1. 부체도로 원상회복 요구

1. 부체도로 원상회복 요구

신청인이 영동고속도로 북쪽에 위치한 농지(답) 및 잡종지로의 진출입로로 이용하는 부체도로는 영동고속도로 건설공사를 시행하면서, 단절된 기존 농로를 대신하여 건설한 도로인데, OO국토관리사무소장이 이 부체도로 인근에 청사를 건립한 후, 청사 진출입로로 사용하면서 이 부체도로를 이용하는 통과차량과 청사 출입차량의 교행으로 교통사고 및 안전사고가 우려된다는 이유로, 이 부체도로를 대체할 별도의 대체도로나 우회도로를 개설하지도 않은 채, 인근 토지로 진출입하는 차량의 통행을 제한하다가 부체도로를 폐쇄한 것은 부당하다.

결정 개요

1. 민원번호 2AA-1512-020355 (심의일 : 2016. 5. 30.)

2. 피신청인 ○○국토관리사무소장

3. 쟁점사항

신청인이 인근 농지로 진출입하던 부체도로의 개설 경위와 해당 부체도로를 피신청인이 폐쇄한 것이 적법한지 여부

4. 처리결과 시정권고

피신청인에게 1988년경 시행된 고속국도50호선 신갈～안산간 고속도로건설공사로 OO교차로(JC) RAMP-F구간 북측에 개설된 부체도로#1을 당초와 같이 국가지원지방도OO호선과 직접 연결하는 도로를 별도로 개설하거나, 또는 OO국토관리사무소 청사 진입로를 이용할 수 있도록 조치할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

구「토지수용법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정 시행된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 부칙 제2조에 따라 폐지되기 전의 것) 제45조(손실보상), 같은 법 제47조(잔여지의 손실과 공사비보상), ｢도로법｣ 제2조(정의), 같은 법 제25조(도로구역의 결정), ｢형법｣ 제185조(일반교통방해)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 영동고속도로 북쪽에 위치한 경기 용인시 OO구 OO동 271-4 답 3,338㎡(이하 ‘이 민원 토지1’이라 한다) 토지 소유자 및 같은 동 274 잡종지 2,387㎡(이하 ‘이 민원 토지2’라 한다) 토지상에 재활용업체를 운영하는 자로, 관계기관이 1988년경 영동고속도로(고속국도50호선) 신갈~안산간 고속도로 건설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)를 시행하면서 이 민원 토지들로 진출입하던 기존 농로가 단절되어, 관계기관이 영동고속도로 북측에 국가지원지방도 23호선(당시 지방도363호선임, 이하 ‘이 민원 지방도’라 한다)으로부터 이 민원 토지들로 진출입할 수 있는 부체도로(폭 5m, 연장 410m, 이하 ‘이 민원 부체도로‘라 한다)를 개설하여 통행해 왔는데, 피신청인이 이 민원 부체도로 중 이 민원 지방도로부터 약 110m구간(이하 ‘이 민원 구간’라 한다)의 차량통행을 제한하는 차단시설물을 설치하고, 이 민원 토지들로의 통행을 방해하고 있으니, 이 민원 토지들로 진출입할 수 있도록 피신청인이 설치한 차단시설물들을 철거하고 이 민원 부체도로로 통행할 수 있도록 조치해 달라.

2. 피신청인등의 주장

가. 피신청인(OO국토관리사무소장)

이 민원 부체도로 중 이 민원 구간 내 토지는 국유지로, 피신청인이 1994년경 같은 구 OO동 267-1번지 일원에 청사(OO국토관리사무소, 이하 ‘이 민원 청사’라 한다)를 신축․이전하였고, 당시 이 민원 구간에 이 민원 청사 주진입로(왕복2차로, 이하 ‘이 민원 진입로’라 한다)를 개설하였는데, 최근 이 민원 토지2상에 재활용업체가 영업하면서 대형차량이 통행하고 있어, 이 민원 청사를 출입하는 도로 유지․보수용 장비차량의 통행 안전과 이 민원 진입로의 유지․관리를 위해 2015. 11. 관계기관에 관리권 이관을 요청하여 이관받았으며, 영농목적으로 이 민원 구간을 이용하는 차량에 대해서만 진출입을 허용할 예정이다.

