7. 주택건설사업자 행정처분 취소

주택건설사업계획승인 이후 사업승인권자의 변경승인 없이 임의로 대지 조성 옹벽의 높이를 변경하고, 아파트 지하주차장 상부 슬래브를 기존 유로폼 설치 공법에서 데크플레이트 공법으로 변경 시공한 것은 주택법 위반이라는 이유로 등록말소의 행정처분을 하였으나, 면적증감 및 굴토깊이의 변경이 없는 흙막이 공법의 변경은 「건축법」에서 정한 변경허가 또는 신고의 대상이 아니며(건설교통부 건축 58070-2300, 1999. 6. 19), 내력벽(슬래브를 포함) 두께 변경의 경우 대수선에 해당하는 경우 사용승인 신청 시 일괄신고, 대수선에 해당하지 아니한 변경은 변경허가(신고) 절차 없이 공사 가능하므로 행정처분은 부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2CA-1508-150706 (의결일：2016. 1. 4.)

2. 피신청인 전라북도 ○○시장

3. 쟁점사항

주택건설사업계획의 변경 승인을 받지 아니하고 대지조성 옹벽의 높이를 변경 시공하거나, 지하주차장 상부 거푸집을 데크플레이트 공법으로 변경 시공한 경우 행정처분 대상인지 여부

4. 주    문

피신청인에게 2015. 4. 3. ○○시 ○○구청장에게 통보한 신청인에 대한 주택건설사업자 행정처분(등록말소) 요청을 철회할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「주택법」제16조(사업계획의 승인) 제5항, 제97조(벌칙)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 전북 ○○시 ○○동 산8번지 외 18필지 ‘○○동 ○○아파트’ 주택건설사업(이하 ‘이 민원 주택사업’이라 한다) 시행자로서 이 민원 주택사업 지하주차장 상부 슬래브 시공방법 변경 및 대지조성 자립식 옹벽 높이 변경(11m→6m)을 사업승인권자인 피신청인에게 사전에 사업계획 변경승인을 받지 않고 공사하였다는 이유로 피신청인이 ○○시 ○○구청장에게 행정처분(등록말소) 할 것을 통보하였으나, 지하주차장 상부 슬래브 시공방법 변경 및 옹벽 높이 변경은 사업계획 변경 대상이 아닌 경미한 사항 변경에 해당하므로 행정처분 요청이 철회되도록 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

신청인은 대지조성을 위한 자립식 옹벽 높이 변경 및 지하주차장 상부 슬래브 시공 방법 변경에 대해 사업계획 변경승인을 신청한 후 승인을 받지 않은 상태에서 사전 시공하여「주택법」제97조 제2호 규정에 의거 신청인에 대한 등록말소의 행정처분을 요청하게 되었으며, 지하주차장 상부 슬래브 구조 변경 등은 경미한 사항 변경이 아닌 사업계획 변경 대상에 해당하므로 행정처분 철회 요청은 수용할 수 없다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 2008. 2. 25. ○○구청장에게「주택법」제9조(주택건설사업 등의 등록)에 따라 주택건설사업자로 등록(등록번호 서울-주택2008-○○)하였고, 대한주택건설협회로부터 신청인의 주택건설 사업실적을 확인한 결과 2015. 11월 현재 준공 70개 사업장 19,106세대, 추진 중인 사업장은 전국 45개소 12,155세대로 확인된다.

나. 이 민원 주택사업은 신청인이 2014. 3. 12. ○○ ○○시 ○○동 산8번지 외 8필지에 지상15층 6동 357세대의 공동주택을 신축하기 위하여 피신청인으로부터 주택건설사업계획승인을 받았으며, 2015. 8. 27. ○○건설(주)과 ㈜○○을 공동시공자(이하 ‘시공자’라 한다)로 선정하여 착공신고 하였고, 현재 아파트 골조 공사 완료 등 공정율 약 60%로 2016. 9. 14. 사용검사 예정으로 공사 진행 중에 있다.

