1. 진출입이 단절된 잔여지 매수 등

국가지원지방도공사에 편입되고 남은 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 322-58 대 207㎡는 현황도로에 접하고 있었으나, 지방도공사로 맹지가 되었고, 피신청인은 이 민원 공사 도로구역 내 측구를 복개하여, 진출입로 및 주차장으로 사용할 수 있도록 조치하겠다고 하나, 이 부지는 이 민원 현황도로나 통행이 가능한 도로와 접하고 있지 않아 ‘도로’ 또는 ‘진출입로’로 볼 수 없으므로 지방도공사에 편입되고 남은 신청인 소유의 잔여지를 매수하여 진출입로로 개설해 주는 것이 타당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1510-148338 (의결일：2015. 11. 30.)

2. 피신청인 ○○도지사

3. 결정사항

국가지원지방도 ○○호선 ○○○○-○○간 도로건설공사에 편입되고 남은 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 322-58 대 207㎡에 대하여 피신청인이 진출입로를 개설할 의무가 있는지 여부

4. 처리결과

피신청인에게 국가지원지방도 ○○호선 ○○○○-○○간 도로건설공사에 편입되고 남은 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 322-58 대 207㎡가 진출입로를 확보할 수 있도록 같은 리 322-77 대 163㎡를 매수하여, 진출입로를 개설할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제61조(사업시행자 보상), 같은 법 제73조(잔여지의 손실과 공사비 보상), 같은 법 제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구), 「도로법」제40조(접도구역의 지정 및 관리), 같은 법 시행령 제39조(접도구역의 지정 등)

이  유

1. 신청 원인

피신청인이 시행하고 있는 국지도 ○○호선 ○○○○-○○간 도로건설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)에 신청인 소유의 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 322-58 대 330㎡, 같은 리 322-77 대 179㎡, 같은 리 322-81 대 77㎡(이하 각 ‘이 민원 원토지1, 2, 3’이라 한다)중 123㎡, 16㎡, 4㎡가 각각 편입되고, 207㎡, 163㎡, 73㎡(이하 각 ‘이 민원 잔여지1, 2, 3’이라 한다)가 잔여지로 남았는데, 이 민원 잔여지1, 2, 3이 접도구역에 포함되고, 이 민원 잔여지1, 2는 맹지가 되어 건축이 불가하고 매매도 곤란하니, 이 민원 잔여지1, 2, 3과 그 지상의 주택(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다)을 매수해 주거나, 맹지가 된 토지에 대한 대책을 수립해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 공사에 편입되는 토지 면적(143㎡)보다 잔여지(443㎡)의 면적이 과다하여 매수가 불가하며, 이 민원 공사 도로구역 내 여유부지와 도로시설물(측구) 일부를 활용하여 신청인이 진출입로로 사용하도록 하고, 토지일부 편입에 따른 잔여지 가치하락을 보상하는 것이 타당하다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 공사는 국가지원지방도 ○○호선 ○○○○-○○간 도로건설공사로 현재 도로구역 결정(변경) 고시는 되지 않은 상태이며, 사업기간은 2015. 5. 18. 〜 2020. 4. 20.까지이다. 이 민원 공사 도로경계선으로부터 양쪽으로 각 5m는 접도구역으로 지정되어 있다.

나. 신청인은 연접한 이 민원 원토지1, 2, 3 소유자이며, 이 민원 공사로 이 민원 원토지1, 2, 3 중 123㎡, 4㎡, 16㎡가 각각 편입되어, 이 민원 잔여지1, 2, 3으로 남게 되었으며, 신청인 소유의 같은 리 322-63 답 171㎡(이하 ’인접 토지‘라 한다)가 이 민원 원토지2, 3와 접하고 있으나, 이 민원 공사에는 편입되지 않았다. 신청인 소유의 토지, 이 민원 공사로 편입되는 토지 및 잔여지 현황은 아래와 같다.

위치	원토지			편입토지		잔여지		비고
	지번	지목	면적 (㎡)	지번	면적 (㎡)	지번	면적 (㎡)
○○시 ○○읍 ○○리	322-58	대	330	322-95	123	322-58	207	이 민원 잔여지1
	322-81	대	77	322-99	4	322-81	73	이 민원 잔여지2
	322-77	대	179	322-96	16	322-77	163	이 민원 잔여지3
	계		586		143 (24.4%)		443 (75.6%)
	322-63	답	171	-	-	-	-	인접 토지, 미편입

다. 등기사항전부증명서에 따르면, 신청인은 2007. 9. 13. 이 민원 원토지1, 2, 3과 인접 토지의 소유권을 취득(매매)한 것으로 확인되고, 이 민원 원토지3 및 인접 토지와 접하고 있는 같은 리 322-52 답 161㎡(각 변이 28m, 27m, 12m인 삼각형 모양)는 신청 외 ○○○의 소유로 되어 있다.

