1. 주거용 건축물의 부지 인정

대법원에서는 무허가건물 등에 있어 어느 범위까지 건축물 부지로 간주할 것인가에 대해 당해 무허가건물 등의 사용‧수익에 필요한 범위 내의 토지와 무허가건물 등의 용도에 따라 불가분적으로 사용되는 범위의 토지를 의미한다고 판결한 바가 있어 신청인 주택 주변에 담장으로 둘러싸인 내부의 정원, 마당 등은 가옥 용도에 불가분 적으로 사용되는 부분으로 볼 수 있고 따라서 동 부지를 실제 이용 현황이 아닌 임야로 평가하고 건축물의 건축면적만을 부지 면적으로 산정하는 것은 관련 법령의 입법 취지 등에 부합하지 않는 것이다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1411-316922 (의결일：2015. 3. 2.)

2. 피신청인 〇〇〇〇〇〇공사

3. 쟁점사항

관련 공부상으로 형질변경 허가 면적을 확인할 수 없는 경우 주거용 건축물의 부지 인정 범위

4. 주    문

피신청인에게 성남고등 보금자리주택사업 지구에 편입된 신청인 소유의 경기 성남시 (주소 1 생략) 임 10,810㎡ 토지 중 마당 등 주택에 불가분적으로 사용되는 토지에 대하여 재평가할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣ 제24조(무허가건축물 등의 부지 또는 불법형질변경된 토지의 평가)

이  유

1. 신청 원인

신청인이 소유 지분을 갖고 있는 경기 〇〇시(주소 1 생략) 임 10,810㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)가 피신청인이 시행하는 ‘〇〇〇〇 보금자리주택사업’(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다) 지구에 편입되어 보상 협의가 진행되고 있는 가운데, 피신청인이 주택 바닥면적만 건축물 부지로 간주하여 보상하고 정원, 마당 등 주변 토지에 대해서는 불법형질변경으로 보고 대지가 아닌 임야로 평가하였으니 토지 이용 현황대로 평가받을 수 있도록 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 토지 상 건축물은 건축물대장, 건축허가서 등을 통해 객관적인 형질변경허가 면적을 확인할 수 없는 경우로「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에서 적법건축물로 인정하고 있는 1989. 1. 24. 이전 무허가 건축물의 대지면적 산정기준을 준용할 수 밖에 없으며, 대법원 판례(2000두 8325, 2002. 9. 4. 선고) 및 중토위 재결기준(토지수용 업무편람) 등에 의하면, 무허가건축물에 이르는 통로, 야적장, 마당, 비닐하우스, 천막부지, 물건적치장소, 주차장등은 무허가건축물의 부지가 아닌 불법형질변경된 토지로 보고 있고, 객관적인 형질변경 면적에 대하여 입증 불가시 토지보상법상 이의 신청절차인 수용재결 등을 통해 해당토지에 대하여 재평가를 받을 수 있도록 조치할 예정이다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 사업은 피신청인이 경기 〇〇시 〇〇구 〇〇동, 〇〇동 일원 569천㎡에 3,135호를 2010. 5.부터 2017. 12.월까지 건설하는 사업으로 2010. 5. 26. 국토부고시 제2010-316호로 보금자리주택지구 지정이 고시되었다.

나. 이 민원 토지는 부동산 등기부상 경기 〇〇시 〇〇구 〇〇동 산24-1에 위치한 10,810㎡의 임야로 당초 신청인의 부 이〇〇의 소유에서 1990. 4. 23. 신청 외 이〇〇이 10810분의 3300의 지분을 증여로 소유권을 이전 받았고, 신청인이 2003. 1. 22. 나머지 지분을 증여로 이전 받았다.

다. 이 민원 토지에는 4동의 건축물이 위치하고 있고, 구 건축물대장 확인 결과, 주택 2동은 1964년 신축, 축사는 1983. 7. 23. 신축되었으며, 부속사는 1982. 7. 28. 허가를 받아 증축한 것으로 기재되어 있고, 신청인의 부 이〇〇이 1996. 5. 15. 증여로 위 건축물들의 소유권을 취득하였으며, 위 대장상 대지면적은 확인이 불가하다.

라. 피신청인은 2013. 12. 30. 이 민원 사업 보상계획을 공고하고, 신청인에게 협의보상요청을 통지하였으며, 피신청인이 작성한 이 민원 토지에 대한 평가 현황에 따르면, 주택 2동과 부속사의 실측 바닥면적을 대지로, 축사 1동의 바닥면적을 목장용지로 평가하였다.

