10. 공익사업으로 중지된 건축허가

이 민원 허가 등의 건축설계 계약당사자간 거래내역 및 소요비용을 확인할 수 있는 객관적 자료를 제출받아 인정되는 소요 비용에 대해 보상하거나, 또는 이 민원 허가 등의 용역범위 및 설계도서 등을 근거로 토지보상법 제68조에 따라 감정평가하여 이 민원 허가 등에 소요된 비용을 보상하는 것이 타당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호  2CA-1405-346886 (의결일：2014. 5. 28.)

2. 피신청인 ○○공사

3. 쟁점사항

인근 공장 소유자가 도로점용(연결) 허가를 받아 진출입로로 사용 중인 점용토지를 신청인 토지로의 진출입로로 공동사용할 수 있도록 도로점용(연결) 허가가 가능한지 여부

4. 처리결과

피신청인이 시행하는 부산외곽순환고속도로 건설사업으로 중지된 경남 $$시 @#면 %%리 1079 목장용지 485㎡ 외 6필지 총 7,788㎡ 상의 창고시설 증축 및 용도변경 건축허가에 소요된 비용을 보상할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제68조 제1항

이  유

1. 신청 원인

신청인은 연접한 경남 $$시 @#면 %%리 1079 목장용지 485㎡ 외 6필지 총 7,788㎡(이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다) 소유자로, 이 중 일부 토지(5필지)에서 축사를 운영하다가 2007년경 축사를 창고시설로 이용하고자, 이 민원 토지들 상에 건축허가 및 착공신고(이하 ‘이 민원 허가 등’이라 한다)를 완료하였는데, 2011년경 피신청인이 부산외곽순환고속도로 건설사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 시행함으로써, 이 민원 허가 등을 더 이상 진행할 수 없게 되었으니, 이 민원 허가 등에 소요된 비용을 보상해 달라.

2. 피신청인의 주장

신청인이 제출한 이 민원 허가 등의 설계계약 및 감리계약일자는 2007. 5. 7., 2008. 5. 15.로 되어 있고, 이 민원 허가 등의 허가일자 및 착공일자가 2008. 5. 2., 2010. 2. 19.로 확인되나, 이 민원 사업 도로구역 결정고시일은 2011. 7. 6.로 이 민원 허가 등에 따른 증축공사의 중지가 이 민원 사업으로 인한 것인지 개인적, 경제적인 사유 등에 의한 것인지 인과관계를 확인할 수 없고, 또한 이 민원 사업으로 이 민원 허가 등이  중지되었다 하더라도, 이에 투입된 비용에 대한 구체적, 객관적 입증자료가 부족하여 손실보상은 곤란하다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 사업은 경남 XX시 XX구 X읍 용정리∼부산광역시 XX군 XX면 XX리 간 연장 48.8km의 고속도로를 건설하는 사업으로서, 2011. 7. 6. 국토해양부고시 제2011-341호로 도로구역 결정고시되었고, 사업기간은 2011. 1. 1～2015. 12. 31.까지이다.

나. 이 민원 토지들(7필지)은 신청인과 신청 외 최*&(신청인의 배우자) 소유의 토지이며, 지목이 목장용지와 전, 답의 토지로 당초에는 9필지였으나, 2010. 3. 8. 같은 리 1084-1 전 627㎡, 같은 리 1084-2 전 364㎡, 같은 리 1084-3 전 348㎡가 같은 리 1084-1 전 1,339㎡로 합병되었으며, 이 민원 토지들 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	소유자	취득일자	비고
%%리	1079	목장용지	485	박○○	1981.12. 21.
	1079-2	〃	2,968	〃	〃
	1079-5	〃	232	〃	〃
	1080	답	674	최○○	1985. 9. 7.	신청인의 처
	1081	목장용지	1,012	박○○	1981.12. 21.
	1083	〃	1,078	〃	〃
	1084-1	전	1,339	〃	〃	‘10. 3 .8. 1084-2, 1084-3와 합병
계			7,788

다. 신청인은 이 민원 토지들 중 목장용지 5필지상의 축사를 이 민원 사업 시행 전까지 계속 운영하였으며, 건축물대장에 따르면, 축사, 퇴비사, 관리사 및 주택 등 주건물 5개동과 부속건물 3개동(이하 ‘이 민원 축사’라 한다)으로, 사용승인일자는 1982. 12. 20.로 기재되어 있다. 이 민원 축사의 건축 개요는 아래와 같다.

