3. 이행강제금 부과 이의

금전적 압박을 통한 위반사항 시정이라는 이행강제금의 취지를 고려해 볼 때, 이행강제금 부과 대상자는 위반사항의 시정이 가능한자 에게 부과해야하고, 이를 고려하면, 사용승인을 받지 못한 건축물 사용에 대하여 건축법에 따른 이행강제금을 부과 시, 건물에 소유권이 바뀌었음에도 불구하고 건축주의 상속인에게 부과하는 것은 부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1412-309460 (의결일：2015. 7. 22.)

2. 피신청인 ○○시 ○○구청장

3. 쟁점사항

소유권이 이전되었음에도 불구하고, 위반건축물에 대하여 시정할 수 있는 자를 건축주로 볼 수 있는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○시 ○○구 ○○동 1○○-1 소재 건축물에 대하여 소유권이 이전된 이후 신청인들에게 부과한 이행강제금 부과처분을 취소할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢건축법｣ 제79조 및 제80조

이  유

1. 신청 원인

신청인들은 ○○시 ○○구 ○○동 1○○-1번지 대지(이하 ‘이 민원대지’라 한다)에 소재한 건축물(이하 ‘이 민원건물’이라 한다)을 상속을 원인으로 공유하고 있었던 자로, 피신청인이 사전입주를 이유로 신청인들에게 이행강제금을 부과하고 있으나, 이 민원건물은 2006년 매매를 통하여 타인에게 소유권이 이전 되었음에도 불구하고 이 민원건물에 대한 이행강제금을 신청인들에게 부과하는 것은 부당하니 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

「주택공급에 관한 규칙」 제21조 제2항에 따라 주택소유 여부를 전산검색한 결과, 이 공유지분을 소유한 사실을 확인되었고, 이 민원주택 또한 용도가 주택이며, 「주택공급에 관한 규칙」 제6조 제3항의 주택소유의 예외사유에도 해당되지 않는 바, 세대주를 포함한 세대원 전원이 주택을 소유하지 아니한 무주택 세대주 요건을 충족하지 못하였기 때문에 신청인의 주장을 수용하기 어렵다.

3. 사실 관계

가. 이 민원건물은 이○○를 건축주로 하여 1992년 6월 건축허가 되었고, 이후 이○○가 사망함에 따라 1999년 신청인들에게 상속이 되었다.

○ 이 민원건물 개요

위 치	○○시 ○○구 ○○동 1○○-1
건축주	이○○	용도별 면적	근생 87.43㎡ / 주택38.53㎡
건폐율	53.11%	용적율	88.12%

나. 신청인들이 건축주로 등재된 사실을 살펴보면, 2014년도 장기 미사용승인 점검대장, 건축관리 시스템 등에는 건축주가 이○○외 2이나, 건축주를 이○○에서 신청인들로 변경을 신청한 건축주 명의변경 신청서는 없다고 피신청인은 회신한 바 있다.

다. 피신청인은 이 민원건물에 대하여 사용승인 전 사전입주를 이유로 2002년부터 이행강제금을 반복 부과 하고 있고, 소유권이 이전된 2006년 이후 이행강제금 부과내역 및 금액, 납부내역은 다음과 같다.

과세년월	총과세금액	체납금액	납부여부
2014-12	695,740	695,740	체납
2014-02	700,220	700,220	체납
2012-12	744,990	0	완납
2012-02	761,860	0	완납
2010-09	730,640	0	완납
2009-12	730,640	0	완납
2009-02	777,430	0	완납
2007-12	787,000	0	완납
2006-12	796,000	0	완납

라. 신청인들이 이행강제금 체납하여 지방세외수입금 징수절차에 따라,  피신청인이 이 민원건물 상속자중 이○○ 소유의 주택에 대하여 2008. 1. 29, 2008. 4. 15, 2009. 5. 28, 2010. 3. 16, 2011. 1. 10, 2012. 12. 24, 6회 압류 및 압류등기 말소된 사실이 있다.

