8. 도로점용료 반환

이 민원 토지에 대한 도로점용료를 납부한 시점은 「도로법」 시행령 제43조 제6항이 신설되기 이전이고, 그 당시 「도로법」에는 반환신청 기간에 제한을 두고 있지 않고 있으므로 신청인이 피신청인에게 도로점용료의 반환을 요구할 수 있는 기간은 「국가재정법」제96조에 따라 반환사유 발생일로부터 5년간이라 할 것이고, 이 민원 토지가 이 민원 휴게소로의 진입로로 사용할 수 없게 된 것은 신청인의 사정 변경 또는 「도로법」 제38조의 2, 제83조 등에 해당하는 사유 때문이 아니라, 피신청인이 비관리청 공사로 시행허가하여 연기군수가 시행한 공익사업(도로 개설)에 포함됨으로써 도로점용변경 사유가 발생한 정 등을 종합하여 볼 때 도로점용료를 신청인에게 반환하지 않는 것은 부당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2CA-1306-237941 (의결일：2014. 4. 7.)

2. 피신청인 ○○지방국토관리청장

3. 쟁점사항

신청인이 과오납한 도로점용료 반환 여부

4. 처리결과

1. 피신청인에게 세종특별자치시 소정면 대곡리 000-0 외 3필지 상의 휴게소 진입로인 같은 리 000-1 외 8필지 3,282㎡ 중 전의지방산업단지 진입도로와 국도1호선과의 접속구간에 포함된 1,400㎡에 대하여 신청인이 이미 납부한 2012. 1.~2013. 2. 19.의 도로점용료를 반환할 것을 시정권고한다.

2. 신청인의 주문1과 같은 신청 및 같은 1,4000㎡에 대하여 신청인이 이미 납부한 2009. 2. 23.~2011. 12.의 도로점용료를 환급해 달라는 신청을 기각한다.

5. 참조법령

「도로법」 제41조, 제84조, 시행령 제43조, 「국가재정법」제96조

이  유

1. 신청 원인

신청인은 국도1호선(이하 ‘이 민원 국도’라 한다)에 접한 세종특별자치시 @#면 %%리 000 외 3필지 총 3,838㎡ 지상의 주유소 및 근린생활시설(천지휴게소, 이하 ‘이 민원 휴게소’라 한다)를 운영하면서, 피신청인으로부터 같은 리 000외 8필지 총 3,282㎡(이하 ‘이 민원 점용토지’라 한다)를 이 민원 휴게소의 진출입로 목적으로 점용허가 받아 사용하고 있었다. 그런데 충청남도 연기군수(현, 세종특별자치시장, 이하 ‘연기군수’라 한다)가 시행하는 전의지방산업단지 진입도로(이하 ‘이 민원 진입도로’라 한다) 개설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)에 이 민원 점용토지 중 같은 리 000-10 외 1필지 1,400㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)가 이 민원 국도와 연결되는 교차로구간(대곡삼거리, 이하 ‘이 민원 구간’이라 한다)에 포함되었고, 이로 인해 신청인은 이 민원 토지를 이 민원 휴게소의 진입로로 사용할 수 없게 되었음에도 불구하고 신청인에게 이 민원 토지에 대한 점용료 반환을 거부하는 것은 부당하니 피신청인이 비관리청 공사 시행인가를 해 준 2009. 2. 23.부터 도로점용변경허가를 받기 전날인 2013. 2. 19.까지의 이 민원 토지에 대한 도로점용료를 반환하라.