다. 신청인은 2015. 1. 6. 이 민원 주택사업 부지 북측 대지 경계에 설치하는 대지조성 자립식 옹벽의 최고 높이 약 11미터를 아파트 입주민들의 개방감 확보 및 옹벽 안정화를 위해 6미터로 낮추어 시공하는 계획과, 지하주차장 상부 슬래브를 데크플레이트(Deck Plate) 공법으로 변경하기 위해 피신청인에게 사전 협의한 바, 피신청인은 주택법 제16조 규정에 따른 사업계획 변경승인 대상임을 안내하자 신청인은 2015. 2. 3. 피신청인에게 사업계획 변경을 신청하였다.

데크플레이트 공법 : 공장에서 구조적 역할을 하는 철근과 시공용 거푸집을 대신하는 철판을 일체화하여 공장 제작한 후 현장에서 설치하는 공법으로, 하부 가설재 불필요, 공장제작으로 철근간격 및 피복두께 유지, 현장 시공 단순화로 현장관리 유리, 균질한 품질을 확보 및 공기단축의 효과가 있어, 공사비는 증가되나 거푸집 공법을 대신하여 많은 현장에서 적용되고 있음

라. 한편, 신청인은 이 민원 주택사업의 입주 지정일(2016. 9. 14.)까지 공사 일정을 감안할 때 단지 북측에 위치하고 있는 자립식 옹벽 설치공사 및 지하주차장 상부 슬래브 공사가 조속히 마무리되어야 하는 상황으로 판단하고, 구조기술사[(주)○○구조안전기술사사무소 기술사 김○○]의 구조 검토 의견을 받아 2015. 1. 29.경 자립식 옹벽 시공 및 2015. 2. 16.~ 3. 12. 기간 중 지하주차장 상부 슬래브를 데크플레이트 공법으로 피신청인의 변경승인 없이 사전 시공하였다.

마. 피신청인은 신청인이 요청한 사업계획 변경 신청에 대하여 2015. 3. 5. 지하주차장 상부 슬래브 테크플레이트 공법 변경은 구조 안정성 및 하자관리 등에 문제가 있으므로 당초 계획대로 시공하는 것이 타당하다는 이유로 변경승인 요청을 재검토 할 것을 보완요구 하였고, 2015. 3. 18. 이 민원 공사 현장을 점검하는 과정에서 사업계획 변경승인을 받지 않은 상태에서 사전 시공된 부분을 확인하였다.(현장에 비치된 작업일보, 감리일지 등으로 공사 일자 확인)

바. 이에 피신청인은 2015. 3. 19. 신청인에게 사업계획 변경승인을 받지 않은 사전공사의 중지 및 신청된 사업계획 변경 요청에 대해 재차 보완(1차보완 : 2015. 3. 5, 하자관리 등에 문제가 있으므로 당초 공법대로 시공하는 것이 타당하다면 재검토 할 것)을 요구하였다.

사. 또한, 피신청인은 2015. 4. 3. 신청인을 주택법 제97조 제2호 규정에 따라 신청인의 주택건설사업 등록 소재지인 서울 ○○구청장에게 주택건설사업자 행정처분(등록말소)을 요청하고, 서울 ○○경찰서에 이 법 위반에 대해 고발조치, 2015. 4. 21. 이 민원 주택사업의 시공자 및 현장 대리인(김○○)에 대해 벌점을 부과하겠다는 내용을 사전 통지하였다.

아. 신청인은 2015. 5. 28. ○○시 벌점부과 심의위원회로부터 옹벽 높이 및 지하주차장 상부 슬래브를 공법 변경승인 없이 사전시공 하였으나 사업계획변경승인 처리되어 현재 실질적인 보완 시공이 필요한 경우라고 볼 수 없다는 이유로 벌점 미부과‘ 결정 통지를 받았고, 주택법 위반 행위자로 서울 ○○경찰서에 고발된 건은 2015. 11. 2. 서울○○검찰청으로부터 기소유예 처분 결과를 통지받았으며, 주택건설사업자 행정처분 요구는 현재 서울 ○○구청장이 행정처분 여부를 검토 중에 있다.

