3. 개발행위허가 원상회복명령

신청인은 개발행위허가를 받아 전원주택단지 부지를 조성하던 중 잠시 공사를 중지한 사정으로 기한 내 준공을 하지 못해 피신청인이 원상회복명령을 한 바 있는데, 신청인이 계속 개발행위를 하려 해도 피신청인은 원상복구 없이 재허가가 불가하다고 하고 있으나, 원상회복 명령은 개발진행 여건상 원상회복이 가능한지 여부, 사업 추진에 대한 시행사의 의사, 원상회복의 실익과 피해의 정도 등 주변에 미치는 영향을 종합하여 결정할 필요가 있다.

결정개요

1. 민원번호 2CA-1505-266138 (의결일：2015. 7. 22.)

2. 피신청인 ○○군수

3. 쟁점사항

신청인의 사업추진에 대한 의사가 분명한 가운데, 기 공사가 진행된 부분을 원상회복 시키는 것이 원상회복을 규정한 관련 법령의 입법취지에 부합하는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 강원 〇〇군 〇〇면 〇〇리 507-1 외 5필지 9,812㎡에 대하여 신청인이 2013. 5. 1.자로 개발행위허가 받은 내용대로 다시 개발행위허가를 신청할 경우 2014. 7. 9.자로 신청인에게 처분한 원상회복 명령을 철회하고 개발행위허가 절차를 진행할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제61조(관련 인·허가등의 의제),「농지법」제39조(전용허가의 취소 등), 제42조(원상회복 등)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 귀농, 귀촌자들을 대상으로 창업농업에 의한 전원주택사업을 목적으로 강원 〇〇군 〇〇면 〇〇리 508 외 14필지 18,000평을 매수하여, 같은 리 507-1 외 5필지 9,812㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 1차로 단독주택 19동, 버섯재배사 1동 및 진출입로 부지 조성을 위한 개발행위(이하 ‘이 민원 개발행위’라 한다)를 2013. 5. 1.부터 2014. 3. 31.까지 완료하는 것으로 허가를 받았으나, 내부 사정으로 잠시 공사를 중단한 결과 기한 내 준공하지 못하여 이 민원 개발행위 취소를 통보 받았고, 다시 공사를 진행하려 하나 피신청인은 기 시공된 건축물의 원상복구 없이는 재허가가 불가하다고 하니 도와 달라.

이 민원 외에 2차로 신청인은 〇〇리 507-1 외 2필지 2,799㎡(개별 건축부지를 합한 면적)에 단독주택 6동 및 관리사무소 건축을 위한 부지조성 목적으로 2013. 10. 17.부터 2014. 10. 31.까지 기간으로 개발행위허가를 2013. 10. 17. 받았으며, 피신청인 실무자 전화확인 결과 2015. 7월 현재 기간 연장 협의가 진행중에 있음.

2. 피신청인의 주장

이 민원 개발행위 허가시 의제처리된 농지전용 허가는 이 민원 개발행위 허가 취소 처분으로 취소된 사항으로 농지전용 허가를 신규로 득하고자 할 경우에는 농지법령에 따라 원상복구 후 신규로 허가를 득하여야 함.

3. 사실 관계

가. 이 민원 토지는 계획관리지역으로 임야 4,898㎡, 전 4,914㎡로 구성되어 있으며, 허가기간 2013. 5. 1.부터 2014. 3. 31.까지 단독주택 19동, 버섯재배사 1동, 진․출입로 부지조성 목적으로 농지전용 및 산지전용을 포함한 개발행위 허가 통지가 2013. 5. 1. 있었으며, 건축신고는 2013. 8. 23.자로 수리되었다.

나. 피신청인은 이 민원 개발행위 허가기간이 만료됨에 따라 2014. 5. 14. 신청인에게 개발행위허가 취소 청문 일정을 통지하는 한편 공사에 착수한 토지에 관하여는 원상회복을 명령하였으며, 신청인이 청문에 참석하지 않고 별다른 의견을 제출하지 않음에 따라 같은 해 7. 9. 개발행위허가를 취소하고 원상회복을 다시 명령하였다.

다. 피신청인이 제출 자료 및 2015. 6. 18. 우리 위원회 실지조사 확인 결과, 2015. 6월 현재 부지조성은 60%정도 이루어졌으며, 단독주택 19동 중 2동의 건물이 신축되어 있었고, 신청인 실무자는 이 민원 개발행위허가 기간 내 공사를 완료하지 못한 사유로 버섯농사로는 사업성이 떨어졌기 때문이며 현재는 수경인삼 노지재배로 업종을 바꾸어 귀농인을 모집 중이라고 하였다.