2. 피신청인의 주장

도로점용료는 허가를 받은 시점부터 부과되므로, 이 민원 토지에 대한 도로점용료 조정 또한 신청인이 도로점용변경허가를 득한 이후부터 적용되어야 하고, 도로점용료 반환신청은 「도로법 시행령」제43조 제6항 및 제7항(2013. 3. 23. 시행)에 따라 반환사유 발생일로부터 60일 이내에 반환의 근거서류 등을 첨부하여 신청하여야 하나, 신청인은 반환사유 발생 후 60일이 경과한 후 신청하였으며, 또한 위 조항 시행일 이전에 발생한 이 민원에는 적용이 불가하므로 신청인에게 관련 법령에 따라 도로점용료를 반환하는 것은 불가하고, 변경허가에 따른 측량 및 설계 등의 부담은 신청인에게 있음을 안내하고자 한다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 휴게소는 이 민원 국도 동쪽에 위치한 주유소 및 근린생활시설로서, 주유소는 1996. 6. 건축허가를 받아 1998. 5. 사용승인 되었고, 근린생활시설은 1997. 3. 건축허가를 받아 1998. 9. 사용승인 되었으며, 2011. 9. 근린생활시설 1개동 229.9㎡가 증축되었고, 신청인(심00, 김00)은 2002. 9. 공유(지분 각 1/2)로 이 민원 휴게소의 소유권을 취득하였다. 이 민원 휴게소의 건축 현황은 아래와 같다.

구분	주유소	근린생활시설
위치	대곡면 000-4	대곡면 000-6 외 2필지
대지면적	1,487㎡	2,351 ㎡
주용도	위험물저장 및 처리시설	제1종 근린생활시설
구조	철근콘크리트구조	경량철골구조
규모	지하1층, 지상 2층, 3개동	지상 1층
건축/연면적	130.8 ㎡/ 357.98㎡	108㎡, 229.9㎡ / 337.9㎡
최초 허가일	1996. 6.	1997. 3.
최초 사용승인일	1998. 5.	1998. 9.

나. 한편, 이 민원 점용토지는 당초 이 민원 휴게소 부지 소유자인 신청 외 이정우가 이 민원 국도에서 이 민원 휴게소(당시, 주유소)로의 진출입로 목적으로 1996. 3. 15. 피신청인으로부터 도로점용허가(관리-58151-000)를 득하였고, 당시 이 민원 점용토지에 대한 도로점용허가 주요 내용은 아래와 같다.

도로종류	일반국도	노선명	국도1호선
점용토지	대곡리 360-1 외 8필지	점용면적	3,338㎡
점용목적	주유소 진입로	점용기간	1996. 3. 15. ～ 2006. 3. 14.

다. 이후, 이 민원 휴게소의 소유권이 이전됨에 따라, 이 민원 점용토지에 대한 권리․의무가 1998. 9. 9. 신청 외 심이섭 외 1명에게 이전되었다가, 2002. 11. 11. 다시 신청인에게 이전되어 아래와 같이 도로점용허가에 대한 권리․의무 승계신고서가 수리되었고, 신청인은 소유권 취득 이후부터 현재까지 이 민원 휴게소를 임대해 오고 있다.

허가일자	점용 토지	허가면적	피허가자	허가기간
1996. 3. 15.	대곡리 000-1 외 9필지	3,338㎡	이00	1996. 3. 15∼2006. 3. 14.
1998. 9. 9.	대곡리 000-1 외 8필지	3,282㎡	심00 외 1	“
2002. 11. 11.	“	“	신청인	“
2006. 3. 3.	“	“	“	2006. 3. 15∼2016. 3. 14.

라. 이 민원 공사는 연기군수가 시행한 <전의지방산업단지 진입도로 개설공사>로, 이 민원 국도에서 전의지방산업단지까지 총 연장 4.9㎞의 도로를 개설하는 공사이고, 이 민원 진입도로와 이 민원 국도가 연결되는 교차로인 이 민원 구간(대곡삼거리) 공사를 위해 연기군수는 2008. 4. 18. 피신청인에게 비관리청 도로공사 시행허가를 신청(도시과-0000)하였으며, 비관리청 도로공사 구간은 대곡삼거리 일원으로 연장 600m, 도로 폭 8.22m이다. 한편, 연기군수가 비관리청 도로공사 시행허가를 신청한 이 민원 구간은 이 민원 점용토지가 위치한 구간이다.

마. 피신청인은 2008. 6. 10. 연기군수에게 ‘교차로 구간에 위치한 도로점용 허가 건의 진출입로 폐지 등에 따른 민원 해소(보상방안 등)를 위하여 기 점용자(신청인 등)와의 협의내용 첨부 등 구체적 처리방안을 제출하되, 보완서류 미제출시 신청서를 반려할 것’이라고 회신(보수과-0000)하였고, 이에 연기군수는 같은 해 6. 20. 피신청인에게 ‘교차로 구간에 위치한 도로점용 허가 건의 진출입로 폐지 등에 따른 민원 해소(보상방안 등)를 위하여 기 점용자(신청인 등)와의 협의내용 첨부 등 구체적 처리방안을 마련하여 제출할 계획’이라고 회신(도시과-0000)하였다.

