6. 산림보호구역 지정해제

이 민원은 광업권이 설정된 산림을 광업권자의 의견수렴 없이 산림유전자원보호구역으로 지정함에 따라 발생되는 것으로, ｢산림보호법｣에 따르면 산림보호구역은 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역, 산림유전자원보호구역 등 5가지로 분류되고, 산림보호구역에서 광물을 채굴하기 위해서는 산림보호구역 지정해제가 되어야 하며, 산림유전자원보호구역을 제외한 4가지의 산림보호구역(생활환경·경관·수원함양·재해방지)은 광물채굴 시 지정해제에 대한 규정이 있으나, 산림유전자원보호구역은 광물채굴 시 지정해제에 대한 근거규정이 없다.

또한, ｢산림보호법｣에서는 산림유전자원보호구역을 지정하려면 토지소유자와 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다고만 규정하고 있는바 산림유전자원보호구역 지정 당시 광업권자는 지정예정 사실을 파악할 수 없고, 산림유전자원보호구역으로 지정된 산림에서는 사실상 영구적으로 광물을 채굴할 수 없게 됨으로서, 광업권자의 권리가 침해되는 상황이 발생한다. 따라서 이로 인하여 발생된 문제인데 모든 피해에 대한 책임을 신청인에게 부과하는 것은 너무 가혹하다 할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 산림유전자원보호구역 지정으로 신청인이 영구히 신청인의 이 민원 광업원에 대해 광물을 채굴할 수 없게 됨으로써 입게 되는 피해보다 이 민원 국유림의 산림유전자원보호구역 중 1%도 채 안 되는 이 민원 광업원에 대해 산림유전자원보호구역으로 지정하여 보호하여야 할 공익적 가치가 더 크다고 보기에는 다소 어려움이 있어 보인다. 따라서 피신청인은 이 민원 국유림 중 신청인이 광물을 채굴하기 위한 최소 필요 부분인 이 민원 광업원에 대하여 산림유전자원보호구역에서 지정 해제하는 것에 대해 추가 검토가 필요할 것으로 보인다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1502-224125 (의결일：2015. 10. 26.)

2. 피신청인 ○○지방산림청장

3. 결정사항

이민원 국유림은 산림생태계보전을 위한 산림유전자보호구역으로 해제가 가능한지 여부

4. 주    문

피신청인에게 신청인이 광물을 채굴하고자 하는 국유림 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 산1 임야 9,369,620㎡ 중 7,024㎡에 대한 산림유전자원보호구역 지정해제를 검토할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢산림보호법｣ 제7조(산림보호구역의 지정), 같은 법 제8조(산림보호구역 지정의 고시 등), 같은 법 제9조(산림보호구역에서의 행위 제한), 같은 법 제11조(산림보호구역의 지정해제)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 국유림 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 산1 9,369,620㎡임야(이하 ‘이 민원 국유림’이라 한다)의 광업권자로 이 민원 국유림 중 7,024㎡(이하 ‘이 민원 광업원’이라 한다)에서 광물을 채굴하고자 2015. 1. 5. ○○도지사에게 채굴계획인가신청을 하였으나, 피신청인이 같은 날 이 민원 국유림 9,369,620㎡ 중 9,182,530㎡를 산림유전자원보호구역으로 지정함으로 인해 채굴계획인가신청에 대한 불인가처분을 받았는바 이 민원 광업원에서 광물을 채굴할 수 있도록 이 민원 광업원에 대한 산림유전자원보호구역 지정을 해제하여 달라.

2. 피신청인의 주장

1) ○○도지사는 ｢광업법｣ 제43조에 따라 채굴계획인가를 위한 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고 의제 협의를 요청하였으나 신청인이 채굴하려는 지역은 산림유전자원보호구역으로 토지의 형질변경 행위 등이 불가하여 협의불가 통보하였다.

