6. 용도지역 변경

제1종일반주거지역인 이 민원 토지에 접한 모든 위치는 제2종일반주거지역인 중층주택지인 점, 이 민원 토지는 4필지 844.6㎡에 불과하여 이 민원 토지의 용도지역은 주변 경관을 보호하는 역할을 하지 못하고 반대로 제2종일반주거지역인 주변으로부터 경관 침해를 받게 되는 등 부조화된 주거 환경을 초래할 가능성이 높은 점, 인접한 제2종일반주거지역 개발시 토지이용의 합리성이 저하되는 점 등을 종합하여 본다면, 피신청인들은 이 민원 토지의 용도지역을 변경하는 도시관리계획의 변경을 조속히 추진하는 것이 타당하다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1503-262937 (의결일：2015. 5. 18.)

2. 피신청인 ○○시장, ○○구청장

3. 결정사항

○○시 ○○구 ○○동 50-1외 3필지 844.6㎡에 정해진 제1종일반주거지역을 주변 주거지역에 맞추어 변경하는 절차를 진행할 것인지 여부

4. 주    문

피신청인들에게 ○○시 ○○구 ○○동 50-1외 3필지 844.6㎡에 정해진 제1종일반주거지역을 주변 주거지역에 맞추어 변경하는 절차를 조속히 진행할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제36조, 같은 법 시행령 제71조

이  유

1. 신청 원인

○○시 ○○구 ○○동 50-1외 3필지 844.6㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)의 주변은 모두 제2종일반주거지역이나 이 민원 토지만 섬처럼 제1종일반주거지역으로 되어 있어 재산권 침해가 예상되니 이 민원 토지의 용도지역을 주변과 같이 변경해 달라.

2. 피신청인의 주장

- 이 민원 토지에 대한 용도지역은 피신청인 2가 입안한 내용을 기준으로 시의회 의견청취, 시 도시계획위원회 심의 등 법정 절차를 거쳐 결정된 사항으로, 이 민원 토지의 용도지역 변경은 입안권자와 협의를 거쳐 조치하겠다.

- 이 민원 토지를 제1종일반주거지역으로 결정한 후 토지 및 건물의 입지특성 변화가 없는 상태에서 현재 합리적 토지이용을 관리하고 있으며, 향후 신축 등 입지특성 변경시 결정권자와 협의하여 변경 검토하겠다.

3. 사실 관계

가. 일반주거지역을 그 특성에 따라 종 세분화하도록 하는 도시계획법시행령이 2000. 7. 1. 전면 개정됨에 따라, 이 민원 토지 일대에 대한 용도지역은 2003. 1. 30. 종세분화 계획(안) 열람공고, 2003. 3. 13. 구 도시계획위원회 자문, 2003. 7. ~ 8. 시 도시계획위원회 심의, 2003. 10. 20. 결정고시(○○시고시 제2003-300호)로 제1종일반주거지역으로 되었다.

나. 1992. 12. 9. 발급된 ○○동 50-1에 대한 도시계획사실확인원에 따르면, 용도지역은 일반주거지역이며, 기타 도시계획시설 결정은 없는 것으로 되어 있다.

다. 이 민원 토지 일대에 대한 일반주거지역 세분화 현황은 다음과 같다.

- ○○산 및 ○○공원에 접한 지역은 제1종일반주거지역이고, 그 사이 지역은 제2종일반주거지역으로 되어 있다. 이 민원 토지는 제2종일반주거지역 내에서 섬처럼 고립하여 제1종일반주거지역으로 되어있다.

라. 제1종일반주거지역인 이 민원 토지는 4층까지 건축가능하며, 이 민원 토지 주변 제2종일반주거지역은 7층까지 건축이 가능하도록 계획되어 있다.

마. 위원회 현지 조사시, 신청인은 부동산 매매를 위해 공인중개업자 상담을 통해 이 민원 토지가 주변과 달리 제1종일반주거지역으로 되어 있음을 알게 되었다고 진술하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조(정의)는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  15. `용도지역`이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.”라고, 제36조(용도지역의 지정) 제1항은 “국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다.  1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역”이라고, 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) 제1항은 “제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 하고

국토계획법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한) 제1항은 “법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 `건축제한`이라 한다)은 다음 각호와 같다. 3. 제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 4에 규정된 건축물 4. 제2종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 5에 규정된 건축물 5. 제3종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 6에 규정된 건축물”이라고 하고 있다.