라. 피신청인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 같은 법 시행령상 개발행위허가 기준에 적합할 경우 이 민원 개발행위의 재허가는 가능하며, 산지관리법령에서도 복구준공검사 전에 산지관리법 또는 다른 법률에 따라 산지 외의 다른 용도로 사용이 확정된 면적이 있는 경우 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있어 재허가가 가능하나 농지전용과 관련해서는 단독주택 2동 중 1동이 농지에 신축되어 있어 원상복구 후에 신규로 허가를 득하여야 한다는 입장이었다.

마. 한편 피신청인은 이 민원 개발행위 기간 만료 이전에 신청인이 피신청인과 협의를 했다면 기간연장 변경허가가 가능하였었고, 자체 법률자문을 의뢰한 결과 정당한 행정절차법에 의거 진행되어 취소된 행정처분에 대하여 취소할 경우 행정의 불신과 신뢰성을 잃을 수 있어 이 민원 개발행위허가 취소처분의 취소를 할 수 없다는 의견을 우리 위원회에 제출하였다.

바. 또한 이 민원 개발행위를 재허가할 경우 발생할 문제점은 없고, 재허가가 이루어질 경우에는 개발로 기 투입된 사업비에 대한 손실이 발생되지 않을 뿐만 아니라 사실상 원상회복을 하더라도 이미 훼손된 이 민원 토지가 원 상태대로 되돌아 가기는 어려울 것이며, 우기철에 개발행위로 인하여 재해피해로 인한 인근 주민들의 민원이 발생할 우려가 있으므로 재허가로 원활하게 사업이 추진된다면 사전에 이를 막을 수 있다고 하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 국토계획법 제61조 제1항은 “개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 ‘인·허가등’이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다.(중간 생략) 5.「농지법」제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 (이하 생략)”라고 하고 있다.

「농지법」제1조는 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고, 제34조 제1항은 “농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 (이하 생략)”라고, 제39조는 “농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.(중간 생략) 2. 허가 목적이나 허가 조건을 위반하는 경우 (이하 생략)”라고, 제42조 제1항은 “농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.(중간 생략) 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 (이하 생략)”라고 하고 있다.

2) 판례에 따르면 “일반적으로 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간의 경과로 그 행정처분의 효력은 상실되고, 다만 허가에 붙은 기한이 그 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 경우에는 이를 그 허가 자체의 존속기간이 아니라 그 허가 조건의 존속기간으로 보아 그 기한이 도래함으로써 그 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석할 수는 있지만, 그와 같은 경우라 하더라도 그 허가기간이 연장되기 위하여는 그 종기가 도래하기 전에 그 허가기간의 연장에 관한 신청이 있어야 하며, 만일 그러한 연장신청이 없는 상태에서 허가기간이 만료하였다면 그 허가의 효력은 상실된다”(대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두12404판결), 라고, “농지전용허가 없이 상대농지 위에 약방과 식당 등 근린생활시설을 건축하여 농지를 전용하였으나, 부근에 농촌 마을이 형성되어 건물을 철거하더라도 농지로의 원상회복이 어려워, 원상회복을 하려면 농지소유자에게 결정적인 손해를 주게 되며 간접적으로 마을 주민들에게도 약국과 식당을 이용할 수 없는 피해가 생긴다고 하여 원상회복계고처분이 위법하다”(대법원 1993. 2. 23. 선고 92누16423판결)라고 하고 있다.

나. 판단 내용

이미 건축된 주택을 원상복구 없이 개발행위 재허가를 불허하는 것이 부당하다는 신청에 대하여, 피신청인은 농지법령에 따라 원상복구 후 재허가가 가능하다는 입장이나, 대법원 판례(92누16423판결) 취지를 감안하면 개발행위허가를 받아 사업추진이 중단된 경우라도 원상회복 명령은 개발진행 여건상 원상회복이 가능한지 여부, 사업 추진에 대한 시행사의 의사, 원상회복의 실익과 피해의 정도 등 주변에 미치는 영향을 종합하여 결정할 필요가 있어 보이는데, 피신청인이 농지법령 외에 구체적으로 원상회복 필요성에 대해 제시하지 못하고 있는 점, 오히려 피신청인도 이 민원 토지를 사실상 원상회복 하더라도 원 상태대로 되돌리기 어렵고 정상적으로 사업이 추진되면 우기철 재해예방에 도움이 되며 이미 건축된 주택을 철거할 경우 신청인에게 손실이 발생된다는 의견을 제출한 점, 신청인 제출 자료 및 현장 상황 등을 볼 때 신청인의 사업 추진에 대한 의사가 분명해 보이는 점, 이 민원 개발행위의 경우 허가 기간 만료 이전에 연장 절차가 없었으므로 개발행위허가 취소 여부와 상관없이 이미 그 효력이 상실되어 신청인이 사업을 계속 추진하기 위해서는 재허가가 필요한 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 신청인이 이 민원 개발행위를 완료할 능력이 되는지 따지는 것은 별론으로 하고 이 민원 토지 상 주택을 철거 후 개발행위허가를 신청하라고 하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 기 건축된 주택의 철거없이 개발행위를 재허가해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.