바. 이후, 이 민원 휴게소로의 진출입로 일부가 이 민원 진입도로의 국도 연결구간과 중복되자 연기군수는 이 민원 구간 및 이 민원 휴게소로의 진입로 확보를 위해 관련 전문업체[(주)00엔지니어링]에 검토를 의뢰하였으며, 해당 전문업체는 2008. 7. 21. 연기군수에게 ‘대곡교차로는 국도1호선과 평면교차시설로 계획되었으며, 기존 시설물(주유소 및 휴게소)을 존치할 경우, 기존 화단을 철거하여 일방향 진입과 진출만 가능하도록 하고, 교통안전시설을 설치하여 주행차로와 가․감차로와의 안전성이 확보되도록 보완하여 계획하는 방안이 좋을 것으로 판단됨’이라고 국도연결에 대한 검토의견을 회신하였다. 그러나 신청인과 연기군수가 도로점용면적 감소 및 진입로 변경 등에 대해 협의하였는지는 관련자료가 남아 있지 않아 알 수 없다.

사. 피신청인은 2009. 2. 23. 이 민원 구간에 대해 비관리청 공사시행 허가(제 논산2009-0호)를 하였고, 공사목적은 ‘전의지방산업단지 진입도로 연결공사’이며, 공사기간은 2009. 2. 24.～2010. 8. 31.까지로 되어 있으나, 우리 위원회가 연기군수와 당시 시공사에게 확인한 결과, 당시 시공사에서는 이 민원 구간은 이 민원 공사 중 가장 나중에 공사를 하였고, 노상면 작업을 시행하기 전에 이 민원 국도상에 설치된 가드레일, L형측구 등을 철거하는 공사를 시행하였으므로 작업공정을 고려하면 적어도 2012. 1.경 이 민원 구간 공사가 착수되었을 것으로 추정된다고 진술하고 있으며, 실제 이 민원 구간 공사 완료 시점은 2012. 6.인 것으로 확인된다.

아. 피신청인은 2013. 2. 5. 신청인에게 비관리청 공사에 따라 도로점용 면적을 변경하는 내용의 ‘도로점용변경허가신청서’를 우편발송하였고, 신청인은 이를 같은 달 8.에 수령하였으며, 같은 달 13. 피신청인에게 도로점용변경허가를 신청하였고, 주요 내용은 아래와 같다.

구 분	내 용		비고
점용장소･ 면적	당초	대곡리 000-1 외 10필지 (A=3,282㎡)	점용면적 감소
	변경	대곡리 000-1 외 8필지 (A=1,882㎡)
변경내용	세종시 비관리청 공사로 현지 여건에 맞추어 변경
변경사유	비관리청 공사 ‘전의지방산업단지 진입도로 연결공사’ 시행허가로 당초 사용하던 도로점용 부지가 위 공사에 편입되어 도로점용 시설물이 변경되었기에 도로점용(변경)허가를 득하여 사용하고자 함

자. 이에 피신청인은 같은 해 2. 20. 신청인에게 이 민원 점용토지(3,282㎡)에 대하여 점용허가 면적을 1,882㎡(1,400㎡ 감소)로 변경하는 도로점용(연결)변경허가를 하고, 2013. 1. 1.～2. 19.까지는 점용면적 3,282㎡에 대한 점용료 806,190원을 산정･부과하였으며, 2013. 2. 20.~2013. 12. 31.까지는 점용면적 1,882㎡에 대한 점용료 6,000,000원을 산정･부과하였고, 신청인은 같은 해 6. 21. 점용료 6,000,000원을 납부하였다. 한편 신청인은 이 민원 점용토지에 대하여 2009년 7,00,000원, 2010년 8,000,000원, 2011년 9,000,000원, 2012년 10,000,000원의 도로점용료를 각 납부하였다.

