2. 태양광발전시설 허가 반려 부당

행정기관이 헌법과 법률에 근거하여 국민의 권리·의무에 관한 사항(법규사항)을 규정하는 것으로, 대국민적 구속력을 가지는 법규적 명령을 법규명령이라고 하는데, 이 허가지침은 피신청인에게 위임된 1,500kw 이하 전기사업 허가와 관련하여 허가 처리에 필요한 사항을 규정하면서, 부지경계로부터 거리기준을 두어 허가를 제한(이 지침 제3조 제2항 참조)할 수 있는 등 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규정하고 있으므로 법규명령의 법적 성격을 가지고 있다고 보이는 점,

법규명령은 개인의 권리·의무에 관계되는 사항을 규정하므로 반드시 헌법과  법률에 그 근거가 있어야 하며, 행정명령과는 달리 일정한 형식과 공포를 필요로 하는점,

이 허가지침은 법규명령의 성질을 가지고 있음에도 불구하고 내부적으로 결재가 완료되면「지방자치법 시행령」제29조 제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서명한 후 직인을 찍고 그 일자를 기록하며, 제30조 제1항에 따라 지방자치단체의 공보에 게재하여야 하는데, 피신청인이 이를 이행하지 않았으므로 대외적 구속력을 가지는 유효한 지침이라고 할 수 없는 점,

이 민원 임야는「산지관리법」상 준보전산지로 구분되어 있고, 이 민원 발전시설은 같은 법 10조(산지전용·일시사용제한지역에서의 행위제한)에서 제한을 두고 있지 않는 점 등을 고려하여 볼 때,

지방자치법령에 의해 공포의 효력이 없는 이 민원 허가지침에 근거하여 이 민원 발전시설허가를 반려한 피신청인의 처분은 위법·부당하다고 판단된다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1509-022708 (의결일：2015. 11. 23.)

2. 피신청인 ○○군수

3. 결정사항

대외적으로 공포하지 않은 조례를 적용하여 반려 처분을 할 수 있는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산8-1 임야 29,218㎡ 중 6,600㎡에 대한 태양광발전시설 허가 반려처분에 대하여 재검토 할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「전기사업법」제7조(사업의 허가), 「지방자치법 시행령」제29조(조례와 규칙의 공포 절차)

이  유

1. 신청 원인

신청인이 ○○군 ○○면 ○○리 산8-1 임야 29,218㎡ 중 6,600㎡(이하 ‘이 민원 임야’라 한다)에 태양광 발전시설(496.5kw 태양광발전용 전기설비, 원동력의 종류 : 태양전지, 주파수 : 60hz, 공급전압 : 380V, 설치면적 : 9,900㎡, 이하 ‘이 민원 발전시설’이라 한다)을 허가 신청하였는데 피신청인이「○○군 전기사업 허가처리 규정」(이하 ‘이 허가지침’이라 한다)에 의한 주요도로에서 1㎞ 이내 입지제한 및 10호 이상 주거 밀집지역으로부터 500m 이내 입지제한 등으로 반려한 것은 부당하니 이를 해결하여 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 임야는 이 허가지침 제3조 제2항의 “ 고속도로, 국도, 지방도 등 주요도로에서 1000m안에 입지하지 아니할 것,  10호 이상 주거 밀집지역, 관광지, 공공시설 부지 경계로부터 500m 안에 입지하지 아니할 것”의 규정에 저촉이 되므로 반려 처분하였다.

3. 사실 관계

가. 신청인이 2015. 4. 28. 피신청인에게 이 민원 임야 상에「전기사업법」제7조 제1항에 따라 이 민원 발전시설 신청서를 제출하였고,

피신청인은 2015. 7. 7. "인근농지의 농업경영에 일조· 통풍· 통작 등 현저한 영향을 미치는 경우 설치제한 의견과 사업대상지가 주요도로와 주거지역에 인접하여 도로 교통 및 주변경관에 장애요소 발생"의견에 따라 이 민원 발전시설 허가 신청서를 반려하였다.

나. 신청인은 2015. 7. 21. 피신청인에게 이 민원 발전시설 반려에 대해서 재검토 신청을 하였고, 피신청인이 2015. 7. 30. 허가신청 반려에 대한 재검토 요청에 대한 회신은 다음과 같다.

1) 입지현황

◦ 이 민원 임야는 ○○방향 국도 31호선의 4차선이 끝나는 지점으로 ○○교차로에서 ○○마을방향으로 550m 이격되어 있고, ○○리를 지나 농어촌도로 201호선과 140m 인접하고 있음

◦ 주거밀집지역 마을과 250m 인접됨

◦ 사업지 전면 방향으로 사과 및 밭작물이 식재되어 있음

2) 검토의견

◦ 이 민원 임야는 주요도로변에서 가시권에 위치하고, 주거밀집 지역과 인접하여 태양광발전시설 설치시 경관이 훼손되며, 인근 농지와 연접하여 농업경영에 일조·통풍·통작 등 현저한 영향을 미칠 수 있다고 판단되므로, 주위 환경 등을 고려하여 볼 때 개발보다는 보존이 필요하다고 판단됨.

◦ 이 허가처리 규정에 의거 주요도로에 지장을 초래할 우려가 있을 경우 1㎞이내 입지제한, 10호 이상 주거 밀집지역으로부터 500m 이내 입지 제한 규정에 의하여 불허함.

다. 우리 위원회에서 2015. 9. 24. 현지 확인한 결과, 이 민원 임야는 국도31호선에서 직선거리로 약 550m, 면도에서 약 140m 떨어져 있고, 자연적으로 발생한 활엽수 및 소나무 등이 자라고 있으며, 주변은 농경지, 과수원 등이 산재되어 있는 것을 확인하였고,

피신청인이 천혜의 자연경관과 우수한 관광자원을 이용한 관광사업 활성화 및 국토 공원화 사업 등에 노력하고 있는 것을 확인하였다.