마. 우리 위원회 담당 조사관이 2015. 1. 13. 현장 확인한 결과, 주택 2동 및 부속사는 외형적으로 담장, 펜스, 철조망으로 둘러 싸여 있고 내부는 정원, 우물, 장독대, 소규모 텃밭이 위치하고 있으며, 담장은 다소 노후한 상태로 피신청인 실무자에 따르면 보금자리주택지정 이전에 설치된 것이 1992년 항공사진으로 확인된다고 하였다.

바. 또한 축사는 현재 새시 공장으로 활용되고 있었고, 그 부지는 지적 경계, 사철나무, 인접 지역과의 높이 차이에 의해 구획되어 있으며 그 내부는 주차 공간 등으로 활용되고 있다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 토지보상법 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.”라고 하고 있다.

토지보상의 원칙인 ‘현황평가’에 대해 규정

같은 법 시행규칙 제24조는 “「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경한 건축물(이하 ‘무허가건축물등’이라 한다)의 부지 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 ‘불법형질변경토지’라 한다)에 대하여는 무허가건축물등이 건축 또는 용도변경될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.”라고, 부칙 <건설교통부령 제344호, 2002.12.31.> 제5조는 “1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물등에 대하여는 제24조ㆍ제54조제1항 단서ㆍ제54조제2항 단서ㆍ제58조제1항 단서 및 제58조제2항 단서의 규정에 불구하고 이 규칙에서 정한 보상을 함에 있어 이를 적법한 건축물로 본다. ② 제1항에 따라 적법한 건축물로 보는 무허가건축물등에 대한 보상을 하는 경우 해당 무허가건축물등의 부지 면적은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제77조에 따른 건폐율을 적용하여 산정한 면적을 초과할 수 없다.”라고 하고 있다.

‘현황평가’의 예외 규정

「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조에 따르면 “법 제67조제1항에 따른 지목의 구분은 다음 각 호의 기준에 따른다. (중간 생략) 8. 대  가. 영구적 건축물 중 주거·사무실·점포와 박물관·극장·미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지 나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 택지조성공사가 준공된 토지”라고 하고 있다.

피신청인 보상실무편람(2012. 12.) 제2장 제4절 Ⅱ.2.가에 따르면 허가건축물에 있어 건축물대장이나 건축허가 서류 등으로 형질변경허가 면적 확인이 불가한 경우 무허가건축물 부지면적 산정기준을 준용하도록 하고 있고, 무허가 건축물에 있어 주거용 건축물의 건축물부지 면적산정 등 기준은 당해 무허가 건축물의 바닥면적을 부지면적으로 산정함을 원칙으로 하고 예외적으로 건축물 부지로 이용되고 있는 것이 객관적으로 인정되는 경우 부속건축물 부지 및 ㄷ자 또는 ㄴ자 가옥처럼 건물에 둘러싸인 마당 등 가옥용도에 불가분적으로 사용되는 부분은 무허가건축물 등 부지에 포함한다고 기재되어 있다.

2) 판례에 따르면 “구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙(1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정되기 전의 것) 제6조제6항 소정의 ‘무허가건물 등의 부지’라 함은 당해 무허가건물 등의 용도․규모 등 제반여건과 현실적인 이용상황을 감안하여 무허가건물 등의 사용․수익에 필요한 범위 내의 토지와 무허가건물 등의 용도에 따라 불가분적으로 사용되는 범위의 토지를 의미하는 것이라고 해석되고, 한편 불법형질변경된 토지를 평가함에 있어서는 1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 같은 법 시행규칙 제6조제6항의 시행 이후에는 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따른 평가원칙에 대한 예외로서 그 형질변경시기가 위 같은 법 시행규칙 제6조제6항의 시행 전후를 불문하고 당해 토지가 형질변경이 될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 하며, 다만 개정된 같은 법 시행규칙 부칙 제4항에 의하여 그 시행 당시 이미 공공사업시행지구에 편입된 불법형질변경토지등에 한하여 같은 법 시행령 제2조의제10항에 따라 가격시점에서의 현실적인 이용상황(즉 형질변경 이후의 이용상황)에 따라 평가하여야 하는 것으로 해석 된다”고, “무허가건물에 이르는 통로 야적장 마당 비닐하우스․천막부지 컨테이너․자재적치장소 주차장 등은 무허가건물의 부지가 아니라 불법으로 형질변경된 토지이고 위 토지가 택지개발사업시행지구에 편입된 때로 보는 택지개발계획의 승인․고시가 1995. 1. 7. 개정된 공공용지의 취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조제6항의 시행 이후에 있은 경우 그 형질변경 당시의 이용상황인 전 또는 임야로 상정하여 평가하여야 한다”고 대법원은 판결(2002. 9. 4. 선고 2000두8325) 하였다.

