로건설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)에 편입되어 일반공중이 이용하는 도로(이하 ‘이 민원 도로’라 한다)로 사용되고 있으니 매수해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 공사 시행 당시 이 민원 토지들의 소유자인 신청 외 양○○(이하 ‘양○○’라 한다)에게 보상금을 지급하고자 하였으나, 주소불명으로 보상금을 공탁하였는바, 이 민원 토지들은 미지급용지로 보기 곤란하므로 신청인의 요구는 수용이 불가하다.

3. 사실 관계

가. 폐쇄등기부 증명서 등에 따르면, 이 민원 토지들은 당초 양○○ 소유였으나, 1987. 4. 25. 신청 외 권○○에게, 1990. 2. 7. 신청 외 박○○에게 각각 매매를 원인으로 소유권이 이전되었고, 신청인은 2014. 12. 17. 공매를 원인으로 이 민원 토지들의 소유권을 취득하였으며, 취득가액은 15,795,000원이다.

나. 또한, 이 민원 토지들은 1988. 10. 21. 이 민원 공사로 인해 현재와 같은 면적으로 분할되었고, 같은 해 11. 28. 답에서 도로로 지목이 변경되었다.

다. ○○지사는 이 민원 토지들에 대하여 1988. 12. 5. ○○도 공고 제504호로 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령」 제4조에 따라 공시송달하였고, 공시송달의 내용은 아래와 같으며, 이 공고문에도 이 민원 토지들의 소유자는 양○○로 기재되어 있다.

※ 1987년과 1988년에 ○○도에서 시행한 농어촌 도로확․포장 사업 및 IBRD차관 도로공사에 편입된 토지 중 소유자 주소불명으로 보상금을 지급하지 못한 토지에 대하여 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령」 제4조에 따라 공시송달하오니 소유자 또는 관계인은 본 공고기간내에 필히 토지소재지 시․군(건설과)에 연락하시기 바랍니다. 만약 기간내에 연락이 없는 토지는 소유자가 불명한 토지로 간주하고 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」 제6조에 의거 그 소유권을 경기도로 이전하오니 양지하시기 바랍니다.

1. 사업시행자: ○○지사

2. 공공사업의 종류: 도로확장 및 포장공사(○○~○○ 외 38개 노선)

3. 부동산의 표시: 아래와 같음

4. 공시송달 승인 및 통지년월일: 1998년 12월 5일

5. 공고기간: 공고일로부터 3주간

라. 피신청인은 1989. 2. 23. 법령조항을 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」제6조로, 공탁물을 수령할 자의 주소와 성명을 ○○시 ○○동 820 양○○로, 공탁원인사실을 공탁자는 ○○~○○간 도로공사 편입용지인 아래표시 기재 부동산(이 민원 토지들)을 매수하고 그 대금을 지급코자 하였으나, 채권자의 주소불명으로 변제공탁한다는 내용으로, 공탁금액을 171,850원으로 하여 서울지방법원 ○○지원에 공탁서를 제출하였고, 같은 달 25일 위 공탁금을 조흥은행에 입금하였다. 한편, 위 공탁금은 현재 시효가 만료되어 국고로 귀속되었다.

마. 신청인은 이 민원 토지들의 소유권을 취득하기 이전인 2014. 8. 8. 피신청인에게 이 민원 토지들이 종전에 시행된 공익사업 부지로 미불용지에 해당하는지 여부를 질의하였고, 피신청인은 2014. 8. 12. 이 민원 토지들이 변제공탁된 토지임을 알리지 않은 체 미불용지는 종합적으로 판단하여야 할 사항이라고 회신하였다.

바. 이 민원 도로는 왕복 2차로이고, 아스팔트콘크리트로 포장되어 있으며, 이 민원 토지들은 이 민원 도로의 차도(아스팔트콘크리트로 포장된 부분)와 연접해 있고, 비포장이며, 인근 공장 직원들 또는 공장 내방객들의 주차장으로 사용되고 있다.

사. 등기사항전부증명서에 따르면, ○○세무서(처분청, 권리자 국가)와 ○○세무서는 2003. 9. 4.과 2014. 5. 7. 각각 이 민원 토지들에 압류를 설정하였고, 피신청인은 2006. 3. 17. 압류를 설정하였으며, 한국○○공사는 2014. 12. 이 민원 토지들의 공개매각을 진행하였다.