2) 이 민원 국유림은 인위적 간섭이 적은 민간인출입통제구역으로 산림생태계가 우수하여 산림유전자원보호구역으로 지정한 것은 타당하고, ｢산림보호법｣에서 정하는 기준·절차에 따라 지정하였으므로 신청인의 요구를 수용할 수 없다.

3) 산림유전자원보호구역 지정해제와 관련하여 「산림보호법」제11조(산림보호구역의 지정해제) 제1항 제2호에는 산림유전자원보호구역 지정해제 사유로 군사시설이나 그 밖의 대통령령으로 정하는 공용․공공용 시설의 용지로 사용하거나 공익 목적을 위하여 지정해제가 불가피하다고 인정하는 경우로 하고 있는 바, 이 민원 광업원에 대한 산림유전자원보호구역 지정해제는 불가하다.

3. 사실 관계

가. 광업원부에 따르면 이 민원 국유림 일대 67ha(광업지적 : 고성100호 소단위2)에 대하여 신청인과 신청인 사내 이사인 ○○○는 2010. 10. 20. 광업권설정등록을 하였고, 신청인은 2014. 4. 14. 매매를 원인으로 2014. 4. 15. ㈜○○광업 법인으로 이전등록을 하였다.

나. 신청인은 이 민원 광업원 개발을 위해 2009년부터 지속적으로 막대한 자본과 시간을 투자하였으며, 그 주요 내역은 다음과 같다.

- 2009년 : 광업권 설정 출원

- 2010년 : 광상설명서 작성을 위한 조사(지질, 광상개요 및 광상관계, 노두, 분석품위, 감정 등), 광업권 설정, 1차 채굴계획인가신청(산림청 산지일시사용승인, 국방부 부동의)

- 2011년 : 2차 채굴계획인가신청(국방부 “부동의”로 취하), 2012. 3. 탐광계획신고

- 2014년 : ○○군 협의요청 및 현장실사(5월), ○○사단 “부동의”(6월), ○○군 재협의 요청 및 현장실사(8월), 광산개발관련 ○○사단과 사전협의(10월), 사전협의 대한 ○○사단 “부동의” 및 국방부 민원제기, 채굴계획인가 신청을 위한 입목조사, 측량, 설계, 재해예방대책 수립, 탐광실적인가를 위한 시추 및 탐사(11월), 국방부 “부동의” 민원회신 및 ○○도지사 탐광실적인가(12월)

- 2015년 : 채굴계획인가신청(1월), 국방부 채굴계획에 대한 조건부 동의(2월)

다. 신청인의 사내 이사인 ○○○는 2010. 12.경 ○○도지사에게 이 민원 국유림 중 7,455㎡(갱구용지 251㎡, 폐석적치장 899㎡, 진입로 6,305㎡)에 대하여 채굴계획인가신청을 하였고, ○○도지사의 산지전용허가 협의요청에 따라 피신청인(그 당시 「○○국유림관리소장」)은 2011. 1. 17. 산지전용허가를 해 주었으나 군부대의 불협의로 채굴계획인가를 받지 못하였다.

라. 신청인은 ○○도지사에게 2012. 3. 탐사계획신고를 하였고, 2014. 12. 19. 탐광실적인정신청서를 제출하여 2014. 12. 22. 다음과 같은 내용의 탐광실적인정서를 교부받았다.

1) 광산명 : ○○광산

2) 탐광실적의 종류 : 지화학

3) 탐광실적량 : 탐사면적 24,000㎡, 측점 522개

4) 탐광기간 : 2014. 11. 27. ~ 2014. 11. 29.

바. 산업통상자원부장관으로부터 위임을 받은 ○○도지사는 신청인의 2012. 3.에 탐사계획신고서를 접수하고 토지소유자인 피신청인에게 알려주지 않았다.

사. 신청인은 이 민원 국유림에서 광물을 채굴하고자 2015. 1. 5. ○○도지사에게 채굴계획인가신청을 하였다.