위치	%%리 1079 외 4필지	대지면적	3,434㎡
주용도	동물 및 식물관련시설/단독주택	동수	주 5개동, 부 3개동
건축면적	1,322.54㎡	건폐율	38.51%
연면적	1,322.54㎡	용적율	38.51%

라. 피신청인이 시행하는 이 민원 사업이 이 민원 토지들 가운데를 통과하면서, 같은 리 1079 외 4필지 총 4,424㎡가 편입되어 잔여지로 남게 되고, 일부 토지는 양분되어 잔여지 중 면적이 작은 토지들은 피신청인이 매수하기로 결정하였다. 이 민원 사업에 편입된 토지 현황은 아래와 같다.

위치	원토지			편입지		잔여지		비 고
	지번	지목	면적(㎡)	지번	면적(㎡)	지번	면적(㎡)
%%리	1079	목장용지	485	1079-7	305	1079	180	잔여지(연접)
	1079-2	〃	2,968	1079-8	1,098	1079-2	1,492	잔여지
						1079-9	378	매수 결정
	1081	〃	1,012	1081-2	753	1081	211	잔여지(연접)
						1081-3	48	매수 결정
	1083	〃	1,078	1083-1	1,017	1083	61	매수 결정
	1084-1	전	1,339	1084-4	1,251	1084-1	88	매수 결정
계			6,882		4,424		2,458

마. 한편, 신청인은 2007년 경, 건축설계회사(다다건축)와 설계계약을 체결하고, 2007. 12. 28. 허가권자인 경상남도 김해시장(이하 ‘김해시장’이라 한다)에게 창고 3개동(용도변경 1개동, 증축 2개동)을 건축하는 허가를 신청하여, 김해시장은 2008. 5. 2. 증축허가(2008-허가과-증축허가-82)를 하였으며, 신청인은 2010. 2. 19. 착공신고를 하였으나, 실제 공사를 추진한 사실은 없고, 최근까지 축사로 운영해 왔던 것으로 확인된다. 신청인은 건축허가시 작성된 설계도서를 우리 위원회에 제출하였으며, 이 민원 허가 등의 개요는 아래와 같다.

건축구분	증축(용도변경 포함)	주용도	창고시설
위 치	%%리 1079 외 8필지	대지면적	7,788㎡
동 수	3개동(717㎡, 660㎡, 1161㎡)	구 조	일반철골구조
건축면적	2,553㎡	건폐율	32.78 %
연면적	2,538㎡	용적율	32.59 %
허가일자	2008. 5. 2.	착공일자	2010. 2. 19.

바. 신청인은 이 민원 허가 등을 추진하기 위해 상당한 비용을 투입하였으나, 피신청인이 이 민원 사업으로 2011년경부터 측량조사, 지질조사, 주민설명회 등을 실시하여, 이 민원 허가 등을 추진할 수 없었고, 이 민원 사업으로 향후, 이 민원 허가 등을 더 이상 추진할 수 없게 되었으니, 이 민원 허가 등에 소요된 비용을 보상해 줄 것을 요구하고 있다.

사. 한편, 신청인이 제출한 이 민원 허가 등과 관련한  ‘건축물 설계계약서’ 및 ‘공사감리계약서’에 기재된 주요 내용은 아래와 같다.

구 분	주요 내용
설계계약서	⋅계약일자: 2007. 5. 7. ⋅계약명: 퇴래리 박○○씨 창고 용도변경 및 증축공사 ⋅설계개요: 대지면적 7,788㎡, 창고시설, 지상1층, 일반철골구조 ⋅계약금액: 52,000,000 원정 ※토목설계용역비용, 사전환경성검토비용, 설비도면비용 포함 ※건축감리비용 포함, 부가세 및 업무대행비 별도 ⋅용역비지불방법: 공란
감리계약서	⋅계약일자: 2008. 5. 15. ⋅계약금액: 설계비에 포함됨 ⋅업무의 착수시기: 착공 3일전까지 감리자에게 착공일자를 통지하고, 감리자는 착공일로부터 공사감리업무를 착수함(제7조) ⋅업무의 수행: 감리자는 건축물이 설계도서의 내용대로 시공되는지 여부 확인, 설계도서대로 시행되지 아니하거나 관계법령 등에 위반된 사항을 발견한 경우에는 건축주에게 통보하고, 시공자에게 시정 또는 재시공하도록 요청함(제8조) ⋅현장확인지도: 공사 착공시, 건물의 배치, 수평 보기, 기초 및 지하층 흙파기시, 기초 및 주요구조부 공사시, 주요 설비 및 주요 취약부 공사시, 기타 건축물의 규격 및 품질관리상 주요부분의 공사시(제9조)