나. 관계기관(OOOO공사)

이 민원 부체도로(L=410m)는 관계기관이 1988년경 이 민원 도로공사를 시행하면서 이 민원 토지들로 진출입하던 기존 농로가 단절되어 이를 대체하는 도로로 개설하였으며, 이 민원 구간을 제외한 구간(연장 300m)은 현재까지 관계기관이 유지․관리하고 있으나, 이 민원 구간(110m 구간)은 2015. 11. 피신청인에게 관리권이 이관되어, 이 민원 구간에 대한 차량통행 여부는 피신청인이 처리할 사안이다.

3. 사실 관계

가. 피신청인은 1992년경 경기 용인시 기흥구 OO동 267-1 임야 12,461㎡ 외 20필지에 피신청인 청사를 신축․이전하는 ‘OO국도유지건설사무소(현, OO국토관리사무소)청사신축사업’(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 시행하였는데, 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 사업(변경)시행기간은 1992. 5.～1993. 10.까지이며, 주요 내용은 아래와 같다.

사업 부지	경기 OO군 OO읍 OO리 267-1 외 19필지 24,339㎡ *당초, 21130㎡에서 OO리 261-1외 2필지(3,209㎡)가 추가편입
사업 내용	∘청사부지 14768㎡ ∘진입도로 1,670㎡ ∘공사용골재적치장 3,870㎡ ∘비축자재 보관장소 4,031㎡
건물 면적	본관 900㎡(1개동), 부속건물 1,135㎡(4개동)

나. 이 민원 사업 대상 부지는 총 20필지이며, 이 중 같은 구 △△동 426-17 답 79㎡ 외 9필지(1670㎡, 이하 ‘이 민원 국유지1’이라 한다)는 연접한 일단의 토지로 형상은 칼날모양(폭 20m, 길이 63～100m정도)이며, 청사 진출입로 부분으로 이 민원 구간 내에 위치하고 있다. 이 민원 국유지1의 토지 현황 및 소유권 취득현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적 (㎡)	소유현황		비고
				취득일자	소유자(취득원인)
경기 용인시 기흥구 △△동	426-17	답	79	92. 3. 27	국(공공용지협의취득)	청사진입로 이 민원 국유지1
	426-39	답	173	〃	〃
	426-40	답	171	〃	〃
	426-41	답	261	〃	〃
	426-42	답	120	〃	〃
	428-6	전	238	92. 2. 7.	〃
	428-7	전	291	〃	〃
	429-3	임	6	92. 11. 12	국(토지수용)
	429-4	임	209	〃	〃
	429-5	임	122	〃	〃

다. 한편, 신청인이 이 민원 공사 시행 당시 개설되었다는 이 민원 부체도로(L≒410m, 폭 5m)는 영동고속도로(Ramp-F구간) 북측에 위치하며, 이 민원 지방도에서 이 민원 토지들까지 연결된 부체도로였는데, 현재 이 민원 구간은 이 민원 지방도에서 이 민원 청사로 연결된 왕복 2차로의 직선도로(폭 10m정도, 연장 130m, 아스콘포장도로, 이하 ‘이 민원 진입로’라 한다)가 개설되어 있고, 이 민원 진입로 서측 단부에서 도로가 ‘Y’ 자 모양으로 분기되어 이 민원 부체도로와 연결되어 있다.

라. 이 민원 진입로는 차로(폭 8m정도)와 인도(보도)가 구분되어 있고, 이 민원 진입로 양측은 수목 등 녹지로 조성된 조경부분으로 되어 있으며, 동측 시점부에는 차로 양측(남측, 북측)에 약 1m×1m×3m(H)의 벽돌기둥 2기가 세워져 있는데, 이 중 북측에 위치한 벽돌기둥에는 이 민원 청사를 안내하는 표지판이 부착되어 있다.