자. 신청인은 2015. 4. 13. 피신청인의 보완 요구 내용에 대해 사전 시공된 지하주차장 상부 테크플레이트 노출 부분을 뿜칠로 마감하기로 하고, 아직 시공 전인 지하주차장 상부 슬래브는 설계도서와 같은 재래식 공법(거푸집 및 동바리)으로 시공하겠다는 보완서류를 제출하자, 피신청인은 2015. 4. 17. 신청인이 제출한 보완 내용을 검토한 후 사업계획 변경을 승인하고, 2015. 4. 20. 공사 중지(2015. 3. 19. 공사 중지 지시) 해제 통지하였다.

차, 데크플레이트 공법은 공사 현장 품질확보 등이 입증되어 2010년부터 LH공사 아파트 건설현장 등 다수의 현장에서 적용되고 있다(LH공사 주택건설 현장 320개소 : 전북 ○○ 행복주택 건설공사 현장 등).

카. 한편, 우리 위원회가 ‘아파트 지하주차장 상부 슬래브(보 및 기둥은 변경 없음)를 현장 철근배근 및 거푸집(유로폼) 공법에서 데크플레이트(철근배근 일체형)로 변경 시공하는 경우「건축법」제16조 제1항의 경미한 사항에 해당하는지 여부에 대하여 소관 부처에 질의한 결과, 국토교통부장관은 2015. 11. 20. “건축법 시행령 제12조 제2항에서 경미한 사항의 변경을 신축, 증축, 개축, 재축, 이전 대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니한 변경으로 규정하고 있어 이에 해당하지 않는 경우 경미한 사항의 변경으로 볼 수 있을 것입니다.’라고 회신(국토교통부 건축정책과-12662, 2015. 11. 20.)하고 있다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1)「주택법」제16조 제5항은 “승인받은 사업계획을 변경하려면 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고, 제97조 제2호는 ‘이 법 제16조제1항·제3항 또는 제5항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받지 아니하고 사업을 시행하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.‘고,「주택법 시행규칙」제11조 제4항은 이 법 제16조 제5항 단서에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 사항"이란 ‘1. 총사업비의 20퍼센트의 범위 안에서의 사업비의 증감, 2. 건축물이 아닌 부대시설 및 복리시설의 설치기준 변경,  3. 대지면적의 20퍼센트의 범위 안에서의 면적의 증감, 4. 세대수 또는 세대 당 주택공급면적을 변경하지 아니하는 범위 안에서의 내부구조의 위치나 면적의 변경, 5. 내장재료 및 외장재료 변경,  6. 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항을 이행함에 따라 발생되는 변경, 7. 건축물의 설계와 용도별 위치를 변경하지 아니하는 범위 안에서의 건축물의 배치조정 및 주택단지 내 도로의 선형변경, 8.「건축법 시행령」제12조 제3항 각호의 1에 해당하는 사항의 변경‘이라고 규정하고 있고, 제5항은 ’사업주체는 제4항 각 호의 사항을 변경한 때에는 지체 없이 그 변경내용을 사업계획승인권자에게 통보하여야 한다. 이 경우 사업계획승인권자는 사업주체로부터 통보받은 변경내용이 제4항 각 호의 범위에 해당하는지의 여부를 확인하여야 한다.‘고,「건축법」제16조 제1항은 ‘건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.’고,「건축법 시행령」제11조 제2항은 ‘이 법 제16조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경을 말한다.’고, 제3항은 ‘이 법 제16조 제2항에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 1. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우,  2. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분이 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우.  3. 대수선에 해당하는 경우, 4. 건축물의 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 5. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우.’라고 규정하고 있다.