차. 이후, 신청인은 2013. 6. 11. 피신청인에게 ‘이 민원 점용토지의 도로점용 변경허가에 따른 과오납 점용료를 반환해 달라’는 민원을 제기하였으며, 피신청인은 같은 달 18. 신청인에게 ‘도로점용허가를 받은 자는 허가를 변경(점용면적 감소 등)하고자 할 경우 「도로법」 제38조에 따라 변경허가를 받아야 하고, 도로점용료는 허가를 받은 시점을 기준으로 부과되며, 도로점용료 반환신청은 같은 법 시행령 제43조 제6항 및 제7항(시행 2013. 3. 23.)에 따라 반환사유 발생일로부터 60일 이내에 반환의 근거서류 등을 첨부하여 신청하여야 하나, 반환 사유 발생(비관리청 공사시행 등) 후 60일이 경과하였고, 위 조항의 시행일 이전에 발생한 사례에는 적용이 불가하여 관련 법령상 도로점용료 반환이 불가하다.’고 회신(보수과-0000)하였다.

카. 한편, 피신청인은 같은 날 세종특별자치시장에게 ‘비관리청 도로공사 관련 민원이 접수되어, 비관리청 도로공사 착공계 및 준공계, 국도1호선 접속구간(교차로) 착공일 및 준공일 등 세부일정, 국도1호선 접속구간 공사에 대한 감리(감독)일지, 현장사진 등 근거자료 일체를 제출할 것’을 요청(보수과-0000)하였고, 이에 세종특별자치시장은 같은 해 7. 24. 피신청인에게 비관리청 도로공사 관련 자료를 제출(투자유치과-0000)하였는데, 제출된 자료 중 2012. 3. 13.일자로 촬영된 현장 사진 및 검측요청서등 에 따르면, 이날 이 민원 구간 교차로 공사를 위한 평판재하시험 및 노상 완성면 검측이 진행된 것으로 확인될 뿐, 공사(감리)일지 등이 남아있지 않아 이 민원 구간의 공사 착수 시점은 확인이 불가하다.

타. 신청인에 따르면, 2009. 3.경부터 이 민원 구간에 대한 비관리청 공사 시행허가에 따라, 피신청인에게 이 민원 점용토지 중 일부가 신청인이 단독으로 점용하지 않으므로, 점용면적을 축소하고 과오납된 점용료를 반환해 줄 것을 수차례 요구하였으나, 피신청인은 도로점용 변경허가를 해 주지 않았다고 하고 있다.

4. 판 단

가.「도로법」 제41조 제2항은 “관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 도로를 점용하는 자에게 이미 징수한 점용료 중 취소 등의 사유로 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다. 1. 제38조의2에 따라 도로의 점용허가를 취소한 경우 2. 제83조에 따라 도로의 점용허가를 취소한 경우<신설 2012. 6. 1., 시행 2013. 1. 1.>”라고 하고 있고, 같은 법 제84조는 ”관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따른 허가나 승인을 받은 자에게 제83조에 따른 처분을 허가나 조치를 명할 수 있다. 1. 도로 상황의 변경으로 인하여 필요한 경우 2. 도로에 관한 공사를 위하여 필요한 경우 3. 도로의 구조나 교통의 안전에 대한 위해를 제거하거나 줄이기 위하여 필요한 경우 4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우“라고 하고 있으며, 같은 법 제91조는 ”도로 관리청은 과오납(過誤納)된 점용료나 그 밖의 부담금 또는 변상금을 반환하는 경우 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환하여야 한다.“라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제43조 제5항은 “관리청은 법 제84조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 또는 도로점용허가를 받은 자가 도로를 점용하지 아니하거나 점용기간을 단축하게 된 경우에는 이미 징수한 점용료 중 그 취소 등의 사유로 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다.”라고, 같은 조 제6항은 “도로점용허가를 받은 자는 제5항과 법 제41조제2항에 따라 점용료 반환 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 점용료 반환의 근거서류 등을 첨부하여 관리청에 점용료 반환 신청을 할 수 있다.<신설 2012. 11. 27., 시행 2012. 12. 2.>”라고, 같은 조 제7항은 “관리청은 제6항에 따라 점용료 반환 신청을 받으면 법 제43조제1항에 따른 원상회복 여부를 검토·확인한 후 30일 이내에 점용료 반환 여부를 신청인에게 알려야 한다.<신설 2012. 11. 27., 시행 2012. 12. 2.>”라고 하고 있다.