마. 또, 이 민원 구간 내에는 이 민원 국유지1(10필지) 외에 같은 구 △△동 426-34 등 10필지(이하 ‘이 민원 국유지2’라 한다)가 있으며, 이 민원 국유지2는 1988년～1989년 사이에 국유지로 취득한 것으로 확인된다. 이 민원 국유지2 중 같은 동 426-36 외 7필지는 이 민원 진입로 및 이 민원 진입로 남측의 조경부분에 포함되어 있고, 같은 동 426-34와 같은 동 426-35는 이 민원 진입로 북측에 위치하여 인근 토지(같은 동 426-9, 같은 동 426-19)로의 진출입로 및 주차장으로 이용되고 있다.  이 민원 국유지2의 토지 현황 및 소유권 취득 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적 (㎡)	소유현황		비 고
				취득일자	소유자(취득원인)
경기 용인시 기흥구 △△동	426-34	답	168	88. 12. 12.	국(공공용지협의취득)	인근 토지의 진입로 및 주차장으로 이용
	426-35	답	85	〃	〃
	426-36	답	105	〃	〃	이 민원 진입로 차로부분
	426-37	답	184	89. 3. 27.	국(매매)
	426-38	답	363	〃	〃
	426-56	답	9	〃	〃	06.11.16. 426-37에서 분할
	426-57	답	27	〃	〃	〃
	426-58	답	45	〃	〃	08.11.7. 426-38에서 분할
	428-5	전	71	89. 4. 1.	〃
	428-8	전	96	〃	〃

바. 한편, 이 민원 공사는 관계기관이 시행한 영동고속도로 신갈～안산간 도로확장공사로, 1988. 2. 16. 착공하여, 1991. 11. 29. 공사가 완료되었다.

사. 이 민원 공사 시행 전 신갈교차로는 경부고속도로(남북방향)에서 영동고속도로(동서방향)가 분기하는 3지교차로였는데, 이 민원 공사로 영동고속도로가 안산까지 연장되어 신갈교차로가 4지교차로로 변경되면서, 입체교차로 램프구간은 기존 4개 노선에서 8개 노선으로 확대되었다.

아. 당초, 영동고속도로 남쪽에서 영동고속도로 북쪽에 위치한 이 민원 토지들로 진출입하기 위해서는 영동고속도로 본선 하부에 설치된 통로암거(3.5m×3.5m, 이하 ‘이 민원 통로암거’라 한다)를 통해 진출입하였는데, 이 민원 공사로 신갈교차로 램프구간이 4개 노선에서 8개 노선으로 확대되면서, 영동고속도로 북측에 램프 3개 노선이, 남측에 램프 4개 노선이 신설되었고, 이로 인해 이 민원 통로암거를 종전과 같이 이용할 경우, 최소 4개의 램프구간을 횡단하게 되었으나, 신갈교차로 램프구간은 입체교차로 연결구간으로 램프구간이 경사로로 건설되어, 도로계획고를 고려할 때, 이중 일부 램프구간은 도로지반고가 낮아 통로암거 설치가 곤란하였을 것으로 추정된다.

자. 한편, 이 민원 공사 시행 당시, 신청인 한OO(이하 ‘한OO’라 한다)는 이 민원 토지들로 진출입하던 기존 농로가 이 민원 공사에 편입되자, 관계기관에게 민원을 제기하였는데, 관계기관은 1988. 7. 11. 한OO에게 ‘신갈분기점 개설로 기존 농로는 폐쇄하되, 한OO 소유 토지 일대에 진출입할 수 있도록 부체도로를 설치할 예정’이라는 내용과 부체도로 설치계획 도면을 첨부하여 회신하였는데, 이 도면에는 이 민원 부체도로가 표기되어 있는 것으로 확인된다. 한편 관계기관이 한OO에게 회신한 공문 주요 내용은 아래와 같다.

<관계기관 회신 요지>

신청인(한OO) 소유의 토지 인근에 설치될 신갈분기점은 경부고속도로와 영동고속도로의 신갈-안산간 고속도로가 분기되는 국내 최대의 중요한 시설로써 분기시설 내에서는 교통안전상 일반인의 통행을 제한하기 위하여 기존 농로는 폐쇄하였으며, 귀하가 소유한 토지 일대 영농에 지장이 없도록 하기 위하여 부체도로 설치가 계획되어 있으므로 농경지의 진출입에는 지장이 없으나 우회하는데 다소 불편이 있더라도 협조를 당부드립니다.