마. 부동산 매매 계약서에 따르면, 2006. 11. 8. 이 민원건물 및 이 민원대지에 대하여 이○○, 이○○, 이○○를 매도인으로 김○○를 매수인으로 하여 매매되었다.

바. 한편, 이 민원대지에 대한 등기사항전부증명서에 따르면, 주요 권리관계 변동사항은 다음과 같다.

번호	등기목적	접수	등기원인	권리자 및 기타사항
1	소유권이전	1990. 5. 9.	매매	이○○
2	소유권이전	1999. 9. 20.	상속	박○○(공유자 지분 7분의 3) 이○○(공유자 지분 7분의 2) 이○○(공유자 지분 7분의 2)
3	박순주 지분전부이전	2005. 6. 22.	매매	이○○(공유자 지분 7분의 3)
4	공유자전원 지분전부이전	2006. 12. 11.	매매	김○○
5	소유권이전	2014. 11. 11.	매매	이○○

사. 피신청인은 이 민원건물 및 이 민원대지가 거래됨에 따라 「부동산 거래신고에 관한 법률」에 의하여 2006. 11. 22. 이○○을 매도인으로 김○○를 매수인으로 하여 부동산거래계약신고필증을 발급 하였고, 2014. 10. 6. 김○○를 매도인으로 이○○을 매수인으로 하여 부동산거래계약신고필증을 발급하였다.

아. 2006. 11. 22. 발급된 부동산신고필증의 계약조건에는 ‘잔금 전 매도인은 등기부상 갑구란의 구청압류, 가처분신청 및 가등기 등 모두 말소되게 끔 해결한다(이하 생략)‘라고 명시되어 있고, 2014. 10. 6. 발급된 부동산신고필증의 참고사항에는 ’토지+건물(무허가증축으로 건축물대장, 건물등기부 등본이 없음)‘라고 표시되어 있다.

자. 피신청인이 이 민원건물 및 이 민원대지 거래 등을 사유로 부과한 주요 과세 내역을 살펴보면 다음과 같고, 부과된 과세는 모두 납부되었다.

번호	세목명	과세년월	세액합계	주민명	물건명
1	취득세(부동산)	1999-05	491,130	박○○	○○동 1○○-1
2	등록세(부동산)	1999-09	757,270	박○○외2	○○동 1○○-1
3	등록세(부동산)	2005-06	2,160,000	이○○	○○동 1○○-1 (3/7 박순주지분 전부)
4	취득세(부동산)	2005-06	1,980,000	이○○	○○동 1○○-1 (3/7 박○○지분 전부)
5	등록세(부동산)	2006-12	6,002,970	김○○	○○동 1○○-1
6	취득세(부동산)	2006-12	5,292,280	김○○	○○동 1○○-1
7	취득세(부동산)	2014-11	9,509,950	이○○	○○동 1○○-1

차. 박○○는 김○○에게 건축주명의변경을 위하여 수차례 연락을 시도하였으나, 연락이 되지 않았다고 주장하고 있으며, 2014. 12. 5. 박○○가 김○○에게 발송한 통지서의 내용을 살펴보면, 연락이 두절되었다는 내용과 무허가건물 양성화 신고기한까지 상호협조하에 준공검사를 마칠 수 있도록 협조바라는 내용이 확인된다.

카. 신청인들은 2014. 12. 24. ○○시행정심판위원회에 이 민원건물을 매도하여 더 이상 소유자에 해당하지 않는다는 이유로 2006. 12. 29.부터 2014. 12. 29.까지 9차례 이행강제금 부과처분에 대하여 이행강제금부과처분 무효확인청구를 하였다.

타. 신청인들은 행정심판 증거자료로 매매계약서 사본, 이 민원대지에 대한 등기사항전부증명서, 신청인들에 부과한 과세증명서 등을 제출하였으나, 피신청인이 이 민원건물에 대하여 소유권이 이전됨을 확인하였다고 볼 수 있는 부동산거래신고필증과 김○○, 이○○에게 부과한 과세 및 납부내역은 제출된 바 없다.

