9. 하천공사 손실보상 요구

공공기관에서 지방하천의 하천부속물 부지로 점․사용하고 있는 신청인 소유의 토지에 대하여 하천부속물 부지 편입 당시의 현황에 따른 지료 상당액의 손실을 고충민원 신청일부터 역산하여 5년의 기간에 대해 손실보상하는 것이 바람직하다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1306-202056 (의결일 : 2014. 1. 20.)

2. 피신청인 ○○도 ○○시장

3. 결정사항

피신청인은 신청인 소유 토지를 하천 복개공하여 신청인과 협의없이 현재까지 점‧사용하고 있어  이에 대한 사용료 지급 해당여부

4. 주    문

피신청인에게 지방하천(○○천)의 하천부속물 부지로 점․사용하고 있는 신청인 소유의 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동  토지에 대하여 하천부속물 부지 편입 당시의 현황에 따른 지료 상당액의 손실을 고충민원 신청일부터 역산하여 5년의 기간에 대해 손실보상할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「하천법」(1999년 이전) 제74조 및 같은 법 시행령 제74조

이  유

1. 신청 원인

피신청인은 신청인 소유 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 토지를 ○○천 복개공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)하여 신청인과 협의없이 현재까지 점‧사용하고 있어, 신청인은 이에 대한 사용료 지급을 요구하였으나 피신청인은 이를 거부하고 있으니 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 공사로 인하여 복개된 부분은 주민편의를 위하여 도로와 공영주차장으로 제공되고 있고, 이 민원 토지는 포락에 의한 자연형 하천으로 판단되므로, 토지보상은 별론으로 하고 사용료를 지급할 수 없다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, ○○도지사는 1964. 4. 고시 제○○호로 ○○천을 준용하천(지방2급하천)으로 지정하고, ○○천의 기점을 ○○시 ○○동 ○○번지, 종점을 ○○천으로 하여 준용하천의 명칭과 종적 구간을 공고하였다. 한편, 신청인은 1980. 6. 이 민원 토지의 소유권이전등기를 경료한 사실이 확인된다.

1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정 시 하천법 소정의 ‘준용하천’은 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전면 개정된 하천법 소정의 ‘지방2급하천’에 해당하고, 2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전면 개정된 하천법에서는 ‘지방하천’에 해당함.

종적인 구역 : 지정 ․ 공고에 의해 결정

횡적인 구역 : 구 하천법 제2조 제1항 제2호에서 규정(법정하천)

나. ○○도지사는 ○○천의 공사 및 관리 등을 피신청인에게 위임하였고, 피신청인은 이 민원 토지를 포함한 하천부지 일대에 암거를 설치하는 이 민원 공사를 1995. 4. 15. ~ 같은 해 12. 30. 시행하였으나 이 민원 토지를 보상한 적은 없으며, 공사완료 후(1995년도)에는 암거가 설치된 이 민원 토지를 도로와 공용주차장으로 2013. 12. 현재까지 계속 점․사용하고 있다고 우리 위원회에 회신하였다.

하천법 제8조, ○○도 사무위임 조례 제2조 제1항 및 [별표1]

<붙임1> 위치도 참조

다. 우리 위원회 조사관은 2013. 12. 4. 실지방문조사한 결과, ○○천 일대 토지는 제방도로, 제방법면, 물이 흐르는 하천바닥 및 그 인근의 땅으로 되어 있고 이 제방법면은 자연사면으로 일률적으로 정비되지 않은 것을 확인하였으며, 이 민원 토지는 암거와 제방(도로)에 걸쳐진 상태로 공용주차장 및 제방도로로 점․사용되고 있고, 암거 속으로는 ○○천이 흐르고 있는 것을 확인하였다. 또한, 국토지리정보원 및 피신청인이 보관하고 있는 항공사진(1968년, 1973년, 1985년, 1991년, 1995년)에서도 제방도로는 확인되나 일률적으로 정비된 제방은 확인되지 않는다.