1) 산지일시사용 개요

가) 사업기간 : 2015. 1. ~ 2017. 12. 31.

나) 산지일시사용면적 : 7,024㎡

- 산지일시사용허가 : 867㎡(광물채굴 용지/갱구용지 329㎡, 저석장 538㎡)

- 산지일시사용신고 : 6,157㎡(광물채굴에 따른 진입로)

다) 산림훼손 사항 : 입목 140본 벌채, 절·성토 4,237㎥

아. 피신청인은 신청인의 채굴계획인가신청일과 같은 날인 2015. 1. 5. 다음과 같은 내용으로 이 민원 국유림 9,369,620㎡ 중 기 훼손된 187,090㎡(인근 광산허가지 87,710㎡, 군사시설 99,380㎡)을 제외한 9,182,530㎡를 산림유전자원보호구역으로 지정고시하였다.

자. 신청인의 채굴계획인가신청건에 대해 ○○도지사는 피신청인(당시 ‘○○국유림관리소장’)에게 산지일시사용허가 협의요청을 2015. 1. 7. 하였고, 피신청인은 2015. 1. 28. 불협의 회신하였다.

카. 피신청인은 우리 위원회 현장실지 방문조사(2015. 4. 17.)때와 위원회 출석회의(2015. 6. 19.)시 이 민원 국유림의 산림유전자원보호구역 지정 고시일(2015. 1. 5.) 이전에 신청인의 광업권 취득사실과 채굴계획인가를 받기 위한 행정적 절차가 진행 중임을 알았다면 신청인의 이 민원 광업원을 산림유전자원보호구역에서 제외할 수 있었을 것이라고 하였다.

타. 우리 위원회의 이 민원 현장방문 조사 시 이 민원 광업원은 기 탐광흔적과 탐광을 위한 갱구와 폐석적치장, 폭 4m의 진입도로가 있었으며, 수년이 지난 현 시점에서 잡풀들이 자라고 있었다.

파. 강원도지사는 2015. 3. 13. 신청인에게 다음과 같은 사유로 채굴계획불인가 처분을 하였다.

1) 채굴예정지는 산지일시사용허가 등이 불가한 지역입니다.

가) 채굴예정지는 「산림보호법」제7조에 따라 산림에 있는 유전자와 종(種) 또는 산림생태계의 보전을 위하여 산림유전자원보호구역으로 지정된 산지입니다.

나)「산림보호법」제9조 및 같은 법 시행령 제3조에 따라 산림보호구역에서는 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 토석을 굴취․채취하는 행위를 하지 못하도록 규정하고 있습니다.

다)「산지관리법」제12조 제3항에 따라 산림보호구역의 행위제한에 대한 사항은 「산림보호법」을 따르도록 규정하고 있으므로 「산지관리법」제15조의2에 따른 산지일시사용허가 등이 불가합니다.

2) 채굴예정지 진입로는 계곡과 연접되거나 계곡을 횡단하여야 하고, 일부구간의 유실 등으로 안전성에 문제가 있는 구간이 다수 있으며, 채굴예정지도 계곡부에 위치하여 폐석유실 및 안전사고 우려가 높습니다.

4. 판  단

가. 관계법령

1) ｢산림보호법｣ 제7조(산림보호구역의 지정) 제1항은 “산림청장 또는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 특별히 산림을 보호할 필요가 있으면 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 지정할 수 있다. 1. 생활환경보호구역: 도시, 공단, 주요 병원 및 요양소의 주변 등 생활환경의 보호ㆍ유지와 보건위생을 위하여 필요하다고 인정되는 구역, 2. 경관보호구역: 명승지ㆍ유적지ㆍ관광지ㆍ공원ㆍ유원지 등의 주위, 그 진입도로의 주변 또는 도로ㆍ철도ㆍ해안의 주변으로서 경관 보호를 위하여 필요하다고 인정되는 구역, 3. 수원함양보호구역: 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 필요하다고 인정되는 구역, 4. 재해방지보호구역: 토사 유출 및 낙석의 방지와 해풍ㆍ해일ㆍ모래 등으로 인한 피해의 방지를 위하여 필요하다고 인정되는 구역, 5. 산림유전자원보호구역: 산림에 있는 식물의 유전자와 종(種) 또는 산림생태계의 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 구역. 다만, ｢자연공원법｣ 제2조제2호에 따른 국립공원구역의 경우에는 같은 법 제4조제2항에 따른 공원관리청(이하 "공원관리청"이라 한다)과 협의하여야 한다.”라고 하고 있고,