4. 판단

가.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제68조 제1항은 “사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인(제2항에 따라 시․도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시․도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다.”고 하고, 같은 법 시행규칙 제57조는 “공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행중이던 사업 등이 폐지․변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 한편, 국토교통부는 ‘건축을 위하여 농지전용 허가 등의 절차를 진행하던 중 공익사업의 시행으로 당해 농지전용허가 신청이 반려됨에 따라 허가신청인으로부터 손실보상신청이 있는 경우 허가신청 등에 소요된 비용 중 토목설계에 소요된 비용이 보상대상에 해당되는지 여부와 사업폐지 등에 따른 소요비용 등의 손실을 보상함에 있어 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 보상이 가능한지’에 대하여, ‘토지보상법 시행규칙 제57조의 규정에 의하면 공익사업의 시행으로 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지․변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하도록 되어 있는 바, 공익사업의 시행으로 농지전용신청이 반려된 경우 당해 농지전용신청을 위한 토목설계에 소요된 비용에 대하여는 위 규정에 의한 보상대상에 해당된다고 보며, 사업폐지 등에 따른 소요비용에 대하여는 같은 법 제68조의 규정에 의하여 감정평가업자로 하여금 평가를 의뢰하여 손실보상액을 산정할 수 있을 것’이라고 회신(2005. 9. 8., 토지정책팀-104)한 바 있다.

다. 먼저, 이 민원 사업으로 중지된 이 민원 토지들 지상의 창고시설 증축 및 용도변경 건축허가에 소요된 비용을 보상해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인은 이 민원 허가 등의 중지사유가 이 민원 사업으로 인한 것인지 알 수 없고, 이 민원 허가 등에 소요된 비용에 대한 구체적, 객관적 입증자료가 부족하여 손실보상은 곤란하다고 주장하나, ① 신청인은 이 민원 사업 시행 이전에 이 민원 허가 등을 득하였고, 그간 실제 공사를 추진하였는지 여부와 관계없이 이 민원 사업 시행으로 이 민원 허가 등은 더 이상 추진이 불가하게 된 점, ② 이 민원 허가 등에 따른 창고시설 증축 및 용도변경 사항은 국가가 인정한 기술자만이 수행할 수 있고, 일반철골구조 건축물로 지목변경이 수반되며, 측량 및 토목설계가 포함되는 용역으로 댓가없이 제공받아 추진할 수 있는 용역이 아닌 점, ③ 건축행위는 행정청의 허가를 반드시 득하여야 하는 바, 건축허가는 행정절차상 가장 중요한 절차이고, 건축허가를 신청하기 위해서는 관련법에서 요구하는 설계도서(배치도, 평면도, 입면도, 단면도 등)가 작성되어야 하며, 다수의 관계법령에 저촉되는지 여부가 검토되어야 하는 등 건축허가를 득한 경우, 건축설계계약 업무의 상당부분이 완료된 것으로 볼 수 있는 점, ④ 신청인은 건축허가 및 착공신고 후 상당 기간동안 실제 공사에 착수하지 않았으나, 이미 건축허가 및 착공신고를 하였으므로 언제든 공사에 착수할 수 있었으나, 이 민원 사업으로 이 민원 토지들 중 일부가 편입됨으로 인하여 이 민원 허가 등에 따른 건축공사를 추진할 수 없게 된 점, ⑤ 건축허가는 토지를 대상으로 허가여부가 결정된 것으로 인접한 토지라 하더라도 다른 토지에는 적용할 수 없어, 이 민원 토지들을 대상지로 한 이 민원 허가 등은 폐기될 수 밖에 없는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 토지들을 대상지로 건축공사를 추진하였다가 공익사업으로 편입되어 중지된 이 민원 허가 등에 대하여 소요된 비용을 일체 보상할 수 없다는 피신청인의 주장은 타당하지 않다고 판단된다.

라. 한편, 이 민원 허가 등에 소요된 비용이 얼마인지 대하여 살펴보면, 신청인은 건축설계비가 52백만원이 소요되었다고 주장하나, 신청인이 제출한 건축설계계약서에는 감리비가 포함되어 있고, 이 민원 허가 등은 건축허가 및 착공신고만 하였을 뿐 실제 공사가 추진되지 않아, 감리 및 시공에 따른 업무가 수행되지 않았는데, 이러한 정황으로 보면, 일반적인 계약 관행상 설계비 전액이 지급되었다고 보기 어렵고, 신청인도 설계비 지급을 입증할 만한 객관적 자료를 제출하지 않아 실제 소요된 비용이 얼마인지 확인할 수 없으며, 실제 시공에 따른 감리행위가 앞으로도 수행될 가능성이 없어 이에 대한 댓가를 지불할 가능성도 없어 보이는 바, 피신청인은 이 민원 허가 등의 건축설계 계약당사자간 거래내역 및 소요비용을 확인할 수 있는 객관적 자료를 제출받아 인정되는 소요 비용에 대해 보상하거나, 또는 이 민원 허가 등의 용역범위 및 설계도서 등을 근거로 토지보상법 제68조에 따라 감정평가하여 이 민원 허가 등에 소요된 비용을 보상하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 허가 등에 소요된 비용을 보상해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.