9. 영업손실보상 요구

화훼 재배·판매 행위는 화훼를 재배하기 위한 영농으로서의 성격과 재배한 화훼를 판매하기 위한 영업으로서의 성질을 동시에 갖는다고 보아, 영업손실보상의 대상으로 보는 것이 바람직 하다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1502-136059 (의결일：2015. 7. 13.)

2. 피신청인 한국○○공사

3. 결정사항

개발제한구역 내 농업용 비닐하우스에서의 화훼재배 및 판매를 영업을 위한 물적시설을 요구하고 있는 영업보상에 해당하는지 여부

4. 주    문

피신청인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 539 토지 일대에서 행해진 화훼 재배·판매행위에 대하여 신청인들의 영업실적을 확인하여 영업손실을 보상할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제77조 및 같은 법 시행규칙 제51조

이  유

1. 신청 원인

신청인은 피신청인이 사업시행 중인 ○○ 공공주택지구(이하 ‘이 민원 사업 지구’라 한다) 내 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 539 토지 일원에 비닐하우스를 설치하고 분화류를 재배·판매(이하 ‘이 민원 화훼 재배·판매’라 한다)하였으므로 피신청인은 이 민원 화훼 재배·판매행위에 대하여 영업손실을 보상하여 달라.

2. 피신청인의 주장

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제45조에 따르면 영업손실을 보상하여야 할 영업의 요건으로 적법한 장소와 인적·물적 시설을 요구하고 있는데, 신청인이 개발제한구역내 농지의 농업용 비닐하우스에서 화훼재배 및 판매를 하고 있다는 점에서 적법한 장소에서 영업을 하고 있다고 볼 수 없으며, 대부분의 시설이 재배 관련 시설이며 별도의 판매시설이 갖추어 지지 않으므로 영업을 위한 물적시설을 요구하고 있는 영업보상에 부합되지 않는다. 따라서 신청인에게 토지보상법에 따른 영업보상을 하기는 어렵고 토지보상법 시행규칙 제48조에 따른 농업손실보상 및 비닐하우스 등 시설을 별도로 평가하여 보상할 예정이다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 사업의 추진 경위는 다음과 같다.

2010. 3. 31. ○○시 공고 제2010-335호로 보금자리주택지구 지정을 위한 주민 등 의견청취 공람·공고, 같은 해 5. 26. 국토해양부고시 제2010-316호로 보금자리주택지구로 지정 및 사업인정 고시, 2013. 12. 30. 보상계획이 공고되었다.

나. 신청인의 주장에 따르면, 신청인은 이 민원 사업 지구가 지정·고시되기 전부터 개발제한구역인 ○○도  ○○시 ○○구 ○○동 539 일대 토지에 비닐하우스를 설치하여 관엽식물 등을 용기에 심어 재배하는 방식으로 이 민원 화훼 재배·판매하였다. 신청인 대표 이○○는 이 민원 사업 지구가 지정·고시되기 전부터 분화류 판매행위가 있었음을 증명하는 자료로 2009년부터 2014년까지의 분화류 판매의 거래명세표 및 판매정산자료 리스트를 우리 위원회에 제출하였다.

[표 1] 신청인이 제출한 거래 내역(일부 요약)

거래일	매수인	품명	수량	매출액(원)
2009. 6. 1.	4호점	자바	-	180,000
	스○○농원	자바, 폴리8치	15	260,000
	온○농원	폴리8치, 폴리9치	20	830,000
2009. 6. 2.	샤○농원	폴리8치	-	455,000
	송○농원	폴리8치	35	630,000
	씨○농원	폴리8치, 폴리7치	60	800,000
(중략)	(중략)	(중략)	(중략)	(중략)
2014. 12. 23.	모○농원	자마이카 1자	10	550,000
2014. 12. 29.	둔○농원	자마이카 9치반	10	400,000

다. 우리 위원회에서 2015. 3. 26. 현장실사결과 이 민원 화훼 재배·판매시설은 다음 그림과 같이 외부에서 반입한 묘목 등을 각 비닐하우스 내부에서 일정기간 재배하여 소매상인들에게 판매하는 형태로 운영되고 있고, 신청인 대표 이○○를 포함한 ○○보금자리 화훼보상대책위원회의 다른 신청인들도 이와 유사한 형태로 화훼 재배·판매를 하였던 것으로 확인된다.

[그림 1] 이 민원 화훼 재배·판매 현황

라. 신청인 대표 이○○를 포함한 ○○보금자리 화훼보상대책위원회의 다른 신청인들은 대부분 이 민원 화훼 재배·판매행위와 관련하여 별도의 사업자등록을 하지 않는 것으로 확인된다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「토지보상법」 제77조제1항은 “영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다.”라고 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제45조는 “법 제77조 제1항의 규정에 의하여 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각호의 영업으로 한다. 1. 사업인정고시일 등 전부터 적법한 장소(무허가 건축물 등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 행하고 있는 영업, 2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가·면허·신고 등을 필요로 하는 경우에는 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업”이라 하고 있다.

