5. 이행강제금 부과 이의

이 민원 건축물의 위반사항은 1989년도 발생한 반면, 신청인은 2007년도 이 민원 건축물의 임차인으로 입주하여 신청인이 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 행위자가 아님을 피신청인이 스스로 인정하고 있고, 임차인으로 입주한 신청인은「건축법」제79조 제1항에서 정한 건축주 등이 아니므로, 타인 소유의 이 민원 건축물의 위반사항에 대하여 제3자인 신청인이 함부로 철거할 수 없으며,「건축법」제80조에 따른 이행강제금은 이 민원 건축물의 위반사항을 실제 시정할 수 있는 자에게 시정명령을 하고, 그 시정명령을 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과하여야 함에도 피신청인은 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 시정의무가 없는 신청인에게 시정명령을 하고, 이행강제금을 부과한 것은 이행강제금 제도의 운영 취지를 잘못 이해하고 있는 것이므로 신청인에게 이행강제금을 부과한 피신청인의 처분은 위법·부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1504-041715 (의결일：2015. 5. 27.)

2. 피신청인 ○○도 ○○○시장

3. 쟁점사항

임차인인 신청인을 이행강제금 부과 대상으로 볼 것인지의 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○도 ○○○시 ○○동 ○○○-○○소재 지상1층 건축물의 일부를 임차하여 영업중인 신청인에게 부과한 이행강제금을 철회 취소하고, 위 부과된 이행강제금 체납을 사유로 신청인의 자동차를 압류등록한 처분을 해지할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢건축법｣ 제80조(이행강제금), ｢자동차관리법｣ 제14조(압류등록)

이  유

1. 신청 원인

신청인은  2007년도  ○○도  ○○○시 ○○동 ○○○-○○ 소재 지하1층/지상3층 건축물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다) 중 지상1층의 일부를 임차하여 소매점을 운영하고 있으나, 피신청인은 신청인이 이 민원 건축물을 임차하여 입주하기 이전 1989년도 이 민원 건축물의 지상1층 북측에 바닥면적 9.24㎡를 무단으로 증축한 위반사항(이하 ‘위반사항’이라 한다)에 대하여 시정 의무가 없는 신청인에게 시정을 명한 후 신청인이 그 시정명령을 이행하지 아니하였다는 이유로 2011. 11. 11. 신청인에게 207,900원의 이행강제금을 부과하고, 신청인이 이행강제금을 납부하지 아니하자 2015. 3. 19. 신청인의 자동차에 대한 압류등록을 한 것은 부당하니 피신청인의 이행강제금 부과 처분을 철회(취소) 하고, 자동차에 대한 압류등록을 해지하여 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 건축물의 위반사항은 1989년도 발생하여 2007. 4.∼5.경 이 민원 건축물을 임차하여 영업 중인 신청인은 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 행위자는 아니나, 임차인의 경우에도 피신청인이「건축법」제79조 제1항에 따른 건축주 등으로 보아 시정명령을 할 수 있고, 임차인이 피신청인의 시정명령을 이행하지 아니할 경우에는 같은 법 제80조에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다.

3. 사실 관계

가. 피신청인으로부터 1986. 7. 12. 지하1층/지상3층으로 건축허가 및 1987. 5. 15. 사용승인을 받아 소매점 및 일반음식점 등의 용도로 사용 중인 이 민원 건축물의 현황은 다음과 같다.

□ 이 민원 건축물의 현황

대지 위치	○○도 ○○○시 ○○동 ○○○-○○	대지면적	762㎡
건축 면적	412.64㎡	연 면 적	1,589.36㎡
용 도	제1종 및 제2종 근린생활시설	규 모	지하1층/지상3층
구 조	철근콘크리트조/스라브	소 유 자	○○○씨○○공파 종중

나. 피신청인은 2004. 11. 9. 구「건축법」제5조(1986. 12. 31. 법률 제3904호로 개정되어 1987. 4. 1.부터 시행된 법을 말한다)에 따른 건축허가 또는 건축신고의 절차 없이 이 민원 건축물의 지상1층(동·서·북측)에 연면적의 합계가 108.09㎡인 수개 동의 건축물을 무단으로 증축한 사실을 적발하고, 2004. 11. 29. 구「건축법」제69조 제1항(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되어 2003. 11. 30.부터 시행된 법을 말한다. 이하 같다)에 따라 이 민원 건축물의 소유자(○○○씨○○공파종중 총무)를 포함한 위반 건축물의 행위자 9인에게 2004. 12. 15.까지 위반 건축물을 시정하도록 명한 바 있으나, 피신청인으로부터 시정명령을 받은 자가 무단 증축한 위반사항을 시정하지 아니하자 피신청인은 2004. 12. 24. 구「건축법」제83조에 따라 시정명령을 한 9인에게 1,982,820원의 이행강제금을 부과하였다.

다. 피신청인이 2004. 12. 24. 이행강제금을 부과한 사항에 포함된 이 민원 건축물의 위반사항은 1989년 당시 일반음식점을 운영한 제3의 임차인이 바닥면적 9.24㎡(2.8m×3.3m)의 건축물(시멘블럭조/슬레이트)을 무단으로 증축하여 주방으로 사용하였고, 이를 적발한 피신청인은 당시 제3의 임차인에게 이행강제금을 부과한 것이다.