아. 신청인은 2014. 12. 30. 피신청인에게 이 민원 토지들을 매수해 줄 것을 요구하였고, 피신청인은 같은 해 1. 8. 변제공탁된 토지이므로 보상이 불가하다고 회신하였다. 이에 신청인은 한국○○공사에 이 민원 토지들의 소유권 귀속 관계 및 공매절차의 유․무효를 확정해 달라는 취지의 민원을 제기하였고, 한국○○공사는 같은 달 12. 피신청인에게 이 민원 토지들은 신청인에게 소유권이 이전된 토지이므로 이 민원 토지들에 대한 귀속 관계를 확정하여 민원이 조기에 처리될 수 있도록 해달라고 협조 요청하였으며, 피신청인은 같은 달 19일 한국○○공사에게 이 민원 토지들은 변제공탁한 토지이고 공매절차의 유․무효 확정은 귀사에서 적의 처리하라고 회신하였다.

자. 한편, 한국○○공사는 「국세징수법」제61조 제5항 등 적법한 절차에 따라 이 민원 토지들의 공매가 이루어졌으므로 신청인에게 공매금액 환원은 불가하다고 하고 있다.

차. 이 민원과 동일한 민원에 대해 국토교통부는 경매로 취득한 소유자에게 토지의 보상금을 지급하고 도로편입 토지의 소유권을 취득한 사실이 있다.

4. 판단

가.「공공용지의 취득 및 손실 보상에 관한 특례법」(1991. 12. 31. 법률 제4484호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공특법’이라 한다) 제6조는 제1항은 “사업시행자가 공공사업의 시행을 위하여 토지등의 취득 또는 사용이 필요하여 협의를 행하고자 할 경우 토지등의 소유권자의 주소 또는 거소의 불명으로 협의를 행할 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공시송달로써 협의에 갈음할 수 있다.”라고, 같은 조 제2항은 “제1항의 규정에 의한 토지등에 대한 보상금의 지급은 이를 공탁으로 갈음할 수 있다.”라고, 같은 조 제3항은 “사업시행자가 보상금을 공탁하고 토지등의 소유권을 취득한 경우 소유권의 이전등기를 신청함에 있어서는 부동산등기법 제40조제1항제2호의 등기원인을 증명하는 서면은 다음 각호의 서류로써 갈음하고 동조동항제3호의 등기의무자의 권리에 관한 등기필증은 이를 제출하지 아니한다. 1. 제1항의 규정에 의한 공시송달을 행한 증명서 2. 제2항의 공탁증명서”라고, 같은 조 제4항은 “제5조제7항의 규정은 제3항의 규정에 의한 토지등의 소유권이전등기의 신청에 이를 준용한다.”라고 하고 있다.

또한, 「민법」(1990. 1. 13. 법률 제4199호로 개정되기 전의 것) 제487조는 “채권자가 변제를 받지 아니하거나 받을 수 없는 때에는 변제자는 채권자를 위하여 변제의 목적물을 공탁하여 그 채무를 면할 수 있다. 변제자가 과실없이 채권자를 알 수 없는 경우에도 같다.”라고 하고 있다.

나. 한편, 헌법재판소는 “공특법상의 협의취득 제도는 본질적으로는 사적 자치의 영역에 속하는 사법질서에 해당되고, 다만 공공사업의 원활한 수행을 위하여 일정한 규제가 이루어지고 있는 것이다. 따라서 공특법 제6조에 따른 사실상의 소유권의 강제취득은 아무리 공익을 위한 것이라 해도 사법질서에 의한 공익추구를 일차적으로 장려하고자 마련된 공특법의 범위를 벗어나고 있는 것이다(그러한 소유권의 강제취득은 헌법에 따라 엄한 기준하에 마련된 토지수용법 등에 따라 행해지는 것이 바람직하다). 그러므로 공특법 제6조는 헌법 제23조 제1항에 규정된 재산권을 헌법 제37조 제2항에 규정된 비례의 원칙에 어긋나게 침해하고 있다.”라고 하면서 공특법 제6조는 헌법에 위반된다고 결정했다(헌법재판소 1995. 11. 30. 자 94헌가2 결정 참조)