2) 이 민원 사업 지구 지정 당시「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2010. 1. 1. 시행, 법률 제9629호, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”라고, 같은 법 제12조 제3항은 “제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령이 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.”라고 하고 있으며, 같은 법 시행규칙(2009. 8. 7. 시행, 국토해양부령 제153호) 제12조에는 “법 제12조 제3항에서 ‘국토해양부령이 정하는 경미한 행위’란 별표4에 따른 행위를 말한다.”라고, 같은 법 시행규칙 별표4 제1호 사목은 “사. 채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위.“ 라고, 너목에는 "농업용 비닐하우스 및 온실에서 생산되는 화훼 등을 판매하기 위하여 벽체(壁體) 없이 33제곱미터 이하의 화분진열시설을 설치하는 행위.”라고, 처목에는 “화훼 재배와 병행하여 화분ㆍ원예용 비료 등을 판매(화분만을 판매하는 경우는 제외한다)하는 원예용 비닐하우스를 설치하는 행위” 하고 있다.

3) 농촌진흥청은 이 민원 화훼 재배·판매행위와 유사한 하남미사지구 및 송파오금지구 화훼판매업에 대하여 농업연구사 등의 현장조사 결과를 바탕으로 제시한 의견에 의하면, 화훼농업은 크게 절화재배와 분화재배로 나눌 수 있으며, 분화재배는 초화류, 화목류, 관상수 등을 분에다 심어 재배하는 방식으로 화훼단지 대부분은 분화류를 판매하고 있는 화훼판매가 용이한 도시근교에 집단으로 형성된 화훼단지 형태로 볼 수 있고, 화훼중에서 분화류는 농업인들이 1차 재배하여 유통된 후에도 소비자에게 최종 판매하기까지 대부분 비닐하우스 등 적정한 시설에서 온·습도 조절, 양분관리 등 재배행위가 수반되어야 하기 때문에 화훼단지에서 영위하고 있는 화훼도소매업의 경우 화훼재배 기술적 측면에서 볼 때 재배행위도 포함된다고 사료된다(농촌진흥청 고객지원센터-779 ; 2013. 3. 12., 동 -1094 ; 2012. 8. 12.)고 하였다.

4) 서울고등법원 2007. 3. 16. 선고 2006누19787판결의 판단에 따르면 “원고가 이 사건 영업에 대하여 2003. 12. 31. 폐업신고한 사실은 인정되나, 부가가치세법상의 사업자등록은 조세행정의 편의를 위한 것일 뿐 영업의 적법성과는 관련이 없는 것이므로, 위와 같은 사정만으로 이 사건 영업이 위법하다고 할 수도 없다.”고 하였다.

이 판결은 2007. 5. 18. 피고(한국토지공사)의 상고취하에 따라 상기 내용으로 확정되었다.

나. 판단 내용

「토지보상법」은 공익사업의 시행으로 인해 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하도록 하는데 이 민원 화훼 재배·판매행위를 영업손실보상의 대상이 되는 영업으로 볼 것인지 여부에 대하여 살펴본다. 신청인이 이 민원 사업의 사업인정 고시일인 2010. 5. 26. 이전부터  ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 539 일대의 비닐하우스에서 이 민원 화훼 재배·판매행위를 한 것이 신청인이 제출한 영업실적을 통해 확인되고, 「개발제한구역법 시행규칙」 별표 4 제1호 사목에서 채소·연초·버섯의 재배와 원예를 위하여 가설 및 건축을 포함한 비닐하우스를 설치하는 행위, 화훼재배와 병행하여 화분 등을 판매하는 행위 등을 경미한 행위로 취급하여 비교적 광범위하게 허용하고 있는 점, 이 민원 화훼 재배·판매 행위를 위하여 별도의 영업신고나 사업자등록을 하지 않았다 하더라도 화훼 판매행위가 관련 법령에 따라 신고·허가 등이 필요한 영업이 아니며 사업자등록은「부가가치세법」에 따라 사업을 개시한 후 20일 내 관할 세무서장에게 사업의 개시를 알리는 절차로서 서울고등법원 2007. 3. 16. 선고 2006누19787판결에서 판단한 내용과 같이「토지보상법」에 따라 영업손실보상 대상을 판단할 때 반드시 구비해야 할 요건은 아닌 것으로 보이는 점, 「개발제한구역법」에서 개발제한구역 내 시설물의 입지나 토지형질 변경을 엄격히 제한하고 있는 것은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위함이고 개발제한구역 내 거주하면서 농림수산업 등 개발이 전제되지 아니하는 1차 산업에 대해서는 비교적 폭넓게 행위를 허용하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 화훼 재배·판매행위는 이 민원 사업의 사업인정고시일 전부터 적법한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업이라고 판단된다. 또한 이 민원 화훼 재배·판매 행위는 화훼를 재배하기 위한 영농으로서의 성격과 재배한 화훼를 판매하기 위한 영업으로서의 성질을 동시에 갖는다고 보이는 점, 우리 위원회가 사업자등록을 갖추고 화훼 도소매업을 영위한 자들에게 영업손실보상할 것을 수차례 권고한 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 화훼 재배·판매행위가 사업자등록 없이 행해졌음에도 불구하고 신청인의 주장에 상당한 이유가 있는 것으로 판단된다.

우리 위원회는 2BA-1206-043026, 2BA-1301-103168, 2BA-1301-132994, 2BA-1304-212540·200946·032085, 2AA-1503-043361 등 고충민원에 대하여 사업시행자로 하여금 화훼도소매업을 영위한 신청인에게 영업손실을 보상할 것을 시정권고하였다.

5. 결론

그러므로 이 민원 화훼 재배·판매 행위에 대하여 영업손실보상을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.