4. 국유재산 대부 요청

부산 ○○구 ○○동 ○○ 철도용지 459.2㎡ 중 288㎡ 및 같은 동 ○○ 철도용지 324.3㎡ 중 256㎡(이하 ‘민원 국유지’라 한다)의 지상에 건축된 건물의 소유주인 신청인이 피신청인에게 민원 국유지에 대한 대부계약 체결을 요청하자 피신청인은 국유지 대부료율 5%를 적용하면 특혜가 된다고 하면서 이전 대부계약자의 계약 조건을 승계하여 대부료는 공시지가의 약 10%에 해당하는 8,800만원을, 대부기간은 기존 대부기간의 잔여기간으로 대부계약을 체결할 예정임을 통지하면서 기간 내에 납부하지 않을 경우 변상금을 부과하는 한편 건물을 철거하도록 소송을 제기하고 일반경쟁입찰에 의해 대부계약자를 선정함은 위법·부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1406-093732 (의결일：2015. 01. 26)

2. 피신청인 ○○공단

3. 쟁점사항

신청인은 국유지인 부산 ○○구 ○○동 ○○ 철도용지 459.2㎡ 중 288㎡ 및 같은 동 ○○ 철도용지 324.3㎡ 중 256㎡(이하 ‘민원 국유지’라 한다)의 지상에 건축된 건물(이하 ‘이 민원 건물’이라 한다) 소유주인데 2014. 5. 20. 신청인이 피신청인에게 민원 국유지에 대한 대부계약 체결을 요청하자 이전 대부계약자의 계약 조건을 승계하여 대부료는 공시지가의 약 10%에 해당하는 8,800만원을, 대부기간은 기존 대부기간의 잔여기간으로 대부계약을 체결할 예정임을 통지하였다. 이에 신청인은 이 민원 건물 소유주인 신청인과 관련 법령에 규정된 대부료율 및 대부계약 기간을 적용하여 대부계약을 다시 체결해 달라 요구

4. 주    문

피신청인에게 부산 ○○구 ○○동 ○○ 철도용지 459.2㎡ 중 288㎡ 및 같은 동 ○○ 철도용지 324.3㎡ 중 256㎡에 대해 신청인과 수의로 신규 대부계약을 체결하되 대부료율은 1천분의 50을 적용하고 대부기간은 계약 체결시점부터 10년 이내로 산정할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

국유재산법 제46조 (대부기간)

국유재산법 제47조 (대부료, 계약의 해제 등)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 국유지인 부산 ○○구 ○○동 ○○ 철도용지 459.2㎡ 중 288㎡ 및 같은 동 ○○ 철도용지 324.3㎡ 중 256㎡(이하 ‘민원 국유지’라 한다)의 지상에 건축된 건물(이하 ‘이 민원 건물’이라 한다) 소유주인 ○○의 배우자(이하 신청인과 ○○을 통칭하여 ‘신청인’이라 한다)인데 2014. 3. 27. 제3자로부터 이 민원 건물을 매수하여 소유권 이전등기를 하였다. 2014. 5. 20. 신청인이 피신청인에게 민원 국유지에 대한 대부계약 체결을 요청하자 피신청인은 국유지 대부료율 5%를 적용하면 특혜가 된다고 하면서 이전 대부계약자의 계약 조건을 승계하여 대부료는 공시지가의 약 10%에 해당하는 8,800만원을, 대부기간은 기존 대부기간의 잔여기간으로 대부계약을 체결할 예정임을 통지하면서 기간 내에 납부하지 않을 경우 변상금을 부과하는 한편 건물을 철거하도록 소송을 제기하고 일반경쟁입찰에 의해 대부계약자를 선정할 예정이라 한다. 피신청인은 이 민원 건물 소유주인 신청인과 관련 법령에 규정된 대부료율 및 대부계약 기간을 적용해 대부계약을 다시 체결해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인은 민원 국유지 위에 등기된 건물이 존재하고 그 건물의 소유자가 신청인으로 변경된 상황임을 감안하여 신청인과 수의계약 체결은 가능하나 이전 대부계약자가 일반경쟁입찰에 의해 대부계약을 체결하였기 때문에 신청인이 수의계약을 원할 경우에는 이전 대부계약자의 계약을 승계하는 조건으로 대부계약을 체결할 수밖에 없으며 신청인이 이를 수용하지 않을 경우 신청인에게 민원 국유지 무단사용에 따른 자진철거를 요청하고 민원 국유지를 명도받은 후 「국유재산법」에 따라 공개경쟁입찰을 통해 대부계약자를 선정할 계획이다.

