1. 군사시설 가림간판 사업자의 부당한 선정 이의

군사시설가림간판(군사시설 중 자연적인 가림이 불가능한 시설을 인위적으로 은폐하기 위한 수단인 군사시설가림간판의 운영업체 선정 및 계약갱신 시 관련 법령을 위반하여 일반경쟁이 아닌 특정업체와 20년 이상 수의계약을 한 것은 위법·부당하여 이를 시정권고한 사례

결정개요

1. 민원번호 2AA-1412-107412 (의결일：2015. 7. 13.)

2. 피신청인 1. ○○○장관(국방○○본부장)

2. 육군○○사령관, 육군○○야전군사령관, 제○작전사령관, 제○○군단장, ○○사령관 등 8개 군사시설 가림간판 관리운영부대장

3. 쟁점사항

특정업체에 특혜를 주고 있는지의 여부 및 군사적 목적의 가림간판을 상업용 광고용으로 사용하는 것이 가림간판의 설치 목적과 취지에 위반되는지 여부

4. 주    문

피신청인 1, 2에게 군사시설 가림간판의 설치 목적과 취지에 부합하도록 수의계약에 의한 가림간판의 이용권 갱신을 폐지하고, 상업용 광고용도의 사용을 금지하며 공익적 목적으로만 사용토록 「군사시설 가림간판 설치 및 관리 훈령」을 개정하는 등 관련 제도를 개선할 것을 권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제5조(계약의 원칙) 및 같은법 시행령 제4조(계약의 원칙)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 옥외광고업을 주업으로 하는 자로서, 피신청인 2는 OOO지역 등의 군사시설 가림간판(이하 ‘가림간판’이라 한다)의 운영업체 선정 및 계약갱신 시 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다)과 「국유재산법」등 관련 법령을 위반하여 일반경쟁으로 진행하지 않고, 특정업체와 수의계약을 하고 있으며, 특히 OO기획(이하 ‘이 민원 업체’라 한다)에게 약 20년 이상 수의의 방법으로 운영업체로 선정 및 계약갱신의 특혜를 부여함으로써 신청인 등 옥외광고업체들이 공정한 계약참여 기회가 박탈된 것은 위법·부당하니, 이를 조사하여 관련 조치를 하여 달라.

군사시설 가림간판 : 군사시설 중 자연적인 가림이 불가능한 시설을 인위적으로 은폐하기 위하여 설치한 옥상간판과 지주이용 간판을 말한다.(국방부 「군사시설 가림간판 설치 및 관리 훈령」제3조 제3호)

2. 피신청인 등의 주장

가. 피신청인 1(국방○○○본부장)

「군사시설 가림간판 설치 및 관리 훈령」(국방부 훈령 제1584호, 2013. 11. 22. 개정된 것, 이하 ‘이 민원 훈령’이라 한다)은 가림간판의 설치 필요성, 위장효과 등을 적용하기 위한 군사시설 보안목적상의 운영유지와 관련된 것으로서 사용허가에 관한 사항은 이 민원 훈령이 아닌「국유재산법」등 관련 법령을 적용해야 한다.

나. 피신청인 2(육군 ○○○사령관 등)

가림간판의 사용허가 관련 업무는 이 민원 훈령에 따라 관행적으로 기부채납한 자와 수의계약 및 수의계약 갱신을 통해 이루어졌으나 이러한 절차는 문제가 있다고 보이고, 가림간판은 국유재산이므로 국방부 소관 국유재산의 취득‧관리‧처분 권한을 가진 관계기관이 사용허가 등 취득‧관리‧처분업무를 수행해야 하는 것이지 피신청인 2의 소관업무가 아니라고 판단되며, 가림간판의 설치 목적과 취지 및 운영상의 문제점을 고려 할 때 상업용 광고용도로 사용되는 것은 부적합하여 공익적 목적으로만 사용되는 것이 타당하다.

다. 관계기관(국방○○○본부장)

가림간판은 철거가 비교적 용이하고 재산등록(등기)이 이루어지지 않았으며 피신청인 2가 사용허가 절차가 아닌 업체와 계약체결을 통해 관리운영하고 있으므로 국유재산이라고 볼 수 없다.

3. 사실 관계

가. 가림간판의 설치 배경과 운영‧관리에 관한 규정의 검토 연혁은 다음과 같다.