다. 법원은 “토지수용법에 의한 수용재결에 따른 수용보상금의 공탁이 유효한 것인지 여부는 같은 법 제61조 제2항 및 공탁법이 정한 요건을 갖추었는지 여부에 의하여 결정되고, 공탁의 전제가 되는 수용재결이 유효하다하여 그에 따른 공탁도 당연히 유효한 것이라고 할 수 없으며, 기업자가 일단 수용재결에 따른 보상금을 공탁하였다고 하더라도 그 공탁이 무효라면 토지수용법 제65조 소정의 ‘기업자가 수용의 시기까지 보상금을 지불 또는 공탁하지 아니하였을 때’에 해당하므로 그 수용재결은 효력을 상실하고, 따라서 기업자는 해당 토지의 소유권을 취득할 수 없다. 또한 토지 소유자가 그 토지에 대한 수용재결이 있기 전에 등기부상 주소를 실제 거주지로 변경등기하였음에도 불구하고 기업자가 토지소유자의 주소가 불명하다 하여 수용재결에서 정한 수용보상금을 토지소유자 앞으로 공탁한 경우, 그 공탁은 요건이 흠결된 것이어서 무효이고, 토지소유자의 변경등기 전 주소로 수용절차가 진행되어 왔다고 하여 결론을 달리할 것은 아니다.”라고 판시했다(대법원 1996. 9. 20. 선고95다17373 판결).

라. 피신청인은 이 민원 토지들에 대한 보상금을 이미 공탁하였으므로 이 민원 토지들을 매수하는 것은 불가하다고 주장하나, 공특법 제6조는 재산의 처분권, 사용권이 소유권자의 의사에 관계없이 박탈되는 결과를 가져와 국민의 재산권을 비례의 원칙에 어긋나게 침해(이로 인해 1995. 11. 30. 자94헌가2 결정으로 위헌 결정됨)하므로 사업시행자가 이 법을 적용함에 있어서는 더욱 엄격하게 정해진 절차를 준수하여야 하고, 또한 같은 조 제1항의 공시송달은 사업시행자가 공공사업의 시행에 필요한 토지 즉 이 민원 토지들의 소유권을 취득하기 위해 반드시 거쳐야 하는 절차인데, 이러한 공시송달은 토지등의 소유권자의 주소 또는 거소의 불명으로 협의를 행할 수 없을 때에 한해 제한적으로 하여야 한다. 그러나 이 민원 토지들의 경우 경기도지사가 1988. 12. 5. ○○도 공고 제504호로 공시송달을 하기 전 이미(소유권 변동일 1987. 4. 25.) 등기부상 실제 소유자가 신청 외 권○○로 변경 등기되었음에도 불구하고 전 소유자인 양○○의 주소가 불명확하다는 이유와 양○○의 이름으로 이 민원 토지들에 대해 공시송달을 하였으므로 이 공시송달은 유효하지 아니한 점, 설혹 이 공시송달이 유효하다 하더라도 신청 외 권○○가 이 민원 토지들에 대한 공시송달이 있기 전에 등기부상 소유자와 주소를 변경 등록하였음에도 불구하고 피신청인은 전 토지소유자 양○○의 주소가 불명하다는 이유로 보상금을 양○○ 앞으로 공탁하였으므로 공탁당시 소유자가 아닌 자를 공탁수령자로 공탁한 것으로 이 공탁은 요건이 흠결된 것이어서 무효이고, 토지 수용을 위한 변제가 있었다고 보기 어려우며, 피신청인은 이 민원 토지들의 소유권을 정당하게 취득하였다고 할 수 없는 점, 공탁제도(공탁사무처리규칙)는 채무자(피신청인)가 공탁을 함에 있어서 채권자(여기서는 신청 외 권○○)를 지정할 의무를 지는데, 피신청인은 이러한 의무도 이행하지 못하였고, 신청인은 한국○○공사가 적법하게 시행한 경매 절차에 따라 이 민원 토지들의 소유권을 취득한 점, 이 민원 토지들은 도로구역으로 지정되어 있어 특별한 사정이 없는 한 앞으로도 원상회복이 불가능하여 사용‧수익을 할 수 없을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인은 신청인 소유의 이 민원 토지들을 매수하는 것이 타당할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지들의 매수를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.