4. 개발부담금 부과대상 고지 이의

형식상 기존사업계획이 변경허가되었다고 하더라도 사업계획의 동일성을 인정하기 어려운 경우 새로운 사업에 해당하고 그 변경이 2004. ~ 2005.에 해당하는 경우 개발부담금 징수대상이 아니라고 한 점, 이 민원 개발행위가  2004. 12. 19. 변경허가되었는데 최초허가는 단독주택용으로만 허가된후 변경허가시에는 주용도가 근린생활시설인 일반음식점을 추가하여 변경된 점,  변경허가 당시 개발제한구역법령은 주택의 건축과 일반음식점의 건축에 대하여 그 허가 요건을 달리하고 있는 점, 최초허가와 변경허가에 있어 건축면적, 연면적, 용적률 등이 모두 변경된 점 등으로 보아 개발이익환수법 부칙 규정에 따라 개발부담금의 부과징수대상인지 여부를 재검토 하는 것이 바람직하다

결정개요

1. 민원번호 2AA-1408-272068 (의결일：2015. 2. 9.)

2. 피신청인 ○○시장

3. 결정사항

○○시 ○○동 산10-1 개발제한구역내 기존 건축물의 개축에 따른 지목변경 사업을 제외하고 연접개발에 따른 개발부담금 부과대상인지를 살필 것인지 여부

4. 주    문

피신청인은 2011. 9. 29. 신청인에게 안내한 개발부담금 부과대상 고지에서 2004. 12. 18. 근생시설로 변경허가된 ○○시 ○○동 산10-1 개발제한구역내 기존 건축물의 개축에 따른 지목변경 사업을 제외하고 연접개발에 따른 개발부담금 부과대상인지 살펴 재고지할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조, ｢개발이익환수법｣ 부칙 제4조 등

이  유

1. 신청 원인

신청인은 ○○시 ○○동 산10-1 임야 44,258㎡(이하 `이 민원 임야`라 한다) 중 330㎡를 개발제한구역내 기존 건물(이하 `기존 건물`이라 한다)의 증개축을 통해 대지로 변경하는 행위(이하 `이 민원 개발행위`라 한다), 같은 동 275-1(전)/276-1(전) 1,141㎡중 361㎡를 대지로 변경하는 행위(이하 `연접 개발행위1`이라 한다), 같은 동 274-2(대)/274-4(전) 1,029㎡중 40㎡를 대지로 하는 행위(이하 `연접 개발행위2`라 한다)를 완료하였고, 같은 동 276-6(전)/277-5(답) 869㎡중 535㎡를 대지로 하는 행위(이하 `연접 개발행위3`이라 한다)를 진행 중인 상태인데, 연접 개발행위3을 진행하는 중인 2011. 9. 29. 피신청인은 이 민원 개발행위 면적 중 291㎡를 연접개발행위1·2·3(이하 `연접개발행위`라 한다) 면적 936㎡에 합산하여 총 1,227㎡를 개발부담금 부과대상이라고 고지(이하 `이 민원 부담금대상 고지`라 한다)하였으나, ① 이 민원 임야는 지목은 임야이지만 이 민원 개발행위 신청 당시 건축물이 6호가 소재하고 있었고 사실상 대지인 토지 면적이 재산세 과세 대장에 별도 합산 과세 부과대상으로 등재되어 관리되고 있었으므로 이런 대지상에 있던 기존 건물을 증개축한 이 민원 개발행위는 단순한 지목정리사업이어서 개발이익이 없는 점 ② 이 민원 개발행위는 그 토지주와 건물주가 다른데, 타인 소유 토지에 이루어진 개발행위의 개발이익은 토지주에 귀속되므로 이를 신청인의 연접개발행위에 포함할 수 없는 점 ③ 2004. 3. 이 민원 개발행위 건축주가 신청인으로 변경되었는데 이는 새로운 허가로 볼 사안이고, 2004년 허가받은 개발사업은 개발부담금부과 대상이 아닌 점 등을 본다면, 이 민원 개발행위를 개발부담금 부과대상으로 본 이 민원 부담금대상 고지는 잘못된 것이다.