나. 또한, 대부료율과 관련해서는 공개경쟁입찰을 통해 국유지를 대부받은 자가 지상에 건물을 건축하고 해당 국유지를 제3자에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 피신청인이 그 제3자와 대부료율을 1천분의 50으로 하여 수의로 대부계약을 체결해야 한다면 공개경쟁입찰을 통해 1천분의 50을 초과하는 대부료율을 제시하고 낙찰받은 자와 형평성 문제가 발생하며, 수의계약의 방법으로 국유재산을 대부받은 경우 대부계약 갱신 횟수에 제한이 없기 때문에 신청인과 같은 방법으로 국유지를 대부하는 것을 용인한다면 피신청인 입장에서는 향후 국유재산을 효율적으로 관리할 수 없는 불리한 점이 있으므로 대부료율은 이전 대부계약자의 낙찰가액(민원 국유지 재산 가액의 1천분의 98)을 적용해야 한다.

3. 사실 관계

가. 민원 국유지의 표시 및 현황은 아래와 같다.

<민원 국유지의 표시>

소재지번	지목	공부상 면적	대부 면적	비 고
부산 ○○구 ○○동	철도용지	459.2㎡	288㎡
부산 ○○구 ○○동	철도용지	324.3㎡	256㎡

나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 피신청인은 2010. 7. 7. 민원 국유지에 대해 ‘국유재산 사용․수익자 선정을 위한 입찰시행’ 방침을 결정(피신청인 소속 시설운영사업단-4612)하여, 2010. 7. 12.부터 2010. 7. 19.까지 일반경쟁입찰을 실시하였으며 2010. 7. 20. 입찰에 참여한 3인 중 최고금액으로 응찰한 신청 외 김해숙(이하 ‘김해숙’이라 한다)을 낙찰자로 선정하였다. 이에 따라 피신청인은 2010. 8. 20. 민원 국유지에 대해 김해숙과 대부용도는 ‘주차장 및 물치장’으로, 대부기간은 ‘2010. 10. 1.부터 2020. 9. 30.까지’로, 대부료는 일반경쟁입찰 낙찰 결과에 따라 ‘연간  67,222,100원(부가가치세 포함 기준)’으로 대부계약을 체결하였으며, 2010. 8. 24. 피신청인은 김해숙에게 “민원 국유지에 건물 인허가 및 부지조성, 건축행위를 하는데 이의가 없기에 토지사용을 승낙합니다.”라는 내용의 「토지사용승낙서」를 교부하였다. 이후 김해숙은 민원 국유지 위에 지상 3층의 건축물을 신축하였는데 건축물대장의 기재사항에는 건축허가일자는 2010. 12. 22.로, 착공일자는 2011. 1. 12.로 기재되어 있으며 등기사항전부증명서의 기재사항에는 2012. 12. 27. 김해숙의 명의로 소유권 보존등기된 것으로 기재되어 있고 건물내역에는 일반철골구조 칼라강판지붕 지상3층 제2종근린생활시설로 표기되어 있다. 신청인은 이 민원 건물에 대해 2014. 1. 28. 김해숙과 매매계약을 체결하여 2014. 3. 17. 소유권 이전등기하였으며 당시 거래가액은 금 550,000,000원으로 기재되어 있다.