파. ○○시행정심판위원회는 신청인들의 청구에 대하여, ① 건축물이 건축법에 위반되면 건축주 등 직접 위반행위를 한 자가 아니더라도 위법 건축물의 철거 등 필요한 조치를 이행할 수 있는 건축물의 소유자나 관리자 등에게도 시정명령과 이행강제금을 부과할 수 있는 점, ② 대법원판례도 위반건축물에 대한 직접 원인행위자가 아닌 단순히 건축허가를 위한 명의만을 대여해 준 건축주라 하더라도 이행강제금을 부과하는 것이 적법하다고 판시한 바 있는 점(대법원 2010. 10. 14. 선고 2010두13340판결), ③ 청구인의 경우 매매계약서 등을 근거로 청구 외 김○○에게 이 사건 건물을 매도하였다고 주장하고 있으나 이 사건 건물의 경우 허가권자로부터 사용승인을 받지 못하여 건축물대장이 작성된 바 없고, 소유권보존등기도 되어 있지 아니하여 그 권리관계의 변동 내용을 파악하기 어려워 피청구인으로서는 현재 건축허가서상 건축주로 기재되어 있는 망 이○○의 상속인인 청구인들에게 이행강제금을 부과할 수밖에 없는 점, ④ 청구인이 이행강제금 부과를 면하기 위해서는 이 사건 건물의 양수인과 협의하여 건축법 제16조 및 시행규칙 제11조 등의 규정에 따른 건축관계자명의변경신고를 하면 될 것인 점, ⑤ 청구인은 위 김○○의 소재가 불분명하고 연락이 닿지 않아 위와 같은 절차를 거치기가 어렵다고 주장하나, 이는 청구인과 김○○ 사이에 민사적인 절차를 통해 해결되어야 할 문제인 점, ⑥ 청구인의 주장대로 이 사건 건물을 매도하여 이 사건 건물을 현재 점유하고 있는 상태는 아니라고 하더라도, 청구인이 이 사건 건물의 실질적인 소유자에게 민사적인 절차를 거쳐 건축관계자명의변경신고의 이행을 강제할 수 있는 지위에 있는 한 시정명령 및 이행강제금 부과대상자라고 할 것인 점 등을 고려하여 청구인의 주장은 이유 없다고 하여 기각재결 하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「건축법」 제22조 제1항은 “건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제5항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.(이하 생략)”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항은 “특별시장 또는 광역시장은 제2항에 따라 사용승인을 한 경우 지체 없이 그 사실을 군수 또는 구청장에게 알려서 건축물대장에 적게 하여야 한다. 이 경우 건축물대장에는 설계자, 대통령령으로 정하는 주요 공사의 시공자, 공사감리자를 적어야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 「건축법」 제79조 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.(이하 생략)”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제115조의2 제1항은 “법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우”라고 규정하고 있다.

3) 대법원은 건축주 명의변경과 관련하여 “건축허가는 상대적 금지를 해제하는 것으로 건축중인 건물의 소유자와 건축허가의 건축주가 반드시 일치하여야 하는 것이 아니고, 건축중인 건물의 양수인은 건축공사 진행에 필요한 행정관청에의 신고 등을 하고 공사를 계속하기 위해 건축주 명의를 변경할 필요가 있고, 준공검사 후 건축물관리 대장에 소유자로 등록하여 양수인 명의로 소유권보존등기를 신청하기 위해서도 건축주명의를 변경할 필요가 있다”라고 판시(2009. 3. 12. 선고 2006다28454)하였다.