1) 가림간판은 1968년 1‧21 사태 이후 특정경비지역 경비강화의 일환으로 당시 ○○○ 경호실 지시로 설치 운용되다가 1985년 남북 적십자회담, 86아시안게임, 88서울올림픽, 1990년 남북 고위급회담 준비 과정에서 위장 및 차폐가 요구되는 통일로 주변의 군사시설, 서울시내 검문소, 방공포진지, 부대 주둔시설, 고가낙석(대전차 장애물) 등을 대상으로 설치가 확대되었다. 그러나 이에 대한 규정이 마련되어 있지 않아 운용상 문제점이 발생되어 ○○부는 1989. 6. 「군사시설 위장 광고간판 설치 규정(이 민원 훈령 제정 전 최초의 관련 규정 임)」을 제정하여 시행하였는데, 이 규정은 제작업체 선정 대상을 국가 공익기관 및 단체로 제한하고 수의에 의한 방법으로 선정토록 하고 있다.

2) 1996. 2. ○○본부에 대한 감사원 감사결과, 가림간판 운용의 제도상 문제점(「국유재산법」에 따른 기부채납 및 사용료 징수 등)이 지적되어 감사원이 ○○부에 시정을 권고하였고, 이에 따라 ○○부는 전반적인 제도를 정비하여 1996. 6. 21. 「군사시설 차폐용 간판의 설치 및 관리에 관한 규정」(국방부훈령 제539호, 이 민원 훈령의 최초 제정 내용임)을 제정하여 시행하였으며, 이 규정은 제작업체 선정을 수의에 의한 방법이 아닌 경쟁을 통해 선정하도록 하였으나 훈령 제정 이전에 기부한 업체에 대한 수의계약 권한은 인정하였고, 기존 기부한 업체와 수의에 의한 방법으로 계약을 갱신토록 하고 있다.

3) 이 민원 훈령에 따르면, 가림간판은 군사시설 중 ‘자연적인 가림이 불가능한 시설을 인위적으로 은폐하기 위하여 설치한 옥상간판과 지주 이용 간판’이라고 하고 있고, 가림간판의 종류는 ‘방벽·고가낙석·방공포진지·검문소·경계초소’ 등이며, 그 설치 절차는 각급 부대의 장이 국방부장관(국방○○○본부장)에게 설치를 건의하면 그 필요성과 효과 등을 고려하여 승인하고, 승인을 받은 각급 부대의 장은 관계 행정기관의 장에게 설치허가를 신청하며, 경쟁에 의한 방법으로 제작(기부)업체를 선정하되 특수성‧보안성 등을 고려하여 제작업체의 참여를 제한할 수 있도록 하고 있다.

4) 우리 위원회는 2009. 12. 가림간판 사용허가 관련 고충민원에 대해 육군 O군단 외 1개 부대장에게 시정권고 의결(2CA-0903-072240, 2009. 12. 14. 의결, 이하 ‘2009년 의결’이라 한다)하였는바, 주문내용은 “피신청인은 △△△, ▽▽▽의 군사시설 가림간판 사용허가와 관련하여, 허가 기간이 종료되었지만 유사사례 재발방지를 위해 허가를 받은 자가 관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 사용․수익하게 한 것은 위법함을 확인하고, 신설되거나 재설치되는 군사시설 가림간판에 대하여 관련 법령에 따라 공개경쟁입찰을 통해 제작업체를 선정할 것을 시정권고 한다.”라고 하였다.

5) 피신청인 2(○○○사령관)는 2012. 1. 25. 피신청인 1(국방○○○본부장) 및 ○○참모총장에게 군사시설 가림간판 수의계약에 대한 계약기회 부여 및 정보공개 요구에 따른 ‘군사시설 가림간판 계약방법 검토 의뢰’를 하였는데, 검토 의뢰내용은 가) 1인 견적에 의한 수의계약 나) 복수견적에 의한 수의 계약 다) 경쟁입찰 등의 3가지 방법을 포함하고 있다.

6) 피신청인 1(국방○○○본부장)은 2012. 8. 9. 피신청인 2에게 ‘군사시설 가림간판 관리를 위한 한시적 조치’를 지시하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.

가) 기존 훈령(국방부 훈령 제1093호, 2009. 8. 4.) 일부 개정 진행 중

나) 훈령 유효기간 만 우선 연장(2012. 8. 4. →2015. 8. 2.)

