1. 농지 개량비 인정

신청인들은 민원 국유지 전북 ○○시 ○○면 ○○마을에 정착하여 153필지의 국유지를 개간한 이들의 상속인이거나 이들로부터 이 민원 국유지의 토지점용권을 매수 등으로 승계하여 현재까지 경작하고 있는 자들이다. 이 민원 국유지는 해방 이후 신청인들에게 개간비용을 감안하여 분배될 것으로 생각하였으나, 1980년 이후 국가로 소유권이 귀속되었고 신청인들에게 대부료를 부과하고 있다. 이 민원 국유지가 국유화된 후로 신청인들은 무상양여 또는 저리 장기분할 매각 요구를 계속하였으나 정부가 거부하고 있음이 부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1412-234175  (의결일：2015. 11. 02.)

2. 피신청인 ○○공사

3. 쟁점사항

전북 ○○시 ○○면 ○○마을 153필지의 국유지(이하 ‘이 민원 국유지’라 한다)를 개간한 이들의 상속인이거나 이들로부터일제 치하 때 직접 개간한 사정을 감안하여 개량비를 공제하고 이 민원 국유지 매각이 가능한가의  여부

4. 주    문

피신청인에게 쟁점 국유지 토지를 신청인들에게 매각 시 개량하지 아니한 상태로 감정평가하여 매각가격을 결정할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

국유재산법 제 45조 (개척, 매립, 간척, 조림을 위한 예약)

이  유

1. 신청 원인

가. 신청인들(29명)은 일제 치하인 1930년대 조선총독부에서 난민정착사업의 일환으로 전국의 국유림을 개간하여 식량증산하는 과정에서 전북 ○○시 ○○면 ○○마을에 정착하여 153필지의 국유지(이하 ‘이 민원 국유지’라 한다)를 개간한 이들의 상속인이거나 이들로부터 이 민원 국유지의 토지점용권을 매수 등으로 승계하여 현재까지 경작하고 있는 자들이다.

나. 이 민원 국유지는 당초 일본인 소유의 임야였으나, 당시 신청인들의 부모 등이  조선총독부 시책에 의하여 개간하여 조성한 경작지이다. 이 민원 국유지는 해방 이후 신청인들에게 개간비용을 감안하여 분배될 것으로 생각하였으나, 1980년 이후 국가로 소유권이 귀속되었고 신청인들에게 대부료를 부과하고 있다. 이 민원 국유지가 국유화된 후로 신청인들은 무상양여 또는 저리 장기분할 매각 요구를 계속하였으나 정부(당초 ○○북도 ○○시에서 관리하다가 피신청인으로 관리전환됨)가 거부하는 것은 부당하므로 신청인들의 부모 등이 일제 치하 때 직접 개간한 사정을 감안하여 신청인들에게 개량비를 공제하고 이 민원 국유지를 매각하여 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 이 민원 국유지는 일본인 또는 일본법인 소유 재산을 관계 법령에 따라 국가에 귀속한 국유재산이므로 누구든지「국유재산법」또는 다른 법령에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 사용하거나 수익할 수 없으며, 신청인들이 주장하는 개간 및 점유한 사실만으로는 국유재산의 소유권을 취득할 수 없다, 다만 「농지법」에 따른 농지로 국유지를 대부받아 직접 5년 이상 경작하고 있는 경우 「국유재산법 시행령」제40조 제3항에 의거 수의계약에 의한 매각검토는 가능하다. 다만 이 경우에도 처분예정가격은 감정평가법인의 감정평가액이 적용된다.

나. 신청인들은 「국유재산법」제45조 제1항 및 다른 법률에 따라 국유재산의 매각을 예약한 경우에 해당되지 않고, 또한 같은 법 시행규칙 제25조에 의한 개량에 대한 계획 및 승인이 없어 신청인들이 주장하는 개량비는 인정할 수 없다.

3. 사실 관계

가. 신청인들의 주장에 따르면, 조선총독부는 1939년 난민정착 사업을 하였고 이 과정에서 전국 각지의 증산교 교인들인 신청인들이 전북 ○○시 ○○면 ○○마을에 일대에 정착하게 되었고, 조선총독부의 식량증산대책으로 당시 일본인 소유인 임야를 개간하였다는 주장이다.

나. 이 민원 국유지의 전체개요는 아래 표 1과 같으며 각 필지의 번지, 면적 등 부동산의 표시와 세부내역은 별지 2와 같다.