차. 현재, 이 민원 부체도로(410m) 중 이 민원 구간(110m)을 제외한 구간(300m)은 아스팔트 콘크리트로 포장된 도로로, 관계기관이 유지․관리하고 있다.

카. 피신청인에 따르면, 2010년경 이 민원 청사 환경개선공사를 통해 청사 경비실을 이전하면서 이 민원 진입로와 이 민원 부체도로 구간을 분리하고자, 이 민원 진입로 남측의 녹지부분에 폭 4m 정도의 도로(L≒70m, 콘크리트포장)를 개설하였는데, 경비실 이전 예산을 확보하지 못해 이 민원 진입로와 부체도로를 분리하지 못하였고, 현재 새로 개설된 도로에는 차단시설물(콘크리트 블럭)을 설치하여 차량이 접근하지 못하도록 조치한 상태이다.

타. 한편, 이 민원 청사 부지 조성 시기로 추정되는 1992. 11. 촬영된 항공사진에 따르면, 영동고속도로 북측에 이 민원 지방도(당시는 지방도393호선)에서 이 민원 토지들에 이르는 도로가 있었던 것이 확인되나, 이 민원 청사가 이전한 이후인 1995. 6. 촬영된 항공사진에 따르면, 이 민원 구간의 기존 부체도로는 없어지고, 이 민원 지방도에서 이 민원 청사를 연결하는 왕복2차로의 이 민원 진입로가 개설되어, 이 민원 진입로 서측 단부에서 ‘Y’자 형태로 도로가 분기되어 이 민원 부체도로와 연결되어 있고, 부체도로가 있던 구간은 조경부분으로 변경된 것이 확인된다.

파. 한OO는 이 민원 토지1(OO동 271-4) 소유자이며, 신청인 박OO은 이 민원 토지2(OO동 274)에서 재활용업체(상호 ㈜OO)를 운영하는 자로, 이 민원 부체도로를 통해 이 민원 토지들로 진출입해 왔는데, 피신청인이 2015. 11. 이 민원 구간의 통행을 제한하여 이 민원 토지들로 진출입할 수 없게 되자, 우리 위원회에 각각 고충민원(2AA-1512-020355 한OO, 2AA-1512-074242 박OO)을 제기하였다.

하. 한편, 피신청인은 2015. 11. 24. 관계기관에게 이 민원 국유지2 중 이 민원 진입로에 위치한 국유지 3필지에 대해 국유재산 관리이관 요청(운영지원과-8863, 2015. 11. 24.)하였으며, 이에 관계기관은 다음날 이 국유지 3필지를 피신청인에게 관리이관하였다. 피신청인에게 관리이관된 국유지 3필지 현황은 아래와 같다.

소재지	지 번	지 목	면적(㎡)	비고
경기 용인시 기흥구 △△동	426-37	답	184
	426-38	답	363
	428-5	전	71

거. 신청인(한OO)에 따르면, 이 민원 부체도로는 이 민원 공사 시행으로 단절된 기존 농로를 대체하여 개설된 도로이고, 부체도로 개설 이후 약 30여 년간 이 민원 구간을 포함하여 줄곧 통행로로 이용해 왔는데, 갑자기 피신청인이 이 민원 구간에 통행차단 시설물을 설치하고, 차량의 통행을 제한하는 것은 부당하다며, 이 민원 부체도로를 통해 이 민원 토지들로 진출입할 수 있도록 조치해 줄 것을 요구하고 있고, 이에 대해 피신청인은 이 민원 구간 내 이 민원 진입로는 피신청인이 관리하는 국유지이며, 이 민원 청사에 속한 부지로, 누구나 통행이 가능한 도로가 아니라며, 이 민원 청사를 출입하는 차량의 안전과 이 민원 진입로의 유지관리를 위해 대형차량의 통행을 제한할 것이라고 주장하고 있다.

4. 판단

가. 구「토지수용법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정 시행된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 부칙 제2조에 따라 폐지되기 전의 것) 제45조 제1항은 “토지를 수용 또는 사용함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 기업자가 이를 보상하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제47조는 “동일한 토지소유자에 속하는 1단의 토지의 일부를 수용 또는 사용함으로 인하여 잔여지의 가격이 감소되거나 기타의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로, 구거, 장책 등의 신설 기타의 공사가 필요한 때에는 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나.「도로법」 제2조 제6호는 “"도로구역"이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제25조는 “도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 한다”라고 규정하고 있으며, 「형법」 제185조는  “육로, 수로 또는 교량을 손괴 또는 불통하게 하거나 기타 방법으로 교통을 방해한 자는 10년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있다.