다) 현재 군사시설 가림간판의 관리 실태 부실 (민원빈발, 업체선정 절차 미준수, 안전관리 부실, 사용료 부실 산정 등)

라) 한시적 계약 연장 및 신규 계약 중지(2012. 12. 31.까지)

7) 2013. 10. 21. 피신청인 1이 검토한 이 민원 훈령 일부개정(안) 검토 내용에 따르면, “현행 훈령의 일부 조항이 상위법령(「국유재산법」 및 「국가계약법」, 「민법」 등)에 배치되는 점, 가림간판의 기부채납 및 이에 따른 수의계약 불가 등”의 문제점을 제시하고 있으며, “훈령 상 가림간판의 설치 및 관리에 관한 계약은 국유재산 사용수익허가가 아니라 훈령에서 특수하게 정한 계약으로 보아야”하고, 따라서 국유재산법 상 사용수익허가 대상물이 아니므로 ‘사용료’를 ‘이용수수료’로 용어를 수정하며, “기존 기부채납된 가림간판은 ‘96년 제정 시행된 훈령의 연속성 및 일관성 유지를 위해 기존 계약의 수의계약 가능 조항을 추가하는 것”으로 검토하고 있으며, 또한 기대효과로써 현재 44개소에 달하는 기부채납 가림간판은 향후 3~5년 이내에 시효(20년을 가정함)소멸 이후에는 ’경쟁에 의한 계약‘ 이 가능할 것으로 검토하고 있다.

8) 피신청인 1(국방○○○본부장)은 2013. 11. 22. 이 민원 훈령을 발령하였는데, 기존업체와의 계약관련 내용은 제9조 ‘계약체결 및 갱신 …(중략)… 제작업체로부터 기부받아 유지관리 하는 경우 수의계약 갱신 가능, 각급 부대장이 계약 체결 및 갱신 시 국방시설본부에 통보’라고, 또한 이용수수료 산정 및 징수에 대해서는 제13조 ‘이용수수료 산정 및 징수 …(후략)’라고 규정하고 있다.

나. 우리 위원회가 가림간판의 기부채납 및 사용허가의 경위와 실태를 조사한 결과는 다음과 같다.

1) 피신청인 2가 관리‧운영하고 있는 가림간판은 총 56개(고가낙석/방벽 33개, 검문소 3개, 방공진지 8개, 초소 2개, 기타 10개)가 설치되어 있고, 이 중 상업용 광고 목적으로 사용되는 가림간판은 29개(고가낙석 12개, 방공진지 6개, 검문소 3개, 기타 8개)이고, 지자체 홍보용 등 공익적 목적으로 사용되는 가림간판은 15개, 내용이 기재되어 있지 않은 가림간판은 12개이며, 연간 사용료는 892,428원 ~ 9,649,530원으로 다양하다. 이 민원 업체로부터 1988년 이후 기부채납을 받은 후 현재까지 수의계약으로 계약을 갱신하고 있는 가림간판은 24개(이하 ‘이 민원 가림간판’이라 한다)이며, 이 중 고가낙석 가림간판은 12개, 검문소 및 방공진지 등은 12개이며, 이 민원 가림간판은 주로 자유로 등 서울·경기 북부지역의 교통량이 많은 주요 도로에 설치되어 있다.

2) 우리 위원회의 ‘2009년 의결’의 사실관계에 따르면, “이 민원 업체(㈜00기획)가 국군 ○○○사령부와 관련된 업체인지를 문의한 결과 국방부는 ‘확인 불가함’ 이라 회신 하였고, ○○○회(현 ○○○연합, 국군○○○사령부 출신의 친목모임 단체)에 이 민원 업체가 신청인의 주장대로 최초 설립목적 대로 기금조성 및 직업보도에 현재도 기여하고 있는지 문의한 결과, ‘○○○연합은 이 민원 업체와는 아무런 관련이 없다’라고 회신하였다.”라고 기재되어 있다.

3) 피신청인 2(육군○○○사령관)가 2015. 1. 1. 우리 위원회에 제출한 자료에 따르면, 군사시설 가림간판은 ‘90년대 최초계약 이후 3년 단위로 심의를 통해 재계약이 진행 되었고, 기존 업체와 계약이 갱신됨에 따라 가림간판의 계약에 관한 조사와 정보공개를 요구하는 민원이 제기되었으며, 6개 업체 11개소 가림간판에 대해 국방부 지침에 의거 기존업체와 수의계약으로 연장(5회)하고 있으며, 권익위원회에서 조사결과를 통보하면 계약방법(경쟁·수의계약)을 결정할 예정이라고 하고 있다.