4) ○○시행정심판위원회는 이행강제금 부과와 관련하여 “이행강제금은 위법부분의 시정명령에 불응하는 경우 경제적인 불이익을 받도록 함으로써 이행을 강제하고 불법을 통해 얻는 경제적 이익을 환수하는 제도로서, 이행강제금 부과대상자에게 위법사항을 시정할 수 있는 실질적인 영향력이 있을 때 그 실효성이 있다 할 것으로, (중간 생략) 공부상 소유권이 명확해진 건축물로서 권리자로 등기된 자를 소유자로 보아 위법사항 시정의무를 부과함이 상당하다 할 것인바, 이 사건 건축물의「건축법」위반 경위 및 건물의 실제 소유 여부가 불분명하다는 사정만으로 피청구인이 이 사건 건축물의 건축주인 청구인들에게 이 사건 이행강제금을 부과한 것은 부당하다 할 것이다.”라고 재결한 바 있다.

나. 판단내용

피신청인은 건축주 명의변경이 되기 전까지는 신청인들에게 부과하여야 할 사안으로 신청인들의 주장을 수용할 수 없다고 주장하나, ① 이행강제금 제도 취지가 위반사항에 대한 형벌적 제재가 아니라, 불법건축물 해소를 목적으로 위반사항을 시정할 수 있는 지위에 있는 자에게 금전부과를 통하여 이행을 확보하려는 것인 점, ② 피신청인이 이행강제금을 신청인들에게 부과한 사유가 건축주이기 때문이라 주장하고 있으나, 피신청인이 제출한 자료를 살펴보면, 건축주가 이○○에서 신청인들로 변경된 원인이 되는 건축주 명의변경 신청서가 없다고 회신한 점, ③ 부동산 매매계약서와 피신청인이 발급한 부동산거래계약신고필증 및 취․등록세 부과(납부)내역을 고려하면 피신청인 스스로도 소유권이 이전되었다는 사실을 인정하고 있고, 건축허가는 대물적 허가의 성질을 가지는 것으로 그 허가의 효과는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 이전(대법원 1979. 10. 30. 선고 79누190)되는 점, ④ 대법원 판결 및 ○○시행정심판위원회 재결 취지를 고려하면, 소유권이 없는 신청인들이 건축물대장생성 및 소유권보존등기를 할 수 있는 자로 보기 어려워 실질적으로 건축주로서 권리행사가 불가능 해보이고, 또한, 신청인들이 이 민원건물에 거주하거나 이 민원건물을 사용함으로써 그 경제적 이익을 받고 있는 자도 아님 점 등을 고려하면, 신청인들을 이 민원건물의 위반사항을 시정할 수 있는 지위에 있는 자라고 보기는 어려운 점, ⑤ 건축관계자변경 신고주체가 양수인 등이고, 건축관계자변경 신고를 하기 위하여 신청인들이 양수인에게 수차례 통화 등 노력을 하였으나 연락불통이 되는 사정을 고려하면, 신청인들이 건축관계자변경을 위하여 노력한 것으로 보이는 점, ⑥ 이 민원건물에 대하여 이행강제금 체납으로 인한 구청의 압류사실과 건축물 대장 및 등본이 없는 사실을 고려할 때, 소유권을 이전받는 자 또한 불법건축물이라는 사실을 알 수 있었다고 보이는 점, ⑦ 위반건축물 소유권 변경 시 「건축법」에 따른 이행강제금 부과 대상자는 당해 건축물의 현재 소유권자를 말한다는 국토교통부의 해석이 있는 점, ⑧ 신청인들이 행정심판 청구 시 매매계약서 등을 증거자료로 제출하였으나, 피신청인이 거래사실을 공적으로 확인한 자료인 부동산거래신고필증과 과세 및 납부내역이 증거자료로 제출된 바 없어, 이 민원건물의 권리관계 변동에 관한 중요한 사실관계가 행정심판 재결에 고려되지 못한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 신청인들이 소유권을 이전한 이후에 신청인들에게 부과한 이행강제금 부과처분을 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인이 신청인들에게 부과하고 있는 이행강제금이 부당하다는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.