다. 이 민원 부체도로는 이 민원 공사로 단절된 기존 농로를 대체하여, 관계기관이 개설한 도로임에도 이 민원 구간에 지장물을 설치하여 통행을 제한하는 것은 부당하니, 이 민원 구간에 설치된 통행 차단시설물을 철거하고 이 민원 지방도에서 이 민원 토지들로 직접 진출입할 수 있도록 조치해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 이 민원 구간 내 토지는 국유지로서 피신청인이 관리하고 있고, 청사를 출입하는 차량의 안전 및 사고 예방을 위해 대형차량의 통행을 제한하는 것은 타당하다고 주장하나, 이 민원 부체도로는 이 민원 공사로 기존 농로가 단절되어, 관계기관이 이를 대체하는 도로로 개설한 점, 이 민원 공사 시행 당시 신갈교차로 설계도에 따르면, 영동고속도로 Ramp-F 북측에 이 민원 지방도에서 이 민원 토지들까지 이어진 부체도로가 설계에 반영되어 있으며,  1992. 11. 항공사진에도 이 민원 부체도로(연장 410m)가 있었던 것으로 확인되는 점, 피신청인은 이 민원 청사를 신축․이전할 당시, 이 민원 진입로(2차로)를 설치하면서 이 민원 구간의 부체도로를 없애고 별도의 부체도로를 개설하지 않았으며, 이 민원 진입로 서측 단부를 이 민원 부체도로와 연결한 것으로 보아 이 민원 진입로를 이 민원 부체도로 일부로 사용하도록 한 것으로 보이고, 이 민원 진입로 개설 이후 약 20여 년간 피신청인은 이 민원 진입로를 통해 이 민원 부체도로를 이용하는데 아무런 통제나 제한을 하지 않았던 점, 피신청인은 이 민원 구간 내 국유지가 이 민원 청사 부지라고 주장하나, 이 민원 진입로에 포함된 토지 중, 이 민원 국유지1만 이 민원 청사 이전 시기(1992년경)에 국유지가 되었을 뿐, 이 민원 국유지2는 이 민원 사업 시행 이전인 1988년～1989년에 국유지로 취득되었고, 이 민원 사업에 따른 토지보상 조서에도 이 민원 국유지2는 포함되어 있지 않은 점, 관계기관은 피신청인으로부터 2015. 11. 24. 이 민원 국유지2의 일부의 관리권 이관을 요청 받아 이관하였으나, 이 민원 공사의 도로구역 변경 절차에 관한 고시 등은 없었던 점, 관계기관도 이 민원 국유지2가 피신청인에게 관리이관되었으나, 이 민원 부체도로에 포함된 토지라고 인정한 점, 이 민원 국유지2는 기존 농로 단절에 따라 이 민원 부체도로로 개설한 토지로, 피신청인이 이 민원 진입로를 이 민원 청사로의 진입로로만 이용하기 위해서는 이 민원 부체도로와 연결된 우회도로를  별도로 개설하였어야 하는 점, 피신청인이 이 민원 청사 진입로를 개설하기 위해 별도의 우회도로를 개설없이 이 민원 구간의 부체도로를 단절하였다면, 이 민원 부체도로 이용자가 이 민원 진입로를 이용할 수 있도록 조치하여야 하는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 공사로 개설된 이 민원 부체도로 중 이 민원 구간에 이 민원 진입로를 개설하고도 이 민원 부체도로 이용자의 통행을 제한하는 것은 부당하다 할 것이므로, 피신청인은 이 민원 진입로 개설로 당시 철거한 이 민원 구간 내 부체도로를 새로 개설하던지, 이 민원 진입로에 설치된 통행차단 시설물을 철거하고 이 민원 부체도로 이용자가 통행할 수 있도록 조치하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지들로 진출입할 수 있도록 이 민원 부체도로의 일부인 이 민원 구간에 대해 통행할 수 있도록 조치해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.