2. 피신청인의 주장

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 `개발이익환수법`이라 한다)은 사실상 또는 공부상 지목변경을 수반하는 행위는 개발부담금 부과대상으로 하고 있고, 동일인이 연접(連接)한 토지에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업을 시행하는 것으로 보도록 하고 있으므로, 이 민원 개발행위 및 연접 개발행위로 인해 지목이 대지로 변경되어 개발부담금 부과대상으로 보아야 하는 면적은 총 1,227㎡(이하 `이 민원 부담금 부과 면적`이라 한다)에 달해 이 민원 부담금 부과대상 고지를 한 것이므로 고지행위에 위법함이 없다고 본다.

3. 사실 관계

가. 건축물 대장을 보면, 기존 건물로 주택 1동 28.8㎡, 근생시설 1동 36.84㎡, 근생시설 1동 18㎡, 변소 1동 2.25㎡, 바닥면적 총 85.59㎡의 건물이 이 민원 임야에 있는 것으로 되어 있다.

나. 이 민원 개발행위는 2003. 11. 27. 기존 건물주였던 신청외 이○○이 이 민원 임야내 기존 건물이 위치한 곳 인근에서 대지면적 325㎡, 건축면적 99㎡, 단독주택용으로 하는 것으로 최초허가, 2004. 3. 4. 신청외 이○○에서 신청인으로 건축주 명의 변경, 2004. 12. 18. 대지면적 325㎡, 건축면적 194.4㎡, 일반음식점 및 단독주택으로 변경허가, 2009. 9. 24. 대지면적 330㎡, 제2종근린생활시설(일반음식점) 및 단독주택, 건축면적 196.88㎡으로 준공되었고, 대지면적 330㎡가 창우동 270-26로 변경되었다.

다. 이 민원 임야는 ○○재단의 소유였는데, 2004. 2. 9. 일부지분(638/44258)에 대하여 매매를 원인으로 하여 신청인에게 소유권이전 경료되었고, 2009. 10. 12. 신청인 소유 지분이 창우동 270-26, `대지`로 지목 변경되었다.

라. 이 민원 부담금대상 고지서를 보면, 이 민원 개발행위 및 연접 개발행위에 따라 총1,227㎡를 개발부담금부과면적으로 산정하였다.

마. 기존 건물의 년도별 항공사진을 볼 때, 이 민원 개발행위는 변경허가된 2004. 12. 18. 실제 착공행위가 없었던 것으로 확인된다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2004. 1. 16. 법률 제7061호로 개정되기 전의 것으로 이하 `개발제한구역법`이라 한다) 제11조는 개발제한구역내에서의 토지의 형질변경 행위는 금지하되 대통령령으로 정하는 건축은 허가를 받아 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령(2005. 3. 8. 대통령령 제18736호로 개정되기 전의 것) 제13조에 따른 별표 1은 주택과 근린생활시설을 구분하여 정하고 있다.

2) 개발이익환수법 제2조는 ‘개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 개발이익`이라고, 제5조 제1항 9호는 `지목변경이 수반되는 사업으로 대통령령이 정하는 사업을 개발부담금 부과대상 사업`으로 하고, 같은 조 제2항은 `동일인이 연접한 토지를 대통령령으로 정하는 기간내 사실상 분할하여 개발사업을 시행한 경우 하나의 개발사업이 시행된 것`으로 보도록 하고, 제6조 제1항은 `타인이 소유하는 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 그 토지의 소유자가 개발부담금을 납부하되 개발사업 완료전 토지소유자의 지위를 승계한 경우 그 지위를 승계한 자가 납부’하도록 하고, 부칙(법률 제9045호, 2008. 3. 28.) 제4조(개발부담금의 징수에 관한 특례)는 “제5조에 따른 개발부담금 부과대상사업이 시행되는 서울․인천․경기도 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 각각 인가등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 아니한다”라고 하고 있고,

같은 법 시행령 제4조 제1항은 `법 제5조에 따라 부담금 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1로 하고 그 규모는 관계 법률에 따라 인가등(허가, 면허, 신고 포함)을 받은 면적으로 하되, 특별시 또는 광역시 외의 도시지역에서 시행하는 사업의 경우 990㎡ 이상인 경우`로 하고, 같은 조 제4항은 `별표 1 제9호에 따른 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 인가등을 받은 토지면적 중 사실상 또는 공부상 지목이 변경되는 토지면적을 부과대상 면적`으로 하도록 하고 있다.