라. 우리 위원회에서 2015. 10. 1. 피신청인에게 이 허가처리 규정 시행에 따른 문서등록 자료 등 제출을 요청하였고, 피신청인은 2015. 10. 6.  이 허가처리 규정 사본 (2015. 2.)만 제출하면서 시행에 따른 문서등록 자료 등을 제출하지 아니하였다.(담당자에 문의한바, 이 허가처리 규정 발령에 따른 문서등록을 이행하지 않음을 확인)

마. 토지이용계획확인서 상 이 민원 임야는「국토의 이용 및 관리에 관한 법률」에 따라 계획관리지역,「산지관리법」에 따라 준보전산지로 구분되어 있다.

4. 판단 내용

가. 관계법령 등

1)「전기사업법」제7조(사업의 허가) 제1항은 “전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.”라고 하고, ② ∼ ⑤ 생략, 제6항은 “제1항에 따른 허가의 세부기준·절차와 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다.”라고 하고 있다.

「○○도 사무위임 규칙(일부개정)」이 ○○도 도보 제5854호(2014. 7. 31.)로 공포됨에 따라 “소규모 발전사업(1,500KW 이하) 허가업무 시·군 재위임 통보”되었고, ○○도 에너지산업과  13141(2014. 8. 1.)호로 피신청인을 포함한 각 시·군에 위임.

2)「지방자치법 시행령」제29조(조례와 규칙의 공포 절차) 제1항은 “조례와 규칙의 공포문에는 전문(全文)을 붙여야 한다.”라고 하고, 제2항은 “제1항에 따른 조례와 규칙의 공포문 전문에는 제정·개정 및 폐지하는 뜻을 적어 지방자치단체의 장이 서명한 후 직인을 찍고 그 일자를 기록한다. 이 경우 조례 공포문 전문에는 지방의회의 의결을 얻은 사실을 적어야 한다.”라고 하고,

같은 법 시행령 제30조(조례와 규칙의 공포 방법 등) 제1항은 “법 제26조에 따른 조례와 규칙의 공포는 해당 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법으로 한다.”라고 하고 있다.

3) 이 허가지침(안)은 다음과 같이 규정되어 있다.

제1조(목적) 이 허가지침은「전기사업법」제7조(사업의 허가) 중 우리 군에 위임된 1,500kw 이하 전기사업 허가와 관련하여 허가 처리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제3조(세부기준) 전기사업법 허가 처리는 다음 사항을 준수하여 처리한다.

① 토지분할 제한기준(산업부 지침) 생략

② 부지경계로부터 거리기준 제한

고속도로, 국도, 지방도 등 주요도로에 지장을 초래할 우려가 있을 경우 1,000m 이내에 입지제한(가시권내 경관 저해 요소일 경우 제한)

10호 이상 주거 밀집지역, 관광지, 관광권역, 공공시설 부지 경계로부터 500m 이내 입지 제한

경지정리지구, 밭기반사업 지구 및 집단화된 토지의 중앙 부근과 우량 농지는 입지제한

③ ∼ ⑥ 생략

부칙

제1조(시행일) 이 지침은 발령한 날부터 시행한다.

제2조(경과조치) 이 지침 시행 이후 발효되는 허가는 모두 이 지침에 따라 처리한다.

3)「산지관리법」제10조(산지전용·일시사용제한지역에서의 행위제한)는 “산지전용·일시사용제한지역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. 1∼6.(생략). 7. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치. 나.「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따른 신·재생에너지의 이용·보급을 위한 시설.”이라 하고 있다.

나. 판단내용

이 민원 임야에 대하여 이 민원 발전시설 반려처분이 부당하다는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면,

1) 행정기관이 헌법과 법률에 근거하여 국민의 권리·의무에 관한 사항(법규사항)을 규정하는 것으로, 대국민적 구속력을 가지는 법규적 명령을 법규명령이라고 하는데, 이 허가지침은 피신청인에게 위임된 1,500kw 이하 전기사업 허가와 관련하여 허가 처리에 필요한 사항을 규정하면서, 부지경계로부터 거리기준을 두어 허가를 제한(이 지침 제3조 제2항 참조)할 수 있는 등 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규정하고 있으므로 법규명령의 법적 성격을 가지고 있다고 보이는 점,

2) 법규명령은 개인의 권리·의무에 관계되는 사항을 규정하므로 반드시 헌법과  법률에 그 근거가 있어야 하며, 행정명령과는 달리 일정한 형식과 공포를 필요로 하는점,

3) 이 허가지침은 법규명령의 성질을 가지고 있음에도 불구하고 내부적으로 결재가 완료되면「지방자치법 시행령」제29조 제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서명한 후 직인을 찍고 그 일자를 기록하며, 제30조 제1항에 따라 지방자치단체의 공보에 게재하여야 하는데, 피신청인이 이를 이행하지 않았으므로 대외적 구속력을 가지는 유효한 지침이라고 할 수 없는 점,

4) 이 민원 임야는「산지관리법」상 준보전산지로 구분되어 있고, 이 민원 발전시설은 같은 법 10조(산지전용·일시사용제한지역에서의 행위제한)에서 제한을 두고 있지 않는 점 등을 고려하여 볼 때,

지방자치법령에 의해 공포의 효력이 없는 이 민원 허가지침에 근거하여 이 민원 발전시설허가를 반려한 피신청인의 처분은 위법·부당하다고 판단된다.

5. 결 론

그러므로 이 민원 발전시설허가 반려처분이 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.