<붙임2> 현장사진 참조

<붙임3> 참조

라. 피신청인 및 ○○도지사는 이 민원 토지에 대하여 제방도로 사용 또는 하천편입 등으로 보상한 적이 없으며, 이 민원 토지 인근 제방은 하천공사로 설치되었는지 확인하기 어려우나 자연제방으로 추정된다고 우리 위원회에 알려 왔다. 한편, 우리 위원회는 피신청인에게 이 민원 토지가 포락에 의한 자연형 하천이라고 주장하는 객관적인 자료 제출을 요구하였으나, 피신청인은 이에 대한 객관적인 자료 등 신뢰할 만한 자료를 제출하지 못하고 있고, 다만 공영주차장으로 사용되고 있는 ○○천은 50년 전부터 큰 물이 흐르는 부지였다는 지역주민의 진술을 우리 위원회에 알려 왔다.

마. 피신청인은 이 민원 토지 일대에 이 민원 공사로 설치된 암거를 제거하고 하천을 복원하는 생태하천복원사업을 위하여, 2013. 3. 4. 신청인에게 이 민원 토지 매수를 위한 보상계획을 통보하였고, 신청인은 위 보상계획 통보를 받자 이 민원 토지가 그 동안 공영주차장 등으로 사용되고 있는 것을 인지하고 생태하천복원사업의 편입토지 보상과 별개로 2013. 3. 14. 피신청인에게 사용료 지급을 요구하였다고 진술하고 있다.

4. 판단

가. 구「하천법 시행령(1999. 8. 9. 대통령령 제16535호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘1999년 이전 하천법 시행령’이라 한다)」제9조 제1항은 “준용하천은 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 ‘도지사’라 한다)가 이를 지정한다.”라고 하고, 같은 조 제2항 및 구「하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘1999년 이전 하천법’이라 한다)」제11조는 “준용하천은 관할도지사가 이를 관리한다.“고 하고,「지방자치법」제104조는 ”지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.“고 하며,「○○도 사무위임조례」제2조 제1항 및 [별표1]는 ”도지사의 권한 중 지방하천의 공사 및 관리 등을 시장에게 위임한다.“고 규정하고 있다.

나. 1999년 이전 하천법 제74조 제1항은 “관리청이 시행하는 하천공사로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 도지사가 행한 처분이나 공사로 인한 것은 당해 도에서 조속히 그 손실을 보상하여야 한다.”고 하고, 1999년 이전 하천법 시행령 제9조 제1항 및 제3항은 “준용하천은 법 제2조(제1항제1호를 제외한다), (중략), 제74조(제2항을 제외한다), (중략) 의 규정을 준용한다.”고 규정하고 있다.

1999년 이전 하천법 제74조 제1항은 현행 하천법 제76조 제1항과 같음.

1999년 이전 하천법 제2조(용어의 정의) 제1항 제1호 : "하천"이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 대통령령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.

1999년 이전 하천법 제74조(공용부담 등으로 인한 손실보상) 제2항 : 토지가 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 새로이 하천구역으로 된 경우에는 그 토지가 포함된 하천구역의 관리청이 보상하여야 한다.

준용하천은 하천을 국유로 하는 조항(구 하천법 제3조)을 적용 제외하고 있음.

다. 1999년 이전 하천법 제2조 제1항은 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. (생략) 2. ‘하천구역’이라 함은 다음 각목에 게기하는 구역을 말한다. 가. 하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생장의 상황 기타의 상황이 하천의 물의 흐름이 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 물이 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역 나. 하천부속물의 부지인 토지의 구역 다. (생략) 3. ‘하천부속물’이라 함은 하천관리에 필요한 댐·하구언·제방·호안·수제·보갑문·수문·수로수도·예선도·관측시설 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말한다. (단서 생략) 4. ‘하천공사’라 함은 하천의 유수로 인하여 생기는 공리를 증진하거나 공해를 제거 또는 경감하기 위하여 행하여지는 하천의 신설·개축 또는 보수에 관한 공사를 말한다.”라고 규정하고 있다. 한편, 지방재정법 제82조 제1항 및 제2항은 “금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성하고, 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.”라고 규정하고 있다.