같은 법 제8조(산림보호구역 지정의 고시 등) 제1항은 “산림청장 또는 시·도지사는 제7조에 따라 산림보호구역을 지정하려면 지정 예정지에 대하여 다음 각 호의 사항을 공고하고, 토지소유자와 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 알려야 한다. 1. 지정 사유, 2. 구역의 구분, 3. 지정대상지의 소재와 면적, 4. 지정에 관한 이의신청기간, 5. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 사항”이라고, 제2항은 “제7조에 따른 산림보호구역의 지정과 관련하여 토지소유자나 해당 산림에 직접적인 이해관계가 있는 자는 제1항에 따른 이의신청기간에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 이의신청을 할 수 있다.”라고 하고 있으며,

같은 법 제9조(산림보호구역에서의 행위 제한) 제1항은 “산림보호구역 안에서는 다음 각 호의 행위를 하지 못한다. 1. 입목(立木)·죽(竹)의 벌채, 2. 임산물의 굴취(掘取)·채취, 2의2. 입목·죽 또는 임산물을 손상하거나 말라 죽게 하는 행위, 3. 가축의 방목, 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지의 형질을 변경하는 행위”라고 하고 있고,

같은 법 제11조(산림보호구역의 지정해제) 제1항은 “산림청장 또는 시·도지사는 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다. 1. 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역, 가. 지정 목적을 달성하여 산림보호구역으로 계속 둘 필요가 없다고 인정하는 경우, 나. 천재지변 등으로 인한 피해, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 지정 목적이 상실되었다고 인정하는 경우, 다. 생략, 라. 농업·임업·어업·광업과 관련된 용도로서 농지 등의 개발, 농가주택 등의 시설, 어류양식 등의 시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 사용하려는 경우, 마. 생략, 바. 산림보호구역의 지정 목적에 지장이 없는 범위에서 산림보호구역의 일부 구역에서 토석을 채취하는 등 대통령령으로 정하는 용도로 사용하려는 경우, 사. 생략, 2. 산림유전자원보호구역, 가. 제1호가목 및 나목에 해당하는 경우, 나. 군사시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용·공공용 시설의 용지로 사용하거나 공익 목적을 위하여 지정해제가 불가피하다고 인정하는 경우”라고 하고 있으며,

‘｢광업법｣에 따른 광업에 필요한 용지로 개발하기 위한 용도’를 포함하고 있음.

‘｢광업법｣에 따른 광물의 탐사·시추시설을 설치하고 굴진(掘進) 채광하는 것으로서 갱구, 광물의 선별가공시설 및 진입로를 포함한 면적이 2만제곱미터 미만인 경우’를 포함하고 있음.

‘공익 목적을 위하여 지정해제가 불가피하다고 인정하는 경우’는 대통령령에서 정하고 있지 않음.

같은 법 시행령 제3조(산림보호구역에서의 행위 제한) 제1항은 “법 제9조제1항제4호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질을 변경하는 행위"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 1. 절토(切土), 성토(盛土) 또는 정지(整地) 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 2. 토석을 굴취·채취하는 행위”라고 하고 있다.

2) ｢산지관리법｣ 제15조의2(산지일시사용허가·신고) 제1항은 “｢광업법｣에 따른 광물의 채굴, ｢광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률｣에 따른 광해방지사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.”라고, 제2항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 1. ~ 6. 생략, 7. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로·탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성, 8. ~ 12. 생략”이라고 하고 있다.