< 표 1  이 민원 국유지 개요 및 등록전환 내역 >

주소 (지번)	필지수	면적	등록전환 전 임야지번
전북 ○○시 ○○면 ○○리	17필지	15,096㎡	산2○○, 산○○에서 등록전환
전북 ○○시 ○○면 ○○리	6필지	5,337㎡	산○○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	10필지	7,945㎡	산○○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	67필지	44,729㎡	산○○, 산○, 산○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	22필지	15,817㎡	산○○, 산○○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	27필지	23,034㎡	산○○, 산○○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	4필지	4,615㎡	산○○에서 〃
전북 ○○시 ○○면 ○○리	1필지	600㎡	해당없음
계	153필지	117,383㎡

이 민원 국유지의 필지들은 작은 경우 200㎡이고 큰 경우에도 약 6,000㎡ 미만이며 평균 780㎡이다.

다. 이 민원 국유지 (폐쇄)토지대장에는 소화18년(1943년) 소유권이전 ㅇㅇㅇㅇ(일본인)으로, 또한, 위 표 1과 같이 원래 임야지번(지목 임)이었으나, 1937년부터  1961년까지 각각 현재의 지번으로 등록전환되었고 전 또는 답으로 지목변경되었다. (이 폐쇄 토지대장에는 작성일자가 1976. 11. 11.로 되어 있어, 지목변경의 시기는 명확하지 않다.)

라. 국토지리정보원의 항공사진에 의하면, 이 민원 국유지 대부분(면적기준으로 95%이상으로 추정)은 1966. 5.경에 이미 경작지로 이용되고 있는 것으로 판독되며, 2014년 항공사진과 비교하여 보면, 각각의 경작지 형태가 크게 다르지 않다. 해당 사진은 붙임 1과 같다.

마. ○○북도 농정국 농업정책과에서 1960년에 작성한 ○○군 ○○면의 분배농지부에 의하면, 이 민원 국유지는 기재되어 있지 않았다(○○리 및 ○○리의 타 지번 등은 기재됨). 이 분배농지부에는 ‘리동, 지번, 지목, 면적, 임대가격, (정조)상환액, 분배농가(주소, 성명), 피보상자(주소, 성명), 보상여부, 등기여부’ 등을 기재토록 되어 있고, ‘분배농가’란은 모두 기재되어 있으나, ‘피보상자’란은 공란이었다.

바. 이 민원 국유지 등기부등본에 의하면, 소유자 ‘국  관리청 재무부’로, 등기원인은 ‘1948. 9. 11. 권리귀속’으로, 접수 란에는 ‘1980. 10. 30.’로(○○리 336-15, 336-16은 ‘1968. 12. 26.’로, ○○리 336-6, 336-7 은 ‘1995. 2. 3.’로) 기재되어 있다.

사. 신청인들은 1985년부터 ○○북도 ○○시에서 이 민원 국유지에 대하여 변상금 부과 및 대부계약을 하여 과중한 대부료를 부과하였다고 주장한다. 이에 대하여 ○○시는 당시 대부 기록은 문서보존기한이 경과하여 찾을 수 없고, 2003년 이후부터 현재까지 이 민원 국유지를 신청인들이 대부계약하여 사용하고 있다고 회신하였다. ○○시장은 2011년부터 2013년까지 이 민원 국유지에 대한 관리를 피신청인에게 인계하였다. 신청인들은 이 민원 국유지를 경작용으로 대부계약하여 사용하고 있으며, 개인별 대부면적은 큰 경우 9,707㎡에서 245㎡이다

아. 신청인들은 2014. 12. 이 민원 국유지에 대하여 일제 치하 조선총독부의 강제징용에 의하여 개간한 것이므로 개간비를 인정하여 무상양여 또는 저가로 매각하여 달라고 요구하였으나, 피신청인은 이를 거부하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) ｢국유재산법｣ 제45조 제1항은 “일반재산은 개척·매립·간척 또는 조림 사업을 시행하기 위하여 그 사업의 완성을 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 대부·매각 또는 양여를 예약할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제42조 제5항은 “일반재산을 법 제45조에 따라 개척·매립·간척 또는 조림하거나 그 밖에 정당한 사유로 점유하고 개량한 자에게 해당 재산을 매각하는 경우에는 매각 당시의 개량한 상태의 가격에서 개량비 상당액을 뺀 금액을 매각대금으로 한다. 다만, 매각을 위한 평가일 현재 개량하지 아니한 상태의 가액이 개량비 상당액을 빼고 남은 금액을 초과하는 경우에는 그 가액 이상으로 매각대금을 결정하여야 한다.”라고, 제7항은 “제5항 및 제6항의 개량비의 범위는 기획재정부령으로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제25조 제1항은 “영 제42조제5항 본문 및 같은 조 제6항에서 "정당한 사유"란 다른 법률에 따라 국유재산의 매각을 예약한 경우를 말한다.”라고, 제2항은 “영 제42조제5항 본문 및 같은 조 제6항에 따른 개량비의 범위는 중앙관서의 장등이 승인한 형질 변경, 조림, 부속시설 설치 등에 사용된 인건비, 시설비, 공과금, 그 밖에 해당 국유재산을 개량하기 위하여 지출한 비용으로 한다.”라고, 제3항은 “제2항의 개량비는 매수하려는 자의 신청을 받아 중앙관서의 장등이 심사·결정한다.”라고 규정하고 있다.