나.「국가재정법」제96조 제1항은 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.”라고, 제2항은 “국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.”라고 하고 있다.

다. 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료 중, 이 민원 휴게소 진입로로 이용되던 이 민원 토지에 대하여 피신청인이 비관리청 공사 시행허가를 한 2009. 2. 23.부터 도로점용변경허가를 받기 전날인 2013. 2. 19.까지의 도로점용료를 반환해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 도로점용변경허가를 득하여야 도로점용료가 변경되나 신청인은 2013. 2. 20.에야 도로점용변경허가를 받았고, 또한 「도로법」 시행령 제43조 제6항에 따라 반환사유 발생일로부터 60일 이내에 반환신청을 하여야만 관련법에 따라 점용료 반환이 가능하나 신청인은 60일이 경과된 후에야 반환신청을 하였으므로 기 납부한 도로점용료의 반환은 불가하다고 주장하나, 신청인이 이 민원 토지에 대한 도로점용료를 납부한 시점은 「도로법」 시행령 제43조 제6항이 신설되기 이전이고, 그 당시 「도로법」에는 반환신청 기간에 제한을 두고 있지 않고 있으므로 신청인이 피신청인에게 도로점용료의 반환을 요구할 수 있는 기간은 「국가재정법」제96조에 따라 반환사유 발생일로부터 5년간이라 할 것인 점, 이 민원 토지가 이 민원 휴게소로의 진입로로 사용할 수 없게 된 것은 신청인의 사정 변경 또는 「도로법」 제38조의 2, 제83조 등에 해당하는 사유 때문이 아니라, 피신청인이 비관리청 공사로 시행허가하여 연기군수가 시행한 공익사업(도로 개설)에 포함됨으로써 도로점용변경 사유가 발생한 점, 피신청인 또는 비관리청이 시행하는 도로 사업으로 기 허가한 도로점용 허가의 변경이 필요한 경우, 피신청인은 도로관리청 및 도로점용허가권자로서 사업시행자와 협의하여 도로점용면적 변경 등을 위한 통지 및 협의 등 최소한의 조치를 하였어야 했으나, 이 민원 구간 공사가 개시되어 이 민원 토지를 진입로로 사용할 수 없게 된 시점까지 도로점용 변경허가 등에 관한 조치를 취하지 않은 점, 비록 피신청인은 이 민원 공사 사업시행자인 당시 연기군수에게 신청인과 협의하여 구체적인 협의내용 등을 제출할 것을 요청하였으나, 이후 신청인과 연기군수가 협의한 내용에 관한 자료를 우리 위원회에 제출하지 못하고 있는 것으로 보아 위 협의내용에 관한 자료의 확인없이 비관리청 공사시행 허가를 한 것으로 보이는 점, 이 민원 점용토지는 이 민원 국도 구간내 토지로 관리청은 피신청인이며, 이 민원 구간 공사로 인한 이 민원 토지에 대한 도로점용의 변경허가는 피신청인의 고유 권한인 점 등을 종합하여 볼 때 피신청인이 이 민원 토지에 공사가 실제로 착수되어 신청인이 이 민원 토지를 점용하지 않은 2012. 1.부터 도로점용변경허가를 받기 전날인 2013.  2. 19.까지의 도로점용료를 신청인에게 반환하지 않는 것은 부당하다 할 것이므로「도로법」 제41조 제2항, 같은 법 시행령 제43조 제5항에 따라 이를 반환하는 것이 타당하다고 판단된다.

라. 다만, 피신청인이 2009. 2. 23. 비관리청 공사 사업시행 인가를 하였으나, 실제 이 민원 구간 공사가 시행된 시점은 2012. 1.부터로 보이고, 이전까지는 이 민원 토지가 이 민원 휴게소로의 진입로로 사용되었다 할 것이다. 따라서 2009. 2. 23.부터 2011. 12.까지의 도로점용료를 반환해 달라는 신청인의 주장은 이유가 없는 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지에 대한 2012. 1.~2013. 2. 19.까지의 도로점용료를 반환해 달라는 신청인의 주장은 이유 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.