4) 피신청인 2(육군○○○사령관)가 제출한 최초 가림간판 기부증서 양식 및 그 내용에는 재산표시, 소유자, 재산가격, 기부자, 기부목적과 사유 등이 기재되어 있고,  소유자는 육군 제00부대장으로, 기부목적 및 사유는 「국유재산법」 제9조 및 동 시행령 제5조의 규정에 의하여 기부코저 함이라고 하고 되어 있으며, 재산가격과 기부시점이 기재되어 있지 않다.

5) 우리 위원회 조사결과 이 민원 업체로부터 기부채납된 대부분의 고가낙석 가림간판의 기부채납과 사용허가 계약 및 계약기간의 갱신은 서오능 가림간판의 경우처럼 이루어졌고, 신청인 등 가림간판 옥외광고 업체들을 통해 확인한 바에 따르면 자유로 및 덕양구 등에 위치하고 있는 고가낙석 가림간판의 경우 광고물 의뢰 기업이 옥외광고업체에게 부담하는 연간 사용료는 약 0억 원 ~ 0억 원 수준이며, ▲▲기업이 제작한 고양시 ▼▼▼야립광고(가로 20미터 × 세로 10미터) 제안서에 기재된 월 광고료는 00원(부가세 포함 시 연간 약 0억 원)이다.

6) 이 민원 훈령 시행 이후인 2014. 12. 2. ○○○사령관의 요청에 따라 관계기관 소속 ○○○시설단이 회신한 자료에 따르면, 가림간판의 이용 수수료는 「국유재산법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조를 근거로 해당 토지의 공시지가에 대하여 연간 이용수수료 요율 1000분의 50을 적용하여 산출하고 있다.

다. 가림간판의 기부채납 및 사용허가 관련 신청인과 피신청인의 주장은 다음과 같다.

1) 우리 위원회가 2014. 12. ~ 2015. 2. 피신청인 2의 일부 부대를 방문하여 확인한 바에 따르면, 가림간판 관리운영 및 계약 주관부서는 주로 피신청인의 보안과이고, 실무담당자는 주로 보병 소령급 장교였으며, ◇◇◇장교는 우리 위원회에 “가림간판이 국유재산(행정재산)에 해당되는지 여부를 검토하지 않았고, 따라서「국유재산법」과「국가계약법」의 절차에 따라 취득‧관리‧사용허가 및 계약행위가 이루어져야 하는지 여부를 인지하지 못했으며, 상당한 기간 관행적으로 수행된 절차대로 기부채납한 이 민원 업체와 수의계약을 갱신하였다.”라고 하였다.

2) 우리 위원회는 2015. 2. 24. 가림간판 사용허가의 공정성 확보를 위한 관계부대 협의회의(피신청인 1, 2의 업무관리 및 담당자 등 20명 참석, 이하 ‘협의회의’라 한다)를 개최하였는바, 협의회의에서 참석자들은 “가림간판 사용허가의 수의계약 갱신은 이 민원 훈령 제9조 제3항 ‘각급 부대의 장은 제작업체로부터 가림간판을 기부 받아 유지관리하고 있는 경우 일반경쟁이 아닌 수의의 방법으로 계약을 갱신할 수 있다.’(이하 ’이 민원 조항‘이라 한다)라는 규정에 근거하여 이 민원 가림간판의 기부채납자인 이 민원 업체에게 지속적으로 수의계약 갱신을 한 것이다.”라고 하고, 또한 “현장 전투부대 입장에서 업무추진의 기준은 국방부 훈령 및 해당 군의 규정에 따르는 것이 일반적이다. 따라서 가림간판의 사용허가 관련 사항을 「국유재산법」과 「국가계약법」등 관련 법령에 따라야 한다고 인식하고 있지 않았다.”라고 하고, 또한 “이 가림간판은 군사적 목적의 국유재산임에도 불구하고 이를 공익적 목적(군 또는 지방자치단체의 홍보 등)으로 사용하지 않고 금전적 이익을 취하기 위한 상업적 광고 목적으로 이용하는 것은 바람직하지 않다고 생각한다.”라고 하였다.