하천의 횡적인 구역을 규정(법정하천)

라. 대법원은 “하천에 인접한 토지가 홍수로 인한 하천류수의 범람으로 침수되어 토지가 황폐화되거나 물밑에 잠기거나 항시 물이 흐르고 있는 상태가 계속되고 그 원상복구가 사회통념상 불가능하게 되면 소위 포락으로 인하여 소유권은 영구히 소멸되는 것이고, 이와 같은 사정은 사권의 소멸을 주장하는 자가 입증하여야 한다.”라고 하고(대법원 1992. 6. 9. 선고 91다43640 판결 참조), “구 하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전문 개정되기 전의 것) 제10조와 같은 법 시행령(1999. 8. 9. 대통령령 제16535호로 전문 개정되기 전의 것) 제9조 제3항의 규정에 의한 준용하천의 경우에 제외지(堤外地)와 같은 하천구역에 편입된 토지의 소유자가 그로 인하여 받게 되는 그 사용수익권에 관한 제한내용과 헌법상 정당보상의 원칙 등에 비추어 볼 때, 준용하천의 제외지로 편입됨에 따른 같은 법 제74조 제1항의 손실보상은 원칙적으로 공용제한에 의하여 토지 소유자로서 사용수익이 제한되는데 따른 손실보상으로서 제외지 편입 당시의 현황에 따른 지료 상당액을 기준으로 함이 상당하다.”라고 판시하고 있다(대법원 2001. 3. 23. 선고 99두5238 판결 참조).

마. 피신청인이 이 민원 토지를 복개하여 신청인과 협의없이 현재까지 점․사용하고 있으므로 이에 대한 사용료를 달라는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, ① 피신청인은 이 민원 토지가 포락에 의한 자연형 하천으로 판단되어 사용료를 지급할 수 없다고 주장하나, 토지가 황폐화되거나 물밑에 잠기거나 항시 물이 흐르고 있는 상태가 계속되고 그 원상복구가 사회통념상 불가능하게 되면 소위 포락으로 인하여 소유권은 영구히 소멸되지만, 이에 대한 입증은 이를 주장하는 피신청인이 하여야 함에도 불구하고 피신청인은 이에 대한 객관적인 자료 등 신뢰할 만한 자료를 제출하지 못하고 있는 점, ② 신청인이 1980년도부터 이 민원 토지를 소유하고 있는데, 이 민원 토지는 이 민원 공사(1995년도)로 보상된 적이 없고, 제방도로 사용 또는 하천편입을 이유로도 보상된 적이 없다는 것은 피신청인도 인정하고 있는 점, ③ ○○도지사의 위임으로 ○○천(준용하천)의 공사 및 관리를 하고 있는 피신청인은 이 민원 토지를 포함하는 하천부지 일대에 암거를 설치하는 이 민원 공사를 시행하였는데, 이는 하천부지를 복개하여 사용하기 위한 목적일 뿐만 아니라 하천의 기능을 높이기 위한 목적도 포함되었다고 보이므로 하천공사의 일환이라고 볼 수 있는 점, ④ 이 민원 공사로 인하여 이 민원 토지는 새로이 하천부속물(제방도로 및 암거)의 부지가 되었으므로, 피신청인은 하천공사로 인하여 손실을 받은 신청인에게 하천법 제76조 제1항에 따라 그 손실을 보상하여야 하고, 이에 대한 손실보상은 하천부속물 부지 편입 당시의 현황에 따른 지료 상당액을 기준으로 하는 것이 타당하다고 판단되는 점, ⑤ 이 민원 토지가 준용하천의 하천부속물 부지로 편입된 상태가 지속됨에 따라 매월 또는 매년 계속적으로 발생하는 지료 상당의 손실보상청구권은 지방재정법이 정하는 소멸시효 규정이 적용되는바, 5년이 지나지 않은 기간의 손실보상청구권은 소멸시효가 완성되지 않는다는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 이 민원 토지의 점․사용에 따른 손실보상을 신청인에게 하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 하천관리청이 이 민원 토지를 하천부속물 부지로 점․사용함에 따른 손실을 보상해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.