3) 대법원은 개발이익환수법 부칙에 개발부담금 부과대상사업이 시행되는 서울․인천․경기도 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 인가등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 아니한다고 규정하여, 2002. 5. 27. 최초승인받은 주택건설사업계획이 2005. 3. 5. 경 변경승인된 사안에 있어 최초승인과 변경승인은 주택형, 주택형별, 주택규모, 사업비, 총연면적 등에 차이가 있어 동일성을 인정하기 어려운 점, 최초승인 사업을 착공하지 아니하였고 변경승인으로 인하여 사실상 신규 사업을 하고 있는 것 볼 수 있는 점 등을 종합하여 위 변경승인은 최초 승인과 별도의 새로운 승인이므로 위 법 부칙에 따라 개발부담금 부과대상에서 제외한다고 한 원심의 판단이 타당하다고 판시(2011. 12. 13. 선고 2011두19574 판결 참조)하였다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 개발 행위는 지목은 임야이나 이미 존재하던 기존 건물을 철거하고 건축하여 지목이 변경된 것이어서 개발이익이 전제되지 아니하므로 개발부담금 부과대상이 아닌지 살펴보면, 개발이익환수법령은 공부상 지목이 변경된 사업도 개발부담금 부과대상으로 하고 있으므로 기존 건물을 철거하고 같은 지번내에서 위치를 변경하여 새로이 건축하면서 지목이 임야에서 대지로 변경되었다면 개발부담금 부과대상으로 보는 것이 타당하다고 보인다.

2) 이 민원 개발행위에 따른 토지주와 건축주가 다르므로 개발이익이 있다면 건축주인 신청인이 아닌 토지주에 귀속되어야 한다는 주장과 관련하여 살펴보면, 이 민원 개발행위는 2003. 11. 28. 최초허가를 득하고 2009. 9. 준공되었는데, 준공 전인 2004. 2. 신청인이 토지주의 지위를 취득하였으므로 개발이익환수법 제6조 규정에 따라 신청인이 토지주의 지위를 승계한 것으로 보는 것이 타당하다고 보인다.

3) 2004. 3. 3. 이 민원 개발행위 건축주가 신청인으로 변경되었고 이는 새로운 허가로 보아야하며, 2004년 허가 받은 개발사업은 개발부담금부과대상이 아니라는 주장과 관련하여 살펴보면, 개발이익환수법 부칙에 따라 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 인가등을 받은 사업은 개발부담금 징수대상이 아닐 것인데, 이 민원 개발행위의 건축주가 신청외 이○○에서 신청인으로 변경된 것은 새로운 허가가 아닌 단순한 행위자 변경으로 보인다.

다만, 대법원은 형식상 기존사업계획이 변경허가되었다고 하더라도 사업계획의 동일성을 인정하기 어려운 경우 새로운 사업에 해당하고 그 변경이 2004. ~ 2005.에 해당하는 경우 개발부담금 징수대상이 아니라고 한 점, 이 민원 개발행위가  2004. 12. 19. 변경허가되었는데 최초허가는 단독주택용으로만 허가되었는데 변경허가시에는 주용도가 근린생활시설인 일반음식점을 추가하여 변경된 점,  변경허가 당시 개발제한구역법령은 주택의 건축과 일반음식점의 건축에 대하여 그 허가 요건을 달리하고 있는 점, 최초허가와 변경허가에 있어 건축면적, 연면적, 용적률 등이 모두 변경되었고, 2007. 1. 항공사진에 기존 건물이 존재하고 있어 2004. 12. 변경허가 시점에 있어 실제 착공이 안된 점, 이 민원 개발행위로 준공된 건물은 근린생활시설이 포함된 점 등을 종합하여 본다면, 이 민원 개발행위는 2003. 11. 27. 단독주택용 최초허가가 아닌 2004. 12. 18. 근린생활시설(일반음식점)과 단독주택용 변경허가로 인한 개발사업으로 보아 개발이익환수법 부칙 규정에 따라 개발부담금의 부과징수대상인지 여부를 재검토 하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 개발행위는 개발부담금 부과대상사업이 아니라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.