3) 신청 외 ■■■ 옥외광고 회사 관계자는 우리 위원회에 “자유로 등에 위치한 고가낙석 가림간판은 뛰어난 가시거리와 상징성 및 통행량 등으로 옥외 광고매체로서 매우 큰 장점을 갖고 있어 수년 전부터 국방부 등에 이 민원 업체에 대한 특혜를 중지하고 일반경쟁으로 해달라는 민원을 수차례 제기하였으나 권력적 힘이 작용하여 전혀 개선되지 않았다.”라고 주장하였다.

4. 판단

가. 관련 법령 등

1) 「국유재산법」제2조는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. 국유재산이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조 제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. 기부채납이란 국가 외의 자가 제5조의 제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다. 7. 사용허가란 행정재산을 국가 외의 자가 일정기간 유상이나 무상으로 사용‧수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.”라고, 제3조는 “국가는 국유재산을 관리‧처분할 때에는 다음 각 호의 원칙을 지켜야 한다. 1. 국가전체의 이익에 부합되도록 할 것 3. 공공가치와 활용가치를 고려할 것 4. 투명하고 효율적인 절차를 따를 것”이라고, 제5조 제1항은 “국유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 부동산과 그 종물”이라고, 제7조 제1항은 “누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.”라고, 제14조 제1항은 “총괄청이나 중앙관서의 장은 국유재산을 취득한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체없이 등기‧등록, 명의개서, 그 밖의 권리보전에 필요한 조치를 하여야 한다.”라고, 제30조 제2항은 “제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다.”라고, 제34조 제1항은 “중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다. 1. 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우”라고, 제35조 제1항은 “행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 한다. 다만, 제34조 제1항제1호의 경우에는 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다.”라고, 같은 조 제2항은 “제1항의 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다.”라고 제36조 제1항은 “중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다. 2. 사용허가 받은 재산을 제30조 제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용‧수익하게 한 경우”라고 하고 있다.

2) 「국유재산법 시행령」(이하 ‘시행령’이라 한다) 제8조 제1항은 “총괄청이나 중앙관서의 장은 법 제13조 제1항에 따라 기부를 받으려면 다음 각 호의 사항을 적은 기부서를 받아야 한다. … (후략) 1. 기부할 재산의 표시 4. 기부할 재산의 가격 5. 소유권을 증명할 수 있는 서류 7. 그 밖에 기부할 재산의 건축물현황도 등 필요한 도면”이라고, 제32조 제1항은  “법 제34조 제1항제1호에 따라 사용료를 면제할 때에는 사용료 총액이 기부받은 재산의 가액이 될 때까지 면제할 수 있되, 그 기간은 20년을 넘을 수 없다.”라고, 같은 조 제 4항은 “제1항의 기부받은 재산의 가액 및 그 사용료 계산의 기준이 되는 재산의 가액과 제3항에 따라 사용료 총액에 합산할 부지사용료 계산의 기준이 되는 부지의 가액은 제29조 제2항을 준용하여 산출하되, 최초의 사용허가 당시를 기준으로 하여 결정한다.”라고 하고 있다.

3) 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조 제1항은 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제4조는 “각 중앙관서의 장 또는 그 위임·위탁을 받은 공무원(이하 ‘계약담당공무원’이라 한다)은 계약을 체결함에 있어서 법, 이 영 및 관계법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니된다.”라고 하고 있다.

4) 「군사시설 가림간판 설치 및 관리 훈령」제8조는 “각급부대의 장은 경쟁에 의한 계약방법을 통하여 제작업체를 선정하여야 한다. 다만, 가림간판을 설치할 군사시설의 특수성·보안성 등을 고려하여 제작업체의 참여를 제한할 수 있다.”라고, 제9조 제1항은 “각급부대의 장은 제8조의 규정에 의하여 선정된 제작업체와 가림간판의 설치 및 관리에 관한 계약을 체결하여야 한다.”라고, 같은 조 제3항은 “각급부대의 장은 제작업체로부터 가림간판을 기부받아 유지관리하고 있는 경우 일반경쟁이 아닌 수의의 방법으로 계약을 갱신할 수 있다.”라고, 제12조 제2항은 “각급부대의 장은 제작업체를 통하여 가림간판을 유지관리하되 제작업체의 위법 및 계약위반 행위가 발생되지 않도록 관리감독을 철저히 하여야 하며 이를 위반하였을 경우에는 계약해지, 허가연장 제한 등의 행정조치를 취하고 그 결과를 국방부장관(국방○○○본부장)에게 보고하여야 한다.”라고, 제15조 제1항은 “각급부대의 장은 다음 각 호의 경우에는 계약을 해지하여야 한다. 5. 제작업체가 위법행위를 하였거나 제작업체로서의 자격을 상실한 경우”라고 하고 있다.