‘무허가건물의 부지의 의미와 범위’(박해식, 안암법학 통권 제15호, 2002. 11.)에 따르면 동 판결의 대상이 되는 무허가건물의 용도는 공장 및 사무실 등으로 확인됨

3) 피신청인이 제출한 중앙토지수용위원회 재결편람(2011. 4.)에 따르면, 1989. 1. 24. 이전 건축된 무허가건물 부지면적 산정방법과 관련하여 “1989. 1. 24. 이전 건축된 무허가건축물 등은 그 적법성은 인정되나 그 건축물 부지에 대하여는 명확한 보상기준이 없어 우리 위원회에서는 무허가건축물의 바닥면적만을 대지로 인정하는 것을 원칙으로 하고, 예외적으로 건축물 부지로 이용되고 있는 것이 객관적으로 인정되고 지적공사의 현황측량결과에 의거 사업시행자가 대지로 인정한 당해 면적이 확인되는 경우 이를 대지로 평가·보상하고 있음”라고 하고 있다.

나. 판단내용

실제 주택 부지로 사용하고 있음에도 피신청인이 건축면적만 건축물 부지로 인정하는 것이 부당하다는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 토지 상 건축물은 건축물대장에 등재된 합법적인 건축물이며 토지보상법 제70조 제2항에 따라 해당 부지는 토지가 이용되는 현황대로 평가하는 것이 원칙이나 이 민원의 건축물들은 관련 공부 등을 통해 객관적으로 그 대지면적 확인이 불가하므로 현황평가를 하더라도  어느 부분까지 건축물 부지로 인정할 것인가가 관건이 되는데 토지보상법령에는 건축물 부지 범위에 관한 규정을 두고 있지 아니한다.

한편 원래 무허가건축물은 토지보상법 시행규칙 제24조에 따라 현황평가가 아닌 건축물이 건축될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 하고 있으나, 동 규칙 부칙(건설교통부령 제344호) 제5조는 1989. 1. 24. 당시의 무허가건축물은 적법한 건축물로 간주하여 건축물 부지를 현황평가하도록 하고 있고, 이 경우에 있어서도 어느 범위까지 건축물 부지로 간주할 것인지가 쟁점이 되는데 대법원에서는 당해 무허가건물 등의 사용‧수익에 필요한 범위 내의 토지와 무허가건물 등의 용도에 따라 불가분적으로 사용되는 범위의 토지를 의미한다고 판결한 바 있다.

이 민원에 있어서 ‘임야’로 볼 수 있음

따라서 이 민원 토지 중 주택 부지를 판단함에 있어 위 대법원 판례를 적용할  수 있을 것으로 보이며, 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법령상 ‘대’는 접속된 정원 및 부속시설물 부지로 포함하고 있는 점, 이 민원 토지 상 건축물의 시설 노후 정도를 볼 때 주택 주변 정원 등이 이 민원 사업 지구 지정 이전부터 장기간 활용되어 왔을 것으로 보이는 점, 피신청인이 제시한 대법원 판례에 있어 해당 무허가건축물은 그 용도가 공장 및 사무실로 신청인이 민원을 제기한 주택의 경우는 그 부지 판단 기준이 달라질 수 있는 점, 피신청인의 보상실무편람상으로도 주거용 건축물의 마당 등 가옥용도에 불가분적으로 사용되는 부분은 건축물 부지에 포함하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 토지 상 주택 주변에 담장으로 둘러싸인 내부의 정원, 마당 등을 실제 이용 현황이 아닌 임야로 평가하고 건축물의 건축면적만을 부지 면적으로 산정하는 것은 관련 법령의 입법 취지 등에 부합하지 않는 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 주택 주변 토지를 그 이용 현황대로 평가해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.