다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 피신청인은 김해숙에게 2013. 9. 27. 및 2013. 10. 24. 2014년도 국유재산 대부료 선납통지를 하였으나 김해숙이 대부료를 납부하지 않자 2014. 4. 23. 체납금 납부독촉 및 압류예고 통지를 한 것으로 확인된다. 한편 피신청인은 2014. 4. 28. 신청인에게 ‘국유재산 대부계약 신청 요청’(피신청인 소속 영남본부 시설/지원처-6761) 공문을 통보하여 “귀하께서 2014. 1. 28.자 김해숙과 매매계약(건물) 체결한 부산 연제구 거제동 1188-3, 1188-6 토지는 우리 공단이 관리하는 국유재산이므로 우리공단 영남본부와 대부계약 체결 후 사용하여야 합니다. 이를 이행하지 아니할 경우 「국유재산법」 제72조에 따라 100분의 120에 상당하는 변상금 부과대상임을 알려드리오니, 빠른 시일내[2014. 5. 9.(금)까지] 공단을 내방 또는 담당자에게 연락하시어 대부계약 체결 후 사용할 수 있도록 조치하여 주시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다. 이에 대해 신청인은 2014. 5. 20. 국유재산 임대요청서를 제출하였으며 피신청인은 2014. 5. 22. 신청인에게 ‘국유(일반)재산 사용료 선납 통지’ 공문(피신청인 소속 영남본부 시설/지원처-8130)을 통보하여 전 점유자(김해숙)의 대부계약을 승계하는 것을 조건으로 하여 사용목적은 ‘사무실 및 주차장 등’으로, 대부기간은 ‘2014. 3. 17.부터 2020. 9. 30.까지’로, 2014년도 연간 대부료는 ‘금 88,853,130원(부가가치세 별도)’으로 통지하고 대부료를 선납할 경우 신청인과 민원 국유지에 대한 대부계약을 체결할 것임을 통보하였다. 이에 대해 신청인은 2014. 5. 27. 피신청인에게 국유재산 대부료 선납통지에 대한 이의신청서를 제출하여 대부료 산정기준 및 대부 계약기간에 대해 이의를 제기하였으며 피신청인은 2014. 6. 3. ‘이의신청에 대한 회신’공문(피신청인 소속 영남본부 시설/지원처-8788호)을 시행하여 “신청인께서 국유재산 대부계약을 신청함에 따라 우리 공단은 「국유재산법」 제31조의 규정에 의거 대부의 방법이 공개경쟁입찰이 원칙이나 전 점유자(김해숙)의 대부계약을 승계하는 조건으로 「국유재산법 시행령」 제27조에 따라 대부계약 신청자에게 대부료 선납통지하였습니다. 따라서 전 점유자의 대부계약을 승계하는 조건으로 국유재산 대부계약 체결을 원하지 않을 경우 우리 공단은 위 국유재산의 무단점유자에게 변상금 부과 및 국유재산의 인도(건물철거)를 받은 후 공개경쟁입찰을 통하여 국유재산 대부를 할 수밖에 없음을 알려드리니 양지바랍니다.”라고 통보하였다.

라. 신청인은 2014. 6. 19. 기획재정부에 민원을 제출하여 신청인이 피신청인과 민원 국유지에 대해 대부계약을 체결하는 경우 적용해야 할 대부료율 및 대부계약 기간에 대해 기존 점유자가 체결한 대부계약 조건을 승계하여야 하는지 대부계약을 새로이 체결해야 하는지 여부 등에 대해 질의하였다. 이에 대해 기획재정부는 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받아 수행하고 있는 한국자산관리공사에 이첩하였으며 이에 대해 한국자산관리공사는 일반재산에 대한 대부계약임을 전제로 대부계약의 승계 가능여부에 대해 “대부받은 사람이 변경되는 경우 종전의 대부계약과 동일한 것으로 볼 수 없으므로 대부계약을 새로이 체결하셔야 합니다. 대부계약의 승계에는 재산관리기관 변경에 따른 계약의 승계와 국세물납 전 임차인에 대한 대부승계가 있고 대부받은 사람이 사망한 경우 상속인 앞으로 명의변경 처리하게 됩니다.”라고, 대부료율 책정과 관련하여 “귀하께서는 새로이 대부계약을 체결하여야 하므로 대부계약 체결일 현재 당해 국유지의 가장 최근 공시한 공시지가에 5%를 곱한 금액을 부담하게 됩니다.”라고, 대부계약 기간과 관련하여 “귀하께서 대부계약을 체결하시게 되면 대부기간은 계약체결 시점부터 산정하게 됩니다.”라고 회신하였다.