라. 이 민원 원토지1, 2, 3은 인접한 일단의 토지로, 이 민원 원토지1, 2는 사다리꼴 모양이고, 이 민원 원토지3은 좁고 긴(길이 45m, 폭 5m 정도) 막대형 토지로 마을 현황도로(○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 3196번지 도로 1,581.5㎡)(이하 ‘이 민원 현황도로’라 한다)와 접하고 있으며, 이 민원 원토지1, 2로 접근하기 위한 통로 기능을 해 왔으나, 이 민원 공사로 이 민원 원토지1, 2, 3의 일부가 편입되면서 이 민원 잔여지1, 2와 이 민원 잔여지3이 서로 단절되었다.

마. 인접 토지는 이 민원 잔여지2와 이 민원 잔여지3 사이에 위치하며, 지목이 답인 농지로서 컨테이너 창고와 비닐하우스 각 1동이 위치하고 있다.

바. 이 민원 주택은 동남향의 지상2층 규모로, 건축물대장에 따르면, 이 민원 주택의 대지위치는 이 민원 원토지1(대지면적 660㎡로 기재되어 있음)로 되어 있으며, 경량철골조로 주용도는 단독주택이고, 연면적은 176㎡(1층 창고 88㎡, 2층 주택 88㎡)이며, 2003. 10. 27. 사용승인된 것으로 확인된다.

사. 이 민원 공사로 이 민원 원토지1, 2, 3의 일부가 편입되면서, 이 민원 주택의 마당공간이 편입되었고, 이 민원 공사 용지경계가 이 민원 주택의 한쪽 처마끝부분과 맞닿게 되나, 본선도로 경계선으로부터 약 10m, 성토사면 하단 측구로부터는 약 3.4∼8.4m가 이격되어 있는데, 측구에서 이 민원 잔여지1 경계선과는 약 2m정도 이격(도로구역 내)되어 있다.

아. 이에, 피신청인은 진출입로가 단절된 이 민원 주택으로 진출입로 확보를 위해 이 민원 공사 도로구역 내 측구 일부(폭 4m, 길이 15m 정도)를 복개하여, 신청인이 진출입로 및 주차장으로 사용할 수 있도록 조치하겠다고 하고 있다.

자. 한편, 이 민원 공사에 편입되는 토지(금42,722,280원)와 지장물(금9,235,750원)에 대해 보상협의가 성립되어, 신청인에게 보상금(금51,958,030원)이 지급되었다.

차. 이 민원 공사 환경영향평가서에 따르면, 이 민원 주택이 위치하고 있는 지점(STA.7+470∼7+940)의 발생소음이 주간 68.7dB(A), 야간 64.6dB(A)로 예측되었고, 방음벽(높이 2m)을 설치할 경우, 소음이 주간 58.0dB(A), 야간 53.9dB(A)로, 기준치(주간 70dB(A), 야간 60dB(A))이내로 예측되었으며, 이 민원 주택 인근 구간에 방음벽을 설치하고, 도로가 개설(도로계획고 약 4m)될 경우, 이 민원 주택 전면(남측)에 높이 6m의 도로시설물(도로사면 및 방음벽)과 마주하게 될 예정이다.

4. 판단

가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제61조는 “공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제73조 제1항은 “사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소되거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로·도랑·담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다. 다만, 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다.”라고 하고 있다. 또한, 같은 법 제74조 제1항은 “동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하되, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.”라고, 같은 법 시행령 제39조 제1항은 “법 제74조제1항에 따라 잔여지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 토지소유자는 사업시행자 또는 관할 토지수용위원회에 잔여지를 매수 또는 수용하여 줄 것을 청구할 수 있다., 1. 생략, 2. 농지로서 농기계의 진입과 회전이 곤란할 정도로 폭이 좁고 길게 남거나 부정형 등의 사유로 인하여 영농이 현저히 곤란한 경우 3. 공익사업의 시행으로 인하여 교통이 두절되어 사용 또는 경작이 불가능하게 된 경우 4. 제1호 내지 제3호외에 이와 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정되는 경우”라고 하고 있다.