2)도시·군관리계획수립지침(국토부 훈령) 3-1-1-1.은 “용도지역계획은 합리적인 공간구조의 형성, 교통계획, 기반시설 배치계획, 주거환경보호 및 경관 등과의 상호 관련성을 고려하여 시․군의 규모별 또는 시가지의 특성에 따라 적절히 지정하고, 도시기능수행과 효율적인 교통처리 및 생활환경의 질적 향상 등을 도모할 수 있도록 합리적으로 계획하여야 한다.”라고, 3-1-2-1.은 “(5) 일반주거지역의 제1․2․3종이 적절히 배분되도록 계획하여 도시가 균형적으로 발전되도록 한다. 특히 자연녹지지역 등 비시가화지역이 주거지역으로 지정될 경우에는 가급적 저층․저밀도로 개발되도록 하여야 하며, 고밀도로 개발할 필요가 있는 경우에는 당해 지역에 지구단위계획을 수립토록 한다. (8) 자연과 인공경관이 부조화되거나 획일적인 가구나 획지가 구성되지 않도록 한다.”라고, 3-1-2-3.은 “(1) 제1종일반주거지역 ① 도시경관 및 자연환경의 보호가 필요한 역사문화구역의 인접지, 공원 등에 인접한 양호한 주택지, 구릉지와 그 주변, 하천․호소 주변지역으로 경관이 양호하여 중․고층주택이 입지할 경우 경관훼손의 우려가 큰 지역 ② 전용주거지역 및 경관지구에 인접하여 양호한 주거환경을 유지시킬 필요가 있는 주택지  ③ 단독주택․다가구․다세대 및 연립주택이 주로 입지하는 주택지 ④ 개발제한구역을 조정하기 위하여 도시ㆍ군기본계획상 시가화예정용지로 지정된 지역으로서 주변 자연환경과의 조화가 필요한 지역 ⑤ 가능한 한 주간선도로와 접하지 않도록 한다. 다만, 주간선도로에 충분한 시설녹지가 설치되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다.  (2) 제2종일반주거지역 ① 기존 시가지 및 주변 시가지의 주택지로서 중층주택이 입지하여도 환경악화, 자연경관의 저해 및 풍치를 저해할 우려가 없는 지역 ② 원칙적으로 중심상업지역, 전용공업지역, 일반공업지역과 접하여 지정하지 않아야 한다. 다만, 녹지대 또는 지형적으로 차단되어 주거환경에 지장을 초래하지 않는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 하고 있다.

나. 판단 내용

1)도시관리계획으로 용도지역을 정하는 것은 건폐율, 용적률, 건물 높이 등을 정하여 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것이고, 이런 도시관리계획은 행정계획에 해당할 것이나 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있어 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조)할 것이다.

2)이런 점에 비추어 본다면, 이 민원 토지는 2003년 일반주거지역의 세분화 당시 주변과 다른 도시계획상의 제한이 있었던 것으로 보이지 아니하는 점, 이 민원 토지 주변 일대는 대부분 주택지이고 이런 경우 도시경관 및 자연환경의 보호가 필요한 역사문화구역, 공원 등에 인접한 곳을 제1종일반주거지역으로 정하여야 할 것인 데 제1종일반주거지역인 이 민원 토지에 접한 모든 위치는 제2종일반주거지역인 중층주택지인 점, 이 민원 토지는 4필지 844.6㎡에 불과하여 이 민원 토지의 용도지역은 주변 경관을 보호하는 역할을 하지 못하고 반대로 제2종일반주거지역인 주변으로부터 경관 침해를 받게 되는 등 부조화된 주거 환경을 초래할 가능성이 높은 점, 인접한 제2종일반주거지역 개발시 토지이용의 합리성이 저하되는 점 등을 종합하여 본다면, 피신청인들은 이 민원 토지의 용도지역을 변경하는 도시관리계획의 변경을 조속히 추진하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지의 용도지역을 주변과 같이 변경해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인들에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.