마. 신청인은 2014. 6. 27. ‘국유재산 대부관련 법령적용 또는 해석요청’ 민원을 기획재정부에 다시 제출하였으며 이 민원은 다시 국토교통부로 이첩되었다. 이에 대해 2014. 7. 7. 국토교통부 소관 재산관리부서인 운영지원과에서 회신한 내용을 살펴보면, 사용허가(대부계약) 권리의무 승계와 관련하여 “「국유재산법」상 국유재산의 사용허가(대부계약)를 받은 자가 타인에게 그 권리를 양도하는 것을 허용하는 규정이 존재하지 않습니다. 따라서 사용허가(대부계약)를 승계할 수 없으며, 새로이 사용허가(대부계약)를 받으셔야 합니다.”라고, 사용료(대부료) 및 사용허가(대부계약)기간 산정과 관련하여 “사용허가(대부계약) 권리의무 승계가 허용되지 아니하므로 사용료(대부료) 및 사용허가(대부계약)기간 산정은 새로이 산정하셔야 합니다.”라고 회신한 것으로 확인된다.

바. 신청인은 2014. 12. 3. 국유재산 총괄청(기획재정부)으로부터 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받아 수행하고 있는 한국자산관리공사에 “주거용, 공공용을 제외한 기타용도(사무실등) 국유지 중 수의계약으로 체결된 토지에 한하여” 대부료율 5%를 초과하여 적용한 대부계약 건이 있는지 정보공개를 요청하였으며 이에 대해 한국자산관리공사는 2014. 12. 1. 기준으로 기타용도로 대부 중인 수의계약건이 23,324건이며 수의 대부계약건 중 대부료율이 5%를 초과하는 건이 없다고 회신한 것으로 확인된다.

사. 우리 위원회는 피신청인에게 2010. 1. 1. 이후 수의계약으로 체결된 일반재산 대부 계약 현황을 제출토록 하였는데, 피신청인이 제출한 자료에는 2010. 1. 1. 이후 국유지 일반재산 총 4건(85필지, 민원 국유지는 제외)에 대해 수의로 대부계약을 체결하였고 대부료율은 모두 1천분의 50(5%)인 것으로 기재되어 있다.

4. 판단

가. 국유재산의 사용허가(대부계약)과 관련하여 「국유재산법」제31조 제1항은 “행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 사용허가의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의의 방법으로 할 수 있다.”라고, 제32조 제1항은 “행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.”라고, 제46조 제1항은 “일반재산의 대부기간은 다음 각 호의 기간 이내로 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 따라 영구시설물을 축조하는 경우에는 10년 이내로 한다.” 라고, 제47조 제1항은 “일반재산의 대부의 제한, 대부료, 대부료의 면제 및 대부계약의 해제나 해지 등에 관하여는 제30조제2항, 제31조제1항·제2항, 제32조, 제33조, 제34조제1항제2호·제3호, 같은 조 제2항, 제36조 및 제38조를 준용한다.”라고, 국유재산에 영구시설물을 축조하는 것과 관련하여 제18조 제1항은 “국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.  1. 기부를 조건으로 축조하는 경우 2. 다른 법률에 따라 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설을 축조하는 경우 2의2. 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 내고 있는 일반재산으로서 대통령령으로 정하는 경우 3. 그 밖에 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우“라고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제27조 제1항은 “법 제31조제1항에 따른 경쟁입찰은 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다.”라고, 제3항은 “행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제31조 제1항 단서에 따라 수의의 방법으로 사용허가를 받을 자를 결정할 수 있다. 1. ~ 7. (생략) 8. 그 밖에 재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정되는 경우”라고, 제29조 제1항은 “법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. 1. ~ 6. (생략)”이라고 규정하고 있다.