라. 신청인은 이 민원 건축물의 위반사항에 대하여 피신청인이 2004. 12. 24. 이행강제금을 부과한 이후 2007. 4.∼5.경 당시 제3의 임차인이 일반음식점을 운영한 장소를 이 민원 건축물의 소유자로부터 새로이 임차하여 소매점(○○○○○)을 운영한 것으로, 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 행위자가 아님에도 피신청인은 2007. 10. 30. 신청인을 이 민원 건축물의 행위자로 임의 변경한 바 있다.

* 피신청인은 2008. 2. 11. 제3자의 임차인이 2005년도 무단으로 추가 증축한 위반사항 등에 대하여 이행강제금을 부과한 사항은 신청인과 관련이 없으므로 제외

마. 피신청인은 2011. 8. 29. 외 1차(2011. 9. 30.)에 걸쳐 신청인 외 10인(이 민원 건축물의 관리인 포함)에게 이 민원 건축물의 무단 증축한 위반사항에 대하여 피신청인이 정한 시정기간 내 위반사항을 시정하지 아니할 경우 이행강제금을 부과할 계획에 있다는 내용을 통보하였고, 그 시정명령을 받은 자가 위반사항을 시정하지 아니하자 피신청인은 2011. 11. 11. 무단 증축한 각 행위자에게 이행강제금을 구분하여 부과하였으며, 당시 상호를 변경(○○마트)하여 영업 중인 신청인에게 207,900원의 이행강제금을 부과하였다.

바. 피신청인이 부과한 이행강제금을 신청인이 계속 납부하지 아니함에 따라 피신청인은 2015. 3. 19.「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」제9조에 따라 신청인의 소유 자동차를 압류하기 위하여 같은 법 제13조에 따른 압류조서를 작성하여 신청인의 자동차에 대한 압류등록을 하여 관리 중이다.

4. 판단

가. 관계법령 등

(1)「건축법」제79조 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ”건축주등“이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (이하 생략) 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. (생략)”라고 규정하고 있다.

(2) 세입자가 건축물을 무단으로 증축하였을 경우 건축주에게 시정명령의 절차를 이행한 후 이행강제금을 부과하는지 여부에 관하여 구 건설교통부장관은 “구 건축법 69조의2에 따른 이행강제금은 시정명령의 불이행에 대하여 부과하는 것이며, 이행강제금의 목적이 위반행위로 인하여 발생하는 경제적 이득을 회수하여 위반행위를 시정하도록 하는데 있는 행정벌이므로, 실제 위반사항에 대한 시정이 가능한자(소유자 등)에게 부과하는 것이 타당한 것으로 회신한 바 있다.

(3) 한편, 제3자의 재산을 대상으로 한 압류처분의 효력과 관련하여 대법원은 “체납처분으로서 압류의 요건을 규정한 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제28조를 보면 어느 경우에나 압류의 대상을 납세의무자 또는 특별징수의무자의 재산에 국한하고 있으므로, 납세의무자 또는 특별징수의무자가 아닌 제3자의 재산을 대상으로 한 압류처분은 그 처분의 내용이 법률상 실현될 수 없는 것이어서 당연 무효이다”라고 판시한 바 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조).

나. 판단 내용

피신청인은 신청인에게 부과한 이행강제금 및 신청인의 소유 자동차에 대한 압류처분을 해지할 없음을 주장하고 있으나, ① 이 민원 건축물의 위반사항은 1989년도 발생한 반면, 신청인은 2007년도 이 민원 건축물의 임차인으로 입주하여 신청인이 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 행위자가 아님을 피신청인이 스스로 인정하고 있는 점, ② 임차인으로 입주한 신청인은「건축법」제79조 제1항에서 정한 건축주 등이 아니므로, 타인 소유의 이 민원 건축물의 위반사항에 대하여 제3자인 신청인이 함부로 철거할 수 없는 점, ③「건축법」제80조에 따른 이행강제금은 이 민원 건축물의 위반사항을 실제 시정할 수 있는 자에게 시정명령을 하고, 그 시정명령을 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과하여야 함에도 피신청인은 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 시정의무가 없는 신청인에게 시정명령을 하고, 이행강제금을 부과한 것은 이행강제금 제도의 운영 취지를 잘못 이해하고 있는 점, ④ 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 시정의무가 없는 신청인에게 피신청인이 이행강제금을 부과한 것은 무효인 행정행위에 해당되는 점, ⑤ 피신청인은 이 민원 건축물의 위반사항에 대한 당시 행위자가 임대차계약이 만료된 이후 이를 철거하지 않고 이 민원 건축물의 소유자에게 명도 하였을 경우에는 이 민원 건축물의 소유자에게 시정명령의 절차를 거쳐 이행강제금을 부과함이 타당할 것으로 판단되는 점, ⑥ 피신청인은 무효인 행정행위에 근거하여 신청인의 자동차를 압류등록한 처분은 당연 무효의 행정행위에 해당하는 점 등을 종합하여 고려하면, 신청인에게 이행강제금을 부과한 피신청인의 처분은 위법·부당하므로 이를 철회하고, 신청인의 자동차에 대한 압류등록을 해지함이 타당하다고 판단된다.

위반 건축물의 시정의무를 가진 자【예 : 적법한 기존 건축물이 있는 대지에 임차인이 건축물을 무단으로 증축한 경우 위반 건축물의 소유자인 임차인에게 시정명령 후 이행강제금 부과 가능】

5. 결론

그러므로 이행강제금의 부과 처분을 철회 및 자동차에 대한 압류 처분을 해지하여 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.