2) 국토교통부장관은 면적증감 및 굴토깊이의 변경이 없는 흙막이 공법의 변경은 「건축법」에서 정한 변경허가 또는 신고의 대상이 아니며(건설교통부 건축 58070-2300, 1999. 6. 19), 내력벽(슬래브를 포함) 두께 변경의 경우 대수선에 해당하는 경우 사용승인 신청 시 일괄신고, 대수선에 해당하지 아니한 변경은 변경허가(신고) 절차 없이 공사 가능하다고 회신한 바 있다(건설교통부 건축58070-3403, 1999. 8. 28)

나. 판단 내용

신청인의 주택건설사업자 행정처분(등록말소) 요청을 철회해 달라는 신청에 대해 피신청인은 사업계획 변경승인을 받지 않고 사전 시공하였음을 이유로 신청인에 대한 행정처분 요청은 적법하다고 주장하나, ① 신청인이 주택법 시행규칙 제11조 제4항 각호의 어느 하나에 해당하지 아니하므로 변경승인 없이 사업을 시행한 사실은 분명하나, 신청인은 2015. 1. 6. 피신청인에게 사전 협의하고, 2015. 2. 3. 변경승인을 신청하여 2015. 4. 17. 변경승인을 받아 이로 인한 어떠한 문제가 발생하지 아니하였다고 보이는 점, ② 국토교통부장관 질의회신에 의하면, 흙막이 공법의 변경은 건축법에서 정한 변경허가 또는 신고의 대상이 아니며, 내력벽(슬래브를 포함) 두께 변경의 경우 대수선에 해당하는 경우 사용승인 신청 시 일괄신고하거나, 대수선에 해당하지 아니한 변경은 변경허가(신고) 절차 없이 공사 가능하며, 특히, 이 민원 주택사업과 같이 아파트 지하주차장 상부 슬래브를 데크플레이트 공법으로 변경 시공하는 경우「건축법 시행령」제12조 제2항에서 정한 경미한 사항의 변경으로 볼 수 있을 것이라고 회신하고 있어 주택법 시행규칙 제11조 제4항 제8호에 의하여 경미한 사업계획변경에 해당될 수 있다고 볼 수 있는 점 ③ 이 민원 주택사업 현장에서 사용하였던 데크플레이트 공법은 공사 현장 품질확보 등이 입증되어 2010년부터 LH공사 아파트 등 다수의 현장(예 : LH공사 전북 ○○ 행복주택 건설공사 현장 등 320개소)에서 적용되고 있는 공법이라는 점, ④ 이 민원 주택사업 현장과 같은 공사기간이 3년 정도의 아파트 현장의 경우 건축현장에 적용되는 데크플레이트 같은 신기술에 대해 사업계획 변경승인을 받도록 제도를 운영할 경우 개발되는 신기술을 현장에 신속하게 적용하기 어렵고 이로 인해 얻을 수 있는 공사장 안전사고 위험 감소, 균일한 품질확보 등의 장점을 적기에 활용할 수 없어 신기술의 현장 적용을 권장하는 정책에도 반할 뿐 아니라 신청인과 같은 주택건설사업자는 사업계획 변경승인 절차를 이행하기 위한 경제적 손실(설계도서 작성, 변경승인 기간 중 공사 중단 등)을 부담시킬 수 있어 신기술의 적극적인 활용을 권장해야 할 필요가 있다고 보이는 점, ⑤ 신청인은 토지주(위탁자)로부터 토지를 위탁받아 아파트 건설 및 분양을 목적으로 진행하는 신탁회사로서, 최근 다수의 주택건설 사업이 토지신탁 사업으로 진행하고 있는데 신청인에 대한 주택건설사업자 등록말소(영업정지 포함)의 행정처분이 될 경우 신청인의 신용등급 하락과 외부 자금조달 어려움 등으로 현재 사업 진행 중인 전국 45개 사업장(아파트, 오피스텔 등) 12,155세대의 사업 추진에 어려움이 예상되는 점 등을 종합해 보면, 신청인에 대한 주택건설사업자 행정처분 요청을 취소함이 바람직하고 판단된다.

5. 결론

그러므로 주택건설사업자 행정처분(등록말소) 요청을 철회해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.