나. 판단 내용

1) 신청인은 이 민원 국유림 중 이 민원 광업원(7,024㎡)에서 광물을 채굴할 수 있도록 산림유전자원보호구역 지정을 해제하여 달라고 요구하므로 살펴보면, 신청인은 이 민원 국유림 일원 67ha에 대한 광업권자로서 피신청인이 이 민원 국유림을 산림유전자원보호구역으로 지정하기 훨씬 이전부터 광업권을 소유하고 있었고, 이 민원 광업원에 대해 강원도지사로부터 광물을 채굴하기 위한 채굴계획인가를 받기 위해 2009년부터 수많은 관계기관 협의 등을 거쳐 마침내 국방부로부터 채굴계획에 대한 조건부 동의를 득하였는 바, 신청인은 재정, 노력 및 시간을 투자하였는데 광업권이 설정된 산림을 광업권자의 의견수렴 없이 산림유전자원보호구역으로 지정하여 사실상 영구적으로 광물을 채굴할 수 없는 상황이 발생하게 된 것이라는 점, 신청인이 광물을 채굴하기 위해 일시 사용하고자 하는 이 민원 광업원은 그 면적이 7,024㎡로서 이 민원 국유림 전체면적 9,369,620㎡에 비해 1%도 채 안되는 극히 적은 면적이고 피신청인이 2011. 1.경 광물채굴을 위한 산지전용허가 협의를 해주었던 지역인 점, 피신청인이 신청인의 이 민원 광업원에 대해 산림유전자원보호구역 지정고시 이전에 알았다면 이 민원 광업원을 해제하고 지정고시하였을 것이라고 하고 있다.

2) 나아가, 이 민원은 광업권이 설정된 산림을 광업권자의 의견수렴 없이 산림유전자원보호구역으로 지정함에 따라 발생되는 것으로, ｢산림보호법｣에 따르면 산림보호구역은 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역, 산림유전자원보호구역 등 5가지로 분류되고, 산림보호구역에서 광물을 채굴하기 위해서는 산림보호구역 지정해제가 되어야 하며, 산림유전자원보호구역을 제외한 4가지의 산림보호구역(생활환경·경관·수원함양·재해방지)은 광물채굴 시 지정해제에 대한 규정이 있으나, 산림유전자원보호구역은 광물채굴 시 지정해제에 대한 근거규정이 없다.

또한, ｢산림보호법｣에서는 산림유전자원보호구역을 지정하려면 토지소유자와 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다고만 규정하고 있는바 산림유전자원보호구역 지정 당시 광업권자는 지정예정 사실을 파악할 수 없고, 산림유전자원보호구역으로 지정된 산림에서는 사실상 영구적으로 광물을 채굴할 수 없게 됨으로서, 광업권자의 권리가 침해되는 상황이 발생한다. 따라서 이로 인하여 발생된 문제인데 모든 피해에 대한 책임을 신청인에게 부과하는 것은 너무 가혹하다 할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 산림유전자원보호구역 지정으로 신청인이 영구히 신청인의 이 민원 광업원에 대해 광물을 채굴할 수 없게 됨으로써 입게 되는 피해보다 이 민원 국유림의 산림유전자원보호구역 중 1%도 채 안 되는 이 민원 광업원에 대해 산림유전자원보호구역으로 지정하여 보호하여야 할 공익적 가치가 더 크다고 보기에는 다소 어려움이 있어 보인다. 따라서 피신청인은 이 민원 국유림 중 신청인이 광물을 채굴하기 위한 최소 필요 부분인 이 민원 광업원에 대하여 산림유전자원보호구역에서 지정 해제하는 것에 대해 추가 검토가 필요할 것으로 보인다.

5. 결론

그러므로 이 민원 광업원(7,024㎡)에 대한 산림유전자원보호구역 지정해제를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.