나. 살피건대 피신청인이 기존 대부계약자와 체결한 대부계약 조건을 승계하여 신청인과 대부계약을 체결하고자 하는 것은 「국유재산법」상 근거가 없는 점, 국유재산 총괄청(기획재정부)으로부터 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받아 수행하고 있는 한국자산관리공사에서 일반재산의 대부계약 시 기존 대부계약조건의 승계가 가능한지 여부에 대해 「국유재산법」상 국유재산의 대부계약을 받은 자가 타인에게 그 권리를 양도하는 것을 허용하는 규정이 존재하지 않으므로 기존 대부계약을 승계할 수 없고 새로이 대부계약을 체결해야 하며, 대부계약 체결시 적용할 대부료율은 대부계약 체결일 현재 당해 국유지의 가장 최근 공시한 공시지가에 1천분의 50을 곱한 금액을 새롭게 적용해야 하고, 대부계약 기간은 새로운 대부계약 체결 시점부터 산정해야 한다고 회신한 점, 국토교통부 소관 국유재산 관리를 총괄하는 국토교통부 재산관리부서에서도 기존 대부계약을 승계할 수 없으며 대부료와 대부계약기간을 새로 산정해야한다고 회신한 점, 당초 피신청인이 민원 국유지에 영구건축물을 축조할 수 있도록 한 것은 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우에 해당된다고 판단하여 허용한 것이라는 점, 민원 국유지상에 지상 3층의 건물이 이미 건축되어 있는 상태이며 그 건물의 소유자가 김해숙에서 신청인으로 변경되어 민원 국유지와 지상건물을 신청인이 점유하고 있는 상태로서 신청인 이외의 제3자와 민원 국유지에 대한 대부계약을 체결하는 것은 현실적으로 곤란하며 「국유재산법 시행령」제27조 제3항 제8호에 규정된 “그 밖에 재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정되는 경우”에 해당하는 것으로 판단되는 점, 신청인이 민원 국유지상에 건축된 건물을 매수하면서 상당한 금액이 소요되어 이를 철거하고 원상복구토록 할 경우 신청인이 부담해야 할 경제적 손실이 너무 크다고 판단되는 점, 2014. 4. 28. 피신청인이 신청인에게 대부계약 체결 요청 및 미체결 시 변상금 부과 대상임을 공문으로 통보한 것은 피신청인이 신청인을 민원 국유지에 대한 대부계약 체결의 당사자로 특정하여 민원 국유지에 대한 대부계약의 수의계약 대상자로 간주한 것으로 판단되는 점, 국유재산 총괄청으로부터 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받아 수행하고 있는 한국자산관리공사의 경우 2014. 12. 1. 현재 사무실 등 기타용도 목적으로 수의로 대부계약 체결한 건 중 대부료율이 1천분의 50을 초과하는 건이 없는 것으로 확인되는 점, 피신청인도 국유 일반재산을 대부하면서 1천분의 50을 초과한 대부료율을 적용하여 계약체결한 건이 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 민원 국유지에 대해 대부계약 기간을 기존 대부계약기간의 잔여기간으로 하고 1천분의 98의 대부료율을 적용하여 신청인과 수의계약하거나 신청인이 피신청인이 제시한 대부계약 조건을 수용하지 않을 경우 피신청인이 공개경쟁입찰을 통해 새로운 대부계약자를 선정하는 것은 위법ㆍ부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 민원 국유지에 대해 수의로 신규 대부계약을 체결하면서 대부기간 및 대부료율을 조정해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.