2)「귀속재산처리법」제2조 제1항은 “본법에서 귀속재산이라 함은 단기 4281년 9월 11일부 대한민국정부와 미국정부간에 체결된 재정 및 재산에 관한 최초협정 제5조의 규정에 의하여 대한민국정부에 이양된 일체의 재산을 지칭한다. 단, 농경지는 따로 농지개혁법에 의하여 처리한다.”라고 규정하고 있다.「농지개혁법( 1960.10.13. 법률 제561호로서, 1996년 농지법 개정으로 폐지되기 이전의 것)」제5조는 “정부는 좌에 의하여 농지를 취득한다. 1. 좌의 농지는 정부에 귀속한다. (가) 법령급 조약에 의하여 몰수 또는 국유로 된 농지”라고, 같은 법 제11조는 “본법에 의하여 정부가 취득한 농지 급 별도 법령에 의하여 규정한 국유농지는 자경할 농가에게 좌의 순위에 따라 분배 소유케 한다. 1. 현재 당해농지를 경작하는 농가 2. 경작능력에 비하여 과소한 농지를 경작하는 농가 3. 농업경영에 경험을 가진 순국렬사의 유가족 4. 영농력을 가진 피고용 농가 5. 국외에서 귀환한 농가”라고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제7조 제1항은 “매수농지에 대한 평가는 정부에서 각 소재지위원회의 의를 경하여 좌와 여히 정한다. 1. ~ 3. (생략)  4. 개간, 간척 기타 특수지에 대하여는 기실정을 심사하여 특별보상액을 첨가 작정한다.”라고, 또한 같은 법 제13조는 “분배받은 농지에 대한 상환액 급 상환방법은 다음에 의한다. 1. 상환액은 제7조에 의하여 결정한 당해 농지의 보상액과 동액으로 한다. 단, 제7조제1항제4호의 특별보상액은 부담하지 아니한다. 2. 상환은 5연간 균분 년부로하고 매년 정부가 지정하는 대금을 납입하여야 한다. 단, 본조 제3호에 의한 상환의 연장 또는 체납으로 미납된 제1, 2, 3연차분 상환에 대하여서는 정부가 지정한 현물 또는 대금으로 납입하여야 하되 최종상환일로부터 3년 이내에 상환하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 판단내용

신청인들의 부모 등이 일제 치하 때 직접 이 민원 국유지를 개간한 사정을 감안하여 신청인들에게 개량비를 공제하고 이 민원 국유지를 매각해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 신청인들의 부모 등이 일제 치하 조선총독부의 국내 강제징용에 의하여 이 민원 국유지를 개간한 것으로 추정되는 점, 당초 임야 지번이었던 이 민원 국유지의 등록전환 과정 및 1966년 당시 이 민원 국유지의 항공사진 등을 통해 이 민원 국유지가 당초 임야였으나 농경지로 개간된 사실을 알 수 있는 점, 이 민원 국유지는 알 수 없는 이유로 1960년 당시 분배대상 농경지에서도 제외되었고 1980. 10. 30. 국가로 소유권이 귀속되었는바, 당시 ｢농지개혁법｣ 제11조에 따라 당해 농지를 경작하던 신청인들의 부모 등에게 이 민원 국유지가 분배되었다면 같은 법 제13조에 따라 개간 등을 고려하여 상환액이 결정되었을 것인 점 등을 종합하여 살펴보면, 피신청인은 이 민원 국유지의 개간비 상당액을 공제하고 이 민원 국유지를 신청인들에게 매각하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 개량비를 공제하고 이 민원 국유지를 매각해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.