나. 신청인은 가림간판 업체 선정과정에 대한 일반경쟁입찰을 요구하고, 우리 위원회는 2009년 공개경쟁입찰에 의한 업체 선정을 권고한 바 있으나, 피신청인 2는 수의계약에 의한 계약갱신의 근거로 이 민원 훈령을 제시하고 있으므로 살피건대, 피신청인 1이 제정한 이 민원 훈령은「국유재산법」 및 「국가계약법」등 상위 법령의 근거가 명확하지 않고, 계약 절차와 방법에 있어서도 상위법령에 부합되지 않으며, 피신청인 1도 이를 인정하고 있는 점, 피신청인 1이 2012. 1.경부터 이 민원 훈령의 개정을 위한 일련의 검토 과정을 거쳐 2013. 10. 21. 가림 간판 설치 및 관리에 관한 계약은 국유재산 사용 수익허가가 아니라 이 민원 훈령에서 특수하게 정한 계약으로 보아야 하며, 1996년 제정된 훈령의 연속성과 일관성 유지를 위해 기존 계약의 수의계약 가능 조항을 추가하는 것으로 결론을 내고 있으나, 이 민원 훈령 제정 전 최초의 규정인 1989. 6.「군사시설 위장 광고간판 설치 규정」이 제작업체 선정 대상을 국가 공익기관 및 단체로 제한하고 수의에 의한 방법으로 선정하였던 점에 비추어 단지 기존 업체라는 이유만으로 수의계약 갱신을 허용하는 것이 연속성과 일관성을 위한 조치로 보기 어려운 점, 이 민원 훈령이 원칙적으로 경쟁의 방법으로 제작업체를 선정토록 하고 있고, 다만 예외적으로 특수성과 보안성을 고려하여 제작업체의 참여를 제한할 수 있다고 하고 있는 바, 특수성 및 보안성에 대한 어떠한 사전 심사나 선정 업체에 대한 사후관리 규정이 없으며, 최초 계약일 이후 20년이 지난 후에는 모두 일반경쟁으로 전환할 것을 예정하고 있음에 비추어 단지, 기존에 기부를 받은 가림간판이라는 이유만으로 예외적인 특수성과 보안성을 가졌다고 보기 어려운 점, 특수성과 보안성이 요구되는 경우라면 상업광고를 배제하고 공익광고나 식별이 어려운 주변의 지형 및 자연과 유사한 형태를 유지하는 것이 바람직해 보이는 점, 「국유재산법」은 최대 20년, 「국가계약법」은 최장 5년의 범위 내에서 수의계약에 의한 갱신의 범위를 정하고 있으나 이는 최초 기부채납한 재산 가액의 범위 내에서 허용하고 있는데, 이 민원 가림간판들의 경우 최초 재산 가액의 평가액이 적시되지 않았거나 기부증서에도 재산의 가격이 기재되어 있지 않으며, 이 민원 훈령에도 최초 기부가액 평가에 대한 언급이 없는 점, 이 민원 훈령 개정 이후에도 피신청인 2의 요청에 따라 관계기관이 산정한 사용료(이용수수료)는 국유재산 사용료 상당액에 해당하는 해당 토지의 공시지가에 대한 1000분의 50의 요율(국유재산 사용료 요율)로 산정하고 있으나, 이러한 산정 방법은 국유재산에 해당하지 않는다는 자체의 결론에 모순되며, 상업광고의 용도로 사용되는 경우 해당 토지의 지가 보다는 설치 위치의 특성, 가시거리, 통행량에 따른 노출정도 등 광고효과에 의해 가치가 좌우된다는 점에서 현실적인 가치를 반영하고 있다고 보기 어려운 점, 이러한 사용료(이용수수료) 산정 방법은 현실가치와 괴리로 인하여 관련 업체들로부터 특혜 및 불공정 시비가 발생하고, 공개경쟁입찰을 원하는 민원의 주요 요인으로 작용하는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피신청인 1,2는 이 민원 훈령의 제정에 대한 근거 법령을 명확히 하고, 상위법령에 부합하도록 관련 규정을 종합적으로 재검토하여 정비할 필요가 있는 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 가림간판의 운영업체 선정 계약절차가 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제47조에 따라 피신청인 1, 2에게 이 민원 훈령을 개정하는 등 관련 제도를 개선할 것을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.