나. 한편, 「도로법」제40조 제1항은 “도로관리청은 도로 구조의 파손 방지, 미관(美觀)의 훼손 또는 교통에 대한 위험 방지를 위하여 필요하면 소관 도로의 경계선에서 20미터(고속국도의 경우 50미터)를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역(接道區域)을 지정할 수 있다.”라고 하고, 같은 조 제3항은 “누구든지 접도구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 도로 구조의 파손, 미관의 훼손 또는 교통에 대한 위험을 가져오지 아니하는 범위에서 하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다. 1. 토지의 형질을 변경하는 행위, 2. 건축물, 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위”라고 하고, 같은 법 시행령 제39조 제3항은 “법 제40조제3항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다., 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 신축, 가. 연면적 10제곱미터 이하의 화장실, 나. 연면적 30제곱미터 이하의 축사, 다. 연면적 30제곱미터 이하의 농ㆍ어업용 창고, 라. 연면적 50제곱미터 이하의 퇴비사, 2. 증축되는 부분의 바닥면적의 합계가 30제곱미터 이하인 건축물의 증축,  3. 건축물의 개축ㆍ재축ㆍ이전(접도구역 밖에서 접도구역 안으로 이전하는 경우는 제외한다) 또는 대수선, 4.～12. 생략, 13. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 행위”라고 하고, 같은 법 시행규칙 제18조는 “영 제39조제3항제13호에서 "국토교통부령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다., 1. 담장(출입문을 포함한다)의 설치, 2. 건물에 부속된 기존의 화장실·퇴비사·축사 등을 같은 면적의 범위에서 같은 대지 안으로 이전하는 행위, 3.～9. 생략, 10. 기존 건축물의 용도변경, 11. 이하생략”라고 규정하고 있다.

다. 먼저, 이 민원 공사로 진출입로가 단절됨으로써 이 민원 잔여지1, 2, 3은 건축이 불가하고 매매도 곤란하니, 맹지에 대한 대책을 수립해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 도로구역 내 측구를 복개하여 이 민원 잔여지1로의 진출입로 및 주차장으로 활용할 수 있도록 조치하겠다고 주장하나, ① 이 민원 원토지1, 2, 3은 지목이 대(垈)이며, 일단의 토지로 이 민원 현황도로와 접하고 있었던 점, ② 이 민원 공사로 토지 일부가 편입되면서 이 민원 잔여지1, 2와 이 민원 잔여지3이 서로 단절되면서, 연접한 이 민원 잔여지1, 2가 맹지가 된 점, ③ 피신청인은 이 민원 공사 도로구역 내 측구를 복개하여, 신청인이 진출입로 및 주차장으로 사용할 수 있도록 조치하겠다고 하나, 이 부지는 이 민원 잔여지3과 접하고 있을 뿐, 이 민원 현황도로나 통행이 가능한 도로와 접하고 있지 않아 ‘도로’ 또는 ‘진출입로’로 볼 수 없는 점 ④ 이 민원 잔여지1, 2와 단절된 이 민원 잔여지3은 지목이 대(垈)인 토지로 형상이나 이용현황이 통로이나, 이 민원 원토지1, 2와 연접한 토지로 이 민원 주택의 건축부지의 일부였으며, 이 민원 잔여지1, 2와 단절되어, 이 민원 잔여지3만으로는 대지로서의 기능을 상실한 점, ⑤ 피신청인이 이 민원 잔여지3을 매수하여, 도로구역 내 측구를 복개한 여유부지와 연결하여 진출입로를 개설할 경우, 이 민원 현황도로와 연결되어, 이 민원 잔여지1, 2가 도로와 접한 토지가 되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 잔여지3을 매수하여 이 민원 잔여지1, 2로의 진출입로로 개설해 주는 것이 타당할 것으로 판단된다.

라. 다음으로 이 민원 공사로 진출입로가 단절되고, 접도구역 지정으로 토지 및 주택의 활용이 곤란하니, 이 민원 잔여지1, 2 및 이 민원 주택을 매수해 달라는 신청에 대하여 살펴보면,  이 민원 원토지1, 2의 전체면적 407㎡ 중 127㎡가 이 민원 공사에 편입되고 280㎡가 남아 잔여비율이 68.8%에 이르는 점,  인접 토지가 이 민원 잔여지2와 접하고 있어, 합한 면적이 451㎡이고, 형상 또한 양호한 점,  피신청인이 이 민원 잔여지3을 매수하여 진출입로를 개설할 경우, 이 민원 잔여지1, 2 및 이 민원 주택으로의 진출입에 지장이 없는 점,  이 민원 잔여지1, 2의 일부가 접도구역 내에 위치하나 「도로법」제40조 및 같은 법 시행령 제39조, 같은 법 시행규칙 제18조 등에 따라 건축물의 신축, 증축, 용도변경 등의 행위가 한정적으로 가능하여 종래의 목적으로 사용하는데 현저히 곤란하다고 볼 수 없는 점,  이 민원 주택의 한쪽 처마끝이 이 민원 공사 용지경계와 맞닿게 되나, 본선 도로경계선으로부터 약 10m 이격되어 있고, 피신청인이 방음벽을 설치할 예정이어서 소음이 기준치 이내인 것으로 예측되는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인에게 이 민원 잔여지1, 2 및 그 지상의 주택을 매수하라고 요구하기는 곤란할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 공사에 편입됨으로써 맹지가 된 이 민원 잔여지1,2에 대한 